La acción de los expertos en contexto La aplicación de la política de protección de bosques nativos en cuatro provincias argentinas/The Action of the Experts in Context: The Apply of Native Forest Protection Policy in Four Argentinian Provinces.
| Autor | Figueroa, Lucas M. |
INTRODUCCIÓN
El diseño y la implementación de políticas públicas suelen ser sumamente complejos debido a la necesidad de conocimiento especializado que deben poseer quienes participan en las múltiples áreas de políticas (Sabatier y Weible, 2007). Entre los actores intervinientes, los expertos son importantes por su dotación de conocimiento técnico (Aguilar-Støen y Hirsch, 2016; Bryant, 2002; Silva, 2008; Stone, 2012). Por ello es relevante comprender el rol que desempeñan y la manera en que utilizan su conocimiento al momento de diseñar e implementar una política pública. En esta línea, hay estudios que muestran que el uso del conocimiento de los expertos es utilizado de diferente manera: a) como recurso estratégico para incidir activamente en el diseño e implementación de las políticas (Dargent, 2014; Gutiérrez, 2010; Moore, 2018; Tesh, 1999); b) como fuente de información para los policy makers (Garcé, 2014; Geddes, 1994; Tesh, 1999), o c) como recurso legitimador de decisiones previamente tomadas por las elites políticas (Stone, 2012). Sin embargo, a pesar de que la literatura examina las distintas formas en que los expertos utilizan el conocimiento, menos atención se ha prestado a los factores contextuales que comparativamente inciden en la variación del rol que ellos desempeñan.
Una de las áreas de políticas que mayormente demanda especificidades técnicas es la ambiental (Aguilar-Støen y Hirsch, 2016; Tesh, 1999; Weible, 2005). Por lo tanto, representa un ámbito propicio para analizar los factores contextuales que inciden en el rol de los expertos y el uso de su conocimiento. Frente a la complejidad técnica requerida para el diseño de las normativas ambientales, este trabajo se pregunta: ¿Cuáles son los factores que inciden en el rol de los expertos y el uso de su conocimiento en el momento del diseño de una política pública ambiental? Particularmente, se espera responder ¿de qué manera se vincula el contexto político y económico con el rol de los expertos?
Como punto de partida, en este trabajo distinguimos dos tipos de expertos (proactivo y asesor) y sometemos a consideración la hipótesis de trabajo según la cual el conflicto económico-ambiental por el uso del territorio y el grado de pluralidad del sistema político inciden en el rol de los expertos. De corroborarse esta hipótesis, los expertos serían más proactivos en contextos de mayor conflicto económico-ambiental y de mayor pluralidad política. Con nuestro estudio buscamos contribuir al análisis contextual de la acción política de los expertos, que generalmente presta más atención al contexto político que al económico.
Para dar respuesta a nuestras preguntas y poner a prueba la hipótesis de trabajo, analizamos comparativamente el proceso de diseño de adecuación normativa a la Ley Nacional de Bosques Nativos (LNBN) (No 26.331/07) en cuatro provincias argentinas: Formosa, Mendoza, Santa Cruz y Tierra del Fuego entre 2008 y 2012. Sancionada a finales de 2007, la LNBN propuso garantizar la conservación y el manejo sustentable de los bosques nativos, amenazados, principalmente, por el avance de la frontera agropecuaria en el norte del país (Fehlenberg et al., 2017; Nolte et al., 2017). Siguiendo las competencias constitucionales del federalismo argentino (artículos 41 y 124 de la Constitución Nacional), la LNBN estableció que todas las provincias con bosques nativos debían sancionar leyes provinciales para adecuar sus normativas a los estándares nacionales, denominadas leyes de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN). Con base en criterios técnicos ambientales y sociales específicos, los OTBN deben contener un mapa que clasifique a los bosques nativos de cada una de las provincias en tres categorías de conservación: dos en las que no se puede desmontar (roja y amarillo) y una en la que puede desmontarse, pero siguiendo los lineamientos definidos por la ley nacional (verde). Para promover la adecuación provincial, se dispusieron dos instrumentos centrales. Por un lado, una moratoria que frenaba la autorización de desmontes hasta la sanción de los OTBN y, por otro lado, un fondo anual de compensación económica dirigido, principalmente, a los propietarios de zonas con bosques nativos para garantizar su conservación. El acceso al llamado Fondo de Bosques constituyó uno de los incentivos centrales para que las provincias revisaran su normativa forestal dado que la condición necesaria para acceder al fondo era la sanción de la respectiva ley provincial de OTBN.
