La caducidad y la prescripción en el derecho administrativo sancionador como parte del debido proceso. Comentarios a la Contradicción de Tesis 361/2016 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
| Autor | Adán Maldonado Sánchez |
| Páginas | 52-76 |
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL, NÚMERO 50
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LA CADUCIDAD Y LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
COMO PARTE DEL DEBIDO PROCESO. COMENTARIOS A LA CONTRADICCIÓN DE TESIS
361/2016 RESUELTA POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
EXPIRATION AND PRESCRIPTION IN ADMINISTRATIVE PENALTY LAW AS PART OF DUE PROCESS. COMMENTS ON
THE CONTRADICTION OF THESIS 361/2016 RENDERED BY THE PLENARY OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE
OF NATION
Adán Maldonado Sánchez
RESUMEN. En la contradicción de tesis 361/2016, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación determinó que la fracción III del artículo 21 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, debe leerse de manera
sistemática y conjunta con el artículo 34 del mismo cuerpo normativo, determinando la
inaplicabilidad de la caducidad y concluyendo que el único límite a las facultades punitivas
de la autoridad sancionadora es la prescripción, si no dicta la resolución correspondiente
dentro del plazo de 45 días ni su respectiva ampliación, una vez cerrada la instrucción en
el procedimiento administrativo sancionador.
PALABRAS CLAVE.Caducidad, derecho administrativo sancionador, plazo razonable,
prescripción.
ABSTRACT.In the contradiction of thesis 361/2016, the Plenary of the Supreme Court of
Justice determined that section III of article 21 of the Federal Law of Administrative
Responsibilities of Public Servants, must be read sistematically, alongside article 34,
determining the inapplicability of the established expiration, and concluding that the only
limit to the punitive powers of the authority is prescription, if the resolution is not
rendered within 45 days or the applicable extension, once the instruction in the
sanctioning administrative proceeding is closed.
KEYWORDS. Administrative sanctioning proceeding, expiration, prescription, procedural due
process in administrative law, reasonable time.
Fecha de recepción: 29 de marzo de 2019.
Fecha de aceptación: 27 de mayo de 2019.
Candidato a Maestro en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Panamericana (Ciudad de
México); Licenciado en Derecho y Ciencias Sociales con Mención Honorifica, por la Universidad Michoacana
de San Nicolás de Hidalgo; Obtuvo el “Premio Padre de la Patria” que otorga la Universidad Michoacana de
San Nicolás de Hidalgo por desempeño académico; Trabajó en la Suprema Corte de Justicia de la Nación
adscrito a la Ponencia del Ministro Góngora Pimentel. Es miembro de la Asociación Mundial de Justicia
Constitucional. Correo electrónico: adan.maldonado@hotmail.com; Twitter: @adanmaldonado.
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SUMARIO. I. Los componentes del derecho administrativo sancionador; II. La caducidad y la
prescripción en el derecho administrativo; III. Análisis de la Contradicción de Tesis
361/2016 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el debido proceso
(plazo razonable; seguridad y certeza jurídicas); IV. Conclusiones.
I.LOS COMPONENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Góngora Pimentel ha señalado que el derecho administrativo sancionador estudia
lo relativo a la potestad sancionadora de la administración pública dentro de la estructura
centralizada, paraestatal y órganos constitucionalmente autónomos, cuya facultad implica
la acción punitiva del Estado (ius puniendi), dentro del ámbito de las materias ambiental,
los delitos de responsabilidad patrimonial, las infracciones en materia tributaria o
aduanera,1sólo por citar algunas. En este sentido, Góngora Pimentel cita a Ossa, quien
define al derecho administrativo sancionador como:
[...] una atribución propia de la administración que se traduce en la
posibilidad jurídica de la imposición de sanciones a los particulares y aún
a los funcionarios que infringen sus disposiciones, o a sus servidores
que, en el ejercicio de sus funciones, transgreden sus mandatos o
desconocen sus prohibiciones.
Es importante señalar que la naturaleza jurídica y alcances de la facultad punitiva
del Estado en el ámbito administrativo difieren de las derivadas del derecho penal, sin
embargo, ello no excluye que se adopten diversos principios y pautas del derecho penal,
atendiendo a que “la noción de pena o sanción no es exclusiva del derecho penal, ya que
el tema mismo de ilícito surge en diferentes áreas jurídicas: civil, administrativa, mercantil,
etc.” Sobre esta afirmación el Pleno y la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Justicia de
la Nación [en adelante SCJN] han sostenido los siguientes criterios jurisprudenciales:
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN
DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE
MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO
PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD
PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de
infracciones administrativas, se desprende que el derecho
administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la
1 Góngora Pimentel, G D. “El reconocimiento del derecho administrativo sancionador en la jurisprudencia
constitucional mexicana”, en Ferrer Mac-Gregor, E, Zaldívar Lelo de Larrea, A (Coords.) La ciencia del
derecho procesal constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix -Zamudio en sus cincuenta años como
investigador del derecho. T. XII, México, IIJ-UNAM, 2008, pp. 257-261.
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colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones
reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía
para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la
sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas,
toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico;
en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En
consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo
sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la
potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste
de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos.
Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la
interpretación constitucional de los principios del derecho
administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales
sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados
de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la
aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es
posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.
Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el
campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público
Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá
formando los principios sancionadores propios para este campo de la
potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es
válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho
penal.2
NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARA QUE LES RESULTEN
APLICABLES LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN AL DERECHO PENAL, ES
NECESARIO QUE TENGAN LA CUALIDAD DE PERTENECER AL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. En la Jurisprudencia P./J. 99/2006, el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación fue contundente en
precisar que tratándose de las normas relativas al procedimiento
administrativo sancionador, es válido acudir a las técnicas garantistas
del derecho penal, en el entendido de que la aplicación de dichas
garantías al procedimiento administrativo sólo es posible cuando
resulten compatibles con su naturaleza. En ese sentido, para que
resulten aplicables las técnicas garantistas mencionadas, es requisito
indispensable que la norma de que se trate esté inmersa en un
procedimiento del derecho administrativo sancionador, el cual se
califica a partir de la existencia de dos condiciones: a) que se trate de un
2 SCJN. Jurisprudencia P./J. 99/2006, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. XXIV, agosto de 2006, p. 1565. Registro IUS 174 488.
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procedimiento que pudiera derivar en la imposición de una pena o
sanción (elemento formal); y, b) que el procedimiento se ejerza como
una manifestación de la potestad punitiva del Estado (elemento
material), de manera que se advierta que su sustanciación sea con la
intención manifiesta de determinar si es procedente condenar o
sancionar una conducta que se estima reprochable para el Estado por la
comisión de un ilícito, en aras de salvaguardar el orden público y el
interés general; es decir, ese procedimiento debe tener un fin represivo
o retributivo derivado de una conducta que se considere
administrativamente ilícita. Sobre esas bases, no basta la posibilidad de
que el ejercicio de una facultad administrativa pueda concluir con el
establecimiento de una sanción o infracción, sino que se requiere de
manera concurrente que su despliegue entrañe una manifestación de la
facultad punitiva del Estado, esto es, que el procedimiento tenga un
marcado carácter sancionador como sí ocurre, por ejemplo, con los
procedimientos sancionadores por responsabilidades administrativas de
los servidores públicos.3
En este sentido, es relevante reconocer e identificar los derechos y garantías
constitucionales derivados de esta rama del derecho administrativo, ya que de ello
depende la correcta función y delimitación de las facultades punitivas del Estado, máxime
que la capacidad sancionadora administrativa puede ser superior a la propia del derecho
penal, en razón de que las sanciones administrativas pueden ser carentes de
proporcionalidad en franca violación al artículo 22 constitucional y de otros derechos
fundamentales. Así, los principios que han sido reconocidos tanto por la doctrina, como
por la jurisprudencia son los siguientes: (i) principio de legalidad4(modulado);5(ii)
principio de no reformatio in pejus; (iii) principio de presunción de inocencia; (iv) debido
proceso;6 (v) principio de proporcionalidad;7 (vi) principio de no retroactividad de la ley;
3 SCJN. Jurisprudencia 2a./J. 124/2018, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, Libro 60, t. II, noviembre de 2018, p. 897. Registro IUS 2 018 501.
