Actos materialmente administrativos. su complementación en el juicio de amparo indirecto para una justicia constitucional integral
| Autor | Guillermo Castillo Sotomayor |
| Cargo | Secretario auxiliar regional adscrito a la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación |
| Páginas | 229-267 |
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS.
SU COMPLEMENTACIÓN EN EL JUICIO DE
AMPARO INDIRECTO PARA UNA JUSTICIA
CONSTITUCIONAL INTEGRAL
MATERIALLY ADMINISTRATIVE ACTS. ITS
COMPLEMENTATION IN THE INDIRECT AMPARO TRIAL
FOR AN INTEGRAL CONSTITUTIONAL JUSTICE
guilleRmo castillo sotomayoR
*
Resumen: Dada la escasez de literatura jurídica sobre el tema,
este trabajo sistematiza la legislación, la jurisprudencia del Poder
Judicial de la Federación y algunos casos relevantes resueltos por
tribunales federales sobre la figura de la complementación del acto
materialmente administrativo, incorporado en la Ley de Amparo de
2013; para construir un esquema general de su funcionamiento tanto
durante la sustanciación del juicio de amparo, como en su resolución,
que permita alcanzar el propósito para el que dicha institución
jurídica fue creada: lograr una justicia constitucional integral.
PalabRas clave: Amparo; acto materialmente administrativo;
complementación.
abstRact: Due to the lack of legal literature on the subject, this work
systematizes statutory law, jurispr udence and relevant precedent found by federal
courts about supplementing formal administrative acts (recently added in the
Amparo Law of 2013), in order to build a general scheme of its development
throughout the amparo trial, all the way through judgment, which would allow it to
achieve the purpose for which it was created: to obtain full constitutional justice.
KeywoRds: Amparo; formal administrative act; complementation.
Feccha de recepción: 15/09/2017
Fecha de aceptación: 04/04/2018
* Secretario auxiliar regional adscrito a la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación; correo electrónico: g-castillo-s@hotmail.com
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Guillermo cAstillo sotomAyor
sumArio: I. Introducción. 1. Propó sito. 2. Estructura. I I. Principio
de inmutabilidad del acto reclamado. III. La complementación
del acto reclamado: f inalidad. IV. La complementación del acto
reclam ado: el a cto m aterialmente ad ministrativo. V. La
complementación del acto reclamado: flujo de la argumentación.
VI. Casos. V II. La complementación del acto reclam ado:
esquema de la sustanciación y resolución del juicio de amparo
indirecto. 1. ¿Cómo se sustancia el juicio de amparo indirecto? 2.
¿Cómo se resuelve el juicio de amparo indirecto? VIII. Reflexiones
fina les. 1. Procedencia del re cur so de queja . 2. D esarrollo
jurisprudencia l. 3. Just icia i ntegra l. A) Falta de insuficiente ¿e
indebida? funda mentación y motivación. B) Informe justificado.
C) Principio de definitividad. IX. Referencias.
I. Introducción
1. Propósito
El derecho es opinable, he allí el por qué del presente trabajo. Aun
cuando las cortes internacionales y las constitucionales tienen la
última palabra pa ra decidir qué debe entenderse por alguna nor-
ma en un momento y lugar determinados, a fin de garantizar la seguridad
jurídica de las personas, esa decisión terminal no es obstáculo para que tales
tribunales puedan modificar su criterio, para atender a la constante evolución
de la sociedad y del derecho. Entonces, si partimos de la práctica que se lleva
en los tribunales federales de nuestro país, el presente ensayo constituye una
opinión sobre un aspecto novedoso del juicio de amparo mexicano como es la
complementación del acto materialmente administrativo reclamado en la vía
indirecta; sobre todo ante la escasa literatura jurídica sobre el tema.
¿Qué se busca con este trabajo? El derecho también es dia léctico.1 En con-
secuencia, esta investigación intenta generar un debate. Pero las reflexiones
que aquí se contienen no pretenden imponerse sobre el criterio de los jueces
constitucionales de México, sino, en cambio, buscan un diálogo académico
para desarrollar constantemente el derecho y lograr gara ntizar de una mejor
manera el recurso judicial efectivo. Para log rar ese cometido, se hará una siste-
1 El vocablo “dialéctica” se utiliza en la versión construida a partir de la filosofía hegeliana,
basada en el principio de contradicción: a una tesis se opone una antítesis y de ambas deriva
una síntesis que, a su vez, se convierte en una tesis nueva y da inicio un nuevo proceso.
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matización de lo dicho por los tribu nales federales acerca del tema en cuestión,
tanto a través del derecho jurisprudencial como en diversos precedentes.
2. Estructura
La estructura de estas reflexiones será la siguiente: primero se esbozará un
marco teórico sobre la complementación del acto materialmente administra-
tivo reclamado en el juicio de amparo indirecto, en el contexto de la reforma
de septiembre de 2017. Esa parte tendrá como eje central el derecho juris-
prudencial producido en el seno del Poder Judicial de la Federación, y en ella
se explicarán las generalidades de la institución en aná lisis, como su justifica-
ción, su finalidad y los casos en que puede aplicarse. A continuación, desde
una perspectiva práctica y por medio el método inductivo, se trazarán algunos
lineamientos para el trámite y resolución de procesos donde la autoridad res-
ponsable complemente el acto reclamado, y se reseñarán algunos ejemplos
de asuntos sometidos a la potestad de los órganos jurisdiccionales federales
mexicanos en relación con la figura en mención. Por últ imo, a manera de con-
clusión, se plantearán alg unos problemas sobre aristas concretos de la figura
jurídica en estudio, con la opinión correspondiente en torno a su solución.
II. Principio de inmutabilidad del acto reclamado
Toda resolución jurisdiccional debe regirse —entre otros— por el principio de
congruencia. Su expresión más básica lo refiere como un principio que delimit a
el contenido de las resoluciones jurisdiccionales, de modo que exista identidad
jurídica entre lo resuelto por el juzgador y lo pedido por las par tes.2 Al respecto,
el derecho jurisprudencial mexicano ha identificado que este principio se des-
dobla en dos vertientes: congruencia externa y congruencia i nterna. La primera,
con miras a que las resoluciones se emitan en concordancia con lo solicitado por
las partes, esto es, que sólo se ocupen de las pretensiones y excepciones plantea-
das por los contendientes, sin introducir cuestión ajena al debate; y la segunda,
relativa a que aquéllas no contengan afirmaciones que se contradiga n entre sí.3
Ahora, en el proceso constitucional de amparo, la concreción del principio
de congruencia se logra por medio de dos principios: (1) de estricto derecho
2 Devis Echandía, Hernando, Teoría general del proceso, Temis-Ubijus, Bogotá, 2015, pp. 50 y 427.
3 Entre muchas otras, la tesis aislada de la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, de rubro: sentenciA. congruenciA de lAs, Semanario Judicial de la Federación, Sexta
Época, vol. XI cuarta parte, p. 193.
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y (2) de inmutabilidad del acto reclamado, aplicables a la parte quejosa y a la
autoridad responsable, respectivamente.
El estricto derecho radica en que, por regla general,4 formulado en sentido
positivo, el órgano jurisdiccional de a mparo sólo puede anali zar el acto reclama-
do a la luz de lo expuesto en los conceptos de violación, sin formular considera-
ciones que no se desprendan de estos últimos, o, dicho de otro modo —esa regla
general, formulada en sentido negativo— es la imposibilidad del tribunal de am-
paro de subsanar las omisiones de la par te quejosa, o sustit uirse en la estimación
jurídica de los actos reclamados.5 La excepción más patente al estricto derecho
la constituyen los supuestos en que procede la suplencia de la queja deficiente.6
Otras excepciones se presentan ante la suplencia del error7 y de la vía.8
Por su parte, los artícu los 75, párrafo primero,9 y 117, párrafo penúltimo —en
su primera par te—10 de la Ley de Amparo consagr an el principio de inmutabilidad
del acto reclamado. Éste se traduce en que, por regla general, el juez de distrito
debe apreciar el acto reclamado tal como fue considerado por la autoridad
responsable. Lo anterior, a su vez, tiene dos implicaciones —también formuladas
como reglas generales— a saber: una, para la parte quejosa, consistente en que
ésta no puede aportar prueba alguna que no se haya allegado ante la autoridad
responsable y, otra, para esta última relativa a que en su informe justificado no
puede variar o mejorar la fundamentación y motivación del acto y tampoco
ofrecer pruebas distintas de las que tomó en cuenta al emitirlo. Lo antedicho
puede reflejarse en el cuadro siguiente (ver cuadro 1):
4 Las reglas generales no son absolutas, sino relativas, porque admiten excepción.
5 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 43a. ed., Porrúa, México, 2012, p. 297.
6 Cuyo fundamento se encuentra en el artículo 107, fracción II, párrafo quinto, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los supuestos de procedencia en el
79 de la Ley de Amparo vigente.
7 Artículo 76 de la Ley de Amparo.
8 Artículos 45 y 47 de la Ley de Amparo.
9 Artículo 75. En las sentencias que se dicten en los juicios de amparo el acto reclamado se
apreciará tal y como aparezca probado ante la autoridad responsable. No se admitirán ni se
tomarán en consideración las pruebas que no se hubiesen rendido ante dicha autoridad.
10 Artículo 117. […]
No procederá que la autoridad responsable al rendir el informe pretenda variar o mejorar
la fundamentación y motivación del acto reclamado, ni que ofrezca pruebas distintas de las
consideradas al pronunciarlo […].
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Sin embargo, el principio de inmutabilidad del acto reclamado
admite diversas excepciones. Estas están previstas en los artículos 75,
párrafo segundo a último,11 117, párrafos penúltimo —in ne— y último,12
y 124, párrafo último,13 de la Ley de Amparo, a saber:
11 Artículo 75. […]
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, en el amparo indirecto el quejoso podrá
ofrecer pruebas cuando no hubiere tenido oportunidad de hacerlo ante la autoridad
responsable. Adicionalmente, en materia penal, el juez de distrito deberá cerciorarse de que
este ofrecimiento en el amparo no implique una violación a la oralidad o a los principios que
rigen en el proceso penal acusatorio.
El órgano jurisdiccional deberá recabar oficiosamente las pruebas rendidas ante la responsable
y las actuaciones que estime necesarias para la resolución del asunto. En materia penal, se
estará a lo dispuesto en la última parte del párrafo anterior.
Además, cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como consecuencia privar de la
propiedad o de la posesión y disfrute de sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos o a los
núcleos de población que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, o a los ejidatarios
o comuneros, deberán recabarse de oficio todas aquellas pruebas que puedan beneficiar a las
entidades o individuos mencionados y acordarse las diligencias que se estimen necesarias para
precisar sus derechos agrarios, así como la naturaleza y efectos de los actos reclamados.
12 Artículo 117. […]
No procederá que la autoridad responsable […] ofrezca pruebas distintas de las consideradas al
pronunciarlo […], salvo las relacionadas con las nuevas pretensiones deducidas por el quejoso.