Entre 2008 y 2016, todas las provincias con bosques nativos aprobaron por ley sus respectivos OTBN. En varias provincias se generaron debates entre distintos actores (estatales y sociales) que disputaron, según sus visiones e intereses, los lineamientos de la nueva política (Gutiérrez, 2017; Juliá, 2010; Schmidt, 2014). En estos debates, los expertos tuvieron un papel importante, tendiendo vínculos con otros actores para incidir en el diseño del OTBN (Gutiérrez, 2017), aunque los roles que tuvieron fueron variados. A partir de esto último y considerando los requerimientos técnicos necesarios para la elaboración de los OTBN, es relevante comprender los factores que inciden en los diferentes roles de estos actores en las distintas provincias.
La selección de los casos provinciales es significante por varios motivos. Por un lado, los lineamientos de las políticas de OTBN en las cuatro provincias fueron definidos por expertos, pero el rol que estos tuvieron a lo largo del proceso fue diferente. Por otro lado, las combinaciones del contexto político y económico son diferentes en los cuatro casos. Ello nos permite analizar de qué manera el conflicto económico-ambiental por el uso del territorio y la pluralidad del sistema político se relacionan con en el rol de los expertos en cada caso.
Para realizar este estudio se recopilaron fuentes documentales y hemerográficas, se analizaron los debates parlamentarios de las leyes de OTBN y se revisaron investigaciones realizadas sobre casos provinciales. Además, se realizaron 27 entrevistas y comunicaciones con distintos actores estatales y sociales para evaluar, desde la perspectiva de los protagonistas, los casos estudiados.
Para analizar el escenario de conflicto económico-ambiental por el uso del territorio en cada provincia, se toma en cuenta un indicador central de la estructura económica subnacional: la existencia de actividades económicas que se desarrollan en zonas con bosques nativos, entre 2008 y 2012. Como se dijo, este fue el periodo en que se definieron los estándares de protección ambiental en los cuatro casos. Con base en imágenes del Sistema Nacional de Monitoreo de Bosques Nativos desarrollado por la Secretaría del Ambiente y Desarrollo Sustentable, en primer lugar, se identifican los departamentos provinciales que tienen bosques nativos y, en segundo lugar, utilizando datos del Ministerio de Hacienda se analizan las actividades económicas que se realizan en esos departamentos con el objetivo de encontrar complementariedades o contraposiciones entre las actividades productivas y la protección de los bosques nativos. Esperamos que ocurra un escenario de conflicto económico-ambiental por el uso del territorio cuando ciertas actividades económicas se contraponen con la conservación de los bosques nativos.
Para medir el nivel de apertura del sistema político subnacional se toman en cuenta tres indicadores: la alternancia en el cargo del ejecutivo provincial, la diferencia entre la primera y la segunda fuerza política y el número efectivo de partidos (NEP) que componen la legislatura provincial entre 2003 y 2015. Para ello, se recopila y analiza información disponible en el Atlas de elecciones en Argentina (Tow, s.f.). Esperamos que se presente un sistema político plural cuando el partido que obtiene el cargo ejecutivo provincia alterne, la diferencia entre la primera y la segunda fuerza política sea acotada y la composición de la legislatura refleje, al menos, la existencia de dos partidos políticos.
Nuestros hallazgos muestran que los expertos cumplen un rol más proactivo en contextos de mayor conflicto económico-ambiental (Tierra del Fuego y Formosa versus Santa Cruz y Mendoza) pero no necesariamente en contextos de mayor pluralidad política (Mendoza y Tierra de Fuego versus Formosa y Santa Cruz). Estos hallazgos confirman la importancia de prestar más atención al contexto económico en el estudio de la acción política de los expertos.
Además de la introducción, el artículo se divide en los siguientes apartados. En el primero, se analiza teóricamente cómo diferentes contextos políticos y económicos pueden incidir en el rol de los expertos y en el uso de su conocimiento. En el segundo apartado se exponen los principales conceptos del análisis. A la luz de estos conceptos, en la tercera y cuarta sección se analizan los cuatro casos provinciales seleccionados. Por último, se cierra con una conclusión que recapitula lo desarrollado a lo largo del trabajo.
ROL DE LOS EXPERTOS Y SU IMPACTO EN POLÍTICA PÚBLICA
El rol de los expertos en el diseño de políticas públicas ha sido investigado, en términos generales, desde dos puntos de partida diferentes. Por una parte, algunos estudios colocan a los expertos como portadores de un saber específico que son convocados a la arena pública, ya sea para legitimar decisiones de gobierno (Stone, 2012) o para atender las demandas de distintos actores (Garcé, 2014; Geddes, 1994) En el primer caso, los expertos son convocados para avalar decisiones previamente tomadas por los funcionarios políticos (Bäckstrand, 2003). En el segundo caso, los expertos son llamados por los políticos u organizaciones sociales y transportan sus saberes hacia ellos, quienes deciden la manera de utilizarlos (Garcé, 2014; Geddes, 1994; Moreno, 2020; Suárez Rincón et al, 2018; Tesh, 1999).
Por otra parte, una segunda perspectiva posiciona a los expertos como actores que toman la iniciativa en el proceso con el objetivo de...
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