4 Tesis I.1o.A. J/4, Tribunal Colegiado de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima
Época, Libro 15, t. III, febrero de 2015, p. 2168, de rubro: ACUERDO DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE
SEPARACIÓN DE LA POLICÍA FEDERAL. PARA RESPETAR LOS DERECHOS DE AUDIENCIA Y DEBIDO PROCESO
DEBE HACERSE CONSTAR EN ESE DOCUMENTO, CUÁLES SON LOS HECHOS O CONDUCTAS QUE DAN ORIGEN
AL PROCEDIMIENTO, ESTO ES, LOS EXÁMENES DE CONTROL DE CONFIANZA NO APROBADOS. Registro IUS 2
008 560.
5 Si bien es cierto no constituye Jurisprudencia, es importante hacer mención del referido criterio: SCJN.
Tesis 1a. CCCXVI/2014, Primera Sala, Gaceta delSemanario Judicial de la Federa ción, Décima Época, Libro
10, t. I, septiembre de 2014, p. 572. Registro IUS 2 007 406.
6 Tesis VII.2o.P. J/5, Tribunal Colegiado de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gace ta, Novena
Época, t, XV, mayo de 2002, p. 971, de rubro: DE FENSA, GARANTÍA DE. E S DE MAYOR RANGO AXIOLÓGICO
QUE LA DE OB TENCIÓN DE UNA SENTENCIA EN BREVE LAPSO. Registro IUS 186 964; Jurisprudencia 1a./J.
11/2014, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 3,
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(vii) principio de nulla poena sine lege;8 (viii) principio de caso fortuito; (ix) principio de
favorabilidad; (x) principio de non bis in ídem; (xi) principio de prohibición de la analogía;
(xii) principio de reserva de ley,9(modulado);10(xiii) principio in dubio pro-reo; (xiv)
principio de igualdad ante la ley; y (xv) principios de publicidad, contradicción y control
jurisdiccional.
febrero de 2014, t. I, p. 396, de rubro: DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO. Registro IUS 2 005
716; Tesis I.14o.T. J/3, Tribunal Colegiado de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, Libro 63, t. III, febrero de 2019, p. 2478, de rubro: TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. SU RELACIÓN
CON LOS FORMALISMOS PROCESALES. Registro IUS 2 019 394; Jurisprudencia PC.II.P. J/1 P, Pleno de
Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 29, t. II, abr il de
2016, p. 1622., de rubro: DEFENSA ADE CUADA. EN LA IMPOSICIÓN D E CORRECCIONES DISCIPLINARIAS POR
INFRACCIÓN AL REGLAMENTO DE LOS CENTROS FEDERALES DE READAPTACIÓN SOCIAL, AL DERIVAR DE UN
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DISTINTO AL PROCESO PENAL, ES INN ECESARIO QUE EL
PROBABLE INFRACTOR EST É ASISTIDO POR DEFENSOR PÚBLICO O PRIVADO. Registro IUS 2 011 404; y Tesis
2a. LVII/2009, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIX, junio de
2009, p. 319, de rubro: RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 64 DE LA LEY
FEDERAL RE LATIVA, QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES
ADMINISTRATIVAS, NO SE RIGE POR EL NUMERAL 20, APARTADO B, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Registro IUS 167 071.
7Tesis 1a. LXXXVI/2008, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t.
XXVIII, septiembre de 2008, p. 210, de rubro: RESPO NSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LO S SERVIDORES
PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 37, TERCER PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIOLA EL PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD E N LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. Registro IUS 168 797; Tes is 2a. II/2009, Segunda
Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIX, febrero de 2009, p. 473, de
rubro: RESPONSABILIDADE S ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ART ÍCULO 13 DE LA LEY
FEDERAL RELATIVA RESPETA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES.
Registro IUS 167 843; Tes is 2a. XX/2009, Segunda Sala, Sem anario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, t. XIX, marzo de 2009, p. 477, de rubro: RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
EL ARTÍCULO 81, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 13 DE MA RZO DE
2002 EN EL ÁMBITO FEDERAL, VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA IMPOSICIÓN DE
SANCIONES. Registro IUS 167 635; y Tesis 1a. XLVI/2013, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Décima Época, t. 1, Libro XVII, febrero de 2013, p. 842, de rubro: RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 15 DE LA L EY FEDERAL RELATIVA NO
VULNERA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES ECONÓMICAS. Registro
IUS 2 002 903.
8 Tesis 2a. CLXXXIII/2001, Segunda Sala, Semanario Ju dicial de la Federació n y su Gaceta, Novena Época, t.
XIV, septiembre de 2001, p. 718, de rubro: RESPON SABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS
SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE R IGEN POR EL
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPER A EN LAS DE CARÁCTER PENAL,
AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA. Registro IUS 188 745.
9 Tesis 1a. CLXI/2017, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta , Décima Época, t. I, Libro
48, noviembre de 2017, p. 453, de rubro: LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 8o., FRACCIÓN XXIV, NO VULNERA LOS PRINCIPIOS DE TIPICIDAD Y
RESERVA DE LEY. Registro IUS 2 015 627.
10 Si bien es cierto no constituye jurisprudencia, es importante hacer mención del referido criterio: SCJN.
Tesis 1a. CCCXVI/2014, Primera Sala, Gaceta delSemanario Judicial de la Federa ción, Décima Época, Libro
10, t. I, septiembre de 2014, p. 572. Registro IUS 2 007 406.
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Asimismo, resultan aplicables las categorías penales: (i) culpabilidad; (ii)
imparcialidad; y (iii) tipicidad,11 tipos administrativos (modulado).12
La aplicación de tales principios y categorías debe matizarseen razón de
características propias del derecho administrativo, como son la discrecionalidad, la
creación de reglamentos, y la variación de los ordenamientos en razón de la inestabilidad
de algunas políticas públicas que en ocasiones contemplan sanciones o medidas
disciplinarias.Asimismo, reconociendo que cada principio tiene vertientes cuya
interpretación debe adecuarse al caso concreto, sin que esto implique la fractura de la
armonía constitucional. En tal sentido, se pronunció el Pleno del Alto Tribunal en el
siguiente criterio jurisprudencial:
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O
MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la
interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo
segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero
y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva
implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se
contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser
acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer
efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo
sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación
más favorable que permita una mejor impartición de justicia de
conformidad con el numeral 1° constitucional. Ahora bien, uno de los
principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los
11 SCJN. Jurisprudencia P./J. 101/2006, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XXIV, agosto de 2006, p. 1666, de rubro: TIPICIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR. EL ARTÍCULO 12 DE LA LEY D E INGRE SOS P ARA EL MUNICIPIO DE OCOZOCOAUTLA DE
ESPINOSA, CHIAPAS, PARA 2006, QUE REMITE ERRÓNEAMENTE A DIVERSO PRECEPTO PARA CONOCER LA
INFRACCIÓN, TRANSGREDE AQUEL PRINCIPIO. Registro IUS 174 327; y Jurisprudencia P./J. 100/2006, Pleno,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIV, agosto de 2006, p. 1667, de rubro:
TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS
INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. Registro IUS 174 326.