Tratándose de actos materialmente administrativos, cuando en la demanda se aduzca la falta
o insuficiencia de fundamentación y motivación, en su informe justificado la autoridad deberá
complementar en esos aspectos el acto reclamado. En esos casos, deberá correrse traslado
con el informe al quejoso, para que en el plazo de quince días realice la ampliación de la
demanda, la que se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación. Con la
ampliación se dará vista a las responsables así como al tercero interesado y, en su caso, se
emplazará a las diversas autoridades que en ampliación se señalen. Para tales efectos deberá
diferirse la audiencia constitucional.
13 Artículo 124. […]
En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el acto reclamado
y (2) de inmutabilidad del acto reclamado, aplicables a la parte quejosa y a la
autoridad responsable, respectivamente.
El estricto derecho radica en que, por regla general,4 formulado en sentido
positivo, el órgano jurisdiccional de a mparo sólo puede anali zar el acto reclama-
do a la luz de lo expuesto en los conceptos de violación, sin formular considera-
ciones que no se desprendan de estos últimos, o, dicho de otro modo —esa regla
general, formulada en sentido negativo— es la imposibilidad del tribunal de am-
paro de subsanar las omisiones de la par te quejosa, o sustit uirse en la estimación
jurídica de los actos reclamados.5 La excepción más patente al estricto derecho
la constituyen los supuestos en que procede la suplencia de la queja deficiente.6
Otras excepciones se presentan ante la suplencia del error7 y de la vía.8
Por su parte, los artícu los 75, párrafo primero,9 y 117, párrafo penúltimo —en
su primera par te—10 de la Ley de Amparo consagr an el principio de inmutabilidad
del acto reclamado. Éste se traduce en que, por regla general, el juez de distrito
debe apreciar el acto reclamado tal como fue considerado por la autoridad
responsable. Lo anterior, a su vez, tiene dos implicaciones —también formuladas
como reglas generales— a saber: una, para la parte quejosa, consistente en que
ésta no puede aportar prueba alguna que no se haya allegado ante la autoridad
responsable y, otra, para esta última relativa a que en su informe justificado no
puede variar o mejorar la fundamentación y motivación del acto y tampoco
ofrecer pruebas distintas de las que tomó en cuenta al emitirlo. Lo antedicho
puede reflejarse en el cuadro siguiente (ver cuadro 1):
4 Las reglas generales no son absolutas, sino relativas, porque admiten excepción.
5 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 43a. ed., Porrúa, México, 2012, p. 297.
6 Cuyo fundamento se encuentra en el artículo 107, fracción II, párrafo quinto, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los supuestos de procedencia en el
79 de la Ley de Amparo vigente.
7 Artículo 76 de la Ley de Amparo.
8 Artículos 45 y 47 de la Ley de Amparo.
9 Artículo 75. En las sentencias que se dicten en los juicios de amparo el acto reclamado se
apreciará tal y como aparezca probado ante la autoridad responsable. No se admitirán ni se
tomarán en consideración las pruebas que no se hubiesen rendido ante dicha autoridad.
10 Artículo 117. […]
No procederá que la autoridad responsable al rendir el informe pretenda variar o mejorar
la fundamentación y motivación del acto reclamado, ni que ofrezca pruebas distintas de las
consideradas al pronunciarlo […].
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• Cuando el quejoso no tuvo oportunidad de ofrecer pruebas ante
la autoridad responsable; caso en el que puede hacerlo ante la
autoridad de amparo.
• Cuando el órgano jurisdiccional de amparo recaba oficiosamente
los medios de convicción que estime necesarios para resolver
el asunto; facultad que, en materia agraria, se trasforma en
obligación.
• Cuando el acto reclamado es materialmente administrativo y
se denuncian vicios en su fundamentación y motivación; caso
en que la autoridad responsable debe complementar esos
aspectos.
De tales hipótesis, en este t rabajo únicamente se analizará la última de ellas.
III. La complementación del acto reclamado: finalidad
¿Cuál era la realidad que pretendió cambiar el legislador? ¿Con qué fin?
¿Cómo? El excesivo formalismo antaño —denomina do exceso ritua l manifiesto
en la doctrina arg umentativa—14 de la práctica jurídica mexicana provocaba,
por regla general, la promoción de dos —o más— juicios de amparo, uno por
vicios en la fundamentación y motivación (v icios de forma) y, subsanada la
irregularidad en virtud de la protección constitucional otorgada, otro por las
violaciones de fondo.15 La inconformidad que generaba esa práctica la resume
considerando la fundamentación y motivación que para complementarlo haya expresado la
autoridad responsable en el informe justificado. Ante la falta o insuficiencia de aquéllos, en la
sentencia concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide
a la autoridad su reiteración.
14 Flores Ayvar, Lawrence, “El exceso ritual manifiesto” en Godínez Méndez, Wendy A. y García
Peña, José Heriberto (coords.), Temas actuales del derecho. El derecho ante la globalización, 40 años de
vida académica de Jorge Witker, Serie Doctrina Jurídica, núm. 709, Instituto de Investigaciones
Jurídicas-UNAM, México, 2014, pp. 247-265, disponible en: archivos.juridicas.unam.mx/
www/bjv/libros/8/3826/32.pdf
15 Rubro c) Sustanciación de la exposición de motivos del Proyecto de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en dos mil uno; reseñado
tanto en la contradicción de tesis 327/2014, fallada por la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación el 11 de febrero de 2015, como en la tesis aislada IV.2o.A.52 K
(10a.) del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, de
rubro: AmpAro indirecto. lA excepción Al principio generAl de inmutAbilidAd del Acto
de lA mAteriA, consistente en que, trAtándose de Actos mAteriAlmente AdministrAtivos
A los que se AtribuyA lA AusenciA o insuficienciA de fundAmentAción y motivAción, lA
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Eduardo Ferrer Mac-Gregor del modo siguiente:16
A pocos beneficia la victoria pírrica de obtener un amparo “para el
efecto” de que la autoridad emita, “con plenitud de jurisdicción”,
la misma resolución que se invalidó por vicios formales, pero que es
correcta en el fondo; y que, en el mejor de los casos, luego cursará de
nuevo su impugnación, aun a través de instancias ordinarias, con los
relativos costos económicos y temporales para el quejoso, la autoridad
y los órganos jurisdiccionales. Puede haber algún caso en que dicha
invalidez tuviera alguna importancia, pero vislumbramos que ella no
sería proporcionada a la trascendencia que tendría para el retraso en la
solución de los problemas jurídicos, que tendría lugar en la gran mayoría
de las ocasiones.
se admitía la posibilidad — excepcional— de ampliar la demanda de amparo
indirecto, con lo que eventualmente ese proceso constitucional podía brindar
una justicia más allá de la formal.
En vista de ello, el legislador ordinario buscó transitar desde un modelo
de justicia formal hacia uno de justicia sustantiva, esto es, diseñó un proceso
constitucional en el que, observando el principio de economía procesal, se
lograra una defensa integ ral contra los actos de autoridad. Así, la Ley de A mparo
vigente —publicada el 2 de abril de 2013 en el Diario Ocial de l a Federación, en
vigor a partir del día consecutivo— incorporó la figura de la complementación
del acto reclamado en los numerales 117, párrafo últ imo, y 124, párrafo último,
que comprende dos aspectos:
• La posibilidad de la autoridad responsable de complementar
el acto reclamado al rendir su informe justificado cuando éste
sea materialmente administrativo y le sean atribuidos vicios de
fundamentación y motivación.
AutoridAd responsAble, Al rendir su informe justificAdo, deberá complementAr dichos
Aspectos, no es ArbitrAriA ni operA AislAdAmente, pues el legislAdor Adoptó medidAs
complementAriAs pArA AsegurAr el equilibrio procesAl y excluir lA denegAción de
justiciA, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de 2014,
t. III, p. 2233.
16 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Sánchez Gil, Rubén, El nuevo juicio de amparo. Guía de la reforma
188.
17 De rubro: AmpliAción de lA demAndA de AmpAro indirecto. supuestos en los que procede,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVIII, julio de 2003, p. 12.
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• El análisis en la sentencia constitucional que tome en cuenta la
complementación anterior —como excepción al principio de
inmutabilidad del acto reclamado—18 y, de no haberse satisfecho
ésta, el dictado de una resolución concesoria en la que se estime
que el acto reclamado presenta un vicio de fondo que impide su
reiteración.
El sistema incorporado por medio de esa institución guarda congruencia
principio de mayor beneficio, esto es, privilegiar el estudio de los argumentos
de fondo por encima de los formales y procesales, habida cuenta que el mayor
espectro de protección para el quejoso sólo puede lograrse si la concesión
de la protección federal consiste en eliminar en su totalidad los efectos del
acto reclamado.20 Y si bien el principio de mayor beneficio se refiere a la vía
directa del juicio de amparo tanto en su creación jurisprudencial como en su
regulación legal, aquél debe observarse también en la vía indirecta, puesto que
ambos cauces procesales tienen por objeto la salvaguarda efectiva de derechos
humanos.
Además, la complementación del acto reclamado permite a la parte quejosa
superar la incertidumbre denunciada en su demanda y adelanta un efecto
restitutorio por la violación al derecho huma no a la segur idad jurídica —debida
18 Tesis aislada I.1o.A.E.40 K (10a.) de rubro: informe con justificAción. cuAndo el Acto
reclAmAdo seA mAteriAlmente AdministrAtivo, en términos del último párrAfo del
Al dictAr su sentenciA, AnAlice lA fundAmentAción y motivAción complementAdAs o
expresAdAs en Aquél, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 26,
enero de 2016, t. IV, p. 3329.
19 Artículo 189. El órgano jurisdiccional de amparo procederá al estudio de los conceptos de
violación atendiendo a su prelación lógica y privilegiando en todo caso el estudio de aquellos
que, de resultar fundados, redunden en el mayor beneficio para el quejoso. En todas las
materias, se privilegiará el estudio de los conceptos de violación de fondo por encima de los
de procedimiento y forma, a menos que invertir el orden redunde en un mayor beneficio
para el quejoso […]
20 Contradicción de tesis 37/2003-PL fallada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, de la que nació la jurisprudencia P./J. 3/2005, de rubro: conceptos de violAción
en AmpAro directo. el estudio de los que determinen su concesión debe Atender Al
principio de mAyor beneficio, pudiéndose omitir el de Aquellos que Aunque resulten
fundAdos, no mejoren lo yA AlcAnzAdo por el quejoso, inclusive los que se refierAn A
XXI, febrero de 2005, p. 5.
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a los vicios de fundamentación y motivación —21 haciendo patente aún más el
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva —particularmente el recurso judicial
efectivo—.22 De este modo, se lograría i mpartir una justicia completa en un solo
proceso constitucional, en lugar de dos —o m ás— con el consecuente ahorro de
recursos humanos y materiales.
La distinción entre los procesos de amparo indirecto conforme a la
legislación abrogada y la vigente se ilustra a continuación (ver cuadro 2):
Más aún, la figura de la complementación del acto reclamado abona a la
reforma al artícu lo 17 de la Constitución Federal publicada en el Diario Ocial de
la Federación el 15 de septiembre de 2017, cuyo actual párrafo tercero establece
que “siempre que no se afecte la igualdad entre las partes, el debido proceso u
otros derechos en los juicios o procedimientos seguidos en forma de juicio, las
autoridades deberá n privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos
procedimentales”.
