Administración Pública y Derecho Procesal Administrativo

ADMINISTRACION PUBLICA Y DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
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Por el Lic. ALFONSO NAVA NEGRETE.

Conferencia dictada en la Barra Mexicana -Colegio de Abogados- A. C., en el ciclo de conferencias sobre Derecho Administrativo.

Dos acontecimientos legislativos que se pueden calificar de recientes, la reforma constitucional de 1967 y la reforma fiscal de 1966, prestan ocasión ahora para revisar la situación actual de la justicia administrativa de México.

Por virtud de la reforma constitucional se modificó procesalmente el juicio de amparo en materia administrativa y se "afrancesó" el texto del Art. 104 de la Constitución, en su fracción primera, que constituye la base para la creación de tribunales administrativos. Por la reforma fiscal, hubo cambios procedimentales en el contencioso fiscal de cierto interés teórico y práctico, pero sin llegar a satisfacer el iterativo anhelo de transformar el tribunal fiscal de la federación en tribunal de plena jurisdicción, en tribunal de todo lo contencioso administrativo.

Se puede anticipar la afirmación de que desafortunadamente esa obra legislativa no produjo las conquistas que de ella se esperaban, pues sus textos nuevos más bien constituyen labor de perfeccionamiento que de avance jurídico. La división que se hizo por ejemplo, del Código Fiscal de la Federación de 1938, para dar vida a dos ordenamientos legales, Código fiscal de la federación y Ley orgánica del tribunal fiscal de la federación no tuvo trascendencia alguna en la esencia del sistema.

Prevalece consecuentemente el mismo procedimiento híbrido de justicia administrativa que forman el contencioso fiscal y el juicio de amparo en materia administrativa. Paradójicamente, para las controversias administrativas stricto sensu no se sigue proceso administrativo alguno, únicamente existe la vía procesal del amparo. Así, desde que éste se convirtió y operó como medio de control de la legalidad, sustituye procesalmente al contencioso administrativo. Es a partir del momento en que el tribunal fiscal empieza a conocer de materias administrativas que a guisa de injerto en el contencioso fiscal inicia en forma tímida su formación el proceso administrativo.

Para la defensa jurídica de los administrados frente a la Administración Pública, aquellas dos reformas legislativas no tuvieron mayor trascendencia. Quizá se perdió la oportunidad de la reforma constitucional para la fábrica de una ley sobre lo contencioso administrativo que fructificara en el anhelado tribunal administrativo federal.

Aunque el juicio de amparo en materia administrativa sí contribuye a la justicia administrativa, no sucede así al derecho procesal administrativo. Este no incluye como parte de su objeto el estudio del juicio de amparo, el que más bien integra parte del derecho procesal constitucional. En esta forma el derecho procesal administrativo mexicano cuenta como único proceso de examen el que regulan los dos ordenamientos legales nacidos de la reforma fiscal de 66. Es cierto que la Ley orgánica del Poder Judicial de la Federación regula las controversias surgidas de la contravención de leyes federales administrativas y que prohíja el correspondiente proceso administrativo ordinario, pero también lo es que la práctica forense lo ha convertido en letra muerta, prefiriendo el uso del amparo.

TRADICION JUDICIALISTA

Es probable que la falta de un tribunal administrativo que conozca de todo lo contencioso administrativo y de una ley procesal sobre esta materia, se deba fundamentalmente a la marcada tradición judicialista de la justicia mexicana.

Fenómeno distinto ocurre en Francia, donde parece inexplicable que no exista un código o una ley procesal que regule la materia contencioso administrativa. Esto se experimenta porque contrariamente a la tradición nuestra, la francesa se caracteriza por ser administrativa, cuando menos desde que creó el sistema de tribunales administrativos, de lo cual casi han transcurrido dos siglos. A pesar de esta falta, Francia es poseedora de una jurisprudencia administrativa constructora a la vez, de ciencia de la Administración y de derecho administrativo, que sirve a la justicia del país y que orienta al derecho comparado administartivo, y de donde han nacido reglas no escritas que forman el precedimiento administrativo contencioso. Estas reglas forman principios generales de procedimieto, que define Chaudet como "reglas procedimentales de valor legislativo elaboradas por el juez administrativo".(1)


(1) Jean-Pierre Chaudet.-Les Principes Généraux de la Procedure Administrative Contentieuse.-Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. 1967 París

De la jurisprudencia del Tribunal Fiscal de la Federación, nacido en 1936, no se puede decir lo que se expresa acerca de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés: "Cada año, desde el fin de la segunda guerra mundial, el Consejo de Estado ha revelado la existencia, sea de un principio general de derecho público aplicable al conjunto de las jurisdicciones administrativas, sea de un principio general de procedimiento administrativo contencioso".(2) La jurisprudencia fiscal no ha logrado adoptar estas virtudes.