12 Si bien es cierto no constituye jurisprudencia, es importante hacer mención del referido criterio: SCJN.
Tesis 1a. CCCXVI/2014, Primera Sala, Gaceta delSemanario Judicial de la Federa ción, Décima Época, Libro
10, t. I, septiembre de 2014, p. 572. Registro IUS 2 007 406.
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procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o
sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de
presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona,
aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un
procedimiento administrativo sancionador y,en consecuencia, soportar
el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En
ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al
procedimiento administrativo sancionador -con matices o
modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la
calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo
procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción
cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la
prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.13
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE
INTEGRACIÓN. El ámbito constitucionalmente legítimo de participación
de la autoridad administrativa en los procesos de producción jurídica en
el derecho administrativo sancionador, debe determinarse por
referencia a los imperativos de tres valores en juego, a saber: 1) el
control democrático de la política punitiva (reserva de ley); 2) la
previsibilidad con la que han de contar las personas sobre las
consecuencias de sus actos; y, 3) la proscripción de la arbitrariedad de la
autoridad (ambas vertientes del principio de tipicidad). Así, esta Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación suscribe la premisa de
que los componentes del principio de legalidad no pueden tener un
grado de exigencia idéntico en todos los ámbitos del derecho citado,
sino que han de modularse de acuerdo con la función desempeñada por
el Estado, por lo que para determinar el balance debido es necesario
establecer en qué terreno se encuentra la materia de escrutinio
constitucional y cuáles son los elementos diferenciados a considerar.
Ahora bien, de una lectura íntegra de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos se advierte que, al menos, existen cinco
ramas del derecho referido, sin que ello implique que no puedan
aceptarse posteriormente nuevas manifestaciones: 1) las sanciones
administrativas a los reglamentos de policía, del artículo 21
constitucional; 2) las sanciones a que están sujetos los servidores
públicos, así como quienes tengan control de recursos públicos, en
13 SCJN. Jurisprudencia P./J. 43/2014, Pleno, Gaceta delSema nario Judicial de la Federación, Décima Época,
Libro 7, t. I, junio de 2014, p. 41. Registro IUS 2 006 590.
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términos del Título Cuarto de la Constitución Federal; 3) las sanciones
administrativas en materia electoral; 4) las sanciones a que están
sujetos los agentes económicos y operadores de los mercados regulados
en el contexto de la planificación económica y social del Estado; y, 5)
una categoría residual, donde se prevén las sanciones a que están
sujetos los particulares con motivo de una actividad de interés público
regulado administrativamente (aduanero, inmigración, ambiental, entre
otros). Este listado no tiene el fin de establecer los únicos ámbitos
integrantes del derecho administrativo sancionador, pero sí evidencia
los que han sido explorados en la jurisprudencia, en que se han fijado
distintos balances de acuerdo a los elementos normativos y
jurisprudenciales que definen una naturaleza propia que, por ejemplo,
en el caso de las sanciones administrativas establecidas en los
reglamentos, ha llevado a concluir que no es aplicable el principio de
reserva de ley, pero sí el de tipicidad, a diferencia del ámbito donde el
Estado se desempeña como policía, en el que los tres principios exigen
una aplicación cercana a la exigida en materia penal. Entre ambos
extremos, cabe reconocer ámbitos intermedios, donde el Estado
desempeña un papel regulador en el que los tres valores adquieren una
modulación menor al último pero mayor al primero, pues se permite la
integración de los tipos administrativos con fuentes infralegales, pero
siempre bajo los lineamientos generales establecidos en las leyes. Por
tanto, el grado de exigencia del principio constitucional de legalidad
exige un ejercicio previo de reconocimiento del ámbito donde se ubica
la materia de estudio.14
LAS INFRACCIONES FISCALES SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y POR LAS GARANTÍAS DEL
DERECHO PENAL, EN LO QUE RESULTEN APLICABLES. Las infracciones
fiscales constituyen la vulneración del conjunto de normas que regulan
el cumplimiento de las obligaciones fiscales, mientras que las
violaciones fiscales se refieren a los preceptos que impongan deberes
formales o sustanciales, por lo que su única diferencia se encuentra en
la sanción aplicable, ya sean penas pecuniarias o privativas de libertad,
lo cual determina que se esté en presencia de una infracción o de un
delito. En esta línea de ideas, resulta evidente que las sanciones
establecidas en el Código Fiscal de la Federación para el incumplimiento
de una obligación formal o sustancial guardan una gran similitud con las
14 SCJN. Tesis 1a. CCCXVI/2014, Primera Sala, Gaceta delSemanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Libro 10, t. I, septiembre de 2014, p. 572. Registro IUS 2 007 406.
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penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo
antijurídico; de lo que se sigue que la infracción fiscal propiamente
establecida por el legislador por el incumplimiento de las obligaciones
formales debe atender a los principios del derecho administrativo
sancionador y, en la medida que resulten aplicables a las garantías del
derecho penal.15
Sobre la modulación de los principios e instituciones del derecho penal aplicados
en el derecho administrativo sancionador, la Primera Sala de la SCJN ha establecido que
los componentes del principio de legalidad no pueden tener un grado de exigencia idéntico
en todos los ámbitos del derecho administrativo sancionador, sino que han de modularse
de acuerdo con la función desempeñada por el Estado, por lo que para determinar el
balance debidoes necesario establecer en qué terreno se encuentra la materia de
escrutinio constitucional y cuáles son los elementos diferenciados a considerar. Añade la
Primera Sala que el derecho administrativo sancionador se divide en cinco ramas, con la
posibilidad de incorporar otras:
1.Las sanciones administrativas a los reglamentos de policía, del artículo 21
constitucional (estándar original del principio de legalidad);16
2.Las sanciones a que están sujetos los servidores públicos, así como quienes tengan
control de recursos públicos, en términos del Título Cuarto de la Constitución
Federal (se permite que haya un desarrollo infralegal: distintas fuentes jurídicas);
3.Las sanciones administrativas en materia electoral (fuentes legales y fuentes
administrativas);
4.Las sanciones a que están sujetos los agentes económicos y operadores de los
mercados regulados en el contexto de la planificación económica y social del
Estado (Estado regulador); y,
5.Una categoría residual, donde se prevén las sanciones a que están sujetos los
particulares con motivo de una actividad de interéspúblico regulado
administrativamente: aduanero, inmigración, ambiental, entre otros (Estado
regulador).
Para justificar estas ramas del derecho administrativo sancionador, la Primera Sala
expresamente señaló en el ADR 3508/2013 (párrafos 103 y 158):
15 SCJN. Tesis 1a. XXVII/2007, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. XXV, febrero de 2007, p. 652. Registro IUS 173 256.
16 Desarrollado en las consideraciones de la acción de inconstitucionalidad 4/2006. Aqu í el principio de
legalidad es en escala mínima, mientras que el de tipicidad en alta.
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[…] el principio de legalidad —y sus dos sub-principios de reserva de ley y
de tipicidad— no pueden tener un idéntico grado de exigencia en todos
los ámbitos del derecho administrativo sancionador, sino que debe
adaptarse al contexto jurídico en que cobre aplicación, en otras
palabras, el principio constitucional modula su grado de exigencia
dependiendo si la función del Estado es de fiscalización, vigilancia o
equivalente (Estado policía) o si el Estado desempeña una función de
planificación o regulación de ciertos sectores, en términos generales, del
mercado o de una actividad social para la realización de ciertos fines de
interés público (Estado regulador), para lo cual se establece un esquema
regulatorio general, dentro del que la rama sancionadora es un
instrumento más al servicio de esos fines regulatorios.
