Analisis de disfuncionalidad institucional de programas de politica publica ambiental en la Ciudad de Mexico, 2000-2012/Analysis of Institutional Dysfunctionality of Environmental Public Policy Programs in Mexico City, 2000-2012.

AutorRojo, Iskra Alejandra

INTRODUCCIÓN

Desde finales del siglo xx el tema de la conservación ambiental ha adquirido una gran relevancia en el mundo (Ahamed et al., 2015). El auge del desarrollo sustentable (Gil, 2007) se ha visto reflejado en las acciones de preservación de recursos naturales tomadas por los gobiernos, las cuales han buscado modificar las políticas para considerar los intereses del crecimiento económico, el bienestar social y la protección al ambiente (CNUMAD, 1992). esta situación se ha visto con gran preocupación en las ciudades, dado que éstas concentran la mayor parte de la población global con una creciente demanda de bienes y servicios ambientales, lo que propicia el deterioro de los mismos por el uso desmedido (Newman y Kenworthy, 1999; Rodríguez, 2010; sorensen y Ukata, 2010).

Ante este escenario se han creado diversas instituciones gubernamentales encaminadas a la creación e implementación de políticas públicas (PP) dirigidas a la conservación ambiental (Cohen, 2014). en México este tema se abordó por primera vez a nivel político en el plan nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND, 2007-2012), donde se ejemplifica cómo ha repuntado el interés por incluir el tema del ambiente en los proyectos nacionales (Ahumada et al., 2010). este tema ha sido de gran importancia para la Ciudad de México, la capital del país, debido a su acelerada expansión urbana hacia los espacios periféricos de gran valor ambiental (Aguilar et al., 2003; Ziccardi, 2012; Aguilar y escamilla, 2013).

Como se ha visto, dentro del tema de la preservación de la naturaleza, se pueden encontrar algunas contradicciones en el proceso de aplicación de políticas públicas, debido al origen e intereses distintos de las instituciones responsables de su diseño (Bohadilla et al., 2013). Incluso diferentes autores han documentado cómo el apoyo gubernamental a la agricultura, la ganadería y el desarrollo urbano, con acciones implementadas sobre el mismo territorio, han llevado a la pérdida de biodiversidad, mayor erosión, inundaciones y ampliación de zonas de riesgo, entre otros problemas (Reboratti, 2000; Aguilar, 2008; Díaz, 2014; Perevochtchikova y Torruco, 2014; Ahamed et al., 2015).

En este sentido, la Ciudad de México no es la excepción, ya que la introducción de la agricultura y la ganadería desde hace un siglo en su periferia han provocado la deforestación, mientras que en las últimas décadas ha sido la ocupación urbana la principal causa del cambio de uso del suelo (Aguilar, 2008; Ímaz et al., 2011; Rodríguez et al., 2013). Así, el crecimiento de la ciudad ha ocurrido sobre todo en las delegaciones del sur, como Xochimilco, Tlalpan, Alvaro Obregón, Milpa Alta, y en los municipios conurbados localizados al norte y oriente. para proteger estas áreas, una de las medidas fue declarar casi la mitad del territorio de la ciudad suelo de conservación (sc) (Sheinbaum, 2008).

En relación con esto, cabe señalar que los programas de política pública ambiental (PPA) que se aplican en el sc se han diseñado con objetivos institucionales que a menudo resultan incompatibles con el sentido de la conservación y uso sustentable del territorio (Pérez Campuzano, 2014). en particular, estos programas y acciones tienen objetivos diferentes, marcados desde sus reglas de operación y metas (Ostrom, 2005), lo que representa una incongruencia institucional que dificulta el desarrollo efectivo de las prácticas de conservación. este hecho genera un conflicto operativo que tiene que ver con el impacto potencial que puede producirse por la falta de control de su cumplimiento (PAOT, 2012). por lo tanto, es fundamental realizar un análisis de los objetivos y las reglas de operación de los programas para poder compararlos y determinar dónde se encuentran las discrepancias y así contribuir con la mitigación del impacto.

Para esto, retomando la experiencia de otros autores, como parsons y Acevedo (2007), Ahumada (2012) y Bohadilla et al., (2013), en este trabajo se hace una propuesta para abordar el análisis de políticas públicas ambientales con base en la tipología de reglas institucionales propuesta por Ostrom (2005) y recurriendo al estudio de instituciones a partir del marco analítico de análisis y desarrollo institucional (ADI).

Dentro del último, las políticas públicas (PP) que se ejercen sobre el territorio y que son incompatibles se consideran políticas disfuncionales, las cuales son más evidentes si los programas o acciones están sesgados hacia un cierto enfoque o apoyan más a determinados sectores de la sociedad. Como es un problema presente en el suelo de conservación (Pérez Campuzano, 2014), el objetivo de este trabajo se concentra en el análisis de reglas de operación de algunos programas ambientales aplicados en el sc, con el fin de demostrar las contradicciones que éstos presentan y así comprobar que existe disfuncionalidad institucional, que puede llevar a un potencial impacto ambiental.

