Autonomía universitaria y obligación estatal de protección del derecho a la educación superior
| Autor | Jongitud Zamora Jaqueline del Carmen |
| Páginas | 42-65 |
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En una investigación previa, relativa a la relación entre corrupción y vulneración del derecho a la educación superior, se afirmó que México para la efectiva realización del derecho a la enseñanza superior (Jongitud, 2013b: 125), debe crear una Ley General de Educación Superior que establezca obligaciones generales y específicas a cargo de la federación, de
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las entidades federativas, de los municipios y de las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas y privadas.1Pero también se advirtió que (dado que la demostración de esa tesis no era el objeto central del estudio citado) era necesario elaborar un diagnóstico sobre la situación de la regulación del sistema de educación superior del país.
El sistema de educación superior mexicano es complejo y disperso en su regulación. Los subsistemas que lo integran están sujetos a marcos jurídicos diferenciados y algunos aspectos de temas transversales (como calidad de la docencia e investigación, entre otros)2
se sujetan a marcos normativos especiales.
Los resultados que se presentan en este documento son una fotografía a mayo de 2014 de la situación normativa de las IES autónomas del país, las cuales constituyen apenas una pequeña parte del sistema de educación superior de México. En tal sentido, esta aportación es una de las varias entregas que habrán de realizarse en abono al desarrollo de la línea investigativa de la autora, y de la demostración, vía la aportación de evidencia empírica, de la necesidad de generar una Ley General de Educación Superior para el país.
La imagen normativa generada de las IES autónomas del país tiene como contornos definitorios: la fracción VII del artículo 3º de la constitución federal, dispositivo constitucional
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que las aborda y define en lo esencial, y los principales estándares internacionales aplicables al derecho a la educación superior.
El sistema de educación superior pública en México es amplio y complejo. Se integra por nueve subsistemas (SEP, 2014a): universidades federales, estatales, estatales con apoyo solidario, tecnológicas, politécnicas e interculturales; institutos tecnológicos, centros públicos de investigación y escuelas normales. Al sistema público de educación superior se suma el privado que atendió durante el ciclo escolar 2011-2012 (SEP, 2012: 14) a poco más de un millón de estudiantes (1, 002, 828).
A este estudio interesan las universidades federales y estatales por ser el universo del que puede inducirse el concepto de IES Autónomas, aunque ello no excluye que haya otras instituciones educativas integradas a otras categorías que están bajo el régimen de autonomía como pasa, por ejemplo, con la Universidad Autónoma Indígena de México que es ubicada por la Secretaría de Educación Pública en el grupo de universidades interculturales. No obstante lo anterior, la elección de tales IES del sistema de educación superior pública se debe a que en las categorías indicadas se concentra el mayor número de instituciones autónomas.
Tanto las universidades públicas federales como las estatales son instituciones educativas que desarrollan las funciones de docencia universitaria, investigación (generación y aplicación innovadora del conocimiento), extensión y difusión de la cultura. La diferencia entre ellas radica básicamente en el nivel de gobierno que las crea: federal o estatal.
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Dentro de las IES públicas federales la Secretaría de Educación Pública registra nueve instituciones (2014b), y en las estatales a treinta cuatro (SEP, 2014a).3Sin embargo, la revisión de leyes orgánicas muestra que entre las instituciones federales sólo cuatro tienen el carácter de autónomas.4Razón por la cual el universo sujeto a análisis en este estudio se compone por 38 IES autónomas, 34 estatales y 4 federales.
El artículo 3º de la Constitución federal sienta las bases de la legislación educativa del país. Fija, en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (Jongitud, 2013a: 124-139), los fines y criterios que orientan al sistema educativo nacional y el ejercicio del derecho a la educación.
La fracción VII del artículo 3º de la constitución federal define el régimen de autonomía universitaria, la cual es un atributo jurídico originado en un acto legislativo (Cossío, 131-143). De ahí que sólo son autónomas las IES a las que la ley (federal o estatal) dota de tal carácter (SCJN, 2005: 913), lo cual no tiene relación con su denominación sino con los caracteres que le son atribuidos. En tal sentido, universidades como la Veracruzana y la de Colima son
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autónomas aun cuando su nombre no incluya tal calificativo y la Popular Autónoma de Veracruz no lo sea, aun cuando su denominación lo diga.
