Ejecutoria num. 2a./J. 172/2019 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
Número de Resolución2a./J. 172/2019 (10a.)
LocalizacionDécima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 77, Agosto de 2020, Tomo V, página 4391.
Fecha de Publicación31 de Agosto de 2020

CONTRADICCIÓN DE TESIS 377/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO, SÉPTIMO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO, SEGUNDO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL OCTAVO CIRCUITO, SEGUNDO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO Y PRIMERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO. 21 DE NOVIEMBRE DE 2019. CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.; J.L.P. MANIFESTÓ QUE HARÍA VOTO CONCURRENTE. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: S.P.H.Á..


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios sustentados por Tribunales Colegiados de distinto Circuito, sin que resulte necesaria la intervención del Pleno para dirimir el punto jurídico.


Asimismo, acorde a la tesis P. I/2012 (10a.), sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal que se lee bajo el rubro siguiente: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011)."(1)


SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima conforme a lo establecido en el artículo 227, fracción II,(2) de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por el jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Defensa Nacional, en representación del general secretario de la Defensa Nacional, siendo este último parte en los asuntos aquí denunciados.


TERCERO.—Procedencia. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227 de la Ley de Amparo, se infiere que la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito requiere como presupuesto que las sentencias en que los criterios discrepantes fueron emitidos tengan la naturaleza de ejecutorias.


En ese contexto, del estudio preliminar efectuado a las ejecutorias que forman la presente denuncia, se encuentra la resolución pronunciada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito en el recurso de revisión incidental **********/2019.


De su lectura se desprende que en dicha ejecutoria se resolvió revocar la interlocutoria recurrida y conceder la suspensión definitiva de la ejecución del acto reclamado, consistente en la baja del quejoso como miembro del Ejército y Fuerza Área Mexicanos, resolución que no formará parte de esta contradicción, por no ser una resolución definitiva que resuelva el fondo del asunto, pues el objeto del incidente de suspensión únicamente consiste en mantener viva la materia del juicio y evitar que se causen perjuicios al quejoso con la ejecución del acto reclamado.


En efecto, de conformidad con el artículo 147, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, atento a la naturaleza del acto reclamado, el juzgador deberá proveer sobre la suspensión solicitada y ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden al momento de la presentación de la demanda, además de restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho afectado, en caso de ser material y jurídicamente posible.


Asimismo, el artículo 131, párrafo segundo, del propio ordenamiento prevé la imposibilidad de que, con motivo de la medida cautelar, se constituyan derechos a los quejosos con los que no contaban antes de la presentación de la demanda.


Por ende, de la interpretación sistemática de ambos preceptos se colige que la facultad restitutoria en la suspensión procede únicamente respecto de derechos que estén incorporados a la esfera jurídica de quienes la solicitan con anterioridad a la tramitación del incidente, pues lo establecido en el último numeral mencionado revela la intención de evitar que, so pretexto de la concesión de una medida cautelar, se otorgue al quejoso el goce de una prerrogativa de la que no era titular.


Tan es así que en el artículo 77 de la misma ley se reconoce que, de tener razón el particular en el fondo, los efectos de la concesión del amparo serán la restitución en el pleno goce del derecho afectado o la vinculación a la responsable para que observe el derecho cuya omisión se reproche, por lo que es materia de la sentencia del expediente principal fijar los extremos sobre cómo deberán restituirse los derechos indebidamente afectados a los justiciables y no del incidente de suspensión, ya que el objeto de esa medida únicamente consiste en mantener viva la materia del juicio y evitar que se causen perjuicios al quejoso con la ejecución del acto reclamado. Consecuentemente, en ese supuesto la denuncia respectiva, por lo que, hace a esta resolución debe declararse improcedente.


CUARTO.—Antecedentes de los criterios opositores. El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito conoció del amparo en revisión 197/2015, con los siguientes antecedentes:


1. ********** fue miembro por dieciocho años del Ejército Mexicano, con el grado de sargento primero auxiliar oficinista.


2. A partir del trece de enero de dos mil doce, se le diagnosticó lumbociatalgía e inició tratamiento médico; sin embargo, la Oficina Legal del Hospital Central Militar emitió certificado en el que avaló que se encontraba sana, sin que se le incapacitara para el servicio de las armas o limitara su actividad funcional militar.


3. El treinta y uno de octubre de dos mil doce, a través de oficio SRH-PM, le fue notificado a la quejosa el Acuerdo 89747 de veinticuatro de octubre de dos mil doce, por el que se inició el procedimiento administrativo para determinar la procedencia de causar baja del instituto armado, por estimarse de innecesarios sus servicios, de conformidad con el artículo 170, fracción II, apartado E, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.


