Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezLuis María Aguilar Morales,José Fernando Franco González Salas,Yasmín Esquivel Mossa,Javier Laynez Potisek,Alberto Pérez Dayán
Número de registro29541
Fecha31 Octubre 2020
Fecha de publicación31 Octubre 2020
Número de resolución2a./J. 36/2020 (10a.)
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, 977
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 24/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL TERCER CIRCUITO Y EL PLENO DEL CUARTO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 22 DE ABRIL DE 2020. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: GUADALUPE M.O.B..


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, suscitada entre un Tribunal Colegiado y un Pleno de diferentes Circuitos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


SEGUNDO.—Legitimación. La presente denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en el párrafo primero de la fracción II del artículo 227 de la Ley de Amparo en vigor, toda vez que se formuló por el Tribunal Colegiado que emitió una de las sentencias que aquí participan y que se opone al criterio de un Pleno de Circuito.


TERCERO.—Criterios contendientes. Para estar en aptitud de establecer si existe contradicción de tesis es preciso tener en cuenta las consideraciones esenciales que sustentan las posturas de los órganos colegiados:


I. Al resolver la queja 31/2020, en sesión de quince de enero de dos mil veinte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, por unanimidad de votos de los Magistrados que lo integran, sostuvo el criterio siguiente:


"QUINTO.—Son jurídicamente ineficaces los agravios hechos valer.


"Previo a exponer las razones que sustentan la anterior calificativa es necesario realizar una reseña de las actuaciones que obran en el incidente de suspensión derivado del juicio de amparo indirecto 2721/2019, a las que se les concede valor probatorio pleno en términos de los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley de la materia, de las que se advierte lo siguiente:


"I. Bebidas Mundiales, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable, por conducto de su apoderado interpuso demanda de amparo, contra los actos de las autoridades señaladas en el resultando primero de la presente ejecutoria, y solicitó la suspensión en los siguientes términos:


"‘... solicito la suspensión provisional, y en su caso la definitiva, de los actos que se reclaman, a efecto de que las cosas se mantengan en el estado que actualmente se encuentran y no se restrinja en forma alguna, ni mucho menos se condicione a mi representada, la circulación de los vehículos de su propiedad, en los ilegales términos establecidos dentro de los actos reclamados dentro del presente ocurso, hasta entonces no se resuelva el fondo del presente juicio de amparo, ordenándose abrir por duplicado y en cuerda separada el cuadernillo correspondiente, siendo importante señalar al respecto que a dichos actos reclamados de ninguna manera puede revestirles el carácter de consumado, ello en virtud de que los mismos resultan un conjunto de normas generales, abstractas e impersonales, que revisten la calidad de un acto de naturaleza autoaplicativa, ya que con su sola expedición irrumpe en la esfera jurídica de mi poderdante y, en consecuencia, su propia condición ocasiona que sus efectos sean continuos y no consumados, al prever situaciones jurídicas que no necesitan de un acto posterior de autoridad, para afectarla, razón por la cual es que la concesión de la medida solicitada, resultará por demás apegada a derecho ...’


"II. En resolución de siete de enero de dos mil veinte, la Juez Primero de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, a quien correspondió conocer de la demanda por razón de turno negó la suspensión provisional, atendiendo a las siguientes consideraciones torales:


"- Estimó que no se satisfizo el requisito que para la concesión de la suspensión exige la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, consistente en que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.


"- Determinó que en caso de concederse la suspensión respecto a las consecuencias que genera el acto reclamado se vulneraría el orden público y el interés social, toda vez que la colectividad sería privada del beneficio relativo al mejor aprovechamiento de la infraestructura de la red de vialidades de jurisdicción estatal, infiriéndole un daño que de otra manera no resentiría.


"- Consideró que las reformas contenidas en el Decreto 27591/LXII/19, se emitieron con la finalidad de contribuir a una mejor circulación en el tráfico de la ciudad, así como a un mejor aprovechamiento de la red de vialidades, con el objeto de reducir los graves problemas de tránsito y vialidad que se presentan con motivo de la circulación de transporte de carga pesada que circula sin mayor regulación, provocando desorden territorial.


"- Concluyó que de concederse la suspensión se causaría una afectación al interés social, porque la sociedad se encuentra interesada en que este tipo de normativa restrictiva o condicionante, sea cabalmente cumplida, toda vez que tiende a garantizar y salvaguardar el bienestar de la comunidad, por las consecuencias fatales que la transgresión de las reglas de vialidad y transporte ha ocasionado, aunado a que no se encuentra acreditado que las restricciones impuestas repercutan en la regularidad de la actividad social y económica de la colectividad.


"Inconforme con la anterior determinación la quejosa interpuso el presente recurso de queja.


"En el primer agravio la recurrente manifiesta que, contrario a lo determinado por la Juez de Distrito, no existe sustento técnico alguno mediante el cual se determine, con toda claridad, que únicamente los transportes de carga cuya circulación restringen los actos reclamados son las causantes de un deficiente aprovechamiento de la red de vialidades, como de accidentes fatales, ya que es un hecho evidente que la carga vehicular y percances de tráfico son ocasionados, en mayor medida por los automotores particulares y por el servicio público de transporte.


"Aduce que es factible otorgar la suspensión toda vez que cuenta con autorización para desarrollar la actividad de transporte de carga, y no se afecta el interés social ni se contraviene el orden público, pues se encuentra en la hipótesis de la apariencia del buen derecho garantizado por los artículos 5o. y 11 de la Constitución, en relación con los derechos a la libertad de trabajo y de tránsito, cuyo ejercicio no puede restringirse, ni suspenderse, salvo los casos y bajo las condiciones que la propia Carta Magna establece.


"Señala que el juzgador debió tomar en consideración el interés social mayor, que en este caso es el orden público, el cual no sólo consiste en el bienestar colectivo, sino en un fin más relevante que es la armonía social, esto es, la coexistencia pacífica entre los actos de la administración y la eficacia de los derechos y las libertades de los gobernados, y a su vez analizar si con una posible negativa puede causarse una mayor afectación al interés social, pues repercute en la regularidad de la actividad social y económica de la población, derivada de las restricciones de tránsito a los vehículos de carga, que contribuyen al reparto de satisfactores para las necesidades de los habitantes.


"En el segundo agravio la disconforme alega que el Juez Federal omitió realizar una apreciación de carácter provisional respecto de la constitucionalidad de los actos reclamados, ya que no tomó en consideración las irregularidades que se encuentran en los actos reclamados, mismas que de haber sido analizadas resultarían suficientes para conceder la suspensión provisional, en atención al principio de apariencia del buen derecho y peligro en la demora, máxime que la quejosa acreditó fehacientemente su interés suspensional con la exhibición de dieciocho tarjetas de circulación, respecto de la misma cantidad de vehículos de tractocamión de su propiedad.


