Análisis de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa en México
| Autor | Luis Gerardo Samaniego Santamaría |
| Cargo | Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca, España |
| Páginas | 1-22 |
Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca, España. Profesor- Investigador de la Universidad de Quintana Roo. Investigador ayudante Freddi Ventura Pat Che.
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Dentro de los temas que han cobrado gran interés en los últimos años en el derecho constitucional mexicano, se encuentran los relativos a los nacientes sistemas y diversos medios de control constitucional en las entidades federativas. Como sabemos, el tema del control constitucional en las entidades federativas no es reciente en nuestro país, pues tiene su primer antecedente en la creación del juicio de amparo en la Constitución del Estado de Yucatán de 1841. A partir de entonces, la creación de diversos medios de control constitucional local continuo evolucionando durante el siglo XX, aunque con poca intensidad, pues no obstante que algunas constituciones estatales establecieron algún medio de control para salvaguardar su constitución, como la queja constitucional en Chihuahua1 poco fueron utilizados, pasando prácticamente a ser inadvertidos debido al fuerte centralismo imperante durante gran parte del siglo pasado.2 La última expresión Page 2 en la creación de medios de control constitucional local se dio al inicio del presente siglo a partir de la experiencia Veracruzana en el año 2000,3 de la cual le seguirían otras entidades federativas como Chiapas, Tlaxcala, Nuevo León, Coahuila, Guanajuato, México y Quintana Roo, entre otras.4
Dentro de los novedosos medios de control constitucional reconocidos a nivel local se encuentra la llamada acción por omisión legislativa. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con la controversia constitucional o la acción de inconstitucionalidad, donde podemos decir que su regulación en aquellas constituciones y leyes locales que los han adoptado es coincidente, en la omisión legislativa no resulta así.
No obstante que la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa se encuentra expresamente establecida en la Constitución de los Estados de Veracruz, Chiapas, Tlaxcala y Quintana Roo, no podemos decir que este medio de control tenga el mismo objeto en éstos Estados, ya que existen diferencias sustanciales en cuanto a su regulación, tales como los sujetos legitimados, los actos objeto de control, así como los efectos de las sentencias, lo que ha provocado una verdadera balcanización de este medio de control.5 Page 3
Por otra parte, a pesar de que a nivel federal no se encuentra reconocida en la Constitución la omisión legislativa, esta ha sido abordada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación de manera indirecta a través de la resolución de las controversias constitucionales.6 Situación similar, como veremos, podría ser abordada en aquellos Estados donde a pesar de no reconocer expresamente este medio de control, si cuenten al menos con la controversia constitucional. Cabe señalar, como caso paradigmático, que en el Estado de Coahuila se establece el control de la inconstitucionalidad de las omisiones legislativas a través de la acción de inconstitucionalidad.7 Por estas razones, resulta importante realizar un breve análisis de este medio de control constitucional a la luz de los textos constitucionales y legales de aquellos Estados que lo han reconocido tales como Quintana Roo, Veracruz, Chiapas y Tlaxcala, así como la jurisprudencia emitida por nuestro máximo tribunal en este tema, con el objeto de clarificar el objeto y alcances del mismo.
Como sabemos, el control constitucional de las leyes ha consistido tradicionalmente en invalidar aquellas normas o contenidos expedidos por un poder constituido -ya sea el legislativo o bien el ejecutivo-, cuando éstas vulneren o contradigan lo dispuesto en la Constitución, en virtud del principio de supremacía constitucional. Sin embargo, puede ocurrir que el control de las leyes proceda no sólo en contra de aquellas que han sido expedidas, sino también por aquellas que no lo han sido a pesar de que su creación derive de un mandato Constitucional, violándose entonces el texto fundamental no por un acto positivo, sino por uno omisivo.8 Esta situación no sólo alcanzaría los actos inconstitucionales omisivos del Poder Legislativo, sino también aquellos del Poder Ejecutivo cuando éste se encuentra facultado para legislar o para reglamentar aquellas normas constitucionales. Page 4
Como se observa, la función del órgano de justicia constitucional no sólo debe constreñirse a controlar los actos positivos de los poderes públicos, en especial del legislador, cuando éstos constituyan una violación al orden constitucional, sino también aquellos actos del legislador o en su caso los del Ejecutivo, que consistan en un no hacer algo que constitucionalmente este previsto.9
Ahora bien, para poder determinar cuando existe una omisión legislativa y ésta es considerada inconstitucional, debemos de partir de la existencia de varios presupuestos.10 Primeramente, las omisiones legislativas inconstitucionales derivan del no cumplimiento de imposiciones constitucionales legislativas en sentido estricto, esto es, del no cumplimiento de normas que, de forma concreta, vinculan al legislador a adaptar medidas legislativas concretizadoras de la Constitución.11 Éstas surgen a partir de la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un tiempo excesivamente largo, de aquellas normas Page 5 constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación. 12 Pero la omisión por parte del legislador no consiste en un simple no hacer, sino que se trata de un no hacer algo normativamente determinado. Se requiere de la presencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulte jurídicamente incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa. 13 Puede haber inconstitucionalidad por omisión de actos legislativos ante las normas constitucionales que no son exigibles por sí mismas -preceptivas o programáticascuando el legislador no emite las leyes necesarias para conferirles exigibilidad. 14
De tal forma, para que el silencio -del legislador- sea lesivo de la Constitución es necesario, primero, que afecte a aquellos deberes, explícitos o no, de legislar que la misma Constitución le pueda imponer (siendo éste el caso más evidente y sencillo de la omisión inconstitucional) , ya que basta con que su silencio constituya una indebida forma de cierre de la apertura constitucional propia de las Constituciones democráticas, y en segundo lugar, que su silencio mantenga o cree situaciones jurídicas contrarias a la Constitución. 15
Ahora bien, puede suceder que aún cumpliendo con el mandato constitucional el legislador emita la norma jurídica, sin embargo, esta sea de tal forma deficiente que mantenga o cree, situaciones jurídicas contrarias a la constitución, por lo que existiría a su vez una omisión legislativa inconstitucional.
Recientemente la Suprema Corte de Justicia de la Nación abordando el tema de las omisiones legislativas ha señalado en su jurisprudencia que los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio; esto es, las primeras serán aquellas en las que dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no y el momento en que lo harán, de manera que esta competencia en sentido estricto no implica una Page 6 obligación, por lo que su omisión no afectaría al texto constitucional; sin embargo, las segundas son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de hacer por parte de los órganos legislativos a los que se le han otorgado; de ahí que si no se realizan, el incumplimiento trae aparejada una sanción; en este tipo de competencias el órgano legislativo no tiene opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedirla o crearla, que puede encontrarse expresa o implícitamente en el texto de las propias normas constitucionales, o en el de sus disposiciones transitorias.16
Esta omisión legislativa inconstitucional puede ser de dos tipos: absoluta o relativa. Será absoluta cuando la norma que el legislador debe expedir por disposición constitucional no existe, afectando el funcionamiento del texto constitucional; y relativa cuando a pesar de haber expedido el legislador la norma, ésta es de tal forma deficiente o incompleta, dejando de regular algunas hipótesis que debía regular o bien dejando lagunas en la legislación, excluyendo a ciertos grupos el ejercicio de un derecho o negándole la protección de sus intereses.17 En el mismo sentido la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que al contar los órganos legislativos del Estado con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, en su desarrollo pueden incurrir diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquellos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes, ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes.
Ahora bien, de la combinación de ambos tipos de competencias y ambos tipos de omisiones, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) absolutas en...
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