Iniciativa parlamentaria que reforma los artículos 61, 110 y 111, y deroga el 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos., de 13 de Diciembre de 2012
Que reforma los artículos 61, 110 y 111, y deroga el 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Ruth Zavaleta Salgado, del Grupo Parlamentario del PVEM
Quien suscribe, Ruth Zavaleta Salgado, integrante de la LXII Legislatura por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral I, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de la Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 61, 110 y 111, y deroga el 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
Los órganos de poder requieren derechos que permitan su autonomía frente a otros órganos. Sin embargo, un mal diseño o la ausencia de controles eficaces pueden llevar a un uso que derive en privilegio o impunidad al interpretarse de manera errónea que existen para proteger a las personas. Éste es el caso de lo que mal se ha llamado "fuero constitucional".
La presente iniciativa busca acotar las prerrogativas de la inviolabilidad, la inmunidad procesal y el procedimiento de juicio político de tal forma que se conviertan los dos primeros en garantes de la independencia de los Poderes Legislativo y Judicial y órganos autónomos y el segundo en un mecanismo de control político excepcional a manos del Congreso.
Todo órgano de representación requiere garantías que le permitan actuar con independencia. Se puede definir a las prerrogativas o, de acuerdo con algunos tratadistas, privilegios 1 como los reflejos subalternos constituidos por las restricciones impuestas a las facultades ordinarias de ciertos órganos del Estado, conferidos a los titulares de otros órganos del Estado por la calidad del cargo que ocupan (o dicho de otra manera, por la calidad de la función que desempeñan). 2 Es decir, las prerrogativas son garantías para la libre actuación, especialmente frente a los embates de los otros poderes.
Para decirlo de otra forma, las prerrogativas parlamentarias entendidas como inviolabilidad e inmunidad procesal, son aquellos derechos que tienen las asambleas legislativas para desempeñar sus funciones con independencia, manteniendo así la libre expresión de su voluntad y facilitando el cabal cumplimiento de sus deberes. 3 Como se observará en el capítulo II, la mayoría de los países las consagran en sus textos constitucionales o, en su defecto, su existencia tiene rango constitucional aun cuando en ocasiones no se encuentren explícitamente codificadas.
A manera conceptual, las prerrogativas parlamentarias forman parte los derechos y obligaciones estatutarias a las que está sujeto el legislador, como serían los requisitos para ser elegible, las incompatibilidades e impedimentos al ejercicio de su mandato, así como sus facultades, derechos, obligaciones y responsabilidades. 4
Algunos analistas sitúan a las prerrogativas dentro de los preceptos que protegen el mandato parlamentario: las incompatibilidades y prohibiciones al mandato, las medidas de control sobre su ejercicio, la transparencia financiera en sus cuentas y la remuneración a la que tiene derecho. 5 Otros autores incluyen la dieta y las obligaciones dentro de las prerrogativas. 6 Sin embargo, se seguirá el criterio establecido en el párrafo anterior, por considerarse más parsimonioso y conciso.
Las prerrogativas en particular la inviolabilidad aparecieron en Inglaterra durante la Edad Media como derechos que los legisladores reclamaron al monarca. Más adelante, su aceptación las consolidó como tales. A partir de este reconocimiento se derivó también la facultad reglamentaria. Es decir, si los legisladores gozan de libertad de palabra, entonces se asumió que el Parlamento debe regular por sí mismo la forma en que conduce sus sesiones.
A finales del siglo XVIII las prerrogativas fueron enarboladas por los representantes de la Asamblea Nacional en Francia, como defensa frente al absolutismo monárquico, y de ahí fueron adoptadas en los órganos parlamentarios de Europa y los nacientes Estados del continente americano. Hacia mediados del siglo XIX ya se habían prácticamente universalizado.
El criterio generalizado especialmente en países de tradición anglosajona es que la titularidad de las prerrogativas corresponde al órgano legislativo, pues lo que se defiende no es a sus miembros como personas, sino a las funciones que desempeña la institución de manera colegiada. Por lo tanto, tras definirse los alcances de las prerrogativas en el marco legal, puede la asamblea en pleno o en ocasiones otro órgano otorgarlas o levantarlas. Lo anterior, para evitar el abuso en el ejercicio de estas facultades por parte de los legisladores, que llegue a confundirlas con la impunidad.