4. El veintisiete de febrero de dos mil trece, mediante oficio SRH-PM-4551, le fue notificado a la quejosa el Acuerdo 22922, de veinticuatro de febrero de dos mil trece, emitido por el secretario de la Defensa Nacional, en el que se ordenó la baja de la quejosa del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, por no ser necesarios sus servicios, perdiendo sus derechos adquiridos en virtud del tiempo de servicios, así como el uso de condecoraciones o distintivos, en términos del artículo 170, fracción II, apartado E, de dicha ley.


5. Inconforme, **********, promovió juicio de amparo indirecto en contra de la Secretaría de la Defensa Nacional y de diversos integrantes de la Cuarta Región Militar, entre otros, por la aplicación del artículo 170, fracción II, apartado E, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, al considerarla inconstitucional.


6. Del amparo conoció el Juez Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, bajo el número de expediente 737/2013.


7. En sentencia de veintiuno de marzo de dos mil trece, el Juez de Distrito determinó "... que en el caso, se transgredieron en perjuicio de la quejosa sus derechos de igualdad y no discriminación que proscribía la Constitución Federal, así como los diversos tratados internacionales invocados ... ya que la Secretaría de la Defensa Nacional, tanto al iniciar, sustanciar y resolver el procedimiento administrativo tendiente a determinar la procedencia o improcedencia de que la impetrante causara baja del servicio castrense, actuó en forma por más discriminatoria hacia la quejosa, en razón de su género y estado de salud."


8. En ese sentido, el a quo concedió el amparo solicitado, para efecto de que la autoridad responsable general secretario de la Defensa Nacional, entre otras cosas: dejara insubsistente el procedimiento administrativo de baja incoado a la quejosa; y, ordenara reinstalarla en su cargo, porque a los militares no les es aplicable la prohibición absoluta de reincorporación al servicio, prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal.


9. En contra de la referida resolución, la autoridad responsable interpuso recurso de revisión, del cual conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, bajo el número de expediente 197/2015.


10. Posteriormente, en ejecutoria de catorce de enero de dos mil diecisiete, el Tribunal Colegiado resolvió en materia de la revisión confirmar la sentencia recurrida; y, conceder el amparo a la quejosa en los mismos términos que fueron plasmados en la sentencia constitucional, los cuales se tradujeron para que la autoridad castrense responsable:


"a) Deje insubsistente el procedimiento administrativo de baja incoado a la militar **********, ...


"b) Deje insubsistente los acuerdos ... con los que ordenó, respectivamente, el inicio del referido procedimiento y la baja en el activo de la militar;


"c) Ordene reinstalar a la quejosa en su cargo, porque a los militares no les es aplicable la prohibición absoluta de reincorporación al servicio, prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución;


"d) Ordene pagar a la demandante los haberes dejados de percibir desde que se decretó la baja, ...; y,


"e) Promueva, respete, proteja y garantice el derecho al trato digno de la quejosa, brindándole los medios necesarios para gozar del mayor nivel de estabilidad y seguridad como mujer y madre dentro del Instituto de Armas, de ser posible, con la obligación de realizar un análisis de razonabilidad en el que dilucide si, en el caso, el problema de salud de la demandante le permite o no desplegar con solvencia la actividad para la cual fue contratada o nombrada y, en su caso, brindarle alternativas de empleo dentro de la estructura de la Secretaría de Estado, que respete las condiciones en que desarrollaba sus servicios."


QUINTO.—El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito conoció del amparo en revisión **********/2016, el cual tiene los siguientes antecedentes


1. En acta de ocho de agosto de dos mil quince, levantada por el Consejo de Honor del Ejército Mexicano, se resolvió respecto del comportamiento observado de **********, como soldado de Infantería, en la que se determinó que éste incurrió en mala conducta y, en consecuencia, se propuso su baja de dicha institución armada al secretario de la Defensa Nacional.


2. Mediante resolución contenida en el oficio **********, de veintinueve de octubre de dos mil quince, suscrito por el secretario de la Defensa Nacional, se decretó la baja de ********** como miembro del Ejército Mexicano por haber incurrido en "mala conducta".


3. Mediante oficio **********, emitido el treinta de octubre de dos mil quince por el director general de Infantería, se dio la ejecución material del procedimiento; y, dentro de dicho procedimiento administrativo que le fue instaurado, se determinó la mala conducta del mismo, y, con ello, su baja del Ejército.