21 Tesis aislada IV.2o.A.54 K (10a.) del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Cuarto Circuito, de rubro: AmpAro indirecto. lA excepción Al principio generAl de
último párrAfo, de lA ley de lA mAteriA, consistente en que, trAtándose de Actos
mAteriAlmente AdministrAtivos A los que se AtribuyA lA AusenciA o insuficienciA
de fundAmentAción y motivAción, lA AutoridAd responsAble, Al rendir su informe
justificAdo, deberá complementAr dichos Aspectos, no contrAviene el derecho humAno
A lA tutelA judiciAl efectivA, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro
3, febrero de 2014, t. III, p. 2230.
22 Sobre la distinción entre la tutela jurisdiccional efectiva y el recurso judicial efectivo véase
Castillo Sotomayor, Guillermo, “El principio de definitividad. ¿Es válido su examen en el
auto inicial del juicio de amparo indirecto?”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, núm. 43,
México, 2017.
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A pesar de los beneficios que aporta la complementación del acto reclama-
do, se han planteado ante los tribunales federales diversos temas que podrían
poner en entredicho la operatividad de la institución jurídica en mención,
como los siguientes, establecidos en el derecho jurisprudencial:
• ¿Se genera desequilibro procesal o indefensión por permitir a
la autoridad responsable suplir sus deficiencias? La Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha decidido
que no,23 en virtud de que debe darse a conocer a la parte
quejosa el informe que complemente el acto reclamado y debe
concedérsele plazo para ampliar su demanda de amparo.
• ¿Se trastoca el principio de legalidad, por cuanto se permite la
existencia de actos carentes de fundamentación y motivación,
en disonancia con el mandato del artículo 16 de la Constitución
Federal? No, habida cuenta que –por regla general– todo
acto de autoridad se presume legal en tanto no se demuestre
lo contrario. Y si bien en el mundo fáctico puede haber
ausencia de fundamentación y motivación en algún acto, el
juicio de amparo se erige como una garantía jurisdiccional para
verificar el cumplimiento de tales requisitos. En ese sentido,
el mecanismo de complementación del acto reclamado no va
encaminado a considerar ineludiblemente válido todo acto falto
de fundamentación y motivación, sino a confirmar o desestimar
su presunción de legalidad.24
• ¿Se actualiza la excepción al principio de definitividad
23 Tesis aislada 2a. CXV/2016 (10a.) de rubro: Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. el
lA AutoridAd responsAble complemente el Acto reclAmAdo en el informe justificAdo
en el cAso Ahí previsto, no es contrArio A los derechos humAnos A lA legAlidAd y A
lA seguridAd jurídicA, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36,
noviembre de 2016, t. II, p. 1550.
24 Tesis aislada IV.2o.A.53 K (10a.) del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Cuarto Circuito, de rubro: AmpAro indirecto. lA excepción Al principio generAl de
último párrAfo, de lA ley de lA mAteriA, consistente en que, trAtándose de Actos
mAteriAlmente AdministrAtivos A los que se AtribuyA lA AusenciA o insuficienciA
de fundAmentAción y motivAción, lA AutoridAd responsAble, Al rendir su informe
justificAdo, deberá complementAr dichos Aspectos, no contrAviene el principio de
legAlidAd, como gArAntíA del derecho humAno A lA seguridAd jurídicA, Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de 2014, t. III, p. 2232.
25 Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
[…]
XX. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del
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de la Ley de Amparo? La literalidad del párrafo tercero de la
fracción apuntada indica que sí.26 Pero, ¿cuál es el alcance de
esa excepción? Cuando se atribuyan vicios formales a un acto
materialmente administrativo, no debe desecharse de plano la
demanda de amparo indirecto. En cambio, será hasta que la
autoridad responsable rinda su informe justificado cuando el
juez de distrito estará en aptitud de verificar si se surte o no esa
excepción al principio de definitividad,27 puesto que si el acto
reclamado sí está fundado y motivado, y fue notificado en fecha
anterior a la promoción del proceso constitucional, entonces
debe agotarse el principio de definitividad, a fin de evitar la
promoción indiscriminada de juicios de amparo, aun cuando en
un caso el quejoso diga desconocer el acto.28
trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda
contra ellos algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser
modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan
los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de
defensa legal que haga valer el quejoso, con los mismos alcances que los que prevé esta Ley
y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión
definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión
provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible
de ser suspendido de acuerdo con esta Ley.
No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece
de fundamentación, cuando sólo se aleguen violaciones directas a la Constitución o cuando
el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable
contemple su existencia.
26 Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
[…]
XX. […]
Si en el informe justificado la autoridad responsable señala la fundamentación y motivación
del acto reclamado, operará la excepción al principio de definitividad contenida en el párrafo
anterior;
27 Tesis aislada VI.1o.A.49 K (10a.) de rubro principio de definitividAd. Además de lAs
excepciones A ese principio contenidAs en los dos primeros párrAfos de lA frAcción xx del
se prevé unA más en su último párrAfo que impide el desechAmiento de plAno de lA
demAndA, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 34, septiembre de
2016, t. IV, p. 2877.
28 Tesis aislada (III Región) 4o.19 K (10a.) sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado de
Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Guadalajara, Jalisco,
de rubro: definitividAd en el AmpAro indirecto. no se ActuAlizA unA excepción A dicho
principio, por el hecho de que el pArticulAr se hAgA sAbedor de lAs rAzones y fundAmentos
del Acto mAteriAlmente AdministrAtivo reclAmAdo durAnte lA trAmitAción del juicio y
Alegue hAberlos desconocido previAmente A lA rendición del informe justificAdo, Aun
cuAndo Aquél, con lA fundAmentAción relAtivA, seA de fechA Anterior A lA presentAción
240
Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
IV. La complementación del acto reclamado: el acto
materialmente administrativo
¿A qué tipo de actos se refiere la figura en análisis? De acuerdo con el texto
legal, la complementación del acto reclamado sólo se opera respecto de los
actos materialmente administrativos.
Ahora, part iendo de las consideraciones que expresó la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis
nistrativos son los emitidos en forma espontánea, unilateral y discrecional por
un órgano de la administración pública, cuyos efectos sean directos e inme-
diatos, en los que no tenga intervención el particular. Su característica funda-
mental es la concreción de una facultad decisoria de la autoridad, con la que
se les dota de herramientas y recursos que les permiten desplegar su función y
cumplir con los fines y objetivos para los que fueron instituidas, de modo que
su ejercicio implica, necesariamente, la posibilidad de elegir entre dos o más
cursos de acción, sin que ello signif ique arbitra riedad, puesto que los requisitos
de fundamentación y motivación sir ven precisamente para verificar la legalidad
de su actuación. 30
de lA demAndA, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 12, noviembre
de 2014, t. IV, p. 2922. Véase apartado VI. Casos de este trabajo.
29 Que se centró en decidir “si el supuesto previsto en el artículo 124, último párrafo, de la Ley
de Amparo, sólo aplica tratándose de actos “materialmente administrativos”, o bien, a todos
aquellos asuntos del orden “administrativo”, aun cuando su naturaleza sea materialmente
jurisdiccional”. De ella que emanó la jurisprudencia 2a./J. 23/2015 (10a.) de rubro: Actos
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 16, marzo de 2015, t. II,
p. 1239. Mismas consideraciones se retomaron en la tesis aislada 2a. CXIV/2016 (10a.) de
AdministrAción públicA (en los que no tiene intervención el gobernAdo y, por tAnto,
son discrecionAles), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36,
noviembre de 2016, t. II, p. 1551.
30 Tesis aislada I.1o.A.E.39 K (10a.) del Primer Tribunal Colegiado de Circuito en
Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República,
su fAltA o insuficienciA de fundAmentAción y motivAción, en su informe con justificAción
lA AutoridAd deberá complementArlos en esos Aspectos, sólo es AplicAble A Aquellos
dictAdos unilAterAlmente, sin intervención de los gobernAdos, Gaceta del Semanario Judicial
241
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
En contraste, si el acto surge a solicitud de parte —por ejemplo, en ejercicio
de los derechos de acceso a la información, acceso a la justicia o audiencia—
y adolece de inconstitucionalidad, éste debe subsanarse invariablemente
mediante un nuevo acto.31
Tampoco son objeto de complementación los actos que, aun proviniendo
de la administración pública, sean materia lmente legislat ivos o jurisdicciona les
o correspondan a l ejercicio del ius puniendi estatal, enunciados en el artículo
107, fracciones I, III, I V, V, VI, VII y VIII, de la Ley de Amparo, sino sólo
los actos que puedan encuadrar en la fracción II de ese numera l.32 Igual suerte
corren los casos en que se reclame violación al derecho de petición, pues si no
existe respuesta de manera tangible ni por ficción legal, menos puede exigirse
su fundamentación y motivación.33 En el mismo sentido se razona cuando se
reclama un acto omisivo, al implicar la ausencia de actuación por parte de la
autoridad.34
de la Federación, Décima Época, Libro 26, enero de 2016, t. IV, p. 3134.
31 Tesis aislada I.1o.A.E.170 A (10a.) del Primer Tribunal Colegiado de Circuito en
Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la
República, de rubro: multA impuestA por lA comisión federAl de competenciA económicA
como medidA de Apremio por no proporcionAr informAción o documentos en lA
etApA de investigAción de conductAs AnticompetitivAs. no es un Acto mAteriAlmente
2016, t. III, p. 2171.
32 Tesis aislada IV.2o.A.49 K (10a.) del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Cuarto Circuito, de rubro: AmpAro indirecto. lA excepción Al principio generAl de
de lA mAteriA, consistente en que, trAtándose de Actos mAteriAlmente AdministrAtivos
A los que se AtribuyA lA AusenciA o insuficienciA de fundAmentAción y motivAción, lA
AutoridAd responsAble, Al rendir su informe justificAdo, deberá complementAr dichos
Aspectos, sólo es AplicAble en relAción con lA hipótesis de procedenciA del juicio
relAtivo contenidA en el Artículo 107, frAcción ii, del propio ordenAmiento, Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de 2014, t. III, p. 2235.
33 Tesis aislada I.13o.A.3 K (10a.) del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, de rubro: derecho de petición. Al no prever presunción
legAl AlgunA Ante lA fAltA de respuestA de lAs AutoridAdes, no ActuAlizA lA hipótesis
Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 23, octubre de 2015, t. IV, p. 3894.
34 Tesis aislada I.18o.A.3 K (10a.) del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, de rubro: informe justificAdo. complementAción del.
AplicAble A Actos AdministrAtivos de cArácter omisivo, Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Libro 12, noviembre de 2014, t. IV, p. 2972.
