La administración electoral y el procedimiento electoral
| Autor | José Cuesta Revilla - Salvador Mª Martín Valdivia |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Jaén - Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Jaén |
| Páginas | 137-204 |
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CAPÍTULO SÉPTIMO116
LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL Y EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL
José Cuesta Revilla. Salvador Mª Martín Valdivia117
Profesores Titulares de Derecho Administrativo
Universidad de Jaén
Sumario: I. La Administración Electoral; A. Concepto; B. Las Juntas Electorales; C. Las
Mesas Electorales; D. La Ocina del Censo Electoral; E. Conclusión; II. EL Censo; A.
La Formación del Censo Electoral y su Control; B. El Censo Electoral y El Ejercicio
del Derecho de los Residentes en el Extranjero; C. El Ejercicio de los Derechos
de los Extranjeros en las Elecciones celebradas en España; III. El Procedimiento
Electoral; A. Introducción; B. Las Candidaturas; IV. La Campañas en el Marco del
Procedimiento Electoral.
I. La Administración Electoral
A. Concepto
A la Administración Electoral como tal, la LOREG le dedica íntegramente, bajo
esa rúbrica, el Capítulo III del Título I, denominado “Disposiciones comunes para
las elecciones por sufragio universal directo”. Este Capítulo está dividido en tres
Secciones, la primera de ellas se ocupa de las “Juntas Electorales” (arts. 8 a 22), la
segunda de las “Mesas y Secciones Electorales” (arts. 23 a 28) y la tercera, de la
llamada “Ocina del Censo electoral” (arts. 29 y 30).
116 El presente trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto I+D+i del
Plan Nacional “Los intereses colectivos” (DER2011–26080) y del Grupo
de Investigación SEJ 317, del Plan Andaluz de Investigación, Desar rollo e
Innovación (PAIDI).
117 La autoría de los apartados I y III de este Capítulo corresponde a José
Cuesta Revilla y la de la parte II a Salvador Mª Martín Valdivia.
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No obstante, el art. 8 comienza deniendo a la que, a los efectos de esta Ley, se
considera como Administración Electoral, en cuanto que establece que es aquella
cuyo objeto es garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral y el
principio de igualdad.118 Y, a continuación, concreta que dicha Administración está
integrada por:
– Las Juntas Electorales, que pueden, a su vez ser de cuatro tipos. Esto es, la
Junta Electoral Central (en adelante JEC), la Junta Electoral que pudiera existir
en cada Comunidad Autónoma (JECA), las Juntas Electorales Provinciales
(JEP) y las Juntas Electorales de Zona (JEZ).
– Las Mesas Electorales.
Esta denición legal ha llevado a muchos autores a distinguir entre lo que podríamos
llamar un concepto amplio de Administración Electoral, y un concepto estricto. En
este último no cabe duda de que entrarían a formar parte las Juntas y Mesas
citadas. Mientras que las mayores dudas se plantean en torno al citado concepto
amplio.119
Pues bien, a nuestro juicio, nada original por otra parte en cuanto que es una opinión
compartida por otros muchos autores, el concepto amplio de Administración
Electoral abarcaría a todas aquellas Administraciones que, de uno u otro modo,
tienen algo que decir en alguno de los muchos de los procesos electorales que
tienen lugar en España. Esto es, no sólo las Administraciones que comúnmente
denominamos “territoriales”, sino también las que integran la llamada “Administración
institucional”. Es más, en el marco de un proceso electoral, habría que decir, como
118 Un estudio sistemático y completo de esta materia puede encontrarse en PASCUA MATEO, F.: La Administración
Electoral, INAP, Madrid, 2007. No obstante, han de tenerse en cuenta también en cuenta otros importantes
trabajos, entre los que cabe destacar los siguientes: SANTAOLAYA MACHETTI, P.: La Administración electoral.
Administraciones Publicas y Constitución, INAP, Madrid, 1998 ó DELGADO–IRIBARREN GARCÍA CAMPERO, M.:
“La Administración Electoral”, en Cuadernos del Poder Judicial, nº 11, Consejo General del Poder Judicial, Madrid.
Con independencia de las obras mencionadas, creo de justicia señalar que, además, tanto para la confección de
este apartado I como del III, ha sido indispensable el manejo de la normativa complementaria, la doctrina de la Junta
Electoral Central y la jurisprudencia recopiladas con rigor y minuciosidad por Enrique ARNALDO ALCUBILLA
y Manuel DELGADO-IRIBARREN GARCÍA CAMPERO en su conocido Código Electoral, cuya undécima edición
he utilizado. ARNALDO ALCUBILLA, E. y DELGADO–IRIBARREN GARCÍA CAMPERO, M.: Código Electoral, 11ª
edición, La Ley– El Consultor, Madrid.
