El analista y la elaboración de políticas públicas: un vínculo indispensable desde una visión moderna del Estado

AutorPedro Vallarta Cobo
Páginas25-62

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Pedro Vallarta Cobo1

APROXIMARSE AL tema de la injerencia del analista en la elaboración de políticas públicas es una tarea compleja. Lo es en gran medida porque el trabajo del analista en México está vinculado a determinados prejuicios, a procesos poco claros y a una influencia definitiva de la agenda política —lo cual, como veremos más adelante, no es ni extraño ni negativo en forma absoluta— para la priorización de los temas que son importantes en la agenda nacional, así como para determinar cuándo y cómo se debe hacerles frente.

Pero más allá de estas observaciones sobre la forma de abordar este asunto en nuestro país, el tema es provocador porque de su planteamiento surgen de inmediato numerosas interrogantes:

• ¿La elaboración de políticas públicas es (o debe ser) un proceso empírico o científicosistemático?

• ¿Es necesario el análisis para el desarrollo de políticas públicas? ¿De qué tipo y en qué medida?

• ¿Los analistas como herramientas para la elaboración de políticas públicas se constriñen al tema de seguridad, procuración e impartición de justicia?

• ¿Existen canales de comunicación entre el estrato político-administrativo (tomadores de decisiones) y las fuentes de análisis? ¿Cuáles? ¿Cómo operan?

• ¿En qué nivel de gobierno deben operar los analistas para influir sobre las decisiones públicas?

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Son muchos los cuestionamientos que se pueden derivar de un planteamiento como éste. Algunos parecerán, en un primer acercamiento, supericiales, perogrulladas. Sin embargo, considerando el grado de complejidad del planteamiento y, por otra parte, las muy tímidas aproximaciones a este tema —tanto académicas como operativas— definitivamente no lo son.

Aunque el título de este ensayo supone desarrollar ideas sobre la función del analista en la formulación de políticas públicas en el ámbito de la seguridad pública, así como en la impartición y la procuración de justicia, es evidente, como se planteará más adelante, que las funciones de análisis aplicadas al policy making no se limitan a esos temas. También en este campo se tiene que lidiar con los prejuicios existentes cuando se toca el tema del analista de inteligencia.

Por tanto, en el desarrollo de este trabajo se hablará de la función del analista, así como del gran tema de elaboración de políticas públicas de una forma más flexible e incluyente, sin dejar de hacer las puntualizaciones específicas al tocar las áreas de seguridad y justicia.

Tomando en cuenta estas consideraciones, se abordará en primer lugar el tema general de elaboración de políticas públicas (policy making) desde una perspectiva moderna y dinámica en la que se pretenderá elucidar sobre la necesidad e importancia del análisis en este proceso.

Considerando este marco contextual, se profundizará después en la vinculación estratégica entre el analista y el tomador de decisiones, así como la complejidad que esta relación implica para determinar los límites de influencia entre las áreas de análisis y la política.

En tercera instancia se analizará, dentro de un contexto moderno de formulación de políticas públicas, el papel del analista en sus distintas etapas.

Finalmente, se desarrollará un apartado que ilustre la forma en la que las unidades de análisis son elementos críticos para la elaboración de políticas públicas en los ámbitos específicos de seguridad y justicia.

Este documento no pretende ser concluyente en un tema tan importante para la modernización del proceso de elaboración de políticas públicas como lo es sistematizar y profesionalizar el papel del analista en éste, pero resulta sumamente satisfactorio poder aportar ideas frescas en un campo que tradicionalmente ha sido desvirtuado por la política, la intuición y, desafortunadamente, por la estulticia, cuando

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en el país apremia una visión distinta para ponerse al día con sus responsabilidades históricas.

Una perspectiva moderna del proceso de elaboración de políticas públicas

En los ejercicios académicos siempre existe el peligro de caer en generalizaciones. Así, sería fácil esgrimir la idea de que en México no existe un proceso formal de elaboración de políticas públicas (policy making) como opera en otros países. Al hablar de “formalidad”, lo que se entiende es que dicho proceso sea institucional, sistemático y profesional.

El carácter institucional implica que la elaboración de políticas públicas tenga cabida en la naturaleza funcional de las instituciones del Estado y se le otorgue estructura, presupuesto y objetivos puntuales.