242
Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
V. La complementación del acto reclamado: flujo de la
argumentación
En el sistema jurídico mexicano todo act uar de las autoridades se presume, por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esa presunción de constitucionalidad
es juris et de jure sólo si se trat a del derecho jurisprudencial mismo, pues éste no
puede ser sometido a u n control de constitu cionalidad y convencional idad.36 Por
lo que ve al resto de los actos de autoridad y normas generales, esa presunción es
juris tantum, en razón de que éstos sí pueden ser sometidos a ese escrutin io y, en
un momento dado, ser decla rados contrarios a l bloque de constituciona lidad.37
Por tanto, el punto de partida en todo debate constit ucional —como el suscitado
en el seno del juicio de amparo— es la presunción de constitucionalidad del
acto reclamado; ello —se insiste— como regla general, siendo la excepción la
presunción de inconst itucionalidad en los casos siguientes —entre otros—:
• Cuando el acto reclamado sea inconstitucional en sí mismo.38
• Cuando entrañe una categoría sospechosa39 (“categoría
35 Controversia constitucional 1/2001 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación el 6 de enero de 2004.
36 Jurisprudencia P./J. 64/2014 (10a.) de rubro: jurisprudenciA de lA supremA corte de justiciA
convencionAlidAd ex officio por órgAnos jurisdiccionAles de menor jerArquíA, Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 13, diciembre de 2014, t. I, p. 8.
Criterio con el que no se coincide, sino con el voto particular del Ministro José Ramón
Cossío Díaz expresado en la contradicción de tesis 299/2013 de la que emanó aquél, con
base en los argumentos que propone: 1. A partir de la distinción entre disposición y norma,
la jurisprudencia es norma, 2. Como tales, pueden ser inaplicadas como cualquiera norma de
fuente legislativa, 3. El principio pro persona está dirigido a toda autoridad, sin excepción y,
por tanto, ni siquiera la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede escapar a ese control
constitucional, 4. El órgano que emitió la jurisprudencia puede revisar su inaplicación, 5.
Inaplicar jurisprudencia es un ejercicio interpretativo sobre otra interpretación, lo cual es
válido acorde a que interpretación no sólo consiste en “descubrir” el significado oculto, sino
también en “atribuir”, “crear” o “asignar” significado, 6. La inaplicación exige una carga
argumentativa, 7. La inaplicación no conlleva una interrupción a la obligatoriedad de la
jurisprudencia y 8. La inaplicación no es una conducta ilícita.
37 Bloque de constitucionalidad es “la unidad inescindible y permanente de derechos
fundamentales de fuente constitucional e internacional reconocidos por el ordenamiento
jurídico mexicano, caracterizados por estar elevados al máximo rango normativo y, como
consecuencia, compartir el mismo valor constitucional, sin que ninguno de ellos tenga
una preeminencia formal sobre los otros” en Astudillo, César, El bloque y el parámetro de
constitucionalidad en México, Tirant lo Blanch, México, 2014, p. 51.
38 Artículo 117, párrafo cuarto in ne, de la Ley de Amparo.
39 Tesis aislada 1a. XCIX/2013 (10a.) de rubro iguAldAd. cuAndo unA ley contengA unA
243
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
protegida” conforme a la terminología de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos).40
• Cuando consista en la falta de ejercicio de las facultades de una
autoridad.41
Al ser juris tantum la presunción de constitucionalidad, entonces la carga de
la argumentación corresponde al quejoso para exponer los motivos que lo lle-
van a solicit ar la inconstituciona lidad42 —en el entendido que tratándose de los
actos que se presumen inconstitucionales la carga de la argumentación recae
en la autoridad responsable—. La diferencia entre carga de la argumentación
y carga de la prueba radica en que ésta versa exclusivamente sobre hechos, en
tanto aquélla opera en el plano más amplio de la just ificación de su pretensión
la cual, desde luego, puede incluir hechos.43
Pero en atención a la naturaleza del acto reclamado, la carga a rgumentativa
mínima —esto es, los argumentos mínimos para sustentar una postura— varía:
verbigracia, cuando se combaten normas fisca les, esa carga es mayor que
cuando se impugnan normas a las que se atribuye una categoría sospechosa
o, lo que es igual, el quejoso debe argumenta r de una manera más sólida en el
primer caso que en el segundo.
En la generalidad de los procesos constitucionales sólo existe una carga de
argumentación a cargo del justiciable para destruir una presunción —de cons-
titucionalidad del acto —. Sin embargo, excepcionalmente, el desvanecimiento
de la presunción de constitucionalidad puede dar lugar, a su vez, a una presun-
distinción bAsAdA en unA cAtegoríA sospechosA, el juzgAdor debe reAlizAr un escrutinio
estricto A lA luz de Aquel principio, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima
Época, Libro XIX, abril de 2013, t. 1, p. 961.
40 Casos siguientes: Duque vs. Colombia. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas.
Sentencia de 26 de febrero de 2016. Serie C No. 310, párrafo 104; Atala Riffo y niñas vs.
Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239,
párrafo 91.
41 Tesis aislada 1a. CLXXV/2015 (10a.) de rubro: Acto reclAmAdo. si consiste en lA
fAltA de ejercicio de lAs fAcultAdes de lA AutoridAd, se generA unA presunción de
inconstitucionAlidAd que éstA debe desvirtuAr, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, Libro 18, mayo de 2015, t. I, p. 392.
42 Artículo 117, párrafo cuarto, de la Ley de Amparo.
43 Sánchez Gil, Rubén, “La presunción de constitucionalidad”, en Ferrer Mac-Gregor Poisot,
Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitucional.
Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, t. VIII
Procesos constitucionales orgánicos, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México,
2008, pp. 378-380, disponible en: archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2553/17.pdf
244
Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
ción de inconstit ucionalidad y a un consecuente desplazamiento de la carg a de
la argumentación, esta vez a cargo de la autoridad, con el fin de destruir esta
segunda presunción y reconstruir la primera.44 Esto tiene consistencia por des-
lizarse en un plano de presunciones.
Al trasladar lo anterior al tema estudiado en este trabajo —esto es, cuando
se reclaman actos materialmente administrativos por vicios formales— para
desvirtuar la presunción de constitucionalidad del acto reclamado, la carga
argumentat iva mínima del quejoso se traduce en (i) afirma r irregularidades en
la fundamentación y/o motivación del acto reclamado y (ii) arg umentar por qué
es un acto materialmente administrativo. En cuanto a este segundo extremo,
la jurisprudencia 2a./J. 23/2015 (10a.)45 lo releva de justificar extensamente,
pues basta que explique que no tuvo intervención en la emisión del acto
reclamado para estimar que es materialmente administrativo, lo que puede
lograr si mani fiesta, por ejemplo, que no derivó de procedimiento alg uno, que
no existió petición previa alguna o que, habiéndola, no provino de él. Pero
para dictar una sentencia concesoria no basta con desvirtuar la presunción de
constitucionalidad del acto reclamado.
En efecto, a la figura de la complementación del acto reclamado subya-
ce una segunda presunción: de inconstitucionalidad. Es decir, una vez que el
quejoso desvirtuó la presunción de constitucionalidad en términos del párra-
fo anterior, ésta es sustituida por una presunción de inconstitucionalidad, de
modo que la carga argu mentativa cor responde, en este segundo momento, a la
autoridad responsable con miras a destrui r esta última presunción. Para lograr
ese propósito, la carga argument ativa mínima de la autoridad responsable con-
siste (i) en sostener que el acto está suficientemente fundado y/o motivado (ii) y
en complementar los vicios formales que contenga. De no optar por alguna de
esas opciones, la consecuencia que la Ley de Amparo apareja a esa presunción
de inconstitucionalidad es la concesión de amparo por vicios de fondo.
Hasta aquí el estándar de argumentación mínima para desvanecer las
presunciones de const itucionalidad y de i nconstitucionalid ad, respectivamente,
es relativamente bajo. Sin embargo, una vez que la autoridad responsable
destruye la presunción de inconstitucionalidad del acto recla mado y retorna su
presunción de const itucionalidad, la ca rga argumenta tiva del quejoso aumenta,
pues ahora sólo podrá desvirtuar esta última presunción mediante los
44 Ibidem, pp. 390-394.
45 Véase nota 30.
245
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
razonamientos que exprese en la ampliación de demanda dirigidos a combatir
ese acto en cuanto al fondo. El proceso anterior se ilustra en el esquema
siguiente (ver cuadro 3):
VI. Casos
Ahora, con el fin de proporcionar — aplicando un método inductivo — un es-
bozo general de la sustanciación y resolución de los juicios de amparo indirec-
to donde opere la institución jurídica examinada,46 previamente es pertinente
ilustrar diversos aspectos de su funcionamiento a partir de algunos ejemplos
extraídos del quehacer de los órganos judiciales federales.47
Amparo indirecto 271/201648 del índice del Juzgado Tercero de Distrito
en el Estado de Durango (el acto reclamado no es materialmente
administrativo si recae a una solicitud del quejoso).
El acto reclamado fue un oficio signado por el Delegado de la Comisión
para la Regula rización de la Tenencia de la Tierra en el que negó la cancelación
de la escritura de un predio urbano. Dado que, conforme a la jurisprudencia
2a./J. 23/2 015 (10a.), ese acto no era unilateral, sino que derivó de una petición
46 Véase apartado VII. La complementación del acto reclamado: esquema de la sustanciación y
resolución del juicio de amparo indirecto, de este trabajo.
47 En modo alguno se pretende hacer un análisis exhaustivo de todos los procesos conocidos por
los tribunales federales y tampoco se intenta agotar la totalidad de escenarios posibles.
48 Sentencia de 26 de abril de 2016. Causó ejecutoria por declaración judicial el 17 de mayo de
2016.
246
Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
que le había elevado el quejoso, no se actualizó el supuesto del artículo 124, pá-
rrafo último, de la Ley de Amparo y, por ende, “no se tom[ó] en cuenta el per-
feccionamiento de la fundamentación que realiz[ó] la autoridad responsable al
rendir su informe justificado”. De modo que el juez de distrito, al decidir que
ese acto presentaba un vicio en su fundamentación —ya que se sustentó en los
numerales 2886, 29 07 y 2908 sin señalar a qué ordenamiento correspondían—
concedió la protección federal para el efecto de que la autoridad responsable
dejara insubsistente el acto reclamado y “emit[iera] otro en el [que] de insistir
en su postura fund[ara] correctamente su decisión”.
Recurso de re visión 58/201749 del índice del Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito (el acto
reclamado es materialmente administrativo cuando, aun derivado de
una petición, ésta no la formuló el quejoso, sino de un tercero y no
se le da respuesta a éste).
La parte quejosa —y recurrente— reclamó, por fundamentación y motiva-
ción indebidas, un oficio suscrito por el Director de Desar rollo Urbano y Eco-
logía del Ayuntamiento de Atlixco, Puebla, mediante el cual determinó que
la licencia de uso de suelo expedida a su favor, se había extendido de forma
errónea. El juez de distrito consideró que no se actualizaba el supuesto del ar-
tículo 124, pár rafo último, de la Ley de Amparo, puesto que el acto reclamado
emanó de una petición, por lo que concedió el amparo para el efecto de que la
autoridad responsable lo dejara insubsistente y emitiera otro en el que fundara
y motivara su decisión.