119 En cualquier caso, de lo que no cabe duda es de que nos encontramos ante una Administración de naturaleza
“peculiar”, como ha manifestado el propio TC en numerosas sentencias como la 80/2002, de 8 de abril (FJ 2º). De
hecho, como arman ARNALDO y DELGADO–IRIBARREN, apoyados en la jurisprudencia constitucional, “esta
peculiar naturaleza de la Administración electoral es puesta de relieve incluso en la LJCA, que en el apartado 2
de su artículo 1 excluye meridianamente a la Administración Electoral de la cláusula general de enumeración que
acota el concepto de Administraciones Públicas y solo admite , en su apartado 3, que la jurisdicción del orden
contencioso conozca de la actuación de la Administración en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen
Electoral General (letra c). Así pues, la Administración electoral no puede ser subsumida entre las Administraciones
Públicas a las que es de aplicación (SSTC 83/2003, de 5 de mayo y 26/2004, de 26 de febrero)”. ARNALDO
ALCUBILLA, E. y DELGADO-IRIBARREN GARCÍA CAMPERO, M.: Código Electoral, op. cit.; pág. 65.
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tendremos ocasión de ver, que todas estas Administraciones desempeñan en él un
papel imprescindible, bien es cier to que, en la mayor parte de los casos, se trata
de llevar a cabo actividades de orden material, pese a lo cual pueden calicarse,
tanto cualitativa como cuantitativamente, como muy importantes. Pongamos por
ejemplo, la puesta a disposición de urnas para el día de la votación o la instalación
de las cabinas necesarias para garantizar el carácter secreto del voto, la confección
de sobres y papeletas, así como los impresos necesarios para poder ejercitar el
voto por correo, o la destacada función atribuida a los Ayuntamientos que han
de facilitar los espacios en los que habrá de colocarse la propaganda electoral, los
locales en los que se realizarán los conocidos mítines, amén de aquellos lugares en
los que se ubicarán las Mesas electorales el día clave de la elección o votación de
que se trate.
Mención aparte merece la Ocina del Censo Electoral, respecto de la cual siempre se
ha planteado la duda acerca de si forma o no parte de esa Administración Electoral
de carácter restringido a la que hemos hecho referencia o si, por el contrario, ha-
bría de encuadrarla en el concepto amplio de ésta en los términos expuestos.120
La duda es razonable en cuanto que la citada Ocina, como hemos consignado al
inicio de estas líneas, aparece regulada –bien es cierto que de forma muy básica- en
el Capítulo de la LOREG denominado especícamente “Administración Electoral”.
Y sin embargo, pese a ello, el ar t. 29 establece que esta Ocina del Censo está
“encuadrada en el Instituto Nacional de Estadística”, por tradición incardinado,
orgánicamente, en el Ministerio competente en materia de Economía, aun cuando,
funcionalmente, “ejerce sus competencias bajo la dirección y la supervisión de la
Junta Electoral Central”.
Sin embargo, antes de entrar en el estudio de la que hemos calicado como Ad-
ministración electoral en sentido estricto, esto es, la Juntas Electorales, en toda
su variada tipología y las Mesas Electorales, creemos imprescindible reejar la
contundente doctrina del Tribunal Constitucional al respecto. En efecto, el TC, desde
muy temprana fecha, ya hablaba de la “peculiar naturaleza” de la Administración
Electoral, armando que era más bien un “complejo orgánico” (por todas, véase la
STC 154/1988, FJ 7º). Y en esta misma línea, mucho más recientemente, ha tenido
ocasión de pronunciarse acerca de esa peculiaridad, señalando que ésta “es puesta
de relieve incluso en la Ley de la Jurisdicción contencioso–administrativa, que en
el apar tado 2 de su ar t. 1 excluye meridianamente a la Administración electoral
de la cláusula general de enumeración que acota el concepto de Administraciones
120 Nosotros nos inclinamos por entenderla excluida de la Administración en sentido
estricto, si bien existe todo un abanico de opiniones encontradas al respecto, reejada,
con profusión de datos, por PASCUA, en PASCUA MATEO, F.: La Administración
Electoral, op. cit.; pp. 44 a 79. De ella nos ocuparemos más adelante.
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