Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 103/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PLENO DEL PRIMER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SÉPTIMO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 8 DE JULIO DE 2020. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS L.M.A.M., Y.E.M.Y.J.L.P.. DISIDENTES: A.P.D.Y.J.F.F.G.S.. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIO: J.C.D..

2. Presupuestos procesales

4. 2.1. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número Plenario 5/2013 del Tribunal P., en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción suscitada entre un P. de Circuito y un Tribunal Colegiado de diverso Circuito de la misma especialidad (administrativa), cuyo conocimiento es exclusivo de la Sala, sin que se estime necesaria la intervención del Tribunal P..

5. 2.2. Legitimación. La denuncia proviene de parte legitimada, de conformidad con lo previsto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, en relación con el diverso 226, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, pues su denunciante –Secretaría de la Función Pública– figura como parte dentro de uno de los asuntos en conflicto.

3. Criterios contendientes

6. En principio conviene precisar que la resolución dictada por el P. en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver la contradicción de tesis 12/2019 de la que derivó la jurisprudencia PC.I.A. J/157 A (10a.), de título y subtítulo: "RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EN LOS CASOS EN QUE LA AUTORIDAD HAYA SUSTANCIADO LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN CONFORME A LA LEY FEDERAL RELATIVA VIGENTE ANTES DEL 19 DE JULIO DE 2017, EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DEBERÁ CONCLUIR EN TÉRMINOS DE ESA MISMA NORMATIVA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS).", no ha sido remitida por ese órgano jurisdiccional; sin embargo, con fundamento en el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, según lo dispone su numeral 2, se invoca como hecho notorio que en el S.J. de la Federación se encuentra publicada dicha jurisprudencia con su respectiva resolución; además, cuando se remitió para su publicación se hizo en conjunción con la copia certificada de la resolución que sustenta el criterio; por tanto, se tiene por satisfecho ese requisito.

7. En relación con la vigencia de dicho criterio, es conveniente precisar que se trata de una resolución dictada por un P. de Circuito, quien en términos del artículo 41 Ter de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación tiene competencia para conocer de las contradicciones de tesis y solicitudes de sustitución de jurisprudencia; por ello, es incuestionable que el único medio a través del cual puede cambiar un criterio es a través de la solicitud de sustitución de jurisprudencia, la que una vez resuelta, en términos del artículo 230, último párrafo, de la Ley de Amparo, la resolución se publicará y distribuirá en los mismos términos que establece esa legislación. De ahí que se puede concluir que, si no ha remitido alguna anotación al S.J. de la Federación, tal criterio sigue vigente, por lo que se concluye que está satisfecho ese requisito.

8. A continuación, se describen las ejecutorias que dieron origen a la presente denuncia. Por razón de método, únicamente se narran las circunstancias y argumentos relacionados con el posible tema de contradicción, que consiste en determinar conforme a qué legislación procede sustanciar un procedimiento de responsabilidad, si la infracción presuntamente cometida ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero el procedimiento no había sido iniciado.

9. 3.1. Criterio del P. en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver la contradicción de tesis 12/2019. El P. en Materia Administrativa del Primer Circuito conoció de los criterios contendientes entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el recurso de revisión RF. 81/2019, y el Décimo Quinto Tribunal Colegiado de la misma materia y Circuito, al resolver el amparo directo DA. 123/2019, y determinó que existía la contradicción de tesis planteada, ya que ambas ejecutorias tuvieron su origen en controversias planteadas por servidores públicos (del ámbito federal y de la Ciudad de México, respectivamente), en las cuales fue materia de cuestionamiento si los procedimientos disciplinarios debieron ser tramitados con fundamento en la legislación vigente en la fecha en que ocurrieron los hechos probablemente irregulares, o bien, de acuerdo con la Ley General de Responsabilidades Administrativas, cuya entrada en vigor fue posterior.