El tribunal colegiado de circuito modificó ese fallo, en razón de que, si
bien el oficio reclamado recayó a una solicitud, ésta no fue formulada por el
quejoso, sino por una persona diversa. Aunado a ello, aquel acto no se emitió
como respuesta al escrito de esta última persona pues, por un lado, en el acto
reclamado no se hizo referencia al escrito y, por otro, en éste no se pidió la
cancelación de la licencia, sino sólo información sobre si la misma continuaba
vigente con fundamento en la Ley de Acceso a la Información Pública. En-
tonces, “aun y cuando en relación con el oficio impugnado existe una solicitud
formulada ante la autoridad, […] por el hecho de que la misma se instó por un
tercero diverso a la parte interesada y afectada con tal comunicación, el acto
49 Ejecutoria de 27 de abril de 2017. Derivó del juicio de amparo indirecto 1563/2016 del índice
del Juzgado Sexto de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y de
Juicios Federales en el Estado de Puebla.
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númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
reclamado no dejó de ser un acto materialmente administrativo, pues subsiste
el hecho de que en relación con la quejosa éste se emitió de forma unilateral”.
Atento a lo anterior, fue que modificó los efectos de la concesión de ampa-
ro para que, ahora, la autoridad responsable sólo dejara insubsistente el oficio
reclamado. Por último, se precisó que con la decisión adoptada “de manera
alguna se imp[edía] que, mediante el procedimiento legal que corresponda, se
determin[ara] lo que en derecho proceda en cuanto a la licencia de uso de suelo
otorgada a la parte quejosa.”
Recurso de r evisión 105/201550 del índice del Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa, Especializado en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones (si el acto no
es materialmente administrativo pero la autoridad responsable lo
complementó y el quejoso amplió su demanda, éstos no deben ser
tomados en cuenta).
El quejoso reclamó la falta de fundament ación y motivación de un oficio
emitido por la Dirección General de Concesiones de Radiodifusión del
Instituto Federal de Telecomunicaciones, en el que declaró improcedente su
solicitud respecto del otorgamiento de un permiso para instalar una estación
de radiodifusión sonora en Monterrey, Nuevo León. El juez de Distrito tuvo
por formulada la complementación de dicho acto y la ampliación de demanda
respectiva. En la sentencia recurrida se concedió el amparo para el efecto de
que la autoridad responsable dejara insubsistente el acto reclamado y en su
lugar emitiera otro de manera fundada y motivada.
El tribunal colegiado de Circuito decidió que el acto reclamado no era
materialmente administrativo, al haber derivado de una solicitud de la parte
quejosa. Por tanto, adverso a lo pretendido por la autoridad responsable —re-
currente— “no procedía que la autoridad responsable complementara la fun-
damentación y motivación de ese acto y, por consecuencia, que la amparista
ampliara la demanda en torno a esa complementación”, de suerte que el juez de
Distrito no estaba obligado a “resolver sobre la constituciona lidad de la resolu-
ción reclamada a la luz de dicha complementación, sino que […] debía apreciar
el acto reclamado tal y como estuviera probado ante la autoridad responsable”.
50 Ejecutoria de 1 de octubre de 2015. Derivó del juicio de amparo indirecto 65/2015 del índice
del Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y
jurisdicción en toda la República.
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Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
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Amparo indirecto 28/201551 del índice del Juzgado Octavo de Distrito
en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco
(concesión de amparo en términos del artículo 124, párrafo último, de
la Ley de Amparo).
El acto que el quejoso reclamó del Director General del Sistema Intermun i-
cipal de los Servicios de Ag ua Potable y A lcantarillado fue la determi nación de
adeudo por concepto de servicio de suministro de ag ua potable en el inmueble
de su propiedad; acto que no estaba fundado ni motivado —carec[ía] de las
disposiciones legales y las circunstancias específicas que sirvieron de sustento
[…] para emitir esa determinación—. Por tanto, al no haberlo complementado
la autoridad responsable en su informe justificado, se concedió el amparo par a
el efecto de “dej[ar] insubsistente la determinación de adeudo”.
Recurso de revisión 20/201652 del índice del Tribunal Colegiado en
Materias Civil y Administrativa del Décimo Tercer Circuito (otra
concesión de amparo en términos del artículo 124, párrafo último,
de la Ley de Amparo).
El acto reclamado del Ayuntamiento de un municipio de Oaxaca
consistió en el cierre de un camino mediante postes de fierro, por carecer de
fundamentación y motivación. El juez de distrito requirió a las autoridades
responsables complementar ese acto, sin que así lo hicieran. La sentencia
emitida en el juicio de amparo indirecto decretó el sobreseimiento. El tribunal
colegiado de circuito lo levantó y, ante la falta de adición del acto reclamado,
determinó conceder el amparo a la parte quejosa para el efecto de que las
autoridades responsables “retiren los postes de acero o fierro que instalaron
[…] que impiden el libre tránsito de los peticionarios del amparo en ese lugar,
y se abstengan de impedir a los quejosos ese libre tránsito, conforme a lo ya
seña la do ”.
51 Sentencia de 8 de mayo de 2015. Causó ejecutoria por declaración judicial el 28 de mayo de
2015.
52 Ejecutoria de 19 de agosto de 2016. Derivó del juicio de amparo indirecto 803/2015 del
índice del Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Oaxaca.
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Amparo indir ecto 680/201653 del índice del Juzgado Tercero de
Distrito en el Estado de Baja California Sur (concesión de amparo
en términos del artículo 124, párrafo último, de la Ley de Amparo,
con posibilidad de emitir un acto similar al reclamado pero fundado
y motivado).
El quejoso —también recur rente— reclamó dos of icios del Director General
del Organismo Operador de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de
La Paz, a través de los cuales esa autoridad solicitó al Director General de la
Comisión Nacional del Agua la autorización para ext raer agua de un pozo del
cual el quejoso era concesionario. Ante la ausencia total de fundamentación
de tales actos, el juez de distrito concedió el amparo para que la autoridad res-
ponsable los dejara sin efectos y “de considerar necesaria la emisión de oficios
similares, deb[ieran] estar debidamente fundados y motivados”.
Al resolver el recurso de revisión, el tribunal colegiado de circuito decidió
que esa concesión de amparo se ajustó a los parámetros del artículo 124,
párrafo último, de la Ley de Amparo, porque no se constriñó a la autoridad
responsable a reiterar los oficios reclamados, sino “sólo precisó que, de
considerar necesaria la emisión de oficios simila res, deberían estar fundados y
motivados; sin embargo, esta posibilidad de diversos oficios sim ilares no forma
parte del cumplimiento de la ejecutoria, toda vez que la concesión es para el
efecto de que se dejen insubsistentes los oficios, sin que se haya señalado que,
en su lugar, se emitan los nuevos”.
Recurso de revisión 95/201454 del índice del Primer Tribunal Colegiado
en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito
(complementación del acto reclamado por medio de documentos
anexos al informe justificado).
Los quejosos —también recurrentes— eran terceros extraños a un procedi-
miento administ rativo que otorgó una autorización para insta lar una gasolinera
en la colonia donde residían. Señalaron como acto reclamado la resolución
53 Sentencia de 21 de octubre de 2016. Causó ejecutoria por ministerio de ley, en atención a
lo resuelto el 17 de mayo de 2017 por el Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro
Auxiliar de la Quinta Región en el recurso de revisión 76/2017 de su índice, donde se
declararon infundados los agravios expresados contra la porción sintetizada.
54 Ejecutoria de 15 de octubre de 2014. Derivó del juicio de amparo indirecto 806/2013 del
índice del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Michoacán.
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Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
final de ese procedimiento por carecer de fundamentación y motivación. A l
pedir el informe justi ficado a las autoridades responsables, el juez de distrito no
les requirió la complementación del acto reclamado.
El tribunal colegiado de circuito consideró que se inobservaron las reglas
del procedimiento y, por ende, ordenó su reposición. Además, estableció que
la obligación de complementar el acto reclamado a que se refería el artículo
117, párrafos cuarto y séptimo, de la Ley de Amparo, podía satisfacerse “me-
diante la remisión de las constancias, actos, documentos o actuaciones que
hayan servido para emitir y sustentar t ales actos, ya sean anteriores o bien pos-
teriores a la emisión de los mismos”. Esa obligación de complementar el acto
reclamado debía relacionarse con el mandato del artículo 75, párrafo tercero,
de la ley citada, en cuanto el órgano jurisdiccional debía recabar oficiosamente
las pruebas rendidas ante la autoridad responsable y las act uaciones necesarias
para resolver el asunto.
Recurso de revisión 808/201455 del índice del Cuarto Tribunal Colegiado
de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región (deber de
requerir personalmente al quejoso específicamente si desea ampliar
su demanda cuando la autoridad responsable complementa el acto
reclamado).
El quejoso —y recurrente— reclamó de la Secretaría de Movilidad del Go -
bierno del Estado de Jalisco la cédula de notificación de una foto infracción,
por falta de fundamentación y motivación. La autoridad responsable comple-
mentó el acto reclamado en esos aspectos, pero el juez de distrito no brindó la
oportunidad al quejoso para ampliar su demanda en torno a esa adición.
El tribuna l colegiado de circuito estimó que, de resolver la litis constituc ional
tal como estaba integ rada, se haría nugatorio el derecho de defensa del quejoso,
pues necesariamente habrían de toma rse en cuenta los argumentos expresados
por la autoridad responsable para complementar el acto reclamado, aun
cuando aquél no hubiera tenido la oportunidad de controvertirlos. Lo cual
efectivamente ocurrió, puesto que el juez de distrito declaró infundados
los conceptos de violación, con base en las manifestaciones de la autoridad
responsable al adicionar el acto reclamado.
55 Ejecutoria de 24 de septiembre de 2014. Derivó del juicio de amparo indirecto 771/2014 del
índice del Juzgado Primero de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado
de Jalisco.
251
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
Aun cuando el artículo 117, párrafo último, de la Ley de Amparo sólo se-
ñalaba que debía correrse traslado al quejoso con la complementación del acto
reclamado, era indispensable prevenirlo expresamente para que indicara si
deseaba o no ampliar su escrito inicial, pues podría ocurrir que no lo hiciera
precisamente por desconocer que tenía a su favor ese derecho. Entonces, “e[ra]
imprescindible que se le indi[cara] de manera precisa […] que aconteció una
complementación […] y, desde luego, que se le prev[iniera] específicamente
para que manif iest[ara] si e[ra] su deseo o no ampliar su reclamo constitucional
sobre dichos tópicos”. Además, esa vista “sólo podr[ía] considerarse eficaz si
[…] se notifica[ba] persona lmente”.
Recurso de revisión 131/201456 del índice del Tribunal Colegiado del
Décimo Circuito (deber de correr traslado al quejoso con copia
fotostática del informe justificado que contenga la complementación
del acto reclamado).
Cuando la autoridad responsable presentó su informe justificado, al que
anexó constancias para complementar el acto reclamado, el juez de distrito
sólo acordó: “con apoyo en lo que dispone el artículo 117 de la Ley de Amparo;
lo anterior dese vista a las pa rtes”. El tribunal colegiado de Circuito ordenó re-
poner el procedimiento, ya que consideró que “además de notif icar su conteni-
do a la parte quejosa, debió correrle traslado con copia fotostática del apuntado
informe” y requerirla para que emitiera la ampliación correspondiente.