[…] en otras palabras, los modelos de Estado policía y de Estado
regulador no son excluyentes, sino que coexisten y dan lugar a la
existencia de distintas modalidades del derecho administrativo
sancionador, a los cuales se acomodan los principios constitucionales,
por lo que, se insiste, del área específica del derecho administrativo
sancionador depende la modulación específica del principio de
legalidad.
En síntesis, tratándose de órganos constitucionalmente autónomos (Estado
regulador) y que cuenten con facultad de emisión y construcción de su marco regulatorio,
podrá modularse el principio de legalidad (en sus subprincipios: reserva de ley y tipicidad)
si las infracciones y sanciones se consignan en normas reglamentarias y no así en normas
formal y materialmente legislativas.17
II.LA CADUCIDAD Y LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
La figura de la prescripción es la pérdida o la adquisición de un derecho por el
transcurso del tiempo, siempre y cuando dicho derecho sea exigible; mientras que la
caducidad, es la extinción de una facultad o de una acción que se configura de igual
manera por el simple transcurso del tiempo.
Sobre estas figuras, las reglas para computar el plazo son de suma relevancia, dado
que ambas se actualizan por el simple transcurso del tiempo, es decir, su esencia atiende a
la temporalidad. En tal sentido, el Pleno de la SCJN en la Contradicción de Tesis 361/2016,
[en adelante CT 361/2016]18 en el ámbito del derecho administrativo sancionador, ha
17 Esta afirmación se aprecia del párrafo 90 de la ejecutoria del Amparo Directo en Revisión. Resuelto por l a
Segunda Sala de la SCJN.
18 Resuelta por el Pleno en sesión pública el 13 de agosto de 2018. Jurisprudencia 2a./J. 85/2006, Segunda
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hecho ver las imprecisiones del legislador para distinguir entre ‘suspensión’ e
‘interrupción’, que se corresponden con la prescripción y a la caducidad respectivamente,
es decir, los efectos suspensivos son propios de la prescripción; mientras que la
interrupción acompaña a la caducidad.
Lo anterior es así, porque una vez suspendido el término para la prescripción,
deberá reiniciarseúnicamente por el remanente que corresponda; mientras que, para el
caso de la caducidad de haberse interrumpido el plazo, el mismo habrá de computarse de
nueva cuenta en su totalidad. En palabras del Pleno de la SCJN:
[…] se advierte que el legislador confunde los términos de las figuras de
caducidad y prescripción. Por su parte, también se advierte que el
legislador confunde el concepto de suspensión, con el de interrupción,
al señalar que: “la prescripción se interrumpirá al iniciarse los
procedimientos previstos por la Ley. Si se dejare de actuar en ellos, la
prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al
que se hubiere practicado el último acto procedimental”, está haciendo
alusión a las reglas de la suspensión, ya que el hecho de que se señale
que el plazo se reanuda, ello sólo es posible en la figura de la suspensión
y no en la terminación del plazo.
[…] En efecto, el […] artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos refiere que las facultades sancionatorias de la
autoridad prescriben generalmente en el plazo de tres años y, en caso
de infracciones graves en cinco años, el cual se suspende cada vez que
exista una promoción y si se dejara de actuar en ellos, se reinicia a partir
del día siguiente a aquel en que se hubiere practicado el último acto
procedimental o realizado la última promoción.
Así, una vez que el servidor público haya cometido la infracción, el plazo
de prescripción según dependa la gravedad, empezará a correr al día
siguiente en que se hubiera cometido o a partir del momento en que
hubieren cesado sus efectos, si fuera una infracción de carácter
continuo y se suspenderá al iniciarse algún procedimiento de
responsabilidad previsto en la ley, reiniciando el cómputo del plazo
prescriptivo al momento en que se deje de actuar en ellos […].
Atento a lo anterior, de una interpretación sistemática y articulada de la fracción III
del artículo 21, como del diverso 34 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, transcurrido el plazo de cuarenta y cinco días
Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXIV, julio de 2006, p. 396. Registro IUS 174 609.
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hábiles, o noventa días, en caso de que se haya solicitado la prórroga respectiva, sin que
se haya dictado la resolución en la que se determine la existencia o inexistencia de la
responsabilidad atribuida al servidor público infractor, la consecuencia será que reinicie el
plazo de prescripción correspondiente, pero únicamente por el tiempo remanente
considerando la fecha en que se suspendió la prescripción y hasta alcanzar los tres años o
cinco, si se trata de conductas u omisiones que signifiquen una infracción de carácter
grave.
III.ANÁLISIS DE LA CONTRADICCIÓN DE TESIS 361/2016 DEL PLENO DE LA SCJN Y EL DEBIDO PROCESO
(PLAZO RAZONABLE, SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICAS)
La citada CT 361/2016, entablada entre lo sustentado por la Primera Sala al
conocer de los Amparos Directos en Revisión 6772/2015 y 6047/2015 frente a lo
determinado por la Segunda Sala, al resolver la CT 68/2006, cuyo tema de contradicción
consistió en determinar: si el hecho de que la fracción III del artículo 21 de la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos [en adelante LFRASP], no
establezca una consecuencia jurídica cuando la autoridad sancionadora no dicte la
resolución correspondiente (una vez cerrada la instrucción) dentro del plazo legal de 45
días ni su respectiva ampliación, previa justificación, actualiza la figura de la caducidad de
las facultades punitivas de la autoridad.
El Pleno de la SCJN concluyó que la figura de la caducidad prevista en los artículos
373, 375 y 378 del Código Federal de Procedimientos Civiles no puede aplicarse
supletoriamente ante la inactividad procesal de no dictarse resol ución en el procedimiento
de responsabilidad, dado que el único límite legal a la facultad que tiene el Estado para
imponer sanciones a los servidores públicos infractores es la prescripción contenida en el
artículo 34 de la LFRASP, al encontrarse expresamente regulada.
En este sentido, es pertinente transcribir el contenido de los artículos 21 y 34 de la
LFRASP:
Artículo 21. La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de
responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se
refiere este Capítulo mediante el siguiente procedimiento:
I.- Citará al presunto responsable a una audiencia, notificándole que
deberá comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a
los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de responsabilidad
[...] En la notificación deberá expresarse el lugar, día y hora en que
tendrá verificativo la audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará
ésta; los actos u omisiones que se le imputen al servidor público y el
derecho de éste a comparecer asistido de un defensor. Hecha la
notificación, si el servidor público deja de comparecer sin causa
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justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le
imputan. La notificación a que se refiere esta fracción se practicará de
manera personal al presunto responsable. Entre la fecha de la citación y
la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor
de quince días hábiles;
II.- Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un
plazo de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba
que estime pertinentes y que tengan relación con los hechos que se le
atribuyen;
III.- Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la Secretaría, el
contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverán
dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la
inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones
administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un plazo
no mayor de diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se notificará
para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la
dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de
diez días hábiles.