10. Para resolver la contradicción, el P. de Circuito retomó las consideraciones de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 133/2017, las cuales dieron origen a la tesis de jurisprudencia 2a./J. 108/2017 (10a.), consultable en la Gaceta del S.J. de la Federación, Décima Época, Libro 45, Tomo II, agosto de 2017, página 1154, «con número de registro digital: 2014977 y en el S.J. de la Federación del viernes 25 de agosto de 2017 a las 10:33 horas» cuyos título, subtítulo y texto son: "PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD RESARCITORIA. PARA DETERMINAR LA LEGISLACIÓN APLICABLE PARA SU TRÁMITE Y RESOLUCIÓN, DEBE ATENDERSE AL MOMENTO EN QUE INICIA LA ETAPA DE REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA."

11. Derivado de lo anterior, advirtió que la desvinculación de etapas procedimentales estrechamente relacionadas puede comprometer la integridad y la congruencia de un procedimiento (y, consecuentemente, la consecución de sus fines), lo cual es un riesgo análogo para el caso de pretender aplicar los resultados de una investigación basada en una ley, para la sustanciación de un trámite basado en otra.

12. Por ende, para evitar tal división de aspectos consustanciales, consideró que lo procedente es que, si los actos de índole adjetiva, en una etapa, son llevados de acuerdo con las reglas de una ley, los subsecuentes deben estar regidos por la misma, en tanto aquéllos se verán reflejados en ésta y son un presupuesto de su adecuada finalización.

13. En este entendido, conforme a una interpretación funcional, procedió a considerar que, para efectos del tránsito legislativo el procedimiento administrativo señalado por el legislador es el que inicia con la fase de investigación, toda vez que, la vigente ley general establece una estrecha relación entre las distintas etapas, al grado que los resultados obtenidos por el área investigadora trascienden a la actuación de la diversa sustanciadora y los de ésta, a su vez, son determinantes para la fase de resolución, particularmente, en cuanto a qué autoridad tendrá competencia para conocerla y a los derechos ejercidos por las partes que, en su caso, deberán ser tomados en cuenta para la determinación definitiva.

14. En otras palabras, señaló que se entiende que el artículo tercero transitorio no hace referencia a las etapas de sustanciación y de sanción, únicas seguidas en forma de juicio de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y que iniciaban con el oficio citatorio que, al efecto, fuera expedido, puesto que, en ese entendido, se genera una incompatibilidad normativa que dificulta a las autoridades involucradas el ejercicio de sus facultades y propicia la inseguridad jurídica de las partes involucradas.

15. En consecuencia, determinó que el procedimiento al que se refirió el legislador en el transitorio se debe considerar iniciado con la investigación sólo para este efecto, es decir, para determinar la legislación aplicable en razón del tiempo, sin considerar otros aspectos, como la interrupción de los plazos para que prescriba la facultad. De suerte que si el área encargada condujo ésta con base en un ordenamiento anterior a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el procedimiento debe concluir en términos de la ley vigente a su inicio, para lo cual, en su caso, procederá la intervención de autoridades sustitutas de aquellas cuyas atribuciones fueron modificadas con motivo de la reforma integral en materia de combate a la corrupción.