Queja 116/201557 del índice del Primer Tribunal Colegiado de
Circuito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones (debe desecharse
56 Ejecutoria de 11 de septiembre de 2014. Derivó del juicio de amparo indirecto 17/2014 del
índice del Juzgado Noveno de Distrito en el Estado de Veracruz.
57 Ejecutoria de 30 de diciembre de 2015. Derivó del juicio de amparo indirecto 1624/2015
del índice del Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad
de México y jurisdicción en toda la República. De ella emanó la tesis aislada I.1o.A.E.59
K (10a.) de rubro: demAndA de AmpAro indirecto. si en el escrito iniciAl se Aduce fAltA
o insuficiente fundAmentAción de un Acto mAteriAlmente AdministrAtivo que no
constituye el reclAmAdo y lA AutoridAd responsAble lo complementA, no se ActuAlizA
pArA su AmpliAción, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 29, abril
de 2016, t. III, p. 2236.
252
Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
la ampliación de demanda cuando la autoridad responsable
complementa un acto que no fue el reclamado).
El quejoso reclamó una resolución emitida dentro de un procedimiento ad-
ministra tivo seguido en forma de juicio mediante la cual se le impuso multa por
no haber atendido un requerimiento previo dentro del plazo concedido. En los
conceptos de violación se afirmó que el plazo otorgado en ese requerimiento
carecía de fundamentación y motivación, sin que el requerimiento fuera recla-
mado como acto destacado. En el informe justif icado, la autoridad responsable
justificó la temporalidad del plazo. Mediante la ampliación de demanda, el
quejoso –recurrente– pretendió rebatir los vicios formales subsanados por la
autoridad responsable. Sin embargo, el juez de distrito desechó la ampliación
al no haber sido reclamado en forma destacada ese acto; determinación que
confirmó el tribunal colegiado de Circuito.
Amparo indirecto 637/201558 del índice del Juzgado Séptimo de Distrito
en el Estado de Chihuahua (la complementación del acto reclamado
sólo opera ante la falta o insuficiente fundamentación o motivación,
pero no cuando es indebida).
El acto reclamado fue una boleta de infracción levantada por un agente de
tránsito, cuya funda mentación se basó en un regla mento de tránsito abrogado,
lo cual pretendió subsanar la autoridad responsable en su informe justificado,
donde señaló las normas vigentes cuando ocurrió la infracción. Sin embargo,
de una interpretación gra matical del artículo 117, párrafo último, de la Ley de
Amparo, se colegía que éste sólo se refería a los actos materialmente admi-
nistrativos que carecieran de fundamentación y motivación o, bien, ésta fuera
insuficiente, mas no si era indebida, por lo que esa hipótesis no era aplicable al
caso. En consecuencia, al haberse inobserv ado el requisito de funda mentación,
concedió el amparo liso y llano al quejoso.
Recurso de revisión 633/201559 del índice del Primer Tribunal
Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región (la
58 Sentencia de 8 de diciembre de 2015. Causó ejecutoria por ministerio de ley, en atención a
lo resuelto el 31 de marzo de 2016 por el Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro
Auxiliar de la Décima Región en el recurso de revisión 141/2016 de su índice, donde se
declararon inoperantes los agravios.
59 Ejecutoria de 15 de septiembre de 2015. Derivó del juicio de amparo indirecto 689/2014 del
índice del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Baja California.
253
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
complementación del acto reclamado también es aplicable ante la
indebida fundamentación y motivación).
El juez de distrito sobreseyó en el juicio de amparo indirecto, por estimar
que el quejoso —y recurrente— no agotó el principio de definit ividad, pues para
combatir la clausura temporal de un establecimiento para eventos ordenada
por el Jefe del Departamento de Supervisión y Permisos de la Secretaría del
Ayuntamiento de Mexicali, procedía el juicio de nulidad ante el tribunal con-
tencioso administrativo local, sin que se actualizara algún supuesto de excep-
ción a ese principio.
Sin embargo, el tribunal colegiado de circuito consideró que “del examen
del escrito de demanda de amparo se desprend[ía] que, si bien la parte quejo-
sa alegó la falta de fundamentación y motivación en la resolución reclamada,
cierto e[ra] que sus conceptos de violación fueron encaminados a evidenciar la
indebida o insuf iciente fundamentac ión y motivación del acto refuta do”, por lo
que se estaba ante la hipótesis de excepción al principio de definitividad esta-
blecida en el artículo 61, fracción XX, párrafo último, de la Ley de Amparo.
En su informe justificado, la autoridad responsable mejoró la fundamenta-
ción y motivación del acto reclamado, porque en éste
…se limitó a considerar que la medida de seguridad adoptada
(clausura temporal) deriv[ó] de que varios vecinos manifestaron que
el establecimiento […] durante su funcionamiento gener[aba] música
(ruido) con sonora intensidad y como consecuencia afecta[ba] el interés
social y el orden público, en términos del artículo 6º, fracción II, del
Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos para Eventos
Sociales o Fiestas en el Municipio de Mexicali, Baja California; en
dicho informe justificado señal[ó] que tal clausura se fundamenta en los
artículos 1º, 4º, 5º, 6º, fracciones II y III, 35, fracción IV, 40, 41, 42, 43,
44, 45 y 46 del citado reglamento.
Pero, dado que el juez de distrito sólo tuvo por recibido el informe justificado
y se limitó a dar v ista con el mismo, sin correr el traslado que ordena el artículo
117, último párra fo, de la Ley de Amparo, se ordenó reponer el procedimiento
a fin de que el quejoso pudiera ampliar su demanda.
254
Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
Recurso de revisión 53/201560 del índice del Tercer Tribunal Colegiado
de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región (es procedente
el recurso de queja interpuesto por la autoridad responsable cuando
el juez de distrito desecha la complementación del acto reclamado,
sobre el argumento de que no está vinculada con éste).
El acto reclamado consistió en una in fracción de tránsito. La autoridad res-
ponsable —recurrente— como complemento de ese acto, allegó un oficio signa -
do por el Secretario del Ayuntamiento de un municipio de Tlaxcala. E mpero,
el juez de distrito acordó no tomarlo en cuenta, al no estar vinculado con el
acto reclamado. En consecuencia, concedió el amparo para el efecto de dejar
insubsistente el acto reclamado.
El tribunal colegiado de Circuito indicó que el oficio aludido quedó fue-
ra de la litis constitucional y fue ajustado a derecho que no fuera tomado en
cuenta como complementación del acto reclamado en la sentencia recurrida.
Ese trámite no fue violatorio de las reglas del procedimiento que ameritara su
reposición de acuerdo con el artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo,
con motivo de que para ello “e[ra] necesario que […] haya dejado sin defensa a
las partes, lo que no aconteció en el asunto, puesto que tenían a su alcance el
medio de impugnación respectivo para combatirla”. El acuerdo donde el juez
de distrito decidió excluir de la litis el oficio aportado por la autoridad respon-
sable “quedó firme al no combatirse con el medio de defensa conducente, esto
es, el recurso de queja previsto en el artículo 97, fracción I, inciso e), de la Ley
de Am paro ”.
Queja 39/201561 del índice del Primer Tribunal Colegiado en
Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito (es procedente
el recurso de queja interpuesto por la autoridad responsable cuando
el juez de distrito ordena correr traslado a la parte quejosa con el
informe justificado a fin de que amplíe su demanda).
El quejoso reclamó la inmovilización de cuentas bancarias decretada
dentro de una averiguación previa. El juez de distrito estimó que la autoridad
60 Ejecutoria de 16 de abril de 2015. Derivó del juicio de amparo indirecto 888/2014 del índice
del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Tlaxcala.
61 Ejecutoria de 1 de octubre de 2015, emitida por mayoría de votos; el voto particular fue en
el sentido de declarar improcedente el medio de impugnación. Derivó del juicio de amparo
indirecto 1993/2013 del índice del Juzgado Cuarto de Distrito en La Laguna.
255
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
responsable —recurrente— pretendió complementar ese acto en su informe
justificado, por lo que ordenó correr traslado con el mismo a la parte quejosa a
fin de que emitiera la ampliación respectiva. El tribunal colegiado de circuito
analizó el medio de i mpugnación en cuanto al fondo —por lo que implícitamente
decidió que era procedente— y determinó que, al no ser el acto reclamado
materialmente adm inistrativo sino penal, el juez de distrito sólo “debió poner a
la vista de las partes tanto el informe justificado […] como las constancias que
anexó al mismo, sin correr traslado a la quejosa con tales docu mentos, para que
ampliara la demanda”.
Recurso de revisión 588/201462 del índice del Cuarto Tribunal Colegiado
de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región (debe agotarse
el principio de definitividad cuando el acto reclamado esté fundado
y motivado, y sea de fecha anterior a la demanda de amparo, a pesar
de que el quejoso manifieste haberlo desconocido antes de rendirse
el informe justificado).
El quejoso —recurrente— recla mó del Delegado Estatal en Jal isco del Instituto
Mexicano del Seguro Social un memorando que contenía su baja patronal
del régimen obligatorio establecido en la Ley del Seguro Social. Manifestó
haber conocido ese acto cuando acudió a realizar trámites relacionados con el
cumplimiento de sus obligaciones en materia de seg uridad social; momento en
que fue informado que no podía efectuarlos, por haber causado baja. En sus
conceptos de violación, sostuvo la falt a de fundamentación y motivación del
acto reclamado. En la sentencia recurrida, el juez de distrito sobreseyó en el
juicio de amparo porque el quejoso no agotó el juicio de nulidad ante el antes
denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
El tribunal colegiado de circuito confirmó ese fallo, porque no se surtía
la excepción al principio de definitividad prevista en el artículo 61, fracción
XX, párrafo último, de la Ley de Amparo. Ello, en virtud de que, si el
memorando reclamado era de fecha anterior a la promoción del juicio de
amparo y si estaba fundado y motivado, entonces no podía sostenerse que fue
hasta el informe justificado cuando la autoridad responsable proporcionó esos
requisitos. Además, la norma citada no preveía como excepción al principio de
62 Ejecutoria de 27 de agosto de 2014. Derivó del juicio de amparo indirecto 1969/2013 del
índice del Juzgado Tercero de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado
de Jalisco. De ella emanó la tesis aislada (III Región) 4o.19 K (10a.) véase nota 29.
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Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
definitividad el supuesto relativo a que el acto reclamado sí estuviera fundado
y motivado, pero no fuera del conocimiento del quejoso. De lo contrario,
se “generaría la presentación indiscriminada de juicios de amparo, porque
bastaría que los quejosos expresaran desconocer el acto para hacer viable el
juicio de amparo que se instituyó como un medio extraordinario de defensa”.
VII. La complementación del acto reclamado: esquema
de la sustanciación y resolución del juicio de amparo
indirecto
1. ¿Cómo se sustancia el juicio de amparo indirecto?
