De la ambigüedad a la practicidad como proceso estratégico: el caso de la Organización Mundial de la Salud
| Autor | Miguel Adolfo Guajardo Mendoza - J. Ramón Gil-García |
| Páginas | 187-218 |
Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública
Departamento de Gestión Pública y Departamento de Estudios Políticos y de Gobierno
Volumen V, número , enero-junio
Pp. -
Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública. Universidad de Guanajuato.
187
Fecha de recepción: de m arzo de
Fecha de aceptación: de febrero de
DE LA AMBIGÜEDAD A LA PRACTICIDAD COMO PROCESO ESTRATÉGICO:
EL CASO DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD
From Ambiguity to Practicality as a Strategic Process:
The Case of the World Health Organization
Miguel Adolfo Guajardo Mendoza
J. Ramón Gil-García
Resumen
La Organización Mundial de la Salud ()
persigue formalmente nes tan ambiguos que
hacen que sea difíci l diseñar mecanismos para
alcanza rlos. Una revisión de la normatividad
y del presupuesto de la permitió obtener
las siguientes hipótesis sobre cómo ésta afron-
ta la ambigüedad: 1) se termina por perseguir
nes más prácticos para los que sí se tienen
instrumentos; 2) los nes má s prácticos no se
denen por un sólo actor, sino que son el re-
sultado de la interacción entre los integra ntes
del Sistema Concreto de Acción de la que
son su aparato burocrático, las empresas pri-
vadas donantes y los representa ntes naciona-
les; 3) el aparato burocrático de la tiene
una inclinación a concentra rse en nes más
prácticos, como el combate de enfermedades
transmisibles, pa ra los que tiene instrumentos
ecaces; 4) para los representantes nacionales
es preferible concentrarse en enfermedades
transmisibles pues aprovechan los desarrollos
en materia de vacunas de otros países o em-
presas; y 5) las empresas privadas donantes,
también preeren concentrar los esf uerzos en
enfermedades tra nsmisibles porque participan
aportando lo que ya producen, como vacuna s.
Desviarse de nes ambiguos para concen-
trarse en otros más prácticos es el resu ltado
Abstract
e World Health Organization () for-
mally seeks so ambiguous goals t hat make
it dicult to design mechanisms to achieve
them. A review of the regulations and the
budget of the leads to the following as-
sumptions about the ambiguity that it faces:
1) nally, the focus in pursuing more
practical goa ls that can be addressed with the
instruments it have; 2) the most practica l goals
are not dened by a single actor, they are the
result of the interaction bet ween the members
of the Concrete Action System of the ,
that are its bureaucratic apparatus, private
companies and donor country representati-
ves; 3) the bure aucracy has a tendency to
concentrate on more practical goa ls, such as
combating communicable diseases, for which
it have eective instruments; 4) for the natio-
nal representatives it is preferable to concen-
trate on communicable diseases because they
can take advantage of developments in vacci-
nes in other countries or rms; and 5) private
donor companies also prefer to concentrate
eorts on communicable diseases so they can
contribute giving what they a lready produce,
such as vaccines. Deviating from ambiguous
goals to concentrate on more practical issues
is the result of strategic proc esses in which the
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La Organización Mundial de la Salud () fue una de las primeras organizaciones
internacionales gubernamentales. Surgió como un organismo especiali zado de la Orga-
nización de las Naciones Unidas () con la misión de alcanzar el grado máximo de
salud en todos los países del mundo. Desde entonces ha jugado un importante rol en di-
ferentes frentes: el combate a enfermedades que representan un riesgo global; la creación
de estándares en asuntos de salud pública; la generación de conocimiento sobre nuevas
enfermedades; así como la transferencia de dicho conocimiento hacía países menos de-
sarrollados. Son muchas las facetas que ha adoptado la pero claramente ninguna
organización puede perseguir tanos nes al mismo tiempo de forma efectiva. Por este
motivo, consideramos que uno de los debates que deben ser retomados actualmente tie-
ne que ver con sus nes. La , como cualquier otra organización posee instrumentos
de intervención limitados por lo que se encuentra en un momento en el que tiene que
redenir su papel en el tablero internacional.
Al interior de las organizaciones internacionales gubernamentales () los nes se
encuentran en permanente disputa. El conicto es perenne porque todos los países que
las integran tienen agendas propias que, en ocasiones, están confrontadas. Esto no es
diferente a lo que sucede con las organizaciones gubernamentales nacionales, con de-
partamentos, burócratas u orga nismos que persiguen diferentes agendas. Por lo anterior,
es posible que los lentes conceptuales de la Teoría Sociológica de las Organizaciones,
comúnmente usados para estudiar a las organizaciones gubernamentales nacionales,
puedan también ofrecer explicaciones plausibles sobre el funcionamiento de las .