16. Este criterio que fue recogido en la tesis PC.I.A. J/157 A (10a.), de título, subtítulo y texto:

"RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EN LOS CASOS EN QUE LA AUTORIDAD HAYA SUSTANCIADO LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN CONFORME A LA LEY FEDERAL RELATIVA VIGENTE ANTES DEL 19 DE JULIO DE 2017, EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DEBERÁ CONCLUIR EN TÉRMINOS DE ESA MISMA NORMATIVA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS). La Ley General de Responsabilidades Administrativas tuvo su origen en la creación de un sistema uniformado de combate a la corrupción –el cual inició con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015– y entró en vigor el 19 de julio de 2017; no obstante, de conformidad con el artículo tercero transitorio de su decreto de expedición, los procedimientos administrativos iniciados antes de esta última fecha deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Por otro lado, la citada ley general contiene diversas particularidades, como son: una clara distinción entre las fases de investigación, de sustanciación y de resolución; la existencia de la caducidad de la instancia; la posibilidad de confesar la responsabilidad para obtener una reducción de las sanciones; el reconocimiento del carácter de parte procesal al denunciante; la existencia de medios de impugnación contra decisiones preliminares y, de manera destacada, la exigencia de presentar un informe de presunta responsabilidad a cargo de la autoridad investigadora, en el que debe calificarse la gravedad de las conductas investigadas, lo cual determinará si el encargado de emitir la resolución es un órgano administrativo (para faltas no graves) o un tribunal de justicia administrativa (sobre faltas graves). Lo anterior evidencia una estrecha vinculación entre las diversas etapas adjetivas que, inclusive, están reguladas en un mismo libro de la ley, mientras que las actuaciones relacionadas con el citado informe son de tal relevancia que pueden dar lugar a la improcedencia del procedimiento, por una indebida determinación de la competencia o por la falta de elaboración de aquel informe. Así, la falta de regulación de estos aspectos en ordenamientos como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos pone de manifiesto que no solamente existen diferencias formales o respecto de derechos procesales, sino una verdadera incompatibilidad entre las etapas de investigación seguidas a partir de las leyes anteriores y el trámite instituido por la ley general. En ese contexto, conforme a una interpretación funcional del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, el procedimiento al que hace referencia se debe entender iniciado con la fase de investigación, sólo para este efecto, de suerte que si el área encargada condujo ésta con base en un ordenamiento anterior a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el procedimiento debe concluir en términos de la ley vigente a su inicio, para lo cual, en su caso, procederá la intervención de autoridades sustitutas de aquellas cuyas atribuciones fueron modificadas con motivo de la reforma integral en materia de combate a la corrupción."

17. 3.2. Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito al resolver la revisión fiscal 23/2019. El Tribunal Colegiado conoció de la revisión fiscal promovida en contra de la sentencia de la Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Administrativa que declaró la nulidad del procedimiento y resolución sancionadora por estimar que dicha resolución era ilegal, al haber derivado de un procedimiento sancionador que se sustanció sobre la base de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, cuando la normatividad aplicable era la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

18. El Tribunal Colegiado declaró fundados los agravios al estimar que la Ley General de Responsabilidades Administrativas no puede servir como fundamento procedimental para imponer sanciones a una conducta cometida bajo la vigencia de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

19. Señaló que los procedimientos son cauces, métodos o secuelas para determinar aspectos sustantivos como: derechos, obligaciones, responsabilidades, sanciones, etcétera. Intentar aplicar normas sustantivas pertenecientes a un ordenamiento y sistema, a partir de reglas procedimentales que atienden a otra ley y sistema regulatorio, es mezclar disposiciones que tienen fines, objetivos y racionalidades distintas. También que la seguridad jurídica determina que, si una conducta se realizó y el régimen jurídico asocia un procedimiento para determinar sus consecuencias, no puede introducirse uno distinto que está asociado y diseñado para otra clase de conductas y procedimientos, desde el punto de vista material y temporal.

20. En ese contexto, estimó pertinente extender la vigencia de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos tanto en lo sustantivo como en lo adjetivo o procedimental, para sancionar conductas consumadas durante su vigencia, ello ya que, en cuanto a la interpretación de normas adjetivas o procedimentales, debe existir razonabilidad, pues los nuevos procedimientos y competencia de las autoridades que sancionan conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, guardan conexión y tienen sentido con el tipo de falta cometida, pero que debe estar prevista en el ordenamiento respectivo, en el entendido que, esta última legislación, distingue expresamente entre faltas graves y no graves, incluso entre faltas cometidas por particulares en connivencia con servidores públicos, pero a partir de razones, causas, propósitos y consecuencias distintas de lo previsto en la que antecedió, lo que, por supuesto, no es compatible con las disposiciones de la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

21. Así, no puede hacerse una separación tajante entre normas sustantivas y adjetivas o procedimentales, sin ver el contexto sistemático, estructural y funcional del paquete normativo que contempla la vigente ley, distinto al de la que precedió.

22. En consecuencia, determinó que si la conducta se actualizó bajo la vigencia de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se debe aplicar también ésta en lo relativo al procedimiento y criterios de sanción correspondientes, y no el contenido en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que contiene una categorización incompatible para el viejo modelo, a saber, distinción en la aplicación y tratamiento de faltas graves y no graves bajo referentes y para propósitos diferenciados.

4. Existencia de la contradicción

23. La contradicción de tesis tiene el objetivo de unificar criterios jurídicos ante la posible discrepancia en el proceso de interpretación. Para determinar su existencia basta con identificar una diferencia interpretativa entre dos o más órganos jurisdiccionales terminales, con independencia de que exista identidad en las situaciones fácticas que los precedieron.(2)

24. En ese sentido, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que se cumplen con los supuestos necesarios que actualizan la existencia de la contradicción de tesis, en razón que:

i. Los tribunales contendientes conocieron de una misma cuestión litigiosa, consistente en determinar con qué norma procede tramitar el procedimiento de responsabilidad administrativa en los supuestos en que la conducta se haya realizado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero que no se haya iniciado investigación; y

ii. Adoptaron criterios jurídicos discrepantes en la solución de la controversia que tuvieron a su consideración. Por un lado el P. en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la legislación aplicable para el procedimiento es la vigente en la fecha en que se inició la investigación, por tanto, si la conducta se ejecutó antes del diecinueve de julio de dos mil diecisiete pero la investigación inició en esa fecha o en una posterior, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, mientras que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito concluyó que la legislación aplicable para el procedimiento es la vigente en la que se cometió la conducta.

25. En razón de lo expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que sí existe la contradicción de tesis, surgiendo la interrogante consistente en determinar: ¿Conforme a qué legislación procede sustanciar un procedimiento de responsabilidad, si la infracción presuntamente cometida ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero el procedimiento no había sido iniciado?

5. Estudio

26. En primer término, debe mencionarse que de acuerdo con el artículo 73 constitucional(3) que establece las facultades del Congreso de la Unión, se advierte que corresponde a éste expedir la ley general que regule la distribución de competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación.

27. Ahora bien, con motivo de las reformas atribuibles a una política referente al combate a la corrupción fueron reformados diversos ordenamientos (tales como la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, así como reformas al Código Penal Federal, entre otros) entre ellos, se ordenó la emisión de la Ley General de Responsabilidades Administrativas la cual, de acuerdo a las reglas transitorias(4) conducentes del decreto por el cual fue publicada, en conjunto con otras disposiciones vinculadas, el dieciocho de julio de dos mil dieciséis, se estableció que:

"Tercero. La Ley General de Responsabilidades Administrativas entrará en vigor al año siguiente de la entrada en vigor del presente decreto.

"En tanto entra en vigor la ley a que se refiere el presente transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto.

"El cumplimiento de las obligaciones previstas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, una vez que ésta entre en vigor, serán exigibles, en lo que resulte aplicable, hasta en tanto el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, de conformidad con la ley de la materia, emita los lineamientos, criterios y demás resoluciones conducentes de su competencia.

"Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. ..."

28. Derivado de los transitorios antes mencionados se advierte que el primer día de vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas fue el diecinueve de julio de dos mil diecisiete, por lo que después de esa fecha, los procedimientos pendientes de resolución deben concluir con base en las leyes aplicables a su inicio.

29. Sin embargo, dentro de los supuestos regulados no se estableció cual sería el ordenamiento aplicable para resolver las conductas posiblemente infractoras cometidas antes de la vigencia de la ley general sobre las cuales no se hubiere iniciado la investigación correspondiente.

30. Así, la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla reglas específicas en cuanto a etapas procesales, reglas sobre caducidad, procedencia y valoración de pruebas, autoridades involucradas –investigadora, sustanciadora y resolutora–,(5) así como tipos de faltas,(6) sanciones y autoridades vinculadas en la aplicación de la ley.(7) De manera que el nuevo procedimiento en materia de responsabilidad administrativa se compone de diversas etapas:

1.Diligencias para adquirir información y medios de prueba, iniciadas de oficio, con motivo de una auditoría o a partir de una denuncia, que concluyen si la autoridad advierte la comisión de irregularidades, con su calificación y la emisión de un informe;

2. La integración del expediente a partir de la admisión del informe, el emplazamiento y la citación a las partes, la celebración de una audiencia inicial, el ofrecimiento, la admisión y el desahogo de pruebas, así como alegatos, y el cierre de instrucción; y,

3. El dictado de la resolución.

31. Asimismo, distingue labores que asigna a autoridades diferentes entre sí, aun cuando pertenezcan al mismo órgano contralor, da paso a la participación de diversos agentes, además de a la autoridad y a los imputados, da el carácter de terceros a quienes se puedan ver afectados por la resolución final, incluyendo la parte denunciante. Derivado de ello, surgen nuevas obligaciones, como lo es la notificación a estos últimos, a fin de que las resoluciones alcanzadas puedan ser materia de impugnación a través de recursos ordinarios. Los deberes a cargo del investigador también se amplían, con la formulación del informe de presunta responsabilidad, en el cual, entre otros aspectos, se califica como grave o no grave la conducta imputada, y se da noticia de las pruebas que serán ofrecidas para acreditar la irregularidad.

32. Todo esto influye en gran medida en el nuevo procedimiento regulador por parte de la ley general, puesto que con la anterior ley, la mencionada calificación previa de la conducta solamente tenía efectos relevantes en cuanto a la decisión de fondo, mientras que actualmente influye en aspectos adjetivos.

33. De tal modo, se advierte la incorporación de instituciones jurídicas novedosas que conllevan, por una parte, el establecimiento de derechos procesales a favor de quien denunció los hechos y de quien resiente la imputación, así como de mecanismos para abonar a la seguridad jurídica de las partes involucradas y para coadyuvar en la correcta solución del caso; por otra, la ya referida creación de un procedimiento provisto de distintas fases claramente diferenciadas, pero con un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidas de manera concatenada y sistemática. Es decir, las diversas fases, desde la investigación hasta la resolución, están estrechamente vinculadas, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial, en el que las determinaciones iniciales influyen en el trámite posterior.

34. Contrario a lo anterior, en las normas abrogadas –Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos/Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos– no había participación directa de las partes durante la investigación (además, no se reconocía ese grado de intervención al denunciante), tampoco había asunción de responsabilidad como incentivo para coadyuvar en aquélla; medios de defensa ordinarios durante la etapa de sustanciación ni una actuación específica para determinar la gravedad (como es el informe de presunta responsabilidad), sino hasta la imposición de la medida sancionatoria.

35. No obstante lo anterior, y que la nueva legislación prevea derechos procesales que no existían, como la intervención de la parte denunciante, de los cuales no gozarán quienes hayan sido investigados o presentado denuncias bajo la normatividad abrogada, cabe mencionar que tratándose de normas procesales no existe adquisición de derechos adjetivos ni son aplicables, por lo general, las reglas atinentes a la aplicación retroactiva (ya sea en perjuicio o en beneficio), aunado a que la combinación de ambos regímenes generaría una incompatibilidad que podría provocar un perjuicio en la investigación y eventual sanción de irregularidades.

36. De manera que, si el artículo tercero transitorio(8) de la Ley General de Responsabilidades Administrativas señala que sólo los procedimientos administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esa normativa se sustanciarán conforme a la ley anterior; no puede extenderse esa regla a los asuntos no iniciados. Por tanto, es válido llevar a cabo un procedimiento conforme a la nueva legislación, a pesar de que la conducta se hubiere cometido con anterioridad a su entrada en vigor.

37. Ello en atención a que la Ley General de Responsabilidades Administrativas fue creada como un cuerpo normativo que busca englobar la totalidad de las actuaciones necesarias para determinar la existencia de causales de responsabilidad y, en su caso, sancionarlas, regulando desde los aspectos más esenciales hasta los accesorios. Lo cual generó que las etapas procedimentales estuvieran enlazadas y tuvieran un efecto unas respecto de otras; de manera relevante, la investigación hacia la resolución, con motivo del tratamiento diferenciado entre conductas calificadas como graves y las que no lo fueron. En contraste, las leyes anteriores no prevén realizar esa calificación previa a la etapa de sustanciación y tampoco un método para definir quién debe resolver sobre la sanción.

38. Por tanto, por la estrecha vinculación entre la fase de investigación –la cual prevé elementos antes inexistentes– y las posteriores, se cuenta con elementos para advertir la modificación de las normas adjetivas existentes antes de la vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y las que ésta contiene, particularmente, en cuanto al tránsito de la fase de investigación a la de resolución que, además de contar con la adición de las prerrogativas y los agentes participantes ya indicados, requiere una determinación previa de la gravedad de la imputación.

39. Luego, si la autoridad efectuó la investigación sin apegarse a las reglas de la ley general, someterla a iniciar el procedimiento, en su fase de sustanciación, con base en ésta, la obligaría a hacerla sin calificación previa sobre la gravedad de las conductas, contenida en el informe de presunta responsabilidad, que determina tanto la competencia como las reglas de trámite, lo cual, inclusive podría ocasionar la actualización de causales de improcedencia y sobreseimiento, con el riesgo de obstaculizar el cumplimiento de los fines de la norma e, inclusive, impunidad por conductas constitutivas de responsabilidad, con motivo de vicios adjetivos de carácter formal. En otras palabras, la Ley General de Responsabilidades Administrativas establece un sistema concatenado incompatible con lo establecido conforme a la ley abrogada o a las disposiciones derogadas, por lo que en la sustanciación del procedimiento administrativo debe regir la aplicación de uno solo de estos ordenamientos.

40. Es decir, no es viable pretender iniciar una investigación basada en una ley (Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos), para que, conforme a los resultados, la sustanciación del procedimiento se realice basado en otra (Ley General de Responsabilidades Administrativas) conforme a la cual aspectos sustanciales quedan definidos a partir de las anteriores actuaciones. Por lo que lo procedente es que, si los actos de índole adjetiva en una etapa son llevados de acuerdo con las reglas de una ley, los subsecuentes deben estar regidos por la misma, en tanto aquéllos se verán reflejados en ésta y son un presupuesto de su adecuada finalización.

41. En conclusión, como los términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas implican que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se puedan entender de manera aislada, el procedimiento al que se refirió el legislador en el transitorio se debe considerar iniciado con la investigación para determinar la legislación aplicable en razón del tiempo; por tanto, si la conducta se ejecutó antes del diecinueve de julio de dos mil diecisiete pero la investigación inició en esa fecha o en una posterior, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

42. Ahora bien, es cierto que un punto importante es la calificación de la conducta como grave o no grave, lo que no se realizaba de manera previa con la anterior legislación; sin embargo; ello no representa un obstáculo, porque la gravedad de la conducta estaba establecida en el artículo 13, antepenúltimo párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en los términos siguientes: "... En todo caso, se considerará infracción grave el incumplimiento a las obligaciones previstas en las fracciones VIII, X a XVI, XIX, XIX-C, XIX-D, XXII y XXIII del artículo 8 de la ley.", lo que pone de manifiesto que existía un parámetro eficaz para hacer esa calificación de manera previa, como lo establece la Ley General de Responsabilidades Administrativas en el nuevo procedimiento; por tanto, ahora con el nuevo procedimiento se tiene la obligación de hacer la calificación de manera previa a la resolución.

43. Por tal motivo, cabe precisar que, una vez concluida la investigación, la autoridad encargada de tramitar el procedimiento e imponer en su caso la sanción correspondiente, será aquella competente conforme a lo previsto en la presente ejecutoria

6. Criterio que debe de prevalecer

44. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 216, párrafo segundo, 217, párrafo primero y 225 de la Ley de Amparo, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, redactado de la siguiente manera:

Hechos: El P. de Circuito y el Tribunal Colegiado de Circuito contendientes analizaron cuál legislación resulta aplicable para el procedimiento de responsabilidad administrativa si la conducta se ejecutó antes del 19 de julio de 2017, pero la investigación inició en esa fecha o en una posterior. Al respecto llegaron a soluciones contrarias, pues para el P. en Materia Administrativa del Primer Circuito el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, mientras que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito concluyó que la legislación aplicable para el procedimiento es la vigente en la fecha en que se cometió la conducta.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Justificación: La Ley General de Responsabilidades Administrativas fue creada como un cuerpo normativo que busca englobar la totalidad de las actuaciones necesarias para determinar la existencia de causales de responsabilidad y, en su caso, sancionarlas, lo cual generó que las etapas procedimentales estuvieran enlazadas y tuvieran un efecto unas respecto de otras; la estrecha vinculación entre la fase de investigación y las posteriores, implica que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se pueden entender de manera aislada. Ahora bien, de conformidad con el artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas, los procedimientos administrativos iniciados antes del 19 de julio de 2017 deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Sin embargo, si la conducta se ejecutó antes de esa fecha, pero la investigación inició con posterioridad a ella, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la resolución será emitida por la autoridad competente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos aquí redactados.

TERCERO.—Dese publicidad a la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, en términos de los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

N.; remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente, para su publicación en el S.J. de la Federación y en su Gaceta, así como al P. y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los Ministros L.M.A.M., Y.E.M. (ponente) y presidente J.L.P.. Los Ministros A.P.D. y J.F.F.G.S. emitieron su voto en contra.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se pública esta versión pública en la cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis de jurisprudencia PC.I.A. J/157 A (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el S.J. de la Federación del viernes 25 de octubre de 2019 a las 10:35 horas y en la Gaceta del S.J. de la Federación, Décima Época, Libro 71, Tomo III, octubre de 2019, página 3205, con número de registro digital: 2020920.

_________________________

2. Jurisprudencia P./J. 72/2010, "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.", P., S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7, registro digital: 164120, tesis P. XLVII/2009, "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.", P., S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, registro digital: 166996.

3. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.

"El tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.

"Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

"El tribunal funcionará en P. o en Salas Regionales.

"La Sala Superior del tribunal se compondrá de dieciséis Magistrados y actuará en P. o en secciones, de las cuales a una corresponderá la resolución de los procedimientos a que se refiere el párrafo tercero de la presente fracción.

"...

"XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación."

"4. "Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin perjuicio de lo previsto en los transitorios siguientes.

"Segundo. Dentro del año siguiente a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes de conformidad con lo previsto en el presente decreto.

"Tercero. La Ley General de Responsabilidades Administrativas entrará en vigor al año siguiente de la entrada en vigor del presente decreto.

"En tanto entra en vigor la ley a que se refiere el presente transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto.

"El cumplimiento de las obligaciones previstas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, una vez que ésta entre en vigor, serán exigibles, en lo que resulte aplicable, hasta en tanto el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, de conformidad con la ley de la materia, emita los lineamientos, criterios y demás resoluciones conducentes de su competencia.

"Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio.

"A la fecha de entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, todas las menciones a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos previstas en las leyes federales y locales así como en cualquier disposición jurídica, se entenderán referidas a la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

"Una vez en vigor la Ley General de Responsabilidades Administrativas y hasta en tanto el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción determina los formatos para la presentación de las declaraciones patrimonial y de intereses, los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno presentarán sus declaraciones en los formatos que a la entrada en vigor de la referida ley general, se utilicen en el ámbito federal.

"Con la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas quedarán abrogadas la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, y se derogarán los títulos primero, tercero y cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como todas aquellas disposiciones que se opongan a lo previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas."

5. Artículo 3, fracciones II, III y IV, Ley General de Responsabilidades Administrativas.

6. Artículo 3, fracciones XIV, XV, XVI y XVII, Ley General de Responsabilidades Administrativas.

7. Artículo 9 Ley General de Responsabilidades Administrativas.

8. "Tercero. ... En tanto entra en vigor la ley a que se refiere el presente transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto.

"...

"Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 23 de octubre de 2020 a las 10:33 horas en el S.J. de la Federación.