Los elementos de la autonomía universitaria derivados del orden constitucional, son: autogobierno, administración de su patrimonio y determinación de sus planes y programas de estudio, así como de los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico. Todos estos elementos a desarrollar en el marco de sus fines (educar, investigar y difundir la cultura), de los fines educativos enunciados en el mismo artículo 3º y de las libertades de cátedra e investigación, libre examen y discusión de las ideas. La presencia de los atributos indicados conlleva la configuración jurídica de las IES autónomas del país como organismos descentralizados del Estado (Nava y Quiroz, 2005: 1292).5
En el anterior orden de ideas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (2010: 877) ha sentado jurisprudencia en el sentido de que el autogobierno universitario incluye facultades:
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normativas, es decir, la atribución de regular actividades relacionadas con el servicio educativo y la promoción de la cultura; b) ejecutivas, referidas al desarrollo y ejecución de principios constitucionales y legales, así como de las normas que se emitan al interior de la universidad; c) supervisoras, que implican la inspección y control de las actividades que realizan; y, d) parajudiciales, que es la capacidad de dirimir conflictos al interior de la universidad, siempre que constitucional o legalmente su solución no esté reservada a un régimen jurídico específico que excluya al universitario.
La autonomía universitaria hace parte de los estándares internacionales del derecho humano a la educación superior. En tal sentido, y al tenor de lo que se ha venido diciendo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC, 1999: 39-40) y la recomendación
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sobre la condición del personal docente de la enseñanza superior (1997: 17) la han definido como el grado de autogobierno necesario para que las decisiones de las IES sean eficaces en su labor académica, normas, gestión y actividades conexas y como condición para la libertad académica.
El autogobierno universitario no es incompatible con la fiscalización pública y con el cumplimiento de las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas de las IES autónomas. Criterio internacional retomado en tesis aislada de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJN, 2002:396), en la que se ha sostenido que la autonomía universitaria no impide la fiscalización de los recursos federales recibidos para su funcionamiento y el cumplimiento de sus fines, pues ella implica la verificación de que las aportaciones económicas fueron utilizadas para el cumplimiento de sus fines y no que se hubiere hecho de ellas un uso inadecuado o incurrido en el desvío de los fondos recibidos.
México ha adquirido obligaciones directas respecto a la enseñanza superior a través de la firma y ratificación de tratados internacionales de derechos humanos; dichas obligaciones tienen como base estándares internacionales identificables en informes, observaciones generales, sentencias, opiniones consultivas, resoluciones y todos los insumos derivados de instancias y órganos (internacionales, regionales y nacionales) de los sistemas de protección de los derechos humanos (Oficina en México del ACNUDH, et. Al., 2010:12).
Excede el objetivo de este estudio la determinación de los estándares aplicables a la enseñanza superior, además de tratarse de una tarea analítica ya realizada en otras contribuciones académicas (Contreras, et. Al., 2013: 212-236). Lo que interesa destacar son sólo aquellos estándares que son relevantes respecto a los propósitos de este estudio, es decir, aquellos que pueden considerarse como elementos esenciales en todo diseño normativo para la adecuada protección jurídica del derecho humano a la educación superior.
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En el anterior orden de ideas, lo que importa subrayar en este documento es que la obligación general de protección en materia de derechos humanos obliga a México a crear un marco legal que, a la vez, reconozca la autonomía universitaria y siente las bases para la plena realización del derecho a la enseñanza superior.
Como se indicó, de la fracción VII del artículo 3º de la constitución federal se deriva el régimen de autonomía universitaria del país, se determinan los fines de la enseñanza superior y se reconocen libertades académicas. Sin embargo, el dispositivo constitucional señalado no dota al derecho a la educación superior del total de los atributos mínimos reconocidos en estándares internacionales ni logra, por ende, el equilibrio entre la garantía de la...
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