"No asiste razón jurídica a la quejosa.


"De la lectura del Decreto Número 27591/LXII/19, mediante el cual se reforman los artículos 5, 43, 71, 174, 180 y 183; y se crean los artículos 71 Bis, 71 Ter, 71 Quáter y 174 ter, de la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco; y de los lineamientos, el mapa funcional y su mapa anexo que regulan la circulación de vehículos de carga en el área metropolitana de Guadalajara, se advierte que contemplan una restricción horaria para la circulación de vehículos de carga en el área metropolitana de Guadalajara, de lunes a domingo durante el periodo comprendido entre las 06:00 y las 09:00 horas, en el polígono establecido en los mapas, así como sus casos de excepción.


"Por su parte la quejosa solicitó la suspensión de los actos reclamados, para el efecto de que no se restrinja la circulación de los vehículos de su propiedad en los términos establecidos en los artículos controvertidos.


"En el presente caso, como acertadamente lo determinó la Juez de Distrito, no es factible otorgar la suspensión provisional solicitada, toda vez que no se satisface el requisito contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, pues de concederse la medida precautoria se contravendría el orden público y se afectaría el interés social.


"Para percatarse de ello, debe considerarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos criterios, que existe afectación a tales instituciones cuando con la concesión de esta medida se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes, o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.


"De lo anterior puede afirmarse que el orden público constituye la máxima expresión del interés social, como bien constitucionalmente protegido, y es una garantía de la sociedad, para que personas y autoridades ejerzan razonablemente sus derechos dentro del Estado, y no sólo consiste en el mantenimiento de la tranquilidad y bienestar colectivo, sino también conlleva la armonía social, en cuanto al legítimo ejercicio de los derechos, deberes, libertades y poderes dentro del Estado; esto es, la coexistencia pacífica entre el poder y la libertad.


"Además, la fracción X del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que en los casos concretos debe ponderarse la afectación real y su magnitud que incida en la sociedad frente al efectivo agravio que resientan intereses privados, especialmente cuando está de por medio y en entredicho la legitimidad del actuar de la autoridad o apariencia del buen derecho; por lo cual, con la eventual concesión de la medida cautelar debe asegurarse el respeto al orden público, haciendo un ejercicio razonable del derecho, evitando un menoscabo grave al quejoso y a los derechos de otras personas, que de no ser por la limitación resultarían deteriorados o disminuidos, subsistiendo con ello el equilibrio que debe imperar entre el legítimo y armónico ejercicio de los derechos, deberes, libertades y poderes del Estado, en relación con la libertad de las personas, del cual existe interés de la colectividad en que se mantenga.


"Ahora bien, adverso a lo afirmado por la quejosa debe prevalecer el objetivo primario que persigue el reglamento reclamado, consistente en ordenar, de forma armónica la convivencia social en el territorio metropolitano, procurando el bienestar social y la implementación de normas que en ese sentido buscan otorgar mayor seguridad a los gobernados que participan en los escenarios viales, toda vez que las normas impugnadas restringen la circulación de vehículos de carga pesada por vías y horarios limitados, de ahí que exentar a la quejosa de tales regulaciones implicaría la ineficacia y nula aplicación de las medidas que tanto la sociedad como el Estado tienen interés en implementar a efecto de mejorar la seguridad vial en el área metropolitana.


"Se afirma lo anterior, toda vez que en el acuerdo mediante el cual se aprueban los lineamientos, el mapa funcional y su mapa anexo que regulan la circulación de vehículos de carga en el área metropolitana de Guadalajara, se expuso:


"‘Que la mancha urbana ha crecido más allá de lo previsto, superando límites tácitos como el anillo periférico, estableciendo así una nueva territorialidad urbana de la metrópoli, por lo que, con la finalidad de propiciar la reducción de accidentes derivados de hechos viales, así como reforzar condiciones de orden que permitan mejorar la calidad de vida de los habitantes del área metropolitana de Guadalajara ...’


"Además, es un hecho notorio para este Tribunal Colegiado que actualmente existen complicaciones de movilidad en el área metropolitana de Guadalajara, así como que, entre los actores que ocasionan accidentes viales, se encuentran los vehículos de carga pesada.


"De ahí que, otorgar la suspensión provisional equivaldría a privar a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes, o inferirle un daño que de otra manera no resentiría, por lo que no se reúne el requisito establecido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo.


"Se afirma lo anterior, porque las normas reclamadas son de orden público e interés social, y a través de los artículos que el quejoso tildó de inconstitucionales se establece la regulación de la circulación de los vehículos de trasporte de carga pesada, es decir, el bien jurídico tutelado en el ordenamiento reclamado lo constituye la seguridad vial, que contribuye al bienestar social y sobre todo, a resguardar la integridad y la salud de las personas, y por ello sus disposiciones son de orden público.


"Así es, las normas reclamadas contemplan una serie de obligaciones y prohibiciones para los vehículos de carga pesada, encaminadas a garantizar la seguridad vial y la salud de la comunidad, en tanto que determinan las condiciones legales y de seguridad a las que se deben sujetar los vehículos y sus conductores para su circulación.


"De tal forma que no se acredita el requisito establecido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, pues lo cierto es que la suspensión de los actos solicitada por la impetrante contravendría disposiciones de orden público y afectaría el interés social, toda vez que con la concesión de la suspensión de los actos reclamados, para el efecto de que los vehículos de su propiedad pudieran circular sin que le sea aplicado en su perjuicio lo dispuesto por la normativa controvertida, impediría el beneficio de disminuir el alto riesgo que representa la circulación de vehículos de trasporte de carga pesada por las vías limitadas y restringidas, sin los permisos correspondientes.


"Aunado a lo anterior, impera el interés de la sociedad para que se cumpla con el ordenamiento reclamado, el cual tiene por objeto regular la circulación de peatones y vehículos en la vía pública, así como incrementar la seguridad vial, y en caso de infracción a las normas establecidas se apliquen las sanciones ahí contempladas, que garanticen su debido cumplimiento.


"Lo anterior impide que al amparo de una medida cautelar se autorice la circulación de dichos vehículos de forma ilimitada, pues lo que pretende evitarse con el otorgamiento excepcional de la suspensión es el perjuicio a ese conjunto de bienes e intereses que integran la noción de orden público e interés social, más allá del resultado que la ejecución del acto tenga en cuanto a los intereses del particular.


"A mayor abundamiento es importante precisar que conforme a la normatividad aplicable, la quejosa podrá obtener los permisos correspondientes que permitan a los vehículos de trasporte de carga pesada de su propiedad circular por las vías señaladas como limitadas en el horario establecido.