La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de
responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a
que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y
cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias
autoridades […]
Artículo 34.- Las facultades de la Secretaría, del contralor interno o del
titular del área de responsabilidades, para imponer las sanciones que la
Ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al
en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en
que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo. […] [T]ratándose
de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años, que se
contará en los términos del párrafo anterior. La prescripción se
interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la Ley. Si se
dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente
desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto
procedimental o realizado la última promoción. (énfasis añadido)
Ahora bien, los criterios contendientes, esencialmente determinaron, lo siguiente:
La Primera Salaen elAmparo Directo en Revisión 6047/2015 determinó
lo siguiente: […] la ley no establece una consecuencia para el caso –
como a contece en el presente asunto– que la autoridad sancionadora
no dicte resolución dentro del plazo que le impone la ley, lo que
implícitamente permite que la autoridad pueda hacerlo aun fuera del
tiempo razonable que el legislador le concedió para ello y que, incluso,
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puede ser ampliado por una sola ocasión conforme a los requisitos que
el propio numeral 21 establece.
Por ende, el hecho de que la autoridad sancionadora dicte resolución en
cualquier momento, fuera de los cuarenta y cinco días y su eventual
ampliación y sin consecuencia favorable a los intereses del gobernado,
evidentemente lesiona el derecho a la seguridad jurídica del quejoso […]
Sobre el tema, el artículo 34 de la [LFRASP] prevé la figura de la
prescripción, para el caso de que la autoridad competente no imponga
sanciones, misma que se contaría a partir del día siguiente al que se
hubieran cometido las infracciones o a partir del momento en que
hubieren cesado, si fueren de carácter continuo; la prescripción sólo
podrá interrumpirse al momento de iniciarse el procedimiento
administrativo sancionador correspondiente.
Sin embargo, el artículo se ciñe a establecer reglas relativas a la
prescripción de los plazos para ejercer las acciones procesales previstas
en la ley; pero nada señala en relación con las consecuencias de haber
ejercido acción y no concluirla dentro de los tiempos procesales que, al
efecto, prevé la ley.
Por consiguiente, la consecuencia natural al no ejercicio de la potestad
que el Estado confiere a las autoridades administrativas sancionadoras
dentro del plazo que establece el artículo 21, fracción III, de la [LFRASP],
debe ser la caducidad procesal, nuevamente, aplicando supletoriamente
el Código Federal de Procedimientos Civiles, específicamente, lo
previsto en sus arábigos 373, 375 y 378. […]
En esas condiciones, debe concluirse que si la autoridad administrativa
sancionadora no emite su resolución dentro del plazo de ley, se
actualiza la institución de la caducidad, la cual operará de pleno
derecho, sin necesidad de declaración, por el simple transcurso del
plazo ytendrá como efecto anular todos los actos procesales
verificados, sus consecuencias y que en cualquier juicio futuro sobre la
misma controversia, no pueda invocarse lo actuado en el proceso
caduco.
Dicho de otro modo, la figura jurídica de la caducidad tiene como efecto
fundamental anular todo lo actuado en el procedimiento administrativo
respectivo, dejando las cosas como si éste no se hubiere efectuado,
pues su función es poner fin a la instancia o causar la extinción
anticipada de dicho procedimiento y, por ende, el archivo de las
actuaciones, pues la caducidad tiene su fundamento en razones de
seguridad jurídica en tanto que evita la incertidumbre que supone un
procedimiento. […] De este caso, surgió la tesis aislada que enseguida se
transcribe:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA,
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TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y TUTELA
JURISDICCIONAL EFECTIVA (ABANDONO DEL CRITERIO SOSTENIDO EN
LAS TESIS AISLADAS 1a. LXIII/2009 Y 1a. LXV/2009). Esta Primera Sala de
la S[CJN], al resolver el amparo en revisión 304/2008, del que derivaron,
entre otras, las tesis aisladas 1a. LXIII/2009 y 1a. LXV/2009, estableció
que el artículo 21, fracción III, de la [LFRASP], al prever un plazo de
cuarenta y cinco días hábiles para que la autoridad dicte la resolución en
el procedimiento de responsabilidad administrativa, sin establecer una
consecuencia si lo hace fuera de ese plazo, no transgrede el principio de
tutela jurisdiccional efectiva contenido en el artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que si
bien es cierto que en éste se establece la exigencia de que la
administración de justicia se imparta de manera pronta, completa e
imparcial, también lo es que el legislador cumplió con el imperativo de
fijar un plazo razonable para la conclusión del procedimiento señalado;
asimismo, estableció que dicho numeral no transgrede el derecho de
seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional, por el hecho
de no fijar consecuencia o sanción alguna pues, por razones de
seguridad jurídica y conforme a la materia de esos procedimientos que
son de pronunciamiento forzoso, deben resolverse con la emisión de la
resolución que les ponga fin. Sin embargo, una nueva reflexión lleva a
apartarse de los criterios de referencia, pues de la interrelación de los
principios de seguridad jurídica ytutela jurisdiccional efectiva,
reconocidos por los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, debe
establecerse que en los procedimientos administrativos seguidos en
forma de juicio, como lo es el de responsabilidad de los servidores
públicos, la autoridad que actúa con imperio de jurisdicción tiene la
obligación de observar en todo momento dichos principios. En ese
tenor, lo que se busca es que las instancias de justicia, cualquiera que
sea su naturaleza, constituyan un mecanismo eficaz y confiable para las
personas sometidas a procedimiento, para lo cual es necesario que éste
se efectúe, entre otros aspectos, dentro de los plazos que señalen las
leyes relativas y que, por ende, las autoridades que llevan a cabo las
actuaciones procesales deben observar. De ahí que el artículo 21,
fracción III, de la [LFRASP], al no establecer una consecuencia para los
casos en los que la autoridad sancionadora no dicte la resolución
correspondiente dentro de los plazos ahí señalados, transgrede los
principios constitucionales referidos en perjuicio del servidor público
sometido al procedimiento, en tanto que permite la actuación arbitraria
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de la autoridad al otorgarle la posibilidad de emitir su determinación en
cualquier momento, fuera del término que marca la ley relativa.19
La misma Primera Sala en elAmparo Directo en Revisión 6772/2015
resolvió lo siguiente:
En esa medida, tal como se resolvió en el amparo directo en revisión
6047/2015, la consecuencia natural del no ejercicio que el Estado
confiere a las autoridades sancionadoras dentro del plazo establecido en
la ley, debe ser la caducidad procesal, aplicando supletoriamente los
artículos 373, 375 y 378 del Código Federal de Procedimientos Civiles,
de los que se desprende que cuando no se haya efectuado ningún acto
procesal ni promoción durante un término mayor de un año, así sea con
el sólo fin de pedir el dictado de la resolución pendiente, operará la
caducidad.
Consecuentemente, si laautoridad administrativa no emitesu
resolución dentro del plazo de ley, como ocurrió en la especie, se
actualiza la caducidad, la cual operará de pleno derecho, sin necesidad
de declaración, por el simple transcurso del plazo y tendrá como efecto
anular todos los actos procesales verificados, sus consecuencias y que
en cualquier juicio futuro sobre la misma controversia, no pueda
invocarse lo actuado en el proceso caduco. […]
De este caso, surgió la tesis aislada que enseguida se transcribe:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
EL HECHO DE QUE LA AUTORIDAD SANCIONADORA NO DICTE LA
RESOLUCIÓN CORRESPONDIENTE DENTRO DEL PLAZO DE CUARENTA Y
CINCO DÍAS O DE SU EVENTUAL AMPLIACIÓN EN TÉRMINOS DEL
ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, ACTUALIZA
LA FIGURA DE LA CADUCIDAD (ABANDONO DEL CRITERIO SOSTENIDO
EN LA TESIS AISLADA 1a. CLXXXVI/2007). Esta Primera Sala de la [SCJN],
al resolver el amparo en revisión 265/2007, del que derivó la tesis
aislada 1a. CLXXXVI/2007, determinó que el artículo 21, fracción III, de la
[LFRASP], que prevé que una vez desahogadas las pruebas admitidas, las
autoridades administrativas competentes resolverán dentro de los
cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de
responsabilidad o impondrán al infractor las sanciones administrativas
correspondientes, no viola las garantías de seguridad jurídica y legalidad
contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, ya que la facultad sancionadora de la
autoridad competente no caduca una vez transcurrido el plazo
19 SCJN. Tesis 1a. CCXXXIX/2016, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la.Federación, Décima
Época, Libro 35, t. I, octubre de 2016, p. 512. Registro IUS 2 012 812.