De acuerdo con el derecho legislado y jurisprudencial, la teoría y los precedentes
analiz ados en los apartados anteriores, el curso de un juicio de amparo i ndirecto
“estándar” en que se reclame un acto materialmente administrativo por vicios
en su fundament ación y motivación debe observa r las etapas siguientes:63
Cuando reciba una demanda de amparo indirecto en la que se
reclame un acto por vicios de fundamentación y motivación y
decida que se trata de un acto materialmente administrativo,
debe:
Abstenerse de desechar la demanda con base en el no
agotamiento del principio de definitividad,64
Requerir a la autoridad responsable para que, al rendir su
informe justificado, complemente el acto reclamado en
los aspectos denunciados, lo que puede hacer mediante
el envío de las constancias que haya tomado en cuenta
para emitirlo, y
Apercibirla en el sentido que, de no cumplir con dicha
complementación y emitir una sentencia concesoria, en
ésta se considerará que el acto reclamado presenta un
vicio de fondo que impide su reiteración.65
63 Es importante destacar que el derecho jurisprudencial —e incluso el derecho legislado—
puede generar cambios en el esquema propuesto.
64 Tesis aislada VI.1o.A.49 K (10a.) véase nota 28.
65 Tesis aislada II.4o.A.4 K (10a.) del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Segundo Circuito, de rubro: reposición del procedimiento en el AmpAro. debe ordenArse
si Al solicitAr A lAs AutoridAdes responsAbles su informe justificAdo, el juez de distrito
257
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
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Si la autoridad responsable adiciona el acto reclamado,
entonces debe correr traslado a la parte quejosa con copia de
esa complementación, mediante notificación personal y requerirla
expresamente para que, si es su deseo, amplíe su demanda en
el plazo de 15 días, exclusivamente respecto de los aspectos
complementados.66
Pero si dicha ampliación sólo puede referirse a lo que adicione la autoridad
responsable, entonces cuando ésta no complementa el acto reclamado, por
considerar que está suficientemente fundado y motivado, no debe requerirse al
quejoso para que amplíe su demanda, en razón de que ésta se encuentra sujet a
a una adición que no tuvo lugar.67
Si el quejoso amplía su demanda de amparo indirecto, debe:
Dar vista a las partes,
En su caso, emplazar a las autoridades responsables que
se señalen en la ampliación, y
Diferir la celebración de la audiencia constitucional.
Además, es pertinente señalar otros posibles escenarios que el
derecho jurisprudencial ha incorporado:
no obstAnte que el quejoso AduzcA lA fAltA o insuficienciA de fundAmentAción y
motivAción del Acto mAteriAlmente AdministrAtivo reclAmAdo, Gaceta del Semanario Judicial
de la Federación, Décima Época, Libro 34, septiembre de 2016, t. IV, p. 2952.
66 Tesis aislada IV.2o.A.74 K (10a.) del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Cuarto Circuito, de rubro: violAción A lAs leyes del procedimiento de AmpAro. se
ActuAlizA por lA omisión de dAr vistA Al quejoso pArA que Amplíe su demAndA respecto
de lA complementAción de lA fundAmentAción y motivAción del Acto mAteriAlmente
AdministrAtivo reclAmAdo, reAlizAdA por lA AutoridAd responsAble, Al rendir su informe
justificAdo, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 9, Agosto de
2014, t. III, p. 1986.
67 Tesis aislada VI.1o.A.72 A (10a.) del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Sexto Circuito, de rubro: fAltA o insuficienciA de fundAmentAción y motivAción. si lA
AutoridAd responsAble Al rendir su informe justificAdo no complementA esos Aspectos
por estimAr que el Acto reclAmAdo los cumple, no procede correr trAslAdo Al quejoso
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 9, agosto de 2014, t. III, p.
1760.
258
Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
• Si en el escrito inicial el quejoso atribuye vicios formales a un
acto materialmente administrativo que no constituye el acto
reclamado y, al rendir su informe justificado, la autoridad
responsable motu proprio complementa aquél. En este caso, el juez
de distrito no debe correr traslado a la parte quejosa para que
amplíe su demanda, pues ello sólo ocurre cuando el mecanismo
legal analizado se acciona respecto del acto reclamado, mas no
sobre uno diverso. De presentarse un escrito de ampliación de
demanda, el juez de amparo deberá desecharla.68
• Si la autoridad responsable motu proprio complementa el acto
reclamado, pero el juez de distrito rechaza tal complementación
porque considera que no se trata de un acto materialmente
administrativo, ¿procede en su contra el recurso de queja
Amparo, interpuesto por la autoridad responsable? No, ya
que no se le ocasiona un daño grave e irreparable en sentencia
definitiva, pues si el juez de distrito estima que el acto reclamado
no es materialmente administrativo, entonces no podrá dictar un
fallo en el que restrinja a la autoridad responsable la posibilidad
de reiterarlo.70
• ¿Qué ocurre si el quejoso, al ampliar su demanda, no acompaña
copias de traslado? El juez de distrito debe otorgarle el plazo
de 5 días para que lo haga, tal como ocurre frente al mismo
supuesto respecto del escrito inicial.71
68 Tesis aislada I.1o.A.E.59 K (10a.) véase nota 58.
69 Artículo 97. El recurso de queja procede:
I. En amparo indirecto, contra las siguientes resoluciones:
[…]
e) Las que se dicten durante la tramitación del juicio, o del incidente de suspensión, que no
admitan expresamente el recurso de revisión y que por su naturaleza trascendental y grave
puedan causar perjuicio a alguna de las partes, no reparable en la sentencia definitiva; así
como las que con las mismas características se emitan después de dictada la sentencia en la
audiencia constitucional;
70 Tesis aislada I.1o.A.E.70 K (10a.) del Primer Tribunal Colegiado de Circuito en
Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la
el Auto que rechAzA lA complementAción de lA fundAmentAción y motivAción del Acto
reclAmAdo, por estimAr que no es mAteriAlmente AdministrAtivo, Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 43, junio de 2017, t. IV, p. 2979.
71 Tesis aislada III.5o.A.2 K (10a.) del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Tercer Circuito, de rubro: demAndA de AmpAro. el plAzo de cinco díAs pArA que el
quejoso presente lAs copiAs omitidAs, AdicionAl Al de quince pArA lA promoción del
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
2. ¿Cómo se resuelve el juicio de amparo indirecto?
La Segunda Sa la de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido72
que si la fundamentación y motivación del acto materialmente administrativo
reclamado no quedan acreditados en el curso del proceso de amparo, entonces
sobreviene la declaración de su inconstitucionalidad basada en que se trata de
un vicio de fondo, no de form a, que impide su reiteración. Empero, lo a nterior
está sujeto a diversos matices, en razón de que no basta la mera afirmación
de la parte quejosa en el sentido de que el acto materialmente administrativo
adolece de irregularidades en su fundamentación y motivación para que, de
no complementarlo la autoridad responsable, se conceda un amparo de fondo.
Así, al dicta r la sentencia constitucional, deben —verificados los presupuestos
procesales— observarse las pautas siguientes, como regla general:73
Analizar si se está ante la excepción al principio de definitividad,
como sigue:
Si el acto reclamado (1) satisface los requisitos de
fundamentación y motivación, (2) es de fecha anterior
a la presentación de la demanda de amparo y (3) fue
notificado al quejoso,74 se decretará el sobreseimiento.75
Si (1) colma tales exigencias pero fue emitido después
de la promoción del juicio de amparo o (2) no fue
notificado al quejoso o, bien, si (3) adolece de vicios
formales, entonces habrá de verificarse el cumplimiento
de los demás requisitos de procedibilidad, salvado
lo cual, el estudio de fondo se hará en los términos
siguientes:
Calificar los conceptos de violación relativos a los vicios de
fundamentación y motivación76 y, si se consideran infundados
juicio, es AplicAble A su AmpliAción, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Libro 29, abril de 2016, t. III, p. 2235.
72 Tesis aislada 2a. CXV/2016 (10a.) véase nota 24.
73 Se insiste que los supuestos de excepción son sólo de manera enunciativa. (Véase apartado V.
La complementación del acto reclamado: flujo de la argumentación, de este trabajo):
• Cuando se reclamen actos inconstitucionales en sí mismos,
• Cuando tales actos se basen en alguna categoría sospechosa o protegida, y
• Cuando se reclama la falta de ejercicio de facultades de alguna autoridad.
74 Artículo 9º, párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
75 Tesis aislada (III Región) 4o.19 K (10a.) véase nota 29.
76 Tesis aislada VI.1o.A.71 A (10a.) del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
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Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. su complementAción en el juicio...
Guillermo cAstillo sotomAyor
porque el acto reclamado sí satisfaga tales requisitos, entonces
el juez de distrito habrá de negar la protección constitucional
inclusive si la autoridad responsable omitió complementarlo al
rendir su informe justificado, pues ello no trasciende.
Llegados a este punto, si en la demanda de amparo también se
expresaron conceptos de violación dirigidos a combatir el acto reclamado
por aspectos diversos a vicios formales, evidentemente éstos deben ser
analizados y conceder o negar el amparo, según corresponda.
En cambio, si el juez de distrito decide que son fundados
los argumentos de la parte quejosa y que, por ello, el acto
reclamado adolece de falta o insuficiencia de fundamentación
y motivación, debe verificar lo siguiente:77
Si la autoridad responsable no complementó el acto
reclamado al rendir su informe justificado o, si lo
pretendió hacer, aquél sigue presentando vicios en su
fundamentación y motivación. En este supuesto, el
juez de distrito habrá de conceder el amparo a la parte
quejosa, considerando para ello que el acto reclamado
contiene un vicio de fondo que impide a la autoridad
del Sexto Circuito, de rubro: fAltA o insuficiente fundAmentAción y motivAción del
Acto mAteriAlmente AdministrAtivo. su solA AfirmAción no bAstA cuAndo Al rendir
el informe justificAdo, lA AutoridAd no complementA tAles Aspectos en términos del
se ActuAlice un vicio de fondo y se concedA el AmpAro con fundAmento en el último
Décima Época, Libro 9, agosto de 2014, t. III, p. 1774.
77 Tesis aisladas del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito
siguientes:
• VII.1o.A.10 A (10a.) de rubro: Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. si A pesAr
de que lA responsAble los complementó en cuAnto A su fAltA o insuficiente
fundAmentAción y motivAción AducidA en lA demAndA de AmpAro, éstA persiste,
debe considerArse que presentAn un vicio de fondo que impide A lA AutoridAd
reiterArlos (legislAción vigente A pArtir del 3 de Abril de 2013), Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 18, mayo de 2015, t. III, p. 2096.
• VII.1o.A.9 A (10a.) de rubro: Actos mAteriAlmente AdministrAtivos. consecuenciAs
de lA omisión de lA AutoridAd responsAble de rendir su informe justificAdo o
de hAcerlo sin complementAr lA fAltA o insuficienciA de fundAmentAción y
motivAción de Aquéllos AducidA en lA demAndA de AmpAro (legislAción vigente
A pArtir del 3 de Abril de 2013), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima
Época, Libro 18, mayo de 2015, t. III, p. 2094.
261
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
responsable reiterarlo. Esto último significa que la
autoridad responsable no estará en aptitud de emitir
un acto en que, nuevamente, vulnere los derechos
humanos que conculcó el primero, pues expresamente
está aparejada a una proscripción en ese sentido.78
Si la autoridad responsable complementó adecuadamente
el acto reclamado —en cuanto a su fundamentación y
motivación— al rendir su informe justificado. A esta
hipótesis la Ley de Amparo no vincula consecuencia
alguna salvo tomar en cuenta la complementariedad
vertida por la autoridad responsable, de modo que
la sentencia de amparo deberá sujetarse a las reglas
generales de su emisión, para contratar los conceptos
de violación expresados en la ampliación de demanda
frente al acto reclamado y a lo adicionado por la
autoridad responsable en su informe justificado.