(2) J. Chaudet, obra citada (pág. 2)

Ninguno de los textos constitucionales del siglo pasado ni el vigente de 17 en su versión original previeron base alguna como para apoyar el sistema francés de tribunales para la justicia administrativa. Es hasta 1946, a través de la reforma del Art. 104 de la Constitución vigente, que se establece la base para la creación de tribunales administrativos.

Debe decirse sin embargo, que si es marcada la ausencia de textos constitucionales en el siglo XIX en favor del sistema francés, son pocos verdaderamente los del sistema judicialista y con suma precariedad. Los abrogados códigos constitucionales por ejemplo, no recogieron siquiera con mínima nitidez las "Controversias administrativas" y menos aún los órganos jurisdiccionales avocados a su atención. Con el texto de la constitución de 57 se recurrió a interpretaciones tras la letra misma para descubrir los conflictos de esta índole.

Es cierto que sobre el particular el sistema judicialista se vio fortalecido por el juicio de amparo, a partir del momento en que se le invistió de la función de controlar la legalidad de los actos de las autoridades. Esta característica del amparo no provino ni del Acta de Reformas de 47 ni del Código Fundamental de 57, derivó de la primera ley procesal del amparo, la de 1861, fecha en que se inició este fenómeno.

Esta sustitución del proceso administrativo por el amparo administrativo se convirtió en una realidad casi indiscutible en aquel centenar de años, que tantos congresos constituyentes dio al país. Fue precisamente ésta la bandera que izó don Jacinto Pallares a fines de siglo para enfatizar que el amparo sustituía con ventaja al contencioso administrativo, el cual, por lo mismo, se hacía innecesario, actitud que aún se mantiene por quienes hacen del amparo la miscelánea procesal del derecho mexicano.

En cambio, quienes hicieron la Constitución de 17 no tuvieron la misma opinión. Abrieron paso con el Art. 104, Fracc. I -texto original- al proceso administrativo como vía procesal distinta a la del amparo.

Es útil recordar esos términos: Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

"I.-De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre cumplimiento y aplicación de leyes federales con motivo de los tratados celebrados con las potencias extranjeras. Cuando dichas controversias sólo afecten a intereses particulares podrán conocer también de ellas, a elección del actor, los jueces y tribunales locales del orden común de los Estados, del Distrito Federal y Territorios. Las sentencias de primera instancia serán apelables para ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado. De las sentencias que se dicten en segunda instancia, podrá suplicarse para ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, preparándose, introduciéndose y substanciándose el recurso, en los términos que determine la ley".

Sorpresivamente fue la ley de amparo la que reglamentó las dos vías procesales para la solución de controversias administrativas, pues se dictó con el carácter de la ley reglamentaria de los Arts. 103 y 104 Constitucionales (D. O. octubre de 1917 y 22 de octubre de 1919). Así nació el recurso de súplica ante la Suprema Corte de Justicia y con él la tercera instancia del proceso administrativo, reglamentado procesalmente por esa ley. En la exposición de motivos de la ley de amparo, se hizo pleno reconocimiento a la necesidad que había de un procedimiento distinto del amparo, sobre todo para la interpretación de las leyes federales y de los tratados internacionales.

En esta forma el proceso administrativo y el amparo en materia administrativa, se convirtieron en vías procesales paralelas, definidas y diferenciadas por el Art. 130 de la ley de amparo:

"Las sentencias definitivas dictadas en segunda instancia por los Tribunales Federales o por los Tribunales de los Estados, del Distrito Federal y Territorios, con motivo de las controversias que se susciten con el cumplimiento y aplicación de las leyes federales o de los tratados celebrados con las Potencias Estranjeras, podrán combatirse ante la Suprema Corte por medio del recurso de amparo, cuando se reúnan los requisitos que al efecto exige el título I de la presente ley, o por el de súplica, en los términos que establece este capítulo. El uso de uno de dichos recursos excluye al otro, por lo que no podrán emplearse a la vez ni de una manera sucesiva."

Desafortunadamente la vida del proceso administrativo duró hasta el 18 de enero de 1934, fecha en que se publicó la reforma a la Frac. I del Art. 104 de la Constitución y por la que se suprimió el recurso de súplica ante la Suprema Corte de Justicia. En su lugar quedó lo previsto por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación de 34, que se confirmó por su sucesora de 36 (D. O. 10...

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