Autonomía constitucional y transparencia.
| Autor | Víctor S. Peña |
| Cargo | Licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Coahuila |
Licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Coahuila. Actualmente cursando Maestría en Administración Pública en el Tecnológico de Monterrey con el apoyo de CONACYT.
Ha sido editorialista en los diarios Palabra (Grupo Reforma) y Vanguardia de la ciudad de Saltillo. Responsable de la implementación de la normatividad de acceso a la información en la Universidad Autónoma de Coahuila (2003-2004). Posterior a un proceso de selección donde intervinieron el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana y el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial de Coahuila, designado por unanimidad por la LVI Legislatura del Estado como consejero suplente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, donde laboró de enero de 2005 a julio de 2007 como Director de la Unidad de Vinculación y Vigilancia.
En 2006 obtuvo el primer lugar en el Premio de Investigación "Derecho a la información" convocado por la Comisión Estatal de Información Gubernamental de Querétaro. En 2007, primer lugar en el Certamen Estatal de Ensayo en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública, convocado por el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Quintana Roo.
El 9 de junio de 2004 se presentó, en el Senado de la República, una iniciativa con proyecto de decreto de reforma y adición a los artículos 6 y 108 de la Constitución General de la República1. ¿El contenido? Dotar al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) de las herramientas necesarias2 para constituirse en organismo constitucional autónomo (OCA). Dicha iniciativa se turnó para su estudio a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos. Desde entonces ha estado ahí sin reportar avance alguno.
Durante la Tercera Cumbre Internacional de Comisionados de Acceso a la Información (Cancún, México. Febrero de 2005), el Secretario de la Función Pública, Eduardo Romero, consideró que, dos años después de haberse constituido, debía "realizarse la reforma a la Ley Federal de Transparencia con la que el IFAI se constituya como un organismo completamente autónomo, al igual que el Instituto Federal Electoral, el Banco de México o la Comisión Nacional de Derechos Humanos"3.
La respuesta de parte del IFAI a esta declaración, en voz de la entonces presidenta del organismo María Marván, fue que no era el momento4. Un año después, sin embargo, en los medios pudo leerse lo siguiente: "La única forma de garantizar por completo el acceso a la información en el próximo sexenio es la autonomía constitucional, advirtió la comisionada presidenta del Instituto Federal de Acceso a la Información, María Marván Laborde"5. Pudo leerse también que "María Marván comentó, sobre la autonomía del IFAI, que los comisionados están en la preocupación o en el ánimo de que se trabaje en la constitucionalización del derecho de acceso a la información..."6.
Independientemente de cuál pudiera ser la postura del IFAI, lo cierto es que el tema de convertir a este organismo en constitucional autónomo se encuentra en la opinión pública y en el interés del sector público hace más de dos años. La fórmula de hacer de la instancia de acceso a la información un organismo constitucional autónomo, hay que decirlo, ya ha sido probada -con resultados variables- por algunas entidades federativas.
Hagamos la pregunta ¿Cómo surge la idea de convertir a los organismos de acceso a la información pública (OAIP) en constitucionales autónomos? Del fortalecimiento democrático de las instancias de poder.
En un régimen democrático deben existir los medios para conocer el ser y el quehacer del gobierno: el poder emana del pueblo y es el pueblo quien, a través del pago de impuestos y derechos, sostiene la estructura del poder. Un círculo que debiera ser virtuoso.
Donde la democracia es, en verdad, una forma de vida, el tema de la transparencia no ocupa los primeros lugares de la agenda nacional ya que la pregunta-respuesta entre sociedad y Estado se presentan de manera natural: círculo virtuoso con limitada intervención institucionalizada.