4. Inconforme, **********, promovió juicio de amparo indirecto en contra de la Secretaría de la Defensa Nacional y de diversos integrantes del Consejo de Honor, entre otros, por la emisión del acta y oficio en los que se ordenó su baja del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos por su mala conducta.


5. Del amparo conoció el Juez Séptimo de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco, bajo el número de expediente **********/2015.


6. Posteriormente, mediante sentencia emitida el veinticuatro de junio de dos mil dieciséis, el Juez resolvió: sobreseer y no conceder el amparo solicitado, por lo que se refiere a la baja decretada en perjuicio del quejoso y su ejecución material.


7. En contra de la resolución emitida por el a quo, el quejoso interpuso recurso de revisión, del que conoció el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, bajo el número de expediente **********/2016; a su vez, el secretario de la Defensa Nacional interpuso recurso de revisión adhesiva.


8. Mediante ejecutoria de veintinueve de junio de dos mil diecisiete, el Tribunal Colegiado determinó dejar firme el sobreseimiento; revocar la sentencia recurrida; y, conceder el amparo solicitado por el quejoso, para efecto de "... que las autoridades responsables queden obligadas a resarcir íntegramente el derecho del que se vio privado el promovente del amparo, debiendo pagarle la indemnización constitucional relativa, la cual engloba el pago de tres meses de salario y veinte días por cada año de servicio, y demás prestaciones a que pudiera tener derecho conforme a la legislación aplicable y, desde luego, también deberá anotarse en el expediente personal del quejoso, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, que fue separado de manera injustificada, en la inteligencia de que la concesión del amparo que se obsequia, de ninguna manera conlleva su reinstalación en el puesto que ocupaba como soldado de Infantería del Ejército Mexicano, al existir prohibición constitucional expresa para ello."


9. Las consideraciones relevantes que llevaron a dicha determinación fueron las siguientes:


• Que "... este Tribunal Colegiado de Circuito advierte que ... contrario a lo considerado por el Juez de Distrito, en el caso concreto sí resultaron vulneradas las formalidades esenciales del procedimiento, así como los principios de debido proceso y legalidad, desde el momento en que no fue correctamente emplazado a la audiencia en la que se celebraría el Consejo de Honor que se comenta, en la forma prevista por la normatividad aplicable ...


• Por ello, el Tribunal Colegiado determinó: "... revocar, en lo que fue materia de revisión, la negativa de amparo decretada en la sentencia que se revisa y, en su lugar, conceder la protección constitucional solicitada por el quejoso ..."


• Pues, "... que con la sola demostración de la ilegalidad procesal ... el solicitante de amparo obtendrá el mayor beneficio que puede alcanzar, por tratarse de un miembro del Ejército, respecto del cual existe prohibición constitucional expresa para reinstalarlo ..."


• "... que en el caso es improcedente reinstalar al quejoso u ordenar la reposición del procedimiento relativo, ... porque cuando acontece, como en la resolución reclamada, que se decreta la separación laboral de algún miembro de un cuerpo de seguridad o policiaco, y se advierte que durante el procedimiento respectivo fueron cometidas algunas violaciones de carácter formal o procesal, ... al no ser procedente su reinstalación ... sino solamente constreñir a la autoridad responsable a resarcir íntegramente el derecho del que se vio privado, necesariamente deben precisarse los efectos de la concesión del amparo ..."


• Que "... es factible concluir, que los efectos de la concesión del amparo contra la resolución que decretó la baja del quejoso como soldado de Infantería del Ejército Mexicano, exclusivamente debe constreñirse a ordenar el pago de la indemnización constitucional y demás prestaciones inherentes, pues se trata de una prerrogativa que necesariamente debe otorgarse a los militares, al evidenciarse que la separación resultó injustificada."


• Que "en efecto, el aludido criterio resulta aplicable por analogía tratándose de militares, porque en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, claramente se establece la misma prohibición de reinstalar en su puesto, además de los miembros de los cuerpos de seguridad o instituciones policíacas, a los militares, marinos y miembros del servicio exterior, entre otros servidores públicos; de tal suerte, que válidamente puede acogerse la destacada interpretación para resolver lo procedente a los efectos de la concesión de amparo en el presente supuesto."


• Y, que: "por ello, no es procedente ordenar la reposición del procedimiento ..."