El término sistemático se refiere a que al proceso lo debe guiar un método, es decir, una aproximación científica y no empírica, casual o meramente coyuntural.

El profesionalismo apunta que quienes tienen la responsabilidad de desarrollar políticas públicas deben ser especialistas y poseer un amplio desarrollo profesional y académico en el (los) tema(s) hacia los que éstas están dirigidas.

Bajo esta óptica, aunque en algunos sectores públicos pueden existir personas o equipos encargados de elaborar políticas públicas que bien pudieran cumplir con los parámetros arriba mencionados, en la mayor parte de los casos esto no se cumple.

La pregunta obligada es ¿por qué? No existe una respuesta única, sino múltiples aproximaciones a un problema complejo:

• Porque en el desarrollo de las políticas públicas ha imperado la racionalidad política (partidos políticos, Congreso, actores políticos) sobre la racionalidad técnica en la elaboración e implementación de políticas públicas.

• Porque aún queda un largo camino por recorrer para el desarrollo de las instituciones públicas en México.

• Porque al no haber un soporte institucional, no existen presupuesto, funciones ni objetivos para áreas destinadas a la elabora-

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ción de políticas públicas en la mayor parte de las dependencias gubernamentales.

• Porque dichas funciones recaen en grupos de asesores y consultores externos, o incluso en los mismos tomadores de decisiones, no especializados en los temas puntuales de las instituciones o guiados por intereses particulares.

• Porque en la cultura organizacional de la administración pública en México no está cimentado el concepto de planeación y análisis estratégico.

El listado podría hacerse más largo, pero no es el objetivo agotar aquí este tema. Baste con señalar que, del primer punto mencionado, el del gran peso de lo político sobre el proceso de elaboración e implementación de políticas públicas, se derivan probablemente el resto de las distorsiones.

Con esto no se pretende argumentar que la política es en sí misma un agente nocivo en dicho proceso. Lo que se señala es el carácter negativo de la omnipresencia de la racionalidad política que no permite el desarrollo y sana influencia de equipos institucionales, sistemáticos y profesionales que doten a los tomadores de decisiones y a la ciudadanía en general de políticas públicas adecuadas para resolver los problemas hacia los que están destinados.

Más adelante se verá el tema de la relación equilibrada que tiene que existir entre los hacedores de las políticas (técnicos) y los tomadores de decisiones (políticos).

Pero aún no se ha definido el camino hacia lo que se considera una perspectiva moderna en la elaboración de políticas públicas. En este sentido, además de las características ya mencionadas (institucional, sistemático y profesional) que le dan formalidad al proceso, se requiere de un ingrediente fundamental: el análisis.

No es concebible el desarrollo de una política pública sin que los profesionales encargados de esa tarea tengan claro que en todas sus etapas se requiere de un profundo trabajo de análisis sistemático que convierta a la función en una disciplina.

Esta observación no es en absoluto nueva. En su artículo sobre el estudio de las políticas públicas, Marcelo González Tachiquín2 comenta

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que desde las primeras teorías conductistas sobre política pública se consideraba fundamental que el diseño de las políticas estuviera sustentado en el trabajo de analistas sociales. Se creía que los aportes de las ciencias sociales a esta disciplina dotarían de más calidad a las decisiones y acciones de gobierno.

Uno de los pioneros de la ciencia política, Harold Lasswell, señalaba que “el proceso de la política requiere de estudios con derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones”.3 En este sentido, Lasswell propone que “las ciencias de las políticas deben incluir el estudio de los métodos de investigación del proceso de la política, los resultados de los estudios de las políticas y los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar contribuciones importantes para las necesidades de inteligencia del momento”4.

Ya desde la década de los cincuenta, Lasswell consideraba importante la utilización de modelos para tratar situaciones institucionales complejas y veía a las políticas públicas como productos (outputs) que definen a la política.5 Resulta esclarecedor que, desde una etapa primigenia en el estudio de las políticas públicas, quizás aún no se hable de un equipo profesional de policy makers, pero se tienen muy claros conceptos que subrayan temas que apuntan a hacer de la elaboración de las políticas públicas una disciplina y, del análisis, una parte fundamental de ésta:

• La incorporación de analistas que estudien el contexto social como base para la elaboración de políticas;

La investigación requiere de un...

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