Las están integradas por representantes de gobiernos nacionales que tienen in-
tereses, perles profesionales e inuencia, distintos. Además, cuentan con un aparato
burocrático que, generalmente, tiene un alto grado de capacidades técnicas y está com-
puesto por áreas especializadas. Asimismo, existen otros participantes privados, tales
como: empresas privadas, expertos externos, u otras organizaciones no gubernamen-
tales. Todos estos actores conforman el Sistema Concreto de Acción en el sentido de
Crozier y Friedberg () de cualquier y la no es la excepción.
Lo interesante es que el conicto entre los integrantes de las no ha producido
parálisis en su funcionamiento. Por el contrario, cada vez se les puede observar más
involucradas en la atención de una gran diversidad de problemas públicos de carácter in-
de procesos estratégicos en el que los actores
afrontan la ambigüedad mientras persig uen
sus propios intereses, pero también logra n, de
forma parcial, avan zar en los nes formales de
la organización.
Palabras clave: Orga nización Mundial de la
Salud, Ambigüedad, Sistema de Acción Con-
creto.
actors face the ambig uity while pursuing their
own interests, but also achieve, in part, the
formal goals of t he organi zation.
Key words: World Health Organization,
Ambigu ity, Concrete Action Syst em
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ternacional. Incluso se les señala como protagonista s en la resolución de muchos asuntos
que tradicionalmente eran atendidos por gobiernos nacionales. No obstante, existe un
debate sobre el papel que juegan las en la elaboración de políticas públicas interna-
cionales. No es claro si sólo funcionan como cajas de resonancia de interese s nacionales,
o si pueden diseñar políticas con cierta autonomía.
El objetivo de este trabajo es presentar un análisis organizacional que permita com-
prender cómo la afronta la ambigüedad de sus nes formales. El trabajo está sus-
tentado en evidencia extraída de la normatividad de la , así como de su presupuesto.
Las conclusiones han sido útiles para generar hipótesis que puedan ponerse a prueba
en estudios futuros. Las hipótesis son las siguientes: 1) La ambigüedad de los nes for-
malmente establecidos en los documentos rectores de la obliga, de cierta forma,
a que esta organización se concentre en nes más prácticos para los cuáles sí existen
instrumentos efectivos; 2) Los nes más prácticos no se denen por un actor único,
sino que son el producto de la interacción entre los integrantes del Sistema Concreto de
Acción de la , los cuales son: el aparato burocrático, los representantes nacionales y
las empresas privadas donantes.
Dentro de la segunda hipótesis sugerimos tres hipótesis relacionadas y que están de
alguna forma subordinadas a la segunda hipótesis mencionada en el párrafo anterior:
2.1) E l aparato burocrático preere concentrarse en dos nes para los cuales tiene instru-
mentos ecaces: atacar las enfermedades transmisibles para las que tienen instrumentos
ecaces y convertir a la en la instancia normativa mundial en salud; 2.2) Los re-
presentantes nacionales también preeren concentrarse en el combate a enfermedades
transmisibles, porque de esta forma aprovechan los desarrollos en vacunas de otros paí-
ses o empresas privadas; y 2.3) Las empresas privadas donantes también preeren con-
centrarse en abatir las enfermedades transmisibles. Esto es así porque hay instrumentos
tangibles para atacarlas, pero también porque pueden participar aportando lo que ya
producen, como lo son las vacunas.
El artículo se divide en cuatro secciones, incluyendo esta introducción. La segunda
sección contiene el marco teórico utilizado que, desde la Teoría Sociológica de las Organi-
zaciones, se sustenta en el concepto de racionalidad limitada de Herbert Simon (), así
como en los conceptos de Área de Incertidumbre y Sistema Concreto de Acción de Crozier
y Friedberg (). En la tercera sección se aplican estos conceptos para rea lizar un análisis
organizacional de la con el objetivo de identicar la ambigüedad en la que se desen-
vuelve, así como las estrategias que son usadas para afrontar esa ambigüedad. Ademá s, en
esa sección se identica el Sistema Concreto de Acción de la a parti r de su normativi-
dad y de su presupuesto. Por último, la cuarta sección contiene los comentarios nales del
artículo, especial mente sobre la agenda de investigación que de aquí se puede desprender.
De acuerdo con Trondal () existen tres generaciones de estudios sobre , cad a una
ha abordado el tema desde diferentes ángulos. La primera se concentró en analizar la
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