MARCO ANALÍTICO DE ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA

Con el crecimiento de la problemática de degradación ambiental, uno de los principales objetivos de la sociedad actual es lograr un desarrollo sustentable (Gil, 2007). Por esta razón, han surgido muchos marcos analíticos relacionados con el cuidado y la preservación de recursos naturales, tanto en México como en el mundo (Cardozo, 1990; Ostrom, 2005; Gil, 2007; Leff, 2008; Bohadilla et al., 2013; Díaz, 2014). En el caso de las ciudades, el estudio del ambiente urbano ha adquirido gran relevancia sólo en las últimas décadas (Satterhwaite, 1999; Sorensen y Okata, 2010; Memela, 2012) y la discusión sobre sustentabilidad urbana ha incorporado aspectos sociales, económicos y ambientales, en una interacción urbano-regional (Pérez Campuzano, 2014).

Por su lado, la política pública ha sido estudiada por un gran número de autores (Lahera, 2002; parsons y Acevedo, 2007; Bohadilla et al., 2013, entre otros) y, en términos generales, se puede definir como una proyección de programas y acciones del estado que tienen como meta el arreglo de factores vinculados con la sociedad en un espacio y tiempo fijos. LOS instrumentos de política pública se dividen en tres grupos principales: planes, programas y proyectos (parsons y Acevedo, 2007; Bohadilla et al., 2013); los programas representan un conjunto de reglas y acciones orientadas a la consecución de uno o varios objetivos (Lahera, 2002).

EI análisis de política pública, APP, según parsons y Acevedo (2007), se refiere a cómo responder a los problemas con decisiones que llegan a la agenda pública, y a las cuestiones de qué y por qué hacen los gobiernos, y cuál es el efecto de sus medidas. Así, las políticas públicas se pueden evaluar por sus resultados e impactos producidos, pero también a través de sus programas y planes en la fase de diseño, donde se tienen que definir con precisión los objetivos operativos, los medios para alcanzarlos y las acciones a realizar en un cierto tiempo (Cardozo, 1990). En este punto es posible detectar si existe una potencial disfuncionalidad cuando las reglas de operación de dos o más instrumentos no son compatibles entre sí o causan conflicto ambiental, social o económico cuando se llevan a cabo (Bohadilla et al., 2013).

De este modo el Estado no debe construir políticas públicas al azar ni en forma aislada, a efecto de encontrar las mejores vías para su operación sustentable, evitando la creación de disfuncionalidades. según lo que Ruiz (2007) menciona, una de las explicaciones para entender la disfuncionalidad de las instituciones es la enorme heterogeneidad que existe en los organismos de gobierno en los distintos niveles administrativos (para México son los niveles federal, estatal y municipal), sobre todo cuando se aplican sobre el mismo territorio. Manifestar esta disfuncionalidad es el objetivo de este artículo y para lograrlo se adaptó el marco de análisis y desarrollo institucional, ADI (Ostrom, 2005).

El marco ADI hace referencia a las instituciones que representan la forma en que, a partir del establecimiento de una serie de reglas, la sociedad se organiza y se estructura (Ostrom, 2005). Por lo tanto, la disfuncionalidad institucional se relaciona con los elementos internos de las instituciones, entendidos como reglas de operación que, de acuerdo con su diseño, pueden ser incompatibles entre sí y para el caso de las pp ambientales, son aquellas que dificultan el uso sustentable de los recursos naturales en un territorio dado.

De acuerdo con Ostrom (2005), el elemento central para el marco de ADI es la "arena de acción", que es una representación del espacio donde interactúan los participantes en diferentes situaciones y donde se toman las decisiones considerando las características físicas del lugar, los atributos de la comunidad y las reglas establecidas. Si bien el marco de ADI tiene potencial para investigaciones sobre arreglos institucionales complejos, para este trabajo se hace uso de las herramientas del análisis en la fase del diseño de las pp (diagrama 1), donde la relación de los participantes en las situaciones de acción conlleva interacciones y resultados que pueden considerarse como criterios de análisis (Ostrom, 2007).

MÉTODO

Zona de estudio. EI suelo de conservación (SC) es una denominación de uso del suelo que se otorgó a más de la mitad del territorio de la Ciudad de México en el año 2000 como modelo de desarrollo para preservar y restaurar las condiciones naturales y evitar la ocupación dado, su valor ambiental (Sheinbaum, 2011; pérez et al., 2012), el cual se delimitó geográficamente con una superficie de 87 291 hectáreas ubicadas en su mayoría en el sur y poniente, mapa 1 (GDF, 2000). en estas reservas se localiza cerca de 11 por ciento de la riqueza biológica nacional, además de contar con ecosistemas indispensables para el mantenimiento y provisión de diversos servicios ecosistémicos, SE, para la ciudad y región centro en general (PAQT, 2012; Aguilar y escamilla, 2013; Perevochtchikova, 2014).

Los principales SE que presta este...

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