"En ese sentido, si bien es cierto que, acorde con el principio de apariencia del buen derecho se debe ponderar la obtención de la suspensión provisional de los actos contra el beneficio de la colectividad, considerando para ello la actividad de transporte de carga que el quejoso realiza, bajo un asomo anticipado de la posible inconstitucionalidad de los actos reclamados, lo cierto es que esa ponderación se debe observar previa demostración a los requisitos establecidos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, lo que en el caso no ocurre, así lo consideró el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia P./J. 15/96,(1) que se transcribe.


"‘SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO.’ (se transcribe)


"De ese modo no es jurídicamente viable conceder la suspensión provisional, pues no se reúne el requisito previsto por la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, al transgredirse el interés social y el orden público y en el caso debe privilegiarse el interés general, el cual se ve beneficiado con la seguridad en el tránsito y vialidad que dichas disposiciones buscan preservar, por encima de la afectación que pudiera sufrir el agraviado.


"Además, la sociedad se encuentra interesada en que los sujetos obligados en dicho orden jurídico cumplan debidamente con las obligaciones establecidas en el mismo, que dada su naturaleza tienen como finalidad la regulación de las cuestiones de vialidad y tránsito que se susciten en el área metropolitana.


"De ahí que no procede otorgar la suspensión solicitada, ni siquiera realizando un juicio simultáneo de ponderación entre la apariencia del buen derecho que invoca la quejosa y el perjuicio al interés social o al orden público, ya que por amplias que fuesen las posibilidades de obtener una sentencia de amparo favorable a los intereses de la impetrante, debería tenerse presente desde luego la afectación que pudiesen sufrir en caso de negarles la suspensión, y es indiscutible que al sopesar el perjuicio que se pudiera ocasionar al interés social y al orden público con el otorgamiento de la medida, éste sería notoriamente superior al que llegase a resentir la aquí recurrente, pues resulta evidente que los objetivos y prioridades de las normas reclamadas son de orden público e interés general.


"No obsta a lo resuelto, lo aseverado por la disconforme en el sentido de que la carga vehicular y percances de tráfico son ocasionados en mayor medida por los automotores particulares y por el servicio público de transporte.


"Se afirma lo anterior, pues se trata de un argumento dogmático, debido a que de las constancias que obran en autos no se advierte que los recurrentes hubieran anexado algún documento mediante el cual se demostrara, con análisis estadísticos, cual es el porcentaje de participación en los percances de tráfico, de los automotores particulares, del servicio público de transporte y de los vehículos de transporte de carga pesada.


"Así mismo, aun cuando los transportistas de carga pesada no fueran quienes provocan la mayor cantidad de accidentes viales, lo cual no está acreditado, no resultaría procedente la medida provisional solicitada, ya que no es necesario que las normas que regulan la circulación de automotores sólo se circunscriban a aquellos que en números reales o relativos, sean quienes generan la mayor cantidad de percances, para que se desvirtúe el objetivo que la normativa reclamada persigue, cuyo propósito es reducir el número de accidentes de tránsito.


"Derivado de lo anterior no se comparte la jurisprudencia PC.IV.A. J/37 A (10a.), citada por la quejosa, de rubro: ‘SUSPENSIÓN PROVISIONAL. PROCEDE CONTRA LA APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO DE TRÁNSITO Y VIALIDAD DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN Y SU ÁREA METROPOLITANA, QUE ESTABLECEN, RESTRINGEN Y LIMITAN LA CIRCULACIÓN DEL TRANSPORTE DE CARGA PESADA.’, la cual cabe señalar, no resulta de observancia obligatoria para este Tribunal Colegiado, en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo.


"Este Tribunal Colegiado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, estima procedente realizar la denuncia correspondiente ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la contradicción del criterio discrepante sostenido por el Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito en la jurisprudencia PC.IV.A. J/37 A (10a.), con el criterio sustentado por este órgano jurisdiccional, para que en su caso dicho Alto Tribunal determine cual criterio debe prevalecer."


II. Por su parte, en la contradicción de tesis 2/2017, el Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, por mayoría de votos de los Magistrados que lo integran, emitió la siguiente jurisprudencia:


"SUSPENSIÓN PROVISIONAL. PROCEDE CONTRA LA APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO DE TRÁNSITO Y VIALIDAD DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN Y SU ÁREA METROPOLITANA, QUE ESTABLECEN, RESTRINGEN Y LIMITAN LA CIRCULACIÓN DEL TRANSPORTE DE CARGA PESADA.—La suspensión provisional contra la aplicación de las restricciones y limitaciones contenidas en los artículos 38 a 41 y 43 a 47, fracción IV, del ordenamiento aludido, otorgada a quien cuenta con la autorización para desarrollar la actividad del transporte de carga, no afecta el interés social ni contraviene disposiciones de orden público en términos del artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo, porque le asiste la apariencia del buen derecho garantizado en los artículos 5o. y 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los derechos a la libertad de trabajo y de tránsito, cuyo ejercicio no puede restringirse ni suspenderse, salvo los casos y bajo las condiciones que la propia Carta Magna fija en su artículo 1o. En ese contexto, la ponderación entre esos derechos y el interés social inmerso en los preceptos impugnados que lo limitan o restringen, conforme al primer párrafo de la fracción X del artículo 107 constitucional, permite concluir que la medida cautelar privilegia un interés social mayor que es el orden público, el cual no sólo consiste en el bienestar colectivo, sino en un fin más relevante que es la armonía social, esto es, la coexistencia pacífica entre los actos de la administración y la eficacia de los derechos y las libertades de los gobernados. Además, la Ley de Amparo, en el último párrafo de su artículo 129, faculta al juzgador para conceder la suspensión si, a su juicio, con su negativa puede causarse mayor afectación al interés social; de manera que si las restricciones que imponen los preceptos impugnados a la circulación del transporte de carga repercuten en la regularidad de la actividad social y económica de la colectividad, lo adecuado es evitar el mayor perjuicio que al interés social produciría la negativa de la medida cautelar. En ese contexto, y mientras se resuelve en definitiva sobre la medida, la suspensión provisional del acto reclamado es idónea para garantizar el interés colectivo, preservar intactos los derechos cuestionados y evitar un daño irreparable en la esfera jurídica de los quejosos.". [Época: Décima. Registro digital: 2015644. Instancia: Plenos de Circuito. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 48, Tomo III, noviembre de 2017, materias común y administrativa, tesis PC.IV.A. J/37 A (10a.), página 1713 y Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de noviembre de 2017 a las 10:35 horas].


Las consideraciones que dieron sustento a la tesis transcrita son las siguientes:


"SEXTO.—Criterio que debe prevalecer. El que, con carácter de jurisprudencia, considera que sí es procedente conceder la suspensión provisional contra la aplicación de los artículos 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 45, 46 y 47, fracción IV, de los homologados Reglamentos de Tránsito y Vialidad para los Municipios que integran la Zona Metropolitana de Monterrey, Nuevo León, sin que ello implique una afectación al orden público y al interés social.