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mencionado, pues para ello es necesario que dicho supuesto se hubiere
previsto en la ley. Sin embargo, una nueva reflexión conlleva a apartarse
del criterio de referencia, pues del análisis sistemático de los artículos
21, fracción III, 34 y 47 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, así como 373, 375 y 378 del
Código Federal de Procedimientos Civiles, este último de aplicación
supletoria a la primera, debe establecerse que el hecho de que la
autoridad sancionadora dentro del procedimiento administrativo de
responsabilidad no dicte resolución dentro del plazo de cuarenta y cinco
días, contado a partir del desahogo de las pruebas que hubieren sido
admitidas, o de su eventual ampliación hasta por un plazo igual, sí
actualiza la figura de la caducidad del procedimiento y no la de
prescripción. Lo anterior, porque esta última opera para el ejercicio de
las acciones procesales previstas en el ordenamiento relativo, pero no
para los casos en los que, iniciado el procedimiento, la autoridad
sancionadora no emita su resolución dentro del plazo señalado o su
eventual ampliación, lo que envuelve la inactividad procesal de la
autoridad sancionadora que inició el procedimiento de responsabilidad
administrativa unilateralmente y que es a quien la ley impone la
obligación de emitir su resolución dentro de los plazos fijados para ello.
Consecuentemente, si la autoridad administrativa sancionadora no
emite su resolución dentro del plazo previsto en el artículo 21, fracción
III, de la [LFRASP], contado a partir del desahogo de las pruebas que
hubieren sido admitidas, se actualiza la figura de la caducidad, la cual
operará de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo (cuarenta
y cinco días o su eventual ampliación) y sin necesidad de declaración,
teniendo como efecto que se anulen todos los actos procesales
verificados y sus consecuencias, y que en cualquier procedimiento
futuro no sea posible invocar lo actuado en el proceso caduco.20
Por su parte, la Segunda Sala de la SCJN al resolver la Contradicción de
Tesis 68/2006, esencialmente determinó:
SEXTO […] sí existe contradicción de tesis sobre la cuestión jurídica
señalada, el punto de contradicción consiste en determinar si concluido
el plazo de cuarenta y cinco días hábiles que establece la fracción III del
artículo 21 de la [LFRASP], sin que la autoridad haya ampliado el plazo
por causa justificada, caducan las facultades de ésta para sancionar a los
servidores públicos.
20 Tesis 1a. CCXL/2016, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la.Federación, Décima Época, Libro
35, t. I, octubre de 2016, p. 514. Registro IUS 2 012 813.
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[…] [E]s importante señalar que la caducidad es una de las maneras de
extinción de la facultad de las autoridades administrativas para
sancionar infracciones administrativas.
[…] en el caso que nos ocupa, la [LFRASP], en su artículo 34, establece:
[…] Del numeral […] se advierte que las facultades de la Secretaría, del
contralor interno o del titular del área de responsabilidades, para
imponer las sanciones que la Ley prevé prescribirán en tres años,
contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las
infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren
de carácter continuo.
Asimismo, el precepto de mérito establece que tratándose de
infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años.
Por otro lado, precisa la norma en estudio que la prescripción se
interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la Ley, con la
consecuencia de que si se deja de actuar, la prescripción empieza a
correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere
practicado el último acto procedimental o realizado la última
promoción.
De los preceptos jurídicos antes señalados, se advierten los siguientes
principios: primero, la caducidad es una forma de extinción de
facultades de las autoridades administrativas para sancionar a los
gobernados; segundo, para que los gobernados se liberen de alguna
responsabilidad administrativa por caducidad, se requiere que la norma
así lo prevea expresamente, pues nadie puede liberarse de una carga
por inferencias interpretativas.
Con base en dichos principios, esta Segunda Sala […] estima que el
hecho de que la autoridad administrativa competente no emita la
resolución sancionatoria dentro del plazo de cuarenta y cinco días o, en
su caso, no justifique la ampliación del plazo, no es causa eficiente para
que los servidores públicos se liberen de la responsabilidad
administrativa por caducidad de las facultades de las autoridades, pues
para ello deben aplicarse las reglas de prescripción que prevé el artículo
34 de la [LFRASP].
En efecto, la omisión de las autoridades administrativas de emitir las
resoluciones dentro de los plazos correspondientes, no genera la
caducidad de las facultades para sancionar, en virtud de que el no
actuar del titular del órgano no agota la competencia del órgano
administrativo […].
Ahora bien, el hecho de que el segundo párrafo de la fracción III del
artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos, señale que: “La Secretaría, el contralor interno o
el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para
dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez,
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hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a
juicio de las propias autoridades;” no conlleva a que ante la omisión de
la autoridad de dictar la resolución sancionatoria o por no ampliar el
plazo, previa justificación, el servidor público quede liberado de la
responsabilidad administrativa por caducidad, pues para ello es
necesario que dicho supuesto también se hubiera contemplado
expresamente en el artículo 34 de la Ley de la Materia.
Lo anterior es así, ya que por vía de interpretación o por meras
inferencias, no es posible establecer una causa de extinción de
facultades, pues de hacerlo, sería tanto como reconocer que el poder
sancionador del Estado es de carácter discrecional, situación que no
solamente resultaría antijurídico, sino contrario al fin o de los que
persiguen las sanciones administrativas.
Por otro lado, el enunciado normativo en análisis, en cuanto establece
que la autoridad sancionadora competente debe dictar la resolución
sancionatoria dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes, a
partir de que se desahogaron las pruebas admitidas, pudiendo, previa
justificación, ampliar dicho plazo hasta por otro tanto igual, debe
interpretarse en el sentido de que a quien impone la obligación es a la
autoridad, quien al no cumplir con ese deber se hace acreedora a las
sanciones disciplinarias, más esto no puede generar la extinción de las
facultades para sancionar a los infractores.