• "En consecuencia, para reparar de manera integral el derecho violado, ante la imposibilidad de regresar las cosas al estado en que se encontraban, dada la restricción constitucional establecida en el artículo 123, fracción XIII, apartado B, para reincorporar al quejoso como soldado de Infantería del Ejército Mexicano, lo procedente es obsequiarle la protección constitucional, única y exclusivamente para el efecto de que las autoridades responsables queden obligadas a resarcir íntegramente el derecho del que se vio privado el promovente del amparo, debiendo pagarle la indemnización constitucional relativa ..."


SEXTO.—El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito conoció del amparo en revisión **********/2017, el cual tiene los siguientes antecedentes


1. Mediante oficio emitido el diez de diciembre de dos mil quince, se convocó a **********, asistir a la reunión que se llevaría a cabo por el Consejo de Honor, misma en la que se determinó su mala conducta y, por ello, solicitar su baja ante la superioridad del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.


2. Inconforme, el quejoso promovió amparo indirecto en contra de diversos integrantes del Consejo de Honor, la Secretaría de la Defensa Nacional, entre otros, por el procedimiento administrativo y la resolución que determinó su baja del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.


3. De la referida demanda conoció el Juez Cuarto de Distrito en la Laguna, con residencia en el Estado de Coahuila, bajo el número de expediente **********/2015.


4. Y, mediante sentencia de veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, el a quo resolvió sobreseer; y, conceder el amparo solicitado por el quejoso.


5. En contra de la anterior resolución, el delegado de la Secretaría de la Defensa Nacional interpuso recurso de revisión. Del recurso conoció el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, bajo el número de expediente **********/2017.


6. En ejecutoria de dieciséis de mayo de dos mil dieciocho, el Tribunal Colegiado determinó modificar la sentencia recurrida y conceder el amparo al quejoso, al estimar que la orden de baja impugnada resulta injustificada, al apoyarse en un procedimiento viciado de origen, esto es, que el procedimiento administrativo que le fue instaurado adoleció de vicios desde su origen.


7. En ese sentido, el Tribunal Colegiado estableció que "... los alcances del otorgamiento del amparo conllevan que la autoridad responsable efectúe el pago de la respectiva indemnización, y demás prestaciones a que se tenga derecho, ..."


8. Asimismo, determinó modificar la sentencia recurrida para efectos de que:


"1) S. la baja del ahora quejoso como cabo de infantería del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.


"2) La autoridad responsable deberá fijar un monto de indemnización, conforme a los mecanismos que, en su caso, prevean las leyes internas; o bien, atienda a los parámetros señalados en el artículo 123 de la Carta Magna, que resulta aplicable, como base mínima, y demás prestaciones a que tenga derecho.


"3) Hacer del conocimiento al Registro Nacional de Seguridad Pública, el quejoso fue dado de baja de manera injustificada, para los efectos de la anotación en el expediente personal del mismo."


9. El órgano colegiado, en los alcances que le brindó a la ejecutoria estableció, entre otras cosas, que "... la autoridad responsable deberá fijar un monto de indemnización, conforme a los mecanismos que, en su caso, prevean las leyes internas; o bien, atienda a los parámetros señalados en el artículo 123 de la Carta Magna, que resulta aplicable, como base mínima, y demás prestaciones a que tenga derecho."


Ello, al estimar que el Juez de Distrito "... omitió considerar lo ... atinente a la restricción constitucional de volver las cosas al estado que se encontraban antes de la violación, esto es, que no debió ordenar reponer el procedimiento administrativo de baja.


"En efecto, es de suma importancia tomar en cuenta, la prohibición contenida en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Carta Magna, en el sentido de que no podrán ser reincorporados al servicio, los miembros de los cuerpos de seguridad pública, en atención a que se busca proteger y preservar los intereses fundamentales sobre el particular ..."


SÉPTIMO.—El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito conoció del amparo en revisión **********/2019, el cual tiene los siguientes antecedentes:


1. El siete de abril de dos mil dieciocho, el secretario de la Defensa Nacional dictó el acuerdo **********, mediante el cual ordenó la baja de **********, del servicio activo del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, por haber observado mala conducta, determinada por el Consejo de Honor en el procedimiento administrativo que le fue instaurado al soldado.


2. Inconforme, el militar presentó amparo indirecto en contra del secretario de la Defensa Nacional y del C. del Octogésimo Segundo Batallón de Infantería, por la resolución que ordenó su baja del servicio activo del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.


3. De la demanda conoció el Juez Sexto de Distrito, con sede en la Ciudad de Uruapan, Michoacán, bajo el número de expediente **********/2018; y, mediante sentencia de veinticinco de septiembre de dos mil dieciocho, resolvió conceder el amparo solicitado, lo cual no implicó la reinstalación del quejoso a su cargo como soldado de Infantería del Ejército Mexicano, al estimar que la no reinstalación en el cargo constituye una restricción constitucional conforme a lo dispuesto por el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, en la que se establece la prohibición absoluta de reinstalar a los militares, marinos y demás miembros de los cuerpos de seguridad.