"Es así, debido a que de un análisis ponderado entre la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora de la solución de fondo, frente a la aducida afectación al orden público y el interés social a que hace referencia el ordinal 128, fracción II, de la Ley de Amparo, se obtiene que debe dársele prevalencia a la protección del interés de aquellos que como quejosos acuden al juicio de amparo en defensa de sus derechos constitucionalmente protegidos, mismos que ejercían antes de la entrada en vigor de la norma, de manera regular gracias a los permisos otorgados por la autoridad competente en materia de transporte de carga pesada y, por ende, hasta en tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva, deberá otorgarse la medida cautelar, a fin de paralizar la aplicación de las restricciones, limitaciones, prohibiciones y condiciones impuestas a la circulación de los vehículos de carga pesada, con el fin de evitar no sólo una afectación en los derechos humanos de los quejosos, sino también una afectación mayor a la colectividad quien se beneficia de forma directa con la actividad realizada por los quejosos.


"En principio, es conveniente tener presente el contenido de los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 128, 129 y 138 de la Ley de Amparo, los cuales disponen: (los transcribe).


"De las anteriores disposiciones, se desprende que para la procedencia de la medida cautelar, se requiere considerar, tanto la naturaleza de la violación alegada, como los perjuicios que pueda sufrir el impetrante del juicio de garantías, y que concurran los requisitos correspondientes a que exista petición del quejoso y que se encuentra acreditado el interés suspensional.


"Respecto a estos requisitos, es ilustrativa la tesis aislada 2a. XXIII/2016 (10a.), de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de registro digital: 2011614, visible en la página 1376, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 30, Tomo II, mayo de dos mil dieciséis, materia común, de la Décima Época «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de mayo de 2016 a las 10:13horas», de rubro y texto:


"‘SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN EL JUICIO DE AMPARO. REQUISITOS PARA CONCEDERLA.’ (se transcribe)


"En lo que aquí interesa, para resolver la contradicción de tesis, es importante destacar que las nociones de orden público y el interés social, exigen del juzgador un análisis ponderado entre, la afectación que pudiera tener el particular con la ejecución del acto, y el perjuicio que se generaría al colectivo en caso de que se paralizara el acto de autoridad.


"Esto se advierte de la exposición de motivos de la iniciativa presentada por los senadores de la República, que en la parte conducente establece:


"‘En el caso de la suspensión del acto reclamado, se establece un sistema equilibrado que permita que la medida cautelar cumpla cabalmente con su finalidad protectora, pero que cuente con mecanismos que eviten y corrijan los abusos que desvían su objetivo natural.


"Para tal efecto, se privilegia la ponderación que deban realizar los Jueces entre la apariencia del buen derecho y la no afectación al interés social.


"En efecto, se dispone expresamente en el artículo 128 del texto del proyecto como elemento a considerar por parte de los Jueces para el otorgamiento de la suspensión la apariencia del buen derecho, requisito éste reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que constituye uno de los avances más importantes en la evolución del juicio de amparo en las últimas décadas. Con ello se pretende lograr que la medida cautelar sea eficaz pero que por otro lado no se afecte el interés social, caso en el cual se deberá negar la suspensión. Asimismo, debe referirse que se llevó a cabo una revisión puntual de los supuestos que en términos de la ley se actualiza la afectación al interés social, ello con el propósito de dar mayor certeza a las partes en el juicio de amparo, así como parámetros al Juez para resolver sobre la suspensión.


"Por otro lado, se prevén en el proyecto elementos mínimos formales y sustantivos que deben cumplir las resoluciones suspensionales, lo que facilita su control a través de los recursos que se prevén en el proyecto. Asimismo, se faculta al órgano jurisdiccional para solicitar documentos y ordenar las diligencias que considere convenientes para resolver sobre la suspensión definitiva.’


"De lo anterior, se destaca la importancia que tiene en la materia del amparo, la institución de la suspensión de los actos reclamados, misma que debe privilegiar el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación al interés social.


"Así, el interés social será una noción que los juzgadores deberán construir en cada caso en particular, atendiendo a las necesidades específicas que concurran, y tomando en cuenta el fin de la medida cautelar, el cual es evitar la afectación en los derechos de los gobernados, paralizando el acto hasta en tanto existe un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.


"En ese sentido, se tiene que el Alto Tribunal ha señalado que el orden público y el interés social, son nociones íntimamente vinculadas, pues la primera tiende al arreglo o composición de la comunidad, con la finalidad de permitir el adecuado funcionamiento de la administración pública y, con ello, satisfacer las necesidades de la sociedad, procurando desde luego el bienestar general, o en su defecto, impedir un mal a la población. Por su parte, se ha dicho que el interés social, es el necesario bienestar de la sociedad, o bien, la búsqueda de evitar un daño al colectivo que de otra manera no resentiría.


"Sobre el tema, resulta orientadora la tesis de la Segunda de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número de registro digital: 818680, visible en la página 58 del Semanario Judicial de la Federación, Volumen 47, Tercera Parte, de la Séptima Época, materia común, que a la letra establece:


"‘INTERÉS SOCIAL Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. SU APRECIACIÓN.’ (se transcribe)


"En esa medida, no basta que una norma establezca que es una disposición de orden público e interés social, para con ello estimar que su observancia cumple con los estándares necesarios para generar una beneficio real a la colectividad, sino que debe evaluarse, si su contenido, fines y consecuciones, no son contrarios a los valores y principios que aspiran el orden público, o bien, que su aplicación no sea capaz de generar una restricción a derechos fundamentales en aras de procurar un aparente bienestar social.


"Así, este órgano plenario considera que, la noción de orden público e interés social que debe prevalecer para la solución de la presente contradicción de tesis, es aquella que no sólo contempla la prevalencia de la seguridad vial y la protección de los automovilistas y transeúntes, sino la que puede armonizar la convivencia social, donde coexisten tanto los intereses de los transportistas como el del resto de las personas que utilizan las vialidades municipales para circular.


"Lo anterior, no desatiende que el artículo 1o. del Reglamento de Vialidad y Tránsito de Monterrey, Nuevo León (homologado en su contenido con el resto del área metropolitana), prevé que éste será de orden público e interés social, y de observancia general, y que ello es así atendiendo a que su finalidad es la de regular la circulación de peatones y vehículos en la vía pública, y la seguridad vial municipal, circunstancia que forma la parte toral del estudio efectuado por uno de los tribunales contendientes.


"Sin embargo, este Pleno considera, a la luz de las directrices antes citadas, que para aplicar el criterio de orden público e interés social al momento de resolver sobre la suspensión de los actos reclamados en el amparo, debe sopesarse de manera simultánea, tanto el perjuicio que llegaría a resentir el interés colectivo con los actos concretos de aplicación, y a su vez el perjuicio que podría generarse a los quejosos con la ejecución de los actos reclamados; ello, al estimar que es posible armonizar tanto los intereses del colectivo como el particular con la finalidad de evitar un trastorno o un mal generalizado.


"Es decir, la aparente colisión entre los intereses de quienes acuden al amparo en su carácter de transportistas de carga pasada (sic) y el interés colectivo que pretenden salvaguardar los reglamentos homologados de tránsito y vialidad, debe ser resuelta vía ponderación, para con ello armonizar el interés público y el privado en aras de entender un concepto de interés colectivo más amplio que no deja fuera de ese bien común, tanto a quienes hacen de las vialidades municipales su medio de comunicación, así como a quienes las utilizan como parte de su actividad económica, para el tránsito, entrega, reparto, distribución, etcétera, de mercancías, productos, bienes y servicios.


"Sentada la anterior premisa, se procede al análisis de los artículos que suscitaron la contradicción de tesis, es decir, el capítulo denominado: ‘De los vehículos de transporte de carga pesada’, que comprende los artículos 37, 38, 39, 40, 41, 41 (sic), 43, 44, 45, 46 y 47, fracción IV, del Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Monterrey y su área metropolitana (homologado en su contenido), mismos que disponen lo siguiente: (los transcribe).


"De los dispositivos de previa cita, se aprecia que el ordinal 37 obliga a los vehículos de transporte de carga pesada a circular por las vías que forman la red troncal y de forma obligatoria por el carril derecho, y el diverso 38 exceptúa de la regla anterior a diversos vehículos entre ellos, aquellos encargados del reparto de combustible, insumo destinados al uso médico, reparto de algún servicio público como agua o recolección de basura, los vehículos de emergencia, transporte de valores, grúas, especiales o militares.


"El numeral 39, prohíbe la circulación de los vehículos de carga pesada por las vías limitadas que forman parte de la red troncal del anexo 2 en un horario limitado de 06:30 a 09:30 horas y con una restricción de horario vespertino de las 18:00 a las 22:00, en las vías limitadas en el anexo 3, prohibición que aplica únicamente de lunes a viernes. Por su parte, el artículo 40 establece que serán vías restringidas para la circulación las calles del primer cuadro de la ciudad, las calles y avenidas de los fraccionamientos y aquellas que no estén comprendidas en el anexo 1.


"Por su parte, el numeral 43 dispone que la autoridad municipal podrá otorgar permisos para la circulación de algunos vehículos de transporte de carga pesada por las vías limitadas y las restringidas, previa solicitud y cumplimiento de diversos requisitos, mientras que el diverso 44 establece el costo de tal permiso de circulación.


"Finalmente, el artículo 45 permite la circulación de los vehículos de carga pesada por las avenidas restringidas, previo permiso municipal con la única finalidad de entrar y salir de las empresas; y el ordinal 46 prevé el costo de las maniobras de carga y descarga que requieren auxilio vial y el diverso 47, fracción IV, prohíbe la circulación de vehículos de carga pesada por las vías restringidas, sin contar con el permiso correspondiente.


"Reseñados los citados preceptos, se obtiene que tales disposiciones contienen restricciones al libre ejercicio de derechos fundamentales, tales como libertad de tránsito y trabajo, prerrogativas que, en términos del propio numeral 1o. de la N.S., únicamente, pueden limitarse por el propio orden constitucional.


"Luego, las limitaciones y restricciones mencionadas, se dan con base en un principio de orden público e interés social, que tiende a salvaguardar aspectos relativos a la seguridad vial de automovilistas y transeúntes; sin embargo, tal noción de orden público, no excluye la posibilidad de una coexistencia armónica y pacífica entre el poder estatal y la libertad en el ejercicio de los derechos de quienes utilizan las vías urbanas de comunicación para su actividad comercial.


"Sobre este último tema, es relevante dejar en claro que, frente al contenido de los preceptos impugnados como inconstitucionales, no se contrapone solamente un interés económico, sino también el ejercicio de derechos humanos y constitucionalmente protegidos; por ello, resulta de imperiosa necesidad que la ponderación en abstracto de ambos extremos, no parta de una premisa errónea como podría ser contraponer intereses económicos particulares frente al interés social, en que exista una regulación al transporte de carga pesada dentro de los Municipios, ya que pensar de esa manera, nos llevaría a concluir –entonces– que nunca podría oponerse un interés particular al interés social, o bien, que siempre será preferible afectar a un solo individuo o grupo específico de individuos que a una generalidad de sujetos, conclusiones que serían contrarias a la naturaleza y fines de la suspensión de los actos reclamados.


"Entonces, para discernir si la suspensión del acto reclamado, produce una afectación al orden público, proporcionalmente mayor al perjuicio que quienes como quejosos promovieron su demanda de amparo, se debe atender a aquellas cuestiones propias y relevantes que identifican los derechos que están en conflicto, contra el contenido y naturaleza específica de las disposiciones que los afectan; sin llegar al extremo de un estudio profundo de razonabilidad y estricto test de proporcionalidad entre los bienes o principios en conflicto, porque ello es propio del estudio de constitucionalidad, que corresponde a la sentencia de fondo.


"Lo procedente en este caso es realizar el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y el interés social, conforme lo dispone el artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"Así, se tiene que los artículos transcritos del reglamento, se encargan de regular, limitar, restringir, prohibir y condicionar la circulación de los vehículos de carga pesada por las vialidades municipales y su contenido es de orden público, ya que la seguridad vial de los peatones y conductores que utilizan las vialidades de Monterrey y su área metropolitana, debe ser salvaguardada como una cuestión de interés común para todos.


"Frente a ello, se aduce que tales regulaciones, limitaciones, restricciones, prohibiciones y condiciones afectan derechos fundamentales, previstos en los artículos 5o. y 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales consagran como prerrogativas en favor de los ciudadanos, el derecho a ejercer de manera libre un trabajo y el poder transitar sin restricción por el territorio nacional.


"A partir de lo anterior, se considera que si los quejosos que acuden al amparo, cuentan con una autorización de la administración que les permita realizar legalmente la actividad de transporte de carga; entonces, resulta objetivamente adecuado reconocer que les asiste la apariencia del buen derecho, pues se trata del ejercicio legal de una actividad garantizada a los gobernados en los artículos 5o. y 11 constitucionales anteriormente citados.


"Esta afirmación, tiene como punto de partida que el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en su párrafo primero, establece que, en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Constitución establece, y en su párrafo segundo, destaca que las normas relativas a los derechos humanos, se interpreten favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia a las personas, en tanto que en el párrafo tercero establece que todas las autoridades en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia y progresividad.


"Por tanto, si el orden público constituye la máxima expresión del interés social y una garantía de la sociedad para que las personas ejerzan razonablemente sus derechos, frente a la potestad de las autoridades; entonces el interés social y el orden público que debe ponderarse frente al derecho de todo gobernado para que no se limiten o restrinjan sus derechos, si no en los casos previstos en la Constitución; no es el que se desprende de manera general de la ley que contiene las disposiciones impugnadas, sino el que atiende a la naturaleza jurídica del contenido particular de dichos preceptos, que efectivamente, contienen limitaciones y restricciones a la actividad de transporte de carga que se realiza en ejercicio de derechos humanos, cuya razonabilidad y ponderación de su legitimidad convencional y constitucional, ciertamente, corresponden al estudio propio de la sentencia de amparo.


"En esa tesitura, si bien los artículos que constituyen el acto reclamado buscan la seguridad vial de los automovilistas y los peatones, en cuya aplicación es evidente el interés de la sociedad; dicho interés cede frente a un interés social mayor, para que se privilegie el orden público, que no sólo consiste en el mantenimiento del bienestar colectivo, sino en un fin más elevado que es la armonía social, esto es, la coexistencia pacífica entre el poder y la libertad, entre el ejercicio de finalidades legítimas de la administración y la eficacia de los derechos de los gobernados; derechos que según se destacó, no pueden restringirse sino en las condiciones dichas y deben favorecerse, protegerse y garantizarse en todo ejercicio interpretativo.


"De ahí que, el interés social en la aplicación de las normas viales de la naturaleza indicada, lejos de ser mayor que el perjuicio a los derechos humanos que se pretenden salvaguardar, coincide con el concepto de interés social y orden público que destacadamente privilegia el orden constitucional y convencional que rige en el sistema jurídico mexicano.


"Así, el ejercicio ponderado entre la apariencia del buen derecho que les asiste a los particulares, quienes legitimados con las autorizaciones expedidas por autoridad competente para realizar la actividad de transporte de carga, pretenden la salvaguarda de sus derechos humanos de libertad de trabajo y de tránsito, cuyas restricciones o limitaciones son la materia de sus agravios; frente al interés social que revisten los actos reclamados vinculados a la seguridad vial de peatones y conductores, revela que la medida cautelar, privilegia el interés mayor del orden público y el interés social, cuya finalidad principal es la coexistencia pacífica entre el poder y el ejercicio de los derechos, que permiten la armonía social en cuanto protegen el legítimo ejercicio de las libertades del gobernado y cuyo fin social es de un interés más elevado, pues sin cuestionar la importancia de la seguridad vial, privilegia el respeto a la Constitución, salvaguardando los derechos humanos mermados con el acto de autoridad.


"Tal ponderación se apoya en la afectación real que se produce en los derechos cuya protección se pide y la magnitud que su violación, generaría tanto en perjuicio de los quejosos en sus intereses privados, como el de la colectividad, por estar de por medio y en entredicho la legitimidad del actuar de la autoridad frente a la apariencia del buen derecho.


"En esa tesitura, el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación al interés social que se efectuó para decidir sobre la suspensión del acto reclamado, no supone un pronunciamiento preliminar sobre la constitucionalidad de los actos reclamados, en tanto ello está sujeto al análisis del fondo del asunto, pues el ejercicio aquí efectuado, atiende a un supuesto en el cual, quien solicita la medida cautelar cuenta con un derecho objetivo integrado a su esfera jurídica, mismo que subjetivisó a través de su actividad económica, consistente en el transporte de carga pesada, lo cual, de suyo implica, que cuentan con una autorización de la autoridad administrativa que les confiere un interés suspensional.


"En esa medida y mientras se resuelve en definitiva sobre la medida, la suspensión del acto reclamado es la institución idónea para preservar intactos los derechos cuestionados y evitar un daño irreparable en la esfera jurídica de los quejosos. Al respecto, sirve de apoyo la jurisprudencia 2a./J. 204/2009 de la Segunda S. del Alto Tribunal, con número de registro digital: 165659, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de dos mil nueve, Novena Época, página 315, que dispone a la letra:


"‘SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO.’ (se transcribe)


"Luego entonces, para este Pleno de Circuito, en la materia de la contradicción, se justifica otorgar la medida cautelar contra los efectos de los reglamentos de tránsito y vialidad, materia de la presente contradicción de tesis, sin que ello implique una afectación mayor a la sociedad o la pérdida de un beneficio que de otro modo no resentiría, en términos del artículo 28, fracción II, de la Ley de Amparo, porque la limitación o restricción en la circulación de los vehículos de carga pesada, también impacta a una actividad vital en la economía de las personas que componen el conglomerado social y en coincidencia con los principios que salvaguardan el orden público y el interés social, se debe privilegiar el bienestar común evitando su eventual afectación.


"En ese sentido, la propia Ley de Amparo contempló en el último párrafo del artículo 129 que, el juzgador tiene la facultad de discernir si con la negativa de la medida suspensional puede causarse mayor afectación al interés social, entonces debe concederse la suspensión, porque otorgar la medida cautelar para que no sean aplicados en perjuicio de los quejosos los artículos que limitan y restringen el ejercicio de sus derechos constitucionalmente protegidos, lejos de controvertir el interés social y el orden público, privilegia la armonización de intereses, que, aunque diversos, están unidos en un solo fin, que es el bienestar general.


"De esta forma, si la regularidad de la actividad social y económica puede ser trastocada por las limitaciones o restricciones señaladas, lo adecuado es evitar ese probable trastorno favoreciendo el interés social que se afectaría en mayor medida si se negara la suspensión.


"Es así, porque el transporte de carga pesada representa una parte fundamental de la vida comercial e industrial de la capital del Estado de Nuevo León y su zona metropolitana, pues en esta actividad se encuentran incluidos el traslado de una gran diversidad de artículos, insumos, productos y bienes de primera necesidad, vinculados con la sociedad y su economía, de manera tal que, el conceder la suspensión no sólo se evita un perjuicio grave a la aquí agraviada, sino que se garantiza que hasta en tanto se decide sobre la constitucionalidad de la limitación o restricción de los derechos constitucionales, no se menoscaben los de las demás personas repercutidos por las disposiciones que inciden en la regularidad social y económica en donde se desenvuelven.


"Cabe referir que, este Pleno no estima como hechos notorios, que la aplicación de las medidas restrictivas al transporte de carga pesada, generen beneficios tales como la disminución de tráfico, de accidentes viales y, por ende, de pérdidas de vidas humanas, e incluso la disminución de la contaminación y la mejora en la calidad del aire, pues tales conclusiones no surgen de forma natural, ni pueden ser apreciados de forma idéntica por la mayoría de las personas, sino que se ocupa de su demostración.


"Es decir, cómo se podría afirmar sin prueba alguna, que efectivamente, quien genera la mayor parte del tráfico en la ciudad, accidentes viales (normales o fatales) y contamina el aire son los vehículos de carga pesada; porque en dado caso, surgiría otra interrogante, a saber, en qué medida contaminan más o menos los vehículos de transporte privado y público, qué incidencia tienen estos últimos en los accidentes viales que ocurren a diario y en qué medida o proporción contaminan más o menos que los camiones de carga pesada.


"Luego, tales cuestionamientos no pueden responderse mediante conjeturas del juzgador, pues sin duda requieren ser demostrados mediante las pruebas pertinentes, que sustenten las premisas de donde se obtenga la o las inferencias antes dichas.


"Con base en lo anterior, se considera que sí es procedente el otorgamiento de la suspensión provisional contra aquellos artículos del Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Monterrey, Nuevo León y su área metropolitana, que siendo homólogos en su redacción, restringen, limitan, prohíben y condicionan la circulación de los vehículos de carga pesada por la vialidades municipales."


En el siguiente cuadro se muestran las dos posturas sustentadas:


Ver posturas sustentadas

CUARTO.—Existencia de la contradicción de criterios. Existe la contradicción de tesis denunciada, pues los tribunales involucrados se ocuparon de la misma cuestión jurídica, tomaron en consideración elementos similares y llegaron a conclusiones diferentes, con lo que están satisfechos los requisitos para que exista oposición de criterios.


El propósito para el que fue creada la figura de la contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica ante criterios opuestos y realizar la función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional.


Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista contradicción de tesis:


a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, y


b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias, se presente en las consideraciones, razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.


Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno cuyos, rubro y datos de identificación se reproducen:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7, «con número de registro digital: 164120»).


En el caso concreto se dan los supuestos de oposición de tesis, pues existen dos ejecutorias en las que se adoptaron criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo tema.


En los asuntos que dieron origen a los criterios que aquí se revisan, los particulares presentaron demanda de amparo en contra de diversos artículos de los reglamentos de tránsito de Guadalajara y Monterrey, que establecen restricciones para la circulación del transporte de carga, en las respectivas comunidades.


En su demanda solicitaron la suspensión del acto reclamado, lo que originó el trámite del incidente respectivo en el que se determinó lo conducente.


La decisión del Juez de Distrito sobre la procedencia de la suspensión provisional fue lo que originó las decisiones de los Tribunales Colegiados de Circuito y, finalmente, la determinación con carácter de jurisprudencia del Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.


Ahora bien, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito sostiene que:


No es factible otorgar la suspensión provisional solicitada, toda vez que no se satisface el requisito contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, pues de concederse la medida precautoria se contravendría el orden público y se afectaría el interés social.


El Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito afirmó que:


Sí procede conceder la medida cautelar, ya que el ejercicio ponderado entre la apariencia del buen derecho que les asiste a los particulares, quienes legitimados con las autorizaciones expedidas por autoridad competente para realizar la actividad de transporte de carga, pretenden la salvaguarda de sus derechos humanos de libertad de trabajo y de tránsito, cuyas restricciones o limitaciones son la materia de sus agravios; frente al interés social que revisten los actos reclamados vinculados a la seguridad vial de peatones y conductores, revela que la medida cautelar privilegia el interés mayor del orden público y el interés social, cuya finalidad principal es la coexistencia pacífica entre el poder y el ejercicio de los derechos, que permiten la armonía social en cuanto protegen el legítimo ejercicio de las libertades del gobernado y cuyo fin social es de un interés más elevado, pues sin cuestionar la importancia de la seguridad vial, privilegia el respeto a la Constitución, salvaguardando los derechos humanos mermados con el acto de autoridad.


Puede advertirse que sobre un mismo tópico de derecho los órganos colegiados que aquí participan sostienen criterios opuestos, con lo que se satisfacen los requisitos para que esta S. proceda a determinar el criterio que debe prevalecer.


Cabe precisar; además, que las normas reglamentarias que constituyeron el acto reclamado guardan similitud, en cuanto a que restringen la circulación de los vehículos de transporte de carga. En el siguiente cuadro comparativo se muestran las disposiciones que fueron objeto de estudio en los dos criterios que aquí se analizan:


Ver cuadro comparativo

Aun cuando se trata de disposiciones de distintas localidades su contenido guarda similitud, en la medida en la que, como se dijo, imponen una misma restricción.


Así, la materia de la presente contradicción de tesis consiste en dilucidar si resulta procedente conceder la suspensión provisional del acto reclamado en contra de normas jurídicas que establecen limitaciones a la circulación de vehículos de carga.


QUINTO.—Estudio. Debe prevaler la jurisprudencia que esta Segunda S. emite con base en las consideraciones siguientes.


El artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Federal dispone que:


"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:


"...


"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social."


Por su parte el artículo 128 de la Ley de Amparo a la letra dispone que:


"Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes:


"I. Que la solicite el quejoso; y


"II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.


"La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.


"Asimismo, no serán objeto de suspensión las órdenes o medidas de protección dictadas en términos de la legislación aplicable por alguna autoridad administrativa o jurisdiccional para salvaguardar la seguridad o integridad de una persona y la ejecución de una técnica de investigación o medida cautelar concedida por autoridad judicial.


"Las normas generales, actos u omisiones del Instituto Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Federal de Competencia Económica, no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva."


El interés social es una noción jurídica que atiende a las necesidades específicas que concurran en cada caso, tomando en cuenta que el fin de la medida cautelar es evitar la afectación en los derechos de los gobernados, paralizando el acto reclamado, hasta en tanto exista un pronunciamiento definitivo sobre su constitucionalidad.


El orden público y el interés social son conceptos vinculados, pues el primero tiende al arreglo o composición de la comunidad, con la finalidad de permitir el adecuado funcionamiento de la administración pública procurando el bienestar general; o en su defecto, impedir un mal a la población. Por su parte, el interés social es el necesario bienestar de la comunidad, o bien, la búsqueda de evitar un daño al colectivo que de otra manera no resentiría.


Así lo ha sustentado esta Segunda S., entre otras, en la siguiente tesis:


"INTERÉS SOCIAL Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. SU APRECIACIÓN. La Suprema Corte sostiene, como se puede consultar en la tesis 131 del Apéndice de jurisprudencia 1917-1965, Sexta Parte, página 238, que si bien la estimación del orden público en principio corresponde al legislador al dictar una ley, no es ajeno a la función de los juzgadores apreciar su existencia en los casos concretos que se les someten para su fallo. El examen de la ejemplificación que contiene el artículo 124 de la Ley de Amparo para indicar cuándo se sigue perjuicio al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, revela que se puede razonablemente colegir en términos generales, que se producen esas situaciones cuando se priva a la colectividad con la suspensión de un beneficio que le otorgan las leyes, o se les infiere un daño con ella que de otra manera no resentiría." (Séptima Época, registro digital: 818680, Segunda S., tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 47, Tercera Parte, materia común, página 58).