Dicha causa de responsabilidad queda comprendida en la fracción XXIV
del artículo 8, en relación con el artículo 17, de la [LFRASP], que dicen:
[…]
De esta manera, la omisión de la autoridad administrativa trae como
consecuencia que el órgano competente inicie el procedimiento
sancionatorio que establece la Ley de la Materia, en contra del servidor
público que, conforme al referido artículo 21, fracción III, no haya
emitido la resolución correspondiente […]
Las consideraciones de mérito dieron origen a la tesis jurisprudencial
número 85/2006 de la Segunda Sala, que lleva por rubro y texto:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD COMPETENTE NO
CADUCA UNAVEZ TRANSCURRIDO EL PLAZO DE 45 DÍAS HÁBILES QUE
ESTABLECE EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA
O EL DE AMPLIACIÓN QUE SEÑALA EL PROPIO PRECEPTO. De la
interpretación del numeral citado se concluye que el hecho de que la
autoridad administrativa no emita la resolución sancionatoria dentro del
plazo de 45 días hábiles o, en su caso, al concluir la ampliación de éste,
no es motivo para que la responsabilidad administrativa de los
servidores públicos se extinga por caducidad de las facultades de
aquélla, pues para ello es necesario que dicho supuesto se hubiera
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previsto expresamente en el artículo 34 de la [LFRASP], lo cual no
sucede. Además, la omisión de dictar el acto sancionatorio no agota la
competencia del órgano administrativo, pues se trata de una facultad
que ejerce el titular de éste, que en todo caso puede ser causa de
responsabilidad, según lo previene la fracción XXIV y último párrafo del
artículo 8°, en relación con el artículo 17 de la Ley citada; admitir lo
contrario, esto es, que la mencionada omisión constituye una causa
eficiente de extinción de facultades, sería tanto como considerar que el
poder sancionador del Estado se ejerce discrecionalmente, quedando
sujeto a la voluntad de quienes tienen la facultad de imponer las
sanciones.21
De la lectura integral de la ejecutoria de la CT 361/2016, el Pleno de la SCJN llegó a
las siguientes conclusiones:
Es inaplicable la caducidad a las facultades de la autoridad sancionadora
para fincar responsabilidadpor inactividad procesal, dentro del
procedimiento previsto en el artículo 21 de la [LFRASP] cuya figura se
regula en los artículos 373, 375 y 378 del Código Federal de
Procedimientos Civiles. Lo anterior, por no establecerse expresamente
en el ordenamiento especial […]. Además de aplicarse, implicaría un
obstáculo para lograr el objetivo constitucional de que no queden
impunes los actos u omisiones que signifiquen una transgresión a los
principios de legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia
rectores del servicio público contemplados en el artículo 109, fracción III
de la Norma Fundamental.
Sobre este tópico la SCJN expresó:
Bajo este entendimiento, se advierte que efectivamente la fracción III
del artículo 21 de la [LFRASP], no establece una consecuencia para el
supuesto en que la autoridad no emita la resolución dentro de los
cuarenta y cinco días, así como su respectiva ampliación por un periodo
igual, previa justificación; no obstante ello, en el diverso precepto 34 de
la propia ley se establece la figura de la prescripción de las facultades
punitivas de la autoridad, así como el momento en que ésta se
interrumpe o reinicia su cómputo.
En efecto, el numeral 34 de la [LFRASP] sí prevé una forma de extinción
21 SCJN. Jurisprudencia 2a./J. 85/2006, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t.
XXIV, julio de 2006, p. 396. Registro IUS 174 609.
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de las obligaciones sancionatorias de la autoridad.
[…] la caducidad, entendida como la terminación de un procedimiento
por falta de actividad dentro de un determinado lapso, no se actualiza
en el presente caso, puesto para que se conjugue dicha figura requiere
estar prevista expresamente en la [LFRASP], toda vez que su existencia
no puede deducirse de inferencias interpretativas, máxime que la
materia de responsabilidades administrativas es de estricto derecho,
encuentra sustento constitucional en el artículo 109, fracción III, de la
Ley Fundamental y si bien el Constituyente Permanente otorgó algún
margen de configuración legislativa al Congreso en cuanto al diseño de
aquellos “procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos
u omisiones”; lo cierto es que ello de manera alguna significa que sea
posible aplicar de manera “supletoria” una figura que es inexistente en
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
Consecuentemente, se estima que no es posible aplicar la figura de la
caducidad, prevista en los artículos 373, 375 y 378, del Código Federal
de Procedimientos Civiles, ni mucho menos sus efectos de declarar la
nulidad de todo lo actuado en el proceso, sin la posibilidad de volver a
intentar una acción en contra del servidor público con base en los
mismos elementos probatorios, pues la figura de la prescripción existe
expresamente en la [LFRASP], mientras que la caducidad es una
institución que el legislador no contempló en el referido ordenamiento
legal, de ahí que trasladarla al presente caso tornaría nugatoria la
intención del Constituyente en cuanto a que no queden impunes los
actos u omisiones que signifiquen una transgresión a los principios
rectores del servicio público contemplados en el citado numeral 109 de
la Norma Fundamental.
[…] la [LFRASP], únicamente […] estableció la figura de la prescripción
para la extinción de las facultades sancionatorias de la autoridad; ante
ello, […] el hecho de que la autoridad administrativa competente no
emita la resolución en la que se determine la existencia o no de una
responsabilidad atribuida al servidor público imputado, dentro del plazo
de cuarenta y cinco días o, en su caso, no justifique la ampliación del
citado plazo hasta noventa días, no es causa suficiente para que los
servidores públicos se liberen de la responsabilidad administrativa bajo
la figura de la caducidad del procedimiento por inactividad procesal,
pues para tal efecto deben aplicarse las reglas de prescripción que prevé
el artículo 34 de la [LFRASP].
La distinción entre caducidad y prescripción, permite establecer la forma en que
opera la interrupción y la suspensión del plazo en dichas figuras. Así, en la prescripción
opera la suspensión, la cual permite que el plazo se reinicie y se contabilice sumando el
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tiempo transcurrido entre los actos aptos para suspender (acontecidos antes o una vez
iniciado) el procedimiento de responsabilidad, reiniciando el plazo sólo por el remanente
del plazo hasta alcanzar su totalidad (3 o 5 años). Mientras que la caducidad su efecto es
la interrupción, por lo que el cómputo inicia en su integridad, es decir, una de sus
condiciones es de transcurrir ininterrumpidamente, y de acontecer, el plazo debe volver a
contabilizarse de cero. Al respecto la SCJN dijo:
En primer término, […] se debe destacar que la figura de la prescripción
es la pérdida o la adquisición de un derecho por el transcurso del
tiempo, siempre y cuando dicho derecho sea exigible, mientras que la
caducidad, la extinción de una facultad o de una acción por el transcurso
del tiempo; […], se advierte que el legislador confunde los términos de
las figuras de caducidad y prescripción. Por su parte, también se
advierte que el legislador confunde el concepto de suspensión, con el de
interrupción, al señalar que: “la prescripción se interrumpirá al iniciarse
los procedimientos previstos por la Ley. Si se dejare de actuar en ellos, la
prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en
que se hubiere practicado el último acto procedimental”, está haciendo
alusión a las reglas de la suspensión, ya que el hecho de que se señale
que el plazo se reanuda, ello sólo es posible en la figura de la suspensión
y no en la terminación del plazo.
En otras palabras, agotado el plazo legal –cuarenta y cinco o noventa
días hábiles- sin que la autoridad sancionadora haya emitido la
resolución respectiva el plazo de prescripción reiniciará únicamente por
el tiempo remanente hasta cumplir los tres años o cinco, cuando se
trata de una conducta o infracción grave, en el entendido de que la
autoridad deberá abstenerse de dictar cualquier otra actuación distinta
a la resolución en la que se determine la responsabilidad o no del
servidor público investigado .
Lo anterior, genera seguridad y certeza jurídica tanto a la ciudadanía
como a los propios servidores públicos investigados, puesto que se sabe
con toda claridad el momento en que la autoridad ya no podrá realizar
alguna acción en contra del servidor público sujeto a un procedimiento
sancionatorio o en su caso imponer la responsabilidad y la sanción
correspondiente, si es que ya se ha agotado el plazo de prescripción y la
autoridad no ha emitido la sanción respectiva […]
La figura de la prescripción es la única válida para la extinción de las
facultades sancionatorias de la autoridad,al estar prevista
expresamente en la LFRASP, tal y como advierte de una interpretación
sistemática y conjunta del artículo 21, fracción III en correlación con el
numeral 34 de la LFRASP, la cual se actualiza una vez que haya
transcurrido el plazo de 45 días hábiles, o 90 días, en caso de que se
haya solicitado la prórroga respectiva sin que se haya dictado la
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resolución en la que se determine la existencia o inexistencia de la
responsabilidad atribuida al servidor público infractor.