4. En contra de la referida resolución, el secretario de la Defensa Nacional, por medio de su representante, interpuso recurso de revisión, del cual conoció el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, bajo el número de expediente **********/2019.


5. Mediante sentencia de veinticinco de abril de dos mil diecinueve, el Tribunal Colegiado determinó: en materia de la revisión confirmar la sentencia recurrida.


OCTAVO.—Punto de contradicción. En el caso se actualiza la contradicción de tesis denunciada.


El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la tesis aislada P. V/2011, visible en la página 7, Tomo XXXIV, julio de 2011, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta(3) se pronunció en el siguiente sentido:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE AUN CUANDO LOS CRITERIOS DERIVEN DE PROBLEMAS JURÍDICOS SUSCITADOS EN PROCEDIMIENTOS O JUICIOS DISTINTOS, SIEMPRE Y CUANDO SE TRATE DEL MISMO PROBLEMA JURÍDICO.—Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 72/2010, determinó que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho; sin que para determinar su existencia el esfuerzo judicial deba centrarse en detectar las diferencias entre los asuntos, sino en solucionar la discrepancia. Asimismo, en la tesis P. XLVII/2009, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.’, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que ante situaciones en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a dar certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. En esa medida, puede determinarse válidamente la existencia de una contradicción de tesis no obstante que los criterios sostenidos por los tribunales participantes deriven de problemas jurídicos suscitados en procedimientos o juicios de naturaleza distinta, siempre y cuando se trate, precisamente, del mismo problema jurídico."


Del criterio transcrito se desprende que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho; sin que para determinar su existencia el esfuerzo judicial deba centrarse en detectar las diferencias entre los asuntos, sino en solucionar la discrepancia; también que ante situaciones en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a dar certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico.


En el caso, según quedará demostrado, los órganos jurisdiccionales cuyos criterios dieron lugar al presente asunto sostuvieron posturas disímiles sobre un punto concreto de derecho, por lo que se actualiza la contradicción de tesis.


Con el objeto de demostrar este aserto es necesario mencionar que de lo expuesto en los considerandos cuarto a séptimo de la presente resolución se aprecia que en un primer momento los juzgadores conocieron de los juicios de amparo indirecto promovidos por diferentes quejosos pertenecientes al Ejército y Fuerza Área Mexicanos, y quienes impugnaron las resoluciones que determinaron su baja del ejército mexicano.


Es así que, en un segundo momento al resolver los juicios de amparo, dos Jueces sostuvieron la legalidad del acto reclamado, negando la protección constitucional solicitada y los otros dos otorgaron el amparo contra la resolución que ordenó su baja del ejército mexicano y para el efecto de que se dejará insubsistente, así como todo lo actuado en el procedimiento instaurado en su contra y se les reincorporara en el servicio.


Determinaciones que fueron impugnadas en revisión tanto por los quejosos como por la autoridad castrense responsable, de estos asuntos conocieron el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito; el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito; el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativas del Octavo Circuito; y el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, cuyos integrantes al resolverlos fueron coincidentes en confirmar o declarar la ilegalidad de la resolución que determinó la baja de los quejosos en el Ejército y Fuerza Área Mexicanos, sin embargo, no fueron coincidentes al momento de fijar los efectos de la protección constitucional otorgada, como a continuación se acreditará.


En efecto, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el amparo en revisión 197/2015, determinó en la parte que interesa:


"...


"Por todo lo expuesto, se concluye que deviene infundado lo aducido por la recurrente.


"En mérito de las consideraciones expuestas, ante lo ineficaz del agravio aducido por la recurrente se impone confirmar la sentencia que se revisa y conceder el amparo a la quejosa en los términos que fueron plasmados en la sentencia constitucional."


Términos que se reproducen y que son del tenor siguiente:


"... En consecuencia, con fundamento en el artículo 77 de la Ley de Amparo, concedió el amparo y protección de la Justicia Federal a la quejosa para que las autoridades responsables realizaran lo siguiente:


"- El general secretario de la Defensa Nacional:


"a) Deje insubsistente el procedimiento administrativo de baja incoado a la militar **********, sargento primero auxiliar oficinista adscrita al Cuartel General de la Cuarta Región Militar, en Monterrey, Nuