Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 187/2019. MUNICIPIO DE IGNACIO DE LA LLAVE, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 27 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. DISIDENTE: L.M.A.M.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIA: G.E.C.A..

Ciudad de México. La Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve, emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 187/2019, promovida por la síndica municipal de I. de la Llave, Veracruz, en contra del Poder Ejecutivo de la entidad.

I.A. y trámite del asunto

1. Promoción de la demanda. La demanda de controversia fue presentada por la síndica única municipal ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 10 de mayo de 2019.(1)

2. En el escrito, el Municipio actor argumenta, en esencia, que resulta contrario a derecho la omisión de las autoridades demandadas de cumplir con sus obligaciones constitucionales de entregar el importe económico de las participaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 2016 (FISM) 2016 y del Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos Terrestres (FEFMPH).

3. Por lo anterior, el Municipio considera que las conductas omisas en que incurrió el poder demandado transgreden el orden constitucional en su agravio, frente a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones II, III y IV, de la Constitución Federal, en la que se establecen los principios constitucionales de la libre administración de la hacienda municipal, en razón de que se dejó de percibir en forma puntual y efectiva el importe económico de las aportaciones derivadas del fondo citado, lo que le impidió disponer de los recursos y, de igual modo, ante la extemporaneidad del pago reclamado se generaron intereses hasta ese momento.

4. Trámite de la demanda. Por auto de 13 de marzo de 2019, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el expediente 187/2019, así como enviarlo al M.A.G.O.M. como instructor del procedimiento, según el turno correspondiente.(2)

5. En consecuencia, el Ministro instructor admitió la demanda promovida por la representante del Municipio, mediante acuerdo de 14 de mayo siguiente,(3) en el que tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificación, la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el Municipio actor.

6. Asimismo, consideró como demandado y no como tercero interesado al Poder Ejecutivo de Veracruz, al ser el superior jerárquico del secretario de Finanzas Planeación y que, por esa razón, no podía tener el carácter de demandado. En consecuencia, el Ministro instructor ordenó emplazar a los poderes demandados para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestaran lo que a su interés legal conviniera y señalaran domicilio para oír y recibir notificaciones.

7. Sobre la solicitud de suspensión, el Ministro instructor acordó no formar el cuaderno incidental relativo a la suspensión, toda vez que el Municipio actor no señaló el hecho o acto objeto de la medida cautelar ni los efectos para los cuales la solicitó.

8. Finalmente, se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, en términos de los artículos 10, fracción IV y 26 de la ley reglamentaria en materia de controversias constitucionales.

9. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, la síndica municipal sostuvo, en el único concepto de invalidez:

"VII. Los conceptos de invalidez. No se debe pasar por alto que el artículo 115, fracción I y II (sic), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"‘Artículo 116 (sic). Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"‘I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre este y el Gobierno del Estado ...

"‘II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"‘III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"‘...

"‘i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.’"

10. A continuación, el Municipio actor solicitó la suspensión de los actos reclamados y reiteró que, a través del medio de defensa, impugna actos de carácter omisivo y, por ende, de tracto sucesivo, sobre los que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece un plazo para la promoción de la controversia constitucional.

11. Contestación de la demanda. El Poder Ejecutivo de Veracruz, a través del gobernador del Estado, depositó el escrito de mérito el 20 de junio de 2019 ante la Oficina de Correos de México Xalapa, Veracruz.(4)

12. El titular del Ejecutivo Local señaló:

a) El Municipio actor pretende ejercer un derecho que no hizo valer en los plazos legales establecidos en la ley reglamentaria de la materia, al tratarse de actos que emanan de la aplicación del Sistema de C.F. y de las leyes que lo regulan, al haber transcurrido más de dos años a la fecha de presentación de la demanda, por lo que se trata de un acto consentido.

b) Los fondos de aportaciones federales son recursos económicos de índole federal y, por lo tanto, no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria. Por ende, con base en la jurisprudencia P./J. 8/2000: "APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.", al estar las aportaciones federales comprendidas en el presupuesto de egresos y, en ese sentido, se diferencian de las participaciones federales, porque las primeras son recursos que entrega la Federación a las entidades federativas y sus Municipios con base en la Ley de C.F., que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria y aunque pasan a formar parte de la hacienda municipal, lo cierto es que su omisión de pago encuentra protección en los medios de defensa previstos en esos ordenamientos.

c) Los fondos de aportaciones federales, al no estar sujetos al régimen de libre administración hacendaria, que prevé el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se actualiza el supuesto en el que se haya transgredido de manera directa el Texto Constitucional o la invasión a la esfera de competencias del ente municipal. Aunado a que el Municipio no agotó la vía legal prevista para la solución del conflicto o el principio de definitividad, porque, para promover controversia constitucional, es necesario alegar violaciones directas a la Constitución, lo que no acontece en el caso.

d) Se insiste en que la controversia constitucional no es la vía idónea para combatir la omisión de pago, porque el Sistema Nacional de C.F. y los Fondos Federales de Aportación están regulados en la Ley de C.F. y en otras disposiciones federales y locales, para revocar, modificar o nulificar los actos violatorios, en términos de los artículos 5 y 8 de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz, previsto en la Ley de C.F..

e) El Municipio actor no aporta medio de prueba fehaciente en el sentido de que los recursos federales reclamados estuvieron o estén efectivamente comprometidos para los fines a lo que se destinan, en términos del artículo 34 de la Ley de C.F., en relación con el 19 de la Ley de C.F. del Estado de Veracruz, ya que, al estar comprendidos en el presupuesto de egresos, resulta un hecho notorio que por haber concluido el ejercicio fiscal 2016, el ente municipal carece de todo derecho para exigir recursos que no serán ejercidos. Por tanto, debe entenderse que los efectos de la norma han cesado y que no podrá darse efecto retroactivo a la sentencia.

f) De condenar al Ejecutivo Local al pago en favor del Municipio, se afectaría el presupuesto de un ejercicio fiscal vigente que ya no puede ser modificado o adecuado, al imponer una obligación al Estado para afectar recursos públicos destinados a ciertos rubros de relevancia e importancia para la sociedad, lo que haría incurrir al servidor público obligado en alguna responsabilidad administrativa o de índole penal, por lo que, al dictarse el fallo, el Alto Tribunal deberá, por lo menos, fijar un plazo razonable atendiendo a las circunstancias de tiempo, para que el Poder Ejecutivo de Veracruz pueda presupuestar recursos en el ejercicio fiscal subsecuente.

g) Es un hecho que el Municipio actor tenía conocimiento de las fechas en que recibiría los recursos a los que supuestamente tiene derecho, lo cierto es que la aludida omisión de pago deriva de un acto positivo; esto es, la retención de recursos y, en ese sentido, el Municipio actor tuvo expeditos sus derechos para ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente al en que se percató de la supuesta retención.

h) Finalmente, por las razones expuestas, la controversia constitucional es improcedente; pero, de ser el caso de condenar al Ejecutivo Local al pago de las ministraciones impugnadas, se solicita que ello sea únicamente de los pagos pendientes y no del total que exige el Municipio.

13. Referencia a la opinión del fiscal general de la República. El fiscal general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

14. Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el 26 de septiembre de 2019(5) se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución.

15. Radicación. Mediante escrito de 7 de octubre de 2019,(6) el Ministro instructor solicitó la radicación de la controversia constitucional en el índice de la Primera S., lo cual acordó de conformidad el presidente de este Alto Tribunal en acuerdo firmado el día siguiente.(7)

16. Finalmente, en proveído de 14 de octubre de 2019, el presidente de esta Primera S. acordó el avocamiento para resolver el asunto en dicha sede.(8)

II. Competencia

17. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso l, de la Constitución Federal, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de I. de la Llave y el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. Precisión de la litis

18. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(9) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.

19. En su escrito de demanda, el Municipio actor señaló como actos impugnados:

• La omisión de las autoridades demandadas en cumplir con su obligación constitucional de entregar el importe económico de participaciones federales FISM 2016 por el importe de $4'696,842.00 (ocho millones seiscientos noventa y seis mil ochocientos cuarenta y dos pesos 00/100 M.N.), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

• La omisión de las autoridades demandadas de entregar el monto relativo al Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos Terrestres por la suma total de $1'397,595.00 (un millón trescientos noventa y siete mil quinientos noventa y cinco pesos 00/100 M.N).

20. Por lo anterior, esta S. considera que el análisis de la existencia de las omisiones reclamadas debe estudiarse en el fondo; pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados, debe atenderse al marco legal aplicable.

21. Además, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

22. Con base en lo anterior, de la omisión manifestada por el Municipio actor por $4'696,842.00 correspondiente a FISM, adminiculada con el oficio TES/VER/3149/2019 de 26 de junio de 2019(10) y las copias de las transferencias bancarias presentadas por el Poder Ejecutivo demandado como pruebas,(11) debe concluirse que los pagos no realizados sólo corresponden a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 y por el monto total de $3'623,708.14 (tres millones seiscientos veintitrés mil setecientos ocho pesos 14/100 M.N.),(12) de la siguiente manera:

Ver pagos no realizados

23. Por su parte, respecto al FEFMPH 2016, el Municipio actor alegó la omisión de entrega de $1'397,595.00 por agosto, septiembre y octubre de 2016; mientras que la tesorera de Veracruz informó la falta de pago del monto total de $1'213,363.20 (un millón doscientos trece mil trescientos sesenta y tres pesos 20/100 M.N.), en los términos siguientes:

Ver informe de falta de pago

24. Luego, si el Municipio actor sólo reclamó los montos vinculados a los meses de agosto a octubre de 2016, esta Primera S. determina que ello únicamente equivale a $252,636.20 (doscientos cincuenta y dos mil seiscientos treinta y seis pesos 20/100 M.N.).

25. Por ende, esta Primera S. tiene como omisiones reclamadas las cantidades señaladas, al no haber sido ampliada la demanda en contra de las pruebas ofrecidas por el Poder Ejecutivo.

IV. Oportunidad

26. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si los actos impugnados son actos positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003,(13) tratándose de omisiones, la oportunidad se actualiza día con día. A continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones:

27. En la controversia constitucional 5/2004,(14) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003, la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

28. En la controversia constitucional 20/2005,(15) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del Oficio SFA/0442/04 de 27 de enero de 2005, suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, mediante el cual, le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas. En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

29. En la controversia constitucional 98/2011(16) se analizó la oportunidad de una demanda, en la cual, se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que correspondían al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos. En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

30. En la controversia constitucional 37/2012,(17) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia consideró que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que, al acudir a recibirlos, le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas. En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

31. En la controversia constitucional 67/2014,(18) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la falta de entrega de los recursos financieros que legalmente le correspondía recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar.

32. Así, esta Suprema Corte concluyó que debía considerarse oportuna la presentación de la demanda el 12 de junio de 2014, ya que el Municipio actor reclamó de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.

33. En la controversia constitucional 78/2014,(19) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de 2014; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; y, 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estimó que se trataba de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.

34. Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4), determinó que eran omisiones, pues el Municipio actor impugnó de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se habían entregado dichas participaciones. Finalmente, por el acto 5) se tuvo en tiempo, toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encontraban programados descuentos de participaciones federales que debían aplicarse al Municipio actor. 35. En la controversia constitucional 73/2015,(20) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo, lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el ejercicio fiscal de 2015 y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de 2015, el adeudo que correspondía a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones, en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

36. En la controversia constitucional 118/2014,(21) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del 1 de enero al 27 de junio de 2014; y, 2) la retención de recursos federales participables a partir del 2 de diciembre de 2014. En relación con el acto 1), la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida, por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2), la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.

38. Respecto a los actos positivos, el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(22) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento mientras subsistan.

39. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, tal como se expuso en el apartado anterior, la omisión de entrega de los recursos provenientes del FISM 2016 corresponde a $3’623,708.14, los cuales corresponden a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 por así haberlo señalado la tesorera adscrita a la Subsecretaría de Finanzas y Administración y porque ello no fue rebatido por el actor. Igualmente, únicamente se tiene como omisión de pago el monto de $252,636.20, relativo al FEFMPH 2016, que corresponde a agosto y septiembre de 2016.

40. Luego, al valorarse como una omisión total de entrega, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento y, por ende, a diferencia de lo expuesto por el titular del Poder Ejecutivo en su contestación de demanda, la controversia se promovió en tiempo por los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 de FISM, y por agosto y septiembre 2016 de las cantidades relacionadas con el FEFMPH 2016, como quedó precisado por la tesorera en la contestación de demanda.

41. El criterio sobre la oportunidad de la demanda ya fue respaldado por el Tribunal Pleno el 22 de febrero de 2018, al resolver la controversia constitucional 135/2016 y, anteriormente, por esta Primera S. el 11 de enero de 2017 en la controversia constitucional 108/2014, lo que genera que la causal de improcedencia invocada por el poder demandado sea infundada respecto a la extemporaneidad de la demanda.

V. Legitimación activa

43. En relación con la representación, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz(24) dispone que los síndicos tendrán las atribuciones para procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigios en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad y representar legalmente al Ayuntamiento.

44. De acuerdo con las disposiciones anteriores, la síndica cuenta con la representación del Municipio y, por tanto, tiene legitimación procesal para promover la controversia constitucional.

45. De lo anterior se desprende que, conforme a la legislación local, la síndica de I. de la Llave posee la representación jurídica en todos los procesos judiciales; por lo que, como se estableció, procede reconocerle legitimación para promover el presente juicio.

46. Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.

VI. Legitimación pasiva

47. En el auto de admisión se tuvo como demandado a los Poderes Ejecutivo y legislativo de Veracruz de I. de la Llave.

48. El Poder Ejecutivo fue representado por E.P.C.B., secretario de Gobierno del Estado, quien puede representar al titular del Poder Ejecutivo Local en términos de los artículos 116, fracción I, de la Constitución Federal; 50(25) de la Constitución Estatal; 8, fracción X, 9, fracción I y 17 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz(26) y 15, fracción XXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno.(27)

49. Además, este funcionario acreditó su personalidad con las copias del nombramiento otorgado por el Gobernador Constitucional de Veracruz el 1 de diciembre de 2018.(28)

VII. Causas de improcedencia

51. Al respecto, es criterio reiterado de esta Suprema Corte que cuando los actos cuestionados en una controversia constitucional tienen que ver con la violación directa al texto de la Constitución General, no es necesario agotar ningún medio legal.

52. Dicha afirmación encuentra respaldo con el criterio P./J. 136/2001: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."(29)

53. Además, en el caso, la eventual declaración de invalidez de las omisiones no sería dar un efecto retroactivo a norma alguna, sino a ordenar a la demandada a cumplir con las obligaciones que inobservó, lo cual corresponde al fondo del asunto, como lo ilustra la jurisprudencia P./J. 92/99: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(30)

54. Finalmente, esta Primera S. no advierte la existencia de otro motivo de improcedencia planteada por las partes adicional a los ya analizados ni advertido de oficio por esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se procede a estudiar el fondo del asunto.

VIII. Estudio de fondo

55. De conformidad con lo precisado en el apartado relativo a la existencia de actos y oportunidad, lo que debe resolverse en esta controversia constitucional es si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos que le corresponden al Municipio actor.

56. Lo anterior, a partir de la causa de pedir que se desprende de la lectura integral de la demanda, en términos de los criterios P./J. 79/98 y P./J. 135/2005: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA SUPLENCIA DE LA QUEJA AUTORIZA A EXAMINAR EN SU CONJUNTO LA DEMANDA A FIN DE RESOLVER LA CUESTIÓN EFECTIVAMENTE PLANTEADA, CORRIGIENDO LOS ERRORES QUE SE ADVIERTAN."(31) y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.",(32) respectivamente.

58. Ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales.

59. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal.

60. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(34)

61. En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado, esencialmente, lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

b) Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

62. Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(35)

63. Se ha dicho básicamente que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.

64. Así, las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(36)

66. El artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

67. Es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que, igualmente, el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

68. En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

69. En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F., que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece, respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o., lo siguiente:(38)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(39)

2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

70. Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

71. Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable, por analogía, el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que, una vez transcurrido el mismo, deberá considerarse que incurren en mora y por tanto, deben realizar el pago de intereses.(40)

73. De las documentales exhibidas de las participaciones federales a Municipios, expedidas por la Secretaría de Finanzas del Estado de Veracruz de I. de la Llave, se desprende que, de conformidad con la normativa de la Ley de C.F. aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha ministrado las participaciones en tiempo de acuerdo con el calendario de ministración.

74. Sin embargo, no existe prueba alguna que hasta este momento acredite que la entidad encargada del Ejecutivo Local hubiere entregado las participaciones federales correspondientes al FISM 2016 y FEFMPH 2016 por las cantidades señaladas por la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.

75. Esta Primera S. estima que, en el caso, es evidente que ha sido transgredida la autonomía del Municipio de I. de la Llave, pues, como ya se explicó, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que garantizan el respeto a la autonomía municipal están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que, en este caso, sin lugar a dudas, no se ha observado, como a continuación se demostrará:

76. En ese sentido, debe decirse que La Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social en el artículo 32, segundo párrafo, en relación con el artículo 35,(41) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.

77. De las constancias exhibidas por el secretario de Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, se desprende que, mediante oficio TES/VER/3149/2019 de 26 de junio de 2019, la tesorera local señaló la siguiente información respecto a las ministraciones efectuadas al Municipio actor, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones y transferencias electrónicas

78. De igual modo, en ese mismo oficio, la tesorera informó que los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 fueron ministrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de la entidad el 29 de agosto, 26 de septiembre y 27 de octubre de ese año, respectivamente.

79. No obstante, destacó que, de acuerdo al Sistema de Aplicaciones Financieros del Estado de Veracruz (SIAFEV), existían los siguientes registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago 1

80. Por tanto, tal como se adelantó, esta Primera S. llega a la conclusión de que, como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión en ministrar al Municipio actor los multicitados fondos federales relativos a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mi dieciséis equivalentes a $3’623,708.14 (tres millones seiscientos veintitrés mil setecientos ocho pesos 14/100 M.N.), en tanto que, posterior a ese informe del tesorero, no se advierte que se hubieren efectuado dichos depósitos (no se aportaron más pruebas).

81. Luego, se ordena la entrega de los recursos que correspondan a esos tres meses, de acuerdo a las cantidades previamente determinadas.

82. De igual manera, respecto al FEMFPH-2016, la tesorera informó que existían registros pendientes de pago equivalentes a $1'213,336.20, como se detalla enseguida:

Ver registros pendientes de pago 2

83. Bajo los elementos recién apuntados, debe ordenarse la entrega de los recursos correspondientes al FEMFPH-2016 que no ha realizado el Poder Ejecutivo demandado, en el entendido de que ello sólo será por lo exclusivamente solicitado por el Municipio demandado, salvo el mes que ya fue cubierto, es decir, por los meses de agosto y septiembre de 2016 que equivalen a $252,636.20.

84. Lo anterior, en lo conducente, con apoyo en los criterios P./J. 64/2009: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS."(42) y 1a. CXXIX/2014 (10a.): "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE ASUMIRLA LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA ACREDITAR QUE LOS ACTOS IMPUGNADOS SON SUSCEPTIBLES DE CAUSAR AFECTACIÓN AL ACTOR."(43)

85. Por su parte, las participaciones relacionadas con el FEMFMP-2016, encuentra su fundamento en el título cuarto de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y en el "Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación para la distribución y aplicación de los recursos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos", publicados en el Diario Oficial de la Federación el once de agosto de dos mil catorce y cuatro de junio de dos mil quince, respectivamente.

86. Sobre lo anterior, los artículos 56 y 57 de la ley antes mencionada, disponen, en lo que interesa, que:

"Artículo 56. El contribuyente determinará el impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos por mes o fracción de éste, y deberá pagarlo a más tardar el día 17 del mes inmediato siguiente a aquel que corresponda el pago.

"Para el cumplimiento de lo dispuesto en este título se aplicarán en lo conducente, las disposiciones fiscales y las reglas de carácter general expedidas por el Servicio de Administración Tributaria."

"Artículo 57. El Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos se integrará con los recursos recaudados por el impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos previsto en el presente título.

"Para los efectos del artículo 2o. de la Ley de C.F., no se incluirá en la recaudación federal participable, la recaudación total que se obtenga del impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos previsto en el presente título.

"Los recursos recaudados se distribuirán entre las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de C.F. y sus Municipios conforme a los siguientes criterios:

"...

"III. La distribución de los recursos entre las entidades federativas y entre los Municipios se determinará con base en el total recaudado y al procedimiento establecido en las reglas de operación que al efecto emita la secretaría. ..."

87. Mientras que los numerales primero y tercero del acuerdo establecen:

"Primera. El presente acuerdo tiene por objeto establecer las reglas de operación para la distribución de los recursos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos a que se refiere el artículo 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, así como para la distribución, transferencia, aplicación, control, rendición de cuentas y transparencia de dichos recursos.

"...