La existencia de las prerrogativas no implica que el legislador tenga libertad absoluta de acción. Al contrario, las diversas constituciones suelen restringir su alcance y ejercicio. Además, la mayor parte de los países empoderan al presidente de la asamblea para imponer medidas disciplinarias que garanticen el orden durante las sesiones, pues lo que se debe proteger no es la libertad de palabra en sí, sino de la opinión que se expresa durante las funciones parlamentarias. En estos casos, las sanciones pueden ir desde amonestaciones hasta la suspensión temporal e incluso la expulsión del legislador. Este régimen disciplinario se encuentra definido por lo general a nivel reglamentario, aunque sus bases generalmente se pueden encontrar en los textos constitucionales.
Además de lo anterior, cada vez está más generalizada la existencia de códigos de ética, los cuales sancionan determinadas conductas del legislador, independientemente de las responsabilidades civiles o penales a las que pueda ser acreedor afuera de la asamblea.
Inviolabilidad
Una definición mínima de la inviolabilidad parlamentaria sería la protección que gozan los miembros del parlamento contra cualquier acción legal que se realice a partir de sus opiniones o votaciones expresadas en los procedimientos parlamentarios. 7 En esencia, se trata de una adición a la libertad de expresión cuya finalidad no es eludir las exigencias profundas de la justicia, sino servir a razones político-constitucionales de libertad y representación de la sociedad. 8 De esa forma, los diversos países han adoptado diversas acotaciones o ampliaciones a esta prerrogativa y sus alcances.
En algunos países se llega a establecer que el propio recinto legislativo es inviolable. Esta aserción es vista como meramente prescriptiva, porque en casos de alteración del orden institucional incluso los recintos legislativos pueden llegar a ser invadidos, lo que llevaría a que dicho precepto fuese inaplicable. En lugar de esto, la mayoría de los países simplemente empoderan al presidente de la mesa directiva con poderes policiales o para, en caso de emergencia, llamar a la fuerza pública necesaria. Existe un riesgo al definir como inviolables los recintos: que las interpretaciones apunten a que las leyes vigentes no aplican allí, como en el caso del Reino Unido.
Ámbito subjetivo. El criterio generalizado considera que los legisladores son inviolables por sus opiniones aunque en ocasiones esta prerrogativa se extiende a otros sujetos. Por ejemplo los países de tradición anglosajona extienden esta protección a testigos que comparecen ante la asamblea en pleno o sus comisiones. En otros casos se extiende a "toda persona que interviene en el proceso parlamentario", a funcionarios provenientes del parlamento u otros que, en su carácter de presidentes de alguna cámara, desempeñen funciones legislativas. Incluso algunos países llegan a proteger también a los funcionarios parlamentarios. 9
En algunos países se especifica en un precepto separado que gozan de protección los individuos que les hubieren proporcionado información a los legisladores en sus funciones como tales, o a quienes el legislador les hubiere proporcionado información en el desempeño de sus funciones.
Ámbito material. Muchos países definen los alcances de la inviolabilidad en un sentido amplio, entendido como los actos o votos que emita el legislador en el desempeño de sus funciones. En estos casos, los abusos en el ejercicio de este derecho han llevado, con cada vez mayor frecuencia, a interpretaciones restrictivas por parte de las cortes supremas o, donde existen, los tribunales constitucionales. Así se han venido delimitando las funciones dignas de protección a aquellas que se determinen en los reglamentos de las cámaras.
Por otra parte, la tendencia va hacia una mayor definición en los ámbitos de ejercicio de esta prerrogativa en el propio texto constitucional, con el fin de evitar abusos que generen desconfianza hacia el órgano legislativo. La razón por la que existe la inviolabilidad, se alega, es garantizar la voluntad de servicio de los parlamentarios a los intereses públicos. 10
Además, se considera que sólo en comunidades radicalizadas, o en que las libertades se encuentran en inminente peligro, podría justificarse la configuración de una libertad de expresión para el parlamentario donde todo fuera posible. 11
En consecuencia a lo anterior, se comienza a definir que solamente gozan de protección las declaraciones y...
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