Hablar de transparencia, sin embargo, es atentar contra uno de los elementos de los que se vale el poder ejercido de manera discrecional y autoritaria. El monopolio de la verdad, y de esto la fuerza del poder antidemocrático, solo es posible a través del monopolio de la información. De manera inmejorable lo dijo el Ombudsman europeo, Jacob Söderman, como relator general de la Tercera Conferencia Internacional Regional (Monterrey, México. Julio de 2006): "La mejor arma de las dictaduras es el secreto, la mejor arma de la democracia es la transparencia"7.
En un naciente régimen democrático, la intervención institucional en la protección de los derechos fundamentales es necesaria.
Gracias a la experiencia en otros países se conocen los beneficios que trae consigo la transparencia y comienzan los esfuerzos por institucionalizar la protección y promoción del derecho de acceso a la información. Luego viene la reacción en cadena en cadena pues nadie quiere quedarse atrás en esa carrera de saberse y publicitarse transparentes. Es, en este momento, cuando los sistemas antidemocráticos, opacos en esencia, tienen problemas: no pueden oponerse abiertamente a la transparencia, ni asumirla a cabalidad pues perderían la posesión de su verdad, la posibilidad de justificar errores y abusos.
¿Qué hacer en esta situación? Subirse a medias en el tren de la transparencia y crear Consejo o Institutos que a medias trabajen; disponer todo para que estas instancias coman, sin morder, de la mano del poder.
Dependencia contra autonomía: transparencia simulada contra transparencia real.
Estamos hablando de organismos públicos y de un diseño que les permita trabajar, y hacerlo bien, sin poner en riesgo su propia existencia. Aquí el binomio autonomía constitucional y transparencia en un solo vehículo: la efectividad del trabajo institucional.
Fraccionar el poder estatal a favor de la libertad de la persona. Sea a nivel federal o en sus entidades integrantes, la existencia de los OCA fracciona el poder del Estado.
Esta afirmación tendrá tantas consecuencias como posturas existen frente a estos organismos: para aquellos convencidos de que el Estado no debe tener más de tres poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, la idea causa provoca desde un cosquilleo incómodo en el estómago hasta la rabia de quien es testigo de una barbaridad; en el lado opuesto del espectro, quienes consideran debiera privilegiarse la posición de la persona frente al Estado dibujarán una amplia sonrisa en sus labios. Ambas posturas diametralmente opuestas presentan, por supuesto, estadios intermedios.
La discusión doctrinal sobre la naturaleza de los OCA, a la que nos referiremos más delante, apenas comienza. Posturas sostenidas por respetados profesionales y conocedores del derecho lo mismo se inclinan a favor o en contra de su existencia dentro de nuestro orden jurídico; al querer entender sus funciones y características nos encontramos con voces tan discordes que difícilmente podemos conciliarlas. Hablar de la naturaleza de los OCA y su funcionamiento dentro de nuestro orden jurídico no es tarea sencilla; todo se complica cuando queremos aplicarla a la vida de las entidades federativas y al nivel federal.
Delinear la complejidad del tema no intenta disuadir sobre su conocimiento sino, por el contrario, a servir como invitación para que se investigue, se reflexione, se profundice en esta veta que es rica y, aún, poco explorada. Pero no solo esto. El párrafo previo da oportunidad para asumir, de principio, una postura: quien esto escribe es de esos quienes sonríen frente a la existencia de los OCA.
Ahora bien, con la misma honestidad con que hemos asumido esta postura decimos lo siguiente: primero, lejos de ser una ocurrencia, ser partidario de los OCA es producto de una larga reflexión sobre los elementos con que contamos y, segundo, no compartimos la existencia de cualquier instancia que nominativamente sea OCA cuando, por su naturaleza y composición, no lo es. A lo largo del presente trabajo, se presentan los argumentos.
Hasta ahora nos hemos percatado del interés de algunos legisladores por que el IFAI se convierta en constitucional autónomo diseño que, como habrá de estudiarse más delante, ya ha sido intentado por algunas entidades de la federación. Hemos, también, manifestado nuestro interés por abonar en la discusión a favor de la autonomía constitucional en...
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