VIII. Reflexiones finales
A manera de conclusión, cabe resaltar que la complementación del acto recla-
mado, en tanto figura novedosa, representa un campo donde pueden confluir
puntos de vista diversos e incluso antagónicos. Por ello, a continuación se apor-
tan herram ientas interpretativas que conduzcan hacia su buen funcionamiento.
1. Procedencia del recurso de queja
¿En qué momento pueden combat irse mediante queja las determinaciones
que el juez de distrito dicte en el curso del juicio de amparo? Es innegable que
ese medio de impugnación procede contra los autos que admitan o desechen
la ampliación de demanda, en términos del artículo 97, fracción I, inciso a),79
78 Tesis aislada VI.1o.A.74 A (10a.) del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Sexto Circuito, de rubro: reglA especiAl previstA de mAnerA complementAriA en los
insuficienciA de lA fundAmentAción y motivAción de los Actos reclAmAdos en Asuntos
vinculAdos con lA mAteriA AdministrAtivA. dA lugAr A diversAs hipótesis que pueden
presentArse, derivAdAs de lA ActuAción que despliegue lA AutoridAd responsAble Al
rendir su informe justificAdo (legislAción vigente A pArtir del 3 de Abril de 2013), Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, septiembre de 2014, t. III, p.
2560.
79 Artículo 97. El recurso de queja procede:
I. En amparo indirecto, contra las siguientes resoluciones:
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de la Ley de Amparo. Pero cuando frente a las determinaciones que el órgano
jurisdiccional de amparo emita frente al informe justificado, ¿procede el
recurso de queja conforme al inciso e)80 de la fracción indicada?
Tomando en cuenta que esa hipótesis de procedencia del recurso de queja
gira en torno —principalmente— a un criterio de irreparabilidad,81 relativo a
que la violación procesal no pueda ser solventada en la sentencia definitiva, se
concluye la procedencia de ese medio de defensa en los escenarios siguientes,
según lo interpong a la parte quejosa o la autoridad responsable, como se expo-
ne en el cuadro siguiente (ver cuadro 4):
a) Las que admitan total o parcialmente, desechen o tengan por no presentada una demanda
o su ampliación;
80 Artículo 97. […]
I. […]
e) Las que se dicten durante la tramitación del juicio, o del incidente de suspensión, que no
admitan expresamente el recurso de revisión y que por su naturaleza trascendental y grave
puedan causar perjuicio a alguna de las partes, no reparable en la sentencia definitiva; así
como las que con las mismas características se emitan después de dictada la sentencia en la
audiencia constitucional;
81 Contradicción de tesis 12/2015 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación el 2 de junio de 2015, párrafos 63, 64, 66 y 68 a 71.
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2. Desarrollo jurisprudencial
La novedad de la figura de la complementación del acto reclamado explica el
poco desarrollo académico sobre el tema. De ahí que deba acudirse directa-
mente al derecho jurisprudencial y a la práctica jud icial para profundizar sobre
dicha institución y examinar su evolución.
Esta fig ura jurídica novedosa hace patente la importancia del derecho juris-
prudencial en su desarrollo. Para ello, deben abstraerse todos los escenarios
relevantes que el legislador no logró prever al crear la institución en estudio, a
fin de garantizar la seg uridad jurídica de los justiciables.
Ahora, la interpret ación que el Poder Judicial de la Federación ha realizado
al respecto se ha plasmado, en su mayor parte, en criterios aislados de tr ibuna-
les colegiados de circuito. Sin embargo, las reglas de obligatoriedad de la juris-
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prudencia tornan meramente orientadora s esas tesis, pero no vinculantes. Ello
da pie a que los operadores jurídicos puedan adoptar posiciones antagónicas,
sobre casos semejantes sometidos a su potestad, esto trae consigo una g rieta en
la seguridad jurídica de las personas.
3. Justicia integral
No obstante, se considera que esa hendidura en la seguridad jur ídica puede ser
reducida si los impartidores de justicia dan preeminencia a los instrumentos
del criterio de interpretación funcional —principalmente el argumento
teleológico— 82 por encima de los relativos al criterio gramatical —argumento
semántico y a cont rario—83 y sistemát ico.84 Desde esa perspectiva, debe part irse de
que el propósito de la complementación del acto materia lmente administrativo
reclamado en el juicio de amparo indirecto es minimizar los formalismos
de la justicia mexicana, evitar la concesión de amparos por vicios formales e
impulsar una justicia const itucional sustantiva o de mayor beneficio. Y, a partir
de lo anterior, inter pretar y argumentar las disposiciones normativas en torno
a la figura a nalizada, como se propone más adelante.
A) Falta de insuciente ¿e indebida? fundamentación y motivación
La falt a de fundamentación y mot ivación de un acto de autor idad consiste en la
ausencia total de tales requisitos, en tanto su insuficiencia estriba en que sí los
contiene, pero de forma incompleta; lo que se distingue de la fundamentación
y motivación indebidas, que surge cuando dichos elementos también está n pre-
sentes, pero no de forma incompleta, sino incongruente.85
82 El argumento teleológico “justica atribuir a una disposición normativa el signicado que se corr esponda
con la nalidad del precepto, por entenderse que la norma es un medio para alcanzar un n” en Ezquiaga
Ganuzas, Francisco Javier, La motivación de las decisiones interpretativas electorales, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, México, 2012, p. 248, disponible en: portales.te.gob.mx/
publicaciones/contenidos/516
83 El uso del argumento semántico consiste en resolver la duda interpretativa o justificar el
significado sin salir del texto objeto de interpretación, es decir, recurrir a las reglas de uso
del lenguaje en el que está redactado el enunciado objeto de interpretación. El argumento a
contrario justifica excluir la aplicación de la consecuencia jurídica prevista por una norma para
un determinado supuesto de hecho, a otros supuestos de hecho diferentes a los expresamente
mencionados por ella. Ibidem, pp. 119 y 150.
84 Sobre los criterios de interpretación y sus instrumentos véase ibidem, pp. 99-100.
85 Para ejemplificar la diferencia aludida, piénsese en un acto donde la autoridad señala
correctamente los preceptos legales que fundan su competencia material, pero omite
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Ahora, de emplear un arg umento semántico sobre el enunciado cuando en
la demanda se aduzca la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación
del artículo 117, párrafo último, de la Ley de Amparo, la complementación
del acto reclamado opera cuando sus vicios formales exclusivamente consistan
en la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, o si cuando
éstos contengan vicios tanto en una como en otra. Se excluye —con base en
un argumento a contrario — la aplicación de esa figura cuando se denuncia la
indebida fundamentación y motivación. Lo mismo acontece cuando se alegan
vicios.
En contraste, de utilizar un argumento teleológico, la figura examinada
también es aplicable si se aduce indebida fundamentación o motivación, ya
que se admite que en una mayor cantidad de casos se evitará la concesión de
amparos por vicios de forma y se privileg iará una justicia sustantiva.
Incluso ello guarda consonancia con el derecho jurisprudencial que postu la
la improcedencia de la revisión fiscal cuando el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa declara la nulidad del acto impugnado por vicios formales, en-
tre ellos, la indebida funda mentación y motivación.86
B) Informe justicado
Misma suerte ocurre si la porción normativa en su informe justificado la
autoridad deberá complementar en esos aspectos el acto reclamado se
lee de manera gramatical. En efecto, con esa herramienta interpretativa, si
la autoridad responsable sólo puede adicionar los vicios formales del acto
reclamado en el escrito del informe justificado, se obstaculiza su carga
argumentativa para desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que le
corresponde en ese momento. Mientras que una interpretación teleológica
citar aquéllos que le otorgan competencia territorial; en este caso se hablará de insuciente
fundamentación. En contraste, la fundamentación será indebida si una autoridad emite un
acto relacionado con un tema específico (por ejemplo, uso de suelo), pero basa su actuar en
normas pertenecientes a un ordenamiento que no tiene relación alguna con ese tema (por
ejemplo, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión).
86 Jurisprudencia 2a./J. 88/2011 de rubro: revisión fiscAl. es improcedente contrA lAs
sentenciAs del tribunAl federAl de justiciA fiscAl y AdministrAtivA que sólo declAren
lA nulidAd del Acto AdministrAtivo impugnAdo por vicios formAles en cuAlquierA de
los supuestos mAteriAles previstos en el Artículo 63 de lA ley federAl de procedimiento
contencioso AdministrAtivo (AplicAción de lA jurisprudenciA 2A./j. 150/2010), Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXIV, agosto de 2011, p. 383.
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revelará que la intelección de ese enunciado permite también complementar
el acto reclamado con el informe justificado, es decir, mediante constancias
adjuntas a éste, en razón de que el punto central no radica en el continente de
esa complementación, sino en el contenido de ésta.
C) Principio de denitividad
En el juicio de amparo, la regla general es su procedencia, en tanto la excep-
ción es la actualización de alguna causal de improcedencia. Por ello, si bien
éstas deben interpretarse de manera estricta, las excepciones a tales motivos
de improcedencia deben ser aplicadas de manera extensiva en la medida que
privilegian el análisis de fondo.
El art ículo 61, fracción XX, est atuye el principio de definitividad cuando se
reclaman actos administrat ivos. No obstante, el pár rafo penúltimo de esa frac-
ción establece como excepción al agotamiento de ese principio, el caso en que
dichos actos carece[n] de fundamentación. En el mismo sentido, el párrafo último
prevé que si la autoridad responsable señala la fundamentación y motivación
del acto reclamado, operará la excepción al principio de definitividad conteni-
da en el párrafo anterior.
Empleando un argumento gramatical y sistemático, si la excepción prevista
en el párrafo último de la fracción aludida, remite al párrafo anterior, debe
entenderse que sólo opera cuando el vicio formal atribuido al acto reclamado
es la ausencia de fundamentación. Entonces la consecuencia práctica será el
sobreseimiento por no agotamiento del principio de definitividad, a menos
que el acto reclamado carezca de fundamentación; es decir, el acento se coloca
sobre las características que reviste el acto reclamado.
Decanta rse por un argumento sistemático y teleológico, en cambio, con-
siente que dicha excepción al principio de definitividad también se presente
cuando el quejoso atribuya falta, indebida o insuficiente fundamentación y/o
motivación, aun cuando el acto reclamado sí satisfaga esos requisitos; esto es,
lo determinante ya no es el acto reclamado —pues éste incluso puede estar
suficientemente fundado y motivado— sino la carga argumentativa mí nima del
quejoso. De modo que, si el acto reclamado reúne o no las exigencias de fun-
damentación y motivación no es un tema de procedibilidad, sino de fondo,
puesto que con base en él se declararán infundados los conceptos de violación
del quejoso.
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IX. Referencias
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Corte Interamericana de Derechos Humanos, jurisprudencia disponible en: http://
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Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación,
jurisprudencia y tesis aisladas disponibles en: sjf.scjn.gob.mx