"Tercera. El fondo se integrará por la recaudación mensual del impuesto y se distribuirá conforme al título cuarto de la ley, entre las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de C.F. y sus Municipios donde se localicen las áreas en los primeros quince días hábiles del mes siguiente a aquel en el que se realizó el entero del impuesto. Los recursos que correspondan a lo recaudado en los meses de octubre y noviembre se entregarán a las entidades federativas a más tardar en los primeros quince días hábiles del mes de enero, y lo correspondiente a diciembre, a más tardar en los primeros quince días hábiles del mes de febrero del ejercicio fiscal subsecuente.

"La UISH realizará el cálculo para la distribución de los recursos del fondo a las entidades federativas y sus Municipios, según corresponda, en los cinco días hábiles siguientes a la recepción de la información prevista en las reglas novena y décima del presente acuerdo, por parte de la comisión y el SAT, e informará dentro de ese plazo a la UPCP para que ésta emita, en tiempo y forma, las instrucciones correspondientes para que la TESOFE realice el depósito a las entidades federativas. ..."

88. Bajo estas circunstancias, esta Primera S. condena al Poder Ejecutivo de Veracruz al pago de las ministraciones pendientes del FEFMPH-2016, correspondientes a agosto y septiembre de 2016.

89. Sobre el pago de intereses moratorios, esta Primera S. precisa que si bien ello no fue solicitado por el Municipio actor durante el trámite de la controversia constitucional, lo cierto es que este deber ocurre como una consecuencia lógica a la omisión de entrega de las ministraciones.

90. Por tanto, conforme al criterio de esta Suprema Corte, ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, debe pagarse al Municipio actor los intereses.

91. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto décimo, se estableció lo siguiente:

"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SHCP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ...

Ver calendario de fechas de pago 2016 del FISMDF

92. En estas condiciones, se actualiza una omisión en ministrar al Municipio actor los citados fondos federales relativos a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 del FISM 2016 que suman $3'623,708.14 y del FEFMPH por $252,636.20, en tanto que, posterior a ese informe del tesorero, no se advierte que se hubieren efectuado dichos depósitos (no se aportaron más pruebas). Luego, se ordena la entrega de los recursos que correspondan, de acuerdo a las cantidades previamente determinadas y al pago de los intereses relativos.

93. De conformidad con lo expuesto, se concluye que la actuación de la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– generó una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, porque tal como se acredita de autos, los fondos federales no han sido entregados al Municipio actor, por lo que es inconcusa la violación a su autonomía hacendaria.

95. Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho, según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual, la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible.

96. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(47) de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 46/2004: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."(48)

IX. Efectos

98. Para ello se concede al Poder Ejecutivo del Estado del Estado de Veracruz de I. de la Llave, un plazo de noventa días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que le sea notificado este fallo, a fin de que realice lo conducente en cuanto a que sean suministradas las participaciones federales reclamadas, más los intereses que resulten sobre este saldo insoluto hasta la fecha de liquidación conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

99. En caso de que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, queda incólume la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.

100. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez de las omisiones impugnadas al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, relativas a la entrega de los recursos señalados en el apartado VIII de esta ejecutoria y los intereses que se sigan generando hasta su total entrega, de conformidad con los efectos precisados en el apartado noveno.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz deberá actuar en los términos de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de la Ministra Norma Lucía P.H. y de los Ministros: J.M.P.R., A.G.O.M. (ponente) y presidente J.L.G.A.C., en contra del emitido por el Ministro L.M.A.M..

________________

1. Del expediente en que se actúa fojas 1 a 23.

2. I., foja 35.

3. I., fojas 36 a 39.

4. I., fojas 167 a 198.

5. I., fojas 166 a 167.

6. I., foja 168.

7. I., foja 169.

8. I., foja 170.

9. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

10. Foja 151 del expediente en que se actúa.

11. I., fojas 153 a 163.

12. Como se aprecia a fojas 161 a 163, se llevó a cabo la deducción de $357,711.62 en los meses de agosto a octubre de 2016, sin que ello hubiera sido combatido por el Municipio actor, por lo que la omisión de pago sólo corresponde a las cantidades informadas por la tesorera de Veracruz.

13. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1296, «con número de registro digital: 183581», de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001, en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras ésta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo Local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación con los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

14. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

15. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

16. Resuelta por la Primera S. el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

17. Resuelta por la Primera S. el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

18. Resuelta por la Primera S. el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..

19. Resuelta por la Primera S. el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

20. Resuelta por la Primera S. el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

21. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.

22. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

23. Foja 24 del expediente.

24. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico: I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo; II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

25. "Artículo 50. El Poder Ejecutivo, para el despacho de los asuntos de su competencia, tendrá las dependencias centralizadas y entidades paraestatales que señale la ley, con las atribuciones y organización que ésta determine.

"La ley establecerá las bases generales de creación de las entidades de la administración pública descentralizada y la intervención del Ejecutivo en su operación; así como las relaciones entre dichas entidades y el Ejecutivo, o entre aquéllas y los órganos de la administración pública centralizada.

"Los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública deberán ser veracruzanos y contar con título profesional expedido por autoridad o institución legalmente facultada para ello, y cumplir con los demás requisitos que establezca la ley.

"Los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública podrán, con autorización escrita del Ejecutivo, celebrar acuerdos y convenios en el ámbito de su competencia."

26. "Artículo 8. El titular del Poder Ejecutivo, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, podrá:

"...

"X. Designar a quien lo represente en las controversias a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, y en los demás juicios en que intervenga con cualquier carácter; así como a quien lo represente ante el Congreso del Estado, para efectos de lo previsto en los artículos 35, fracción III y 36, ambos de la Constitución Política del Estado."

"Artículo 9. Para el estudio, planeación, resolución y despacho de los asuntos de los diversos ramos de la administración pública centralizada, el titular del Poder Ejecutivo contará con las siguientes dependencias:

"I. Secretaría de Gobierno."

"Artículo 17. La Secretaría de Gobierno es la dependencia responsable de coordinar la política interna de la entidad y tendrá la competencia que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, esta ley y demás legislación aplicable.

27. "Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes:

"...

"XXXII. Representar legalmente al Gobierno del Estado, así como al gobernador en los asuntos que acuerde expresamente éste."

28. Foja 137 del expediente.

29. Texto: "El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.". Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917, «con número de registro digital: 188010».

30. Texto: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, «con número de registro digital: 193266».

31. Texto: "La amplia suplencia de la queja deficiente que se contempla en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, autoriza a la Suprema Corte a examinar en su conjunto la demanda de controversia constitucional y corregir los errores que advierta, no sólo de los preceptos legales invocados, sino también de algunos datos que puedan desprenderse de la misma demanda o de las pruebas ofrecidas por las partes, en virtud de que, por la propia naturaleza de esta acción constitucional, se pretende que la Suprema Corte de Justicia pueda examinar la constitucionalidad de los actos impugnados superando, en lo posible, las cuestiones procesales que lo impidan.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1998, página 824, «con número de registro digital: 195031».

32. Texto: "Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, «con número de registro digital: 177048».

33. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de cinco votos de los Ministros integrantes de la Primera S. en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008, paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de cinco votos de los Ministros integrantes de la Primera S.; y, la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de cinco votos.

34. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2010, página 1213, «con número de registro digital: 163468».

35. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, páginas 515 y 514, «con números de registro digital: 192331 y 192330», respectivamente.

36. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, «con número de registro digital: 192327».

37. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

38. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."

39. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

40. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera S., al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

41. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: ..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los Gobiernos Municipales por parte de los Gobiernos Estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

42. Texto: "Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461, «con número de registro digital: 166990».

43. Texto: "La suplencia de la queja deficiente parte de la premisa del conocimiento del derecho por parte del juzgador, por lo que aun cuando las partes no lo invoquen, éste debe aplicarlo. Ahora bien, el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que, en todos los casos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios, cuya finalidad radica en que prevalezcan la verdad y el orden constitucional, al margen de los buenos o malos argumentos; sin embargo, esta búsqueda de la verdad está delimitada a la litis, sin que puedan suplirse los presupuestos del ejercicio de la acción, ya que ello implicaría sustituirse en el promovente, además, porque no pueden ignorarse las normas y cargas procesales que permean al litigio constitucional y se encuentran previstas en la ley. En este sentido, el acreditamiento de la situación particular por la que los actos impugnados son susceptibles de causar afectación al actor es una carga procesal recaída en éste y, por ende, no puede asumirla el Alto Tribunal, mediante la suplencia de la queja deficiente.". Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 912 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de abril de 2014 a las 10:40 horas, con número de registro digital: 2006102».

44. A la fecha del cierre de instrucción el 26 de septiembre de 2019, al no haber sido demostrado lo contrario por el poder demandado.

45. Í..

46. Í..

47. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.

48. Texto: "La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.". Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital: 181288».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 06 de noviembre de 2020 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.