En tal sentido, la SCJN expresó:
[…] de una interpretación sistemática y articulada de la fracción III del
artículo 21 como del diverso 34 de la [LFRASP], transcurrido el plazo de
cuarenta y cinco días hábiles, o noventa días, en caso de que se haya
solicitado la prórroga respectiva, sin que se haya dictado la resolución en
la que se determine la existencia o inexistencia de la responsabilidad
atribuida al servidor público infractor, la consecuencia será que reinicie
el plazo de prescripción correspondiente, pero únicamente por el tiempo
remanente considerando la fecha en que se suspendió la prescripción y
hasta alcanzar los tres años o cinco, si se trata de conductas u omisiones
que signifiquen una infracción de carácter grave.
[…] resulta importante señalar que la caducidad, entendida como la
terminación de un procedimiento por falta de actividad dentro de un
determinado lapso, no se actualiza en el presente caso, puesto para que
se conjugue dicha figura requiere estar prevista expresamente en la
[LFRA], toda vez que su existencia no puede deducirse de inferencias
interpretativas, máxime que la materia de responsabilidades
administrativas es de estricto derecho, encuentra sustento
constitucional en el artículo 109, fracción III, de la Ley Fundamental y si
bien el Constituyente Permanente otorgó algún margen de
configuración legislativa al Congreso en cuanto al diseño de aquellos
“procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u
omisiones”; lo cierto es que ello de manera alguna significa que sea
posible aplicar de manera “supletoria” una figura que es inexistente en
la [LFRASP].
El régimen de responsabilidad si la autoridad sancionatoria incumple con
la obligación de dictar la resolución correspondiente en el plazo de 45 o
90 días, según sea el caso, la hace acreedora a la sanción disciplinaria
que corresponda de conformidad con la fracción XXIV del artículo 8, en
relación con el diverso 17, de la [LFRASP].
[…] cabe destacar que si la autoridad sancionatoria incumple con la
obligación de dictar la resolución correspondiente en el plazo de
cuarenta y cinco o noventa días, según sea el caso, se hará acreedora
por supuesto a la sanción disciplinaria que corresponda de conformidad
con la fracción XXIV del artículo 8, en relación con el diverso 17, de la
[LFRASP] […] de no hacerlo la Secretaría impondrá las sanciones
correspondientes a los contralores internos y a los titulares de las áreas
de auditoría, de quejas y de responsabilidades cuando se abstengan
injustificadamente de investigar o sancionar a los infractores.
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Finalmente, la SCJN precisó que la LeyGeneral de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, que abrogó la LFRASP y que entró en vigor el
19 de julio de 2017, en su artículo 74 se previó expresamente la posibilidad de que a
petición expresa del presunto infractor se pudiera decretar la caducidad de la instancia en
caso de que la autoridad sancionadora deje de actuar por más de seis meses sin causa
justificada; asimismo, dicho cuerpo normativo aumentó los plazos de prescripción para
quedar el plazo de 3 años para las infracciones leves y de 7 años para las de carácter
grave. El criterio que prevaleció es del siguiente tenor:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
LA CONSECUENCIA DE QUE LA AUTORIDAD NO RESUELVA EL
PROCEDIMIENTO RESPECTIVO EN EL PLAZO PREVISTO POR EL ARTÍCULO
21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (ABROGADA), ES LA
PRESCRIPCIÓN DE SU FACULTAD PUNITIVA Y NO LA CADUCIDAD DE
DICHO PROCEDIMIENTO POR INACTIVIDAD PROCESAL. El artículo 34 de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, vigente hasta el 18 de julio de 2017, dispone que el plazo para
que prescriba la facultad punitiva de la autoridad es de 3 o 5 años,
dependiendo de la gravedad de la infracción, según el caso, el cual
empieza a correr una vez que se cometa ésta y se suspende con los
actos procesales que se realicen, reanudándose desde el día siguiente al
en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la
última promoción; por su parte, el artículo 21, fracción III, del
ordenamiento indicado fija el plazo de 45 días, con la posibilidad de
ampliarlo por otro igual, para que la autoridad dicte la resolución
correspondiente, sin establecer una consecuencia para el caso de que
no se resuelva en ese plazo. En ese sentido, de la interpretación
conjunta de los preceptos referidos se advierte que la consecuencia de
que la autoridad no resuelva el procedimiento en el plazo legal es la
prescripción de su facultad punitiva y no la caducidad del procedimiento
por inactividad procesal; de esta manera, el plazo atinente a la
prescripción inicia una vez que se cometa la infracción, se suspende con
los actos procesales que se realicen y se reinicia automáticamente el día
siguiente a aquel en que se dejó de actuar, incluido el incumplimiento al
plazo de la autoridad para la resolución del procedimiento disciplinario,
pero únicamente por el tiempo remanente del plazo total prescriptivo,
es decir, si la autoridad no resuelve dentro de los 45 o 90 días previa
justificación, la consecuencia será la prescripción de su facultad
sancionatoria, siempre y cuando haya transcurrido el plazo genérico de
3 años o de 5 años, dependiendo de la gravedad de la infracción
cometida; cabe destacar que el hecho de que la autoridad no resuelva
en el plazo respectivo el procedimiento sancionatorio, podría significar
un incumplimiento en sus obligaciones y deberes, por el que podría
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hacerse acreedora a la sanción disciplinaria que corresponda de
conformidad con la fracción XXIV del artículo 8, en relación con el
diverso 17, de la ley de la materia. Aunado a lo anterior, la autoridad
responsable del procedimiento sancionatorio no podrá emitir ningún
otro acuerdo o acto tendente a interrumpir el plazo prescriptivo o
dirigido a dilatar la resolución correspondiente, pues es un
procedimiento en el que ya se ha cerrado la instrucción, existe la
audiencia respectiva y únicamente está pendiente el dictado de la
resolución en la que se determine la existencia o no de las
responsabilidades fincadas al servidor público de que se trate, lo que
genera seguridad y certeza jurídica tanto a la ciudadanía como al propio
servidor público investigado, pues se sabe con exactitud el momento en
que la autoridad ya no podrá realizar alguna acción en contra del
servidor sujeto a un procedimiento sancionatorio o, en su caso, imponer
la sanción correspondiente.22
IV.CONCLUSIONES
Primera. La SCJN resolvió aspectos relevantes como la inaplicabilidad de la
caducidad prevista en los artículos 373, 375 y 378 del Código Federal de Procedimientos
Civiles ante la inactividad procesal de no dictarse resolución en el procedimiento de
responsabilidad, dado que el único límite legal a la facultad que tiene el Estado para
imponer sanciones a los servidores públicos infractores es la prescripción contenida en el
artículo 34 de la LFRASP.
Segunda. El Pleno de la SCJN diluyó la confusión y forma de computar el plazo para
la prescripción determinando que la suspensión debe entenderse por el remanente del
tiempo que válidamente se puede sumar al previamente transcurrido hasta completar 3 o
5 años, dependiendo de si se trata de una infracción leve o grave.
Tercera. Los conflictos generados en la aplicación supletoria para acudir a la figura
de la caducidad por algunos órganos judiciales, y por otra, en el mal uso de la fórmula para
computar el tiempo transcurrido para computar la prescripción, han sido superados en la
Ley General de Responsabilidades Administrativas que derogó a la LFRASP, dado que el
artículo 74 de la primera regula tanto la caducidad como la prescripción con plazos
claramente fijados.
22 SCJN. Jurisprudencia 2a./J. 85/2006, Segunda Sala, Semana rio Judicial de la Federación y su Gaceta, t.
XXIV, julio de 2006, p. 396. Registro IUS 174 609.
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