Todas las normas jurídicas, por su naturaleza, son de orden público y de interés social, por ello, no basta con que una norma precise que es una disposición de orden público para con ello considerar que su observancia cumple con los estándares necesarios para generar un beneficio real a la colectividad; debe evaluarse si su contenido, fines y consecuciones, no son contrarios a los valores y principios a que aspira el orden público, o bien, que su aplicación no sea capaz de generar una restricción a derechos fundamentales en aras de procurar un aparente bienestar social.


La noción de orden público e interés social que orienta la solución de la presente contradicción de tesis, es aquella que contempla la prevalencia de la seguridad vial y la protección de los automovilistas y transeúntes, reconociendo que coexisten los intereses de los transportistas y del resto de las personas que utilizan las vialidades públicas para circular.


Ponderando estos dos aspectos, se considera que no es factible otorgar la suspensión provisional del acto reclamado, pues no se satisface el requisito contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, ya que de concederse la medida precautoria se contravendría el orden público y se afectaría el interés social en la noción aquí definida.


Esta Segunda S. considera que debe prevalecer el objetivo primario que persiguen las disposiciones que fueron reclamadas consistente en ordenar de forma armónica la convivencia social en el territorio urbano, procurando el bienestar social y la implementación de normas que buscan otorgar mayor seguridad a los gobernados que participan en los escenarios viales, toda vez que las normas de tránsito restringen la circulación de vehículos de carga pesada por vías y horarios limitados, de ahí que exentar a los particulares de tales regulaciones implicaría la ineficacia y nula aplicación de las medidas que tanto la sociedad como el Estado tienen interés en implementar a efecto de mejorar la seguridad vial.


El bien jurídico tutelado en los ordenamientos de tránsito lo constituye la seguridad vial, que contribuye al bienestar social y, sobre todo, a resguardar la integridad y la salud de las personas y, por ello, sus disposiciones son de interés de la colectividad.


Así es, las normas reclamadas contemplan una serie de obligaciones y prohibiciones para los vehículos de carga encaminadas a garantizar la seguridad vial y la salud de la comunidad, en tanto que determinan las condiciones legales y de seguridad a las que se deben sujetar los vehículos y sus conductores para su circulación, además de que establecen horarios específicos.


Con la concesión de la suspensión de los actos reclamados, para el efecto de que los vehículos de carga pesada propiedad de los promoventes de los juicios de amparo pudieran circular sin que les sea aplicado en su perjuicio lo dispuesto por la normativa controvertida, se impediría el beneficio de disminuir el riesgo que representa la circulación de vehículos de trasporte de carga pesada por vías limitadas y restringidas.


Con la medida cautelar se autorizaría la circulación de dichos vehículos de forma ilimitada, lo que redunda en perjuicio de la comunidad, pues ésta tiene interés en que el movimiento de vehículos, por la vías o lugares públicos y el servicio de transporte de cualquier género esté regulado y se ajuste a disposiciones legales, que tienen por objeto proteger el interés colectivo que descansa en la seguridad del tránsito.


De ahí que no procede otorgar la suspensión provisional solicitada en casos como éste, ni siquiera realizando un juicio simultáneo de ponderación entre la apariencia del buen derecho de los quejosos y el perjuicio al interés social o al orden público, ya que por amplias que fuesen las posibilidades de obtener una sentencia de amparo favorable a los intereses de la parte quejosa, debería tenerse presente la afectación que pudiesen sufrir en caso de negarles la suspensión, y es indiscutible que al sopesar el perjuicio que se pudiera ocasionar al interés social y al orden público con el otorgamiento de la medida, éste sería notoriamente superior al que llegasen a resentir los quejosos, pues resulta evidente que los objetivos y prioridades de las normas reclamadas son de orden público e interés general.


Por otra parte, debe precisarse que las limitaciones que contienen los reglamentos de tránsito no son prohibiciones absolutas, sino limitantes de horarios y de determinadas rutas, empero no se priva a los gobernados de su derecho a circular, por lo que la negativa de la suspensión no les provoca un daño irreparable.


Por lo tanto, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el siguiente:




Hechos: Los órganos jurisdiccionales contendientes, al resolver recursos de queja, analizaron una misma problemática jurídica y arribaron a posicionamientos contrarios, ya que para uno de ellos la suspensión en el juicio de amparo procede cuando se impugnan disposiciones del Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Monterrey, que establece restricciones para la circulación de vehículos de carga, pues considera que no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, mientras que para el otro es improcedente dicha medida cautelar contra la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco, en su texto anterior a la reforma publicada en el Periódico Oficial de la entidad el 25 de enero de 2020, que prevé limitaciones a la circulación de dichos vehículos, ya que no se satisface el requisito contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo.


Criterio jurídico: Esta Segunda S. determina que no procede conceder la suspensión provisional contra la aplicación de disposiciones de tránsito y vialidad que restringen la circulación del transporte de carga.


Justificación: Lo anterior, porque las disposiciones que establecen restricciones para la circulación del transporte de carga pesada, contenidas en la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco y el Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Monterrey son de orden público e interés social y tienen como finalidad ordenar y otorgar mayor seguridad a los ciudadanos que hacen uso de las vías públicas, y para ello, entre otras medidas, establecen limitaciones de horario para el tránsito de vehículos de carga pesada. En ese tenor, esta Segunda S. considera que no es procedente conceder la medida cautelar provisional en contra de esas normas, porque la ponderación entre el derecho que tienen los particulares a transitar con libertad y el interés social inmerso en las disposiciones que limitan o restringen tal derecho, en términos de lo dispuesto por el artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Federal, lleva a concluir que en el caso concreto se debe privilegiar, por encima del interés particular, el bien común, de manera que si las restricciones que imponen los preceptos reclamados a la circulación del transporte de carga repercuten en la regularidad de la actividad social y económica de la colectividad, lo adecuado es negar la suspensión provisional del acto, porque además esta decisión no causa un daño irreparable al particular.


Por lo expuesto y fundado es de resolverse y se resuelve:


PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.


SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sostenido por esta Segunda S..


TERCERO.—P. la tesis jurisprudencial que se sustenta en la resolución.


N.; R. de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación.


Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M. (ponente) y presidente J.L.P..


En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 15/96 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, abril de 1996, página 16, con número de registro digital: 200136.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 30 de octubre de 2020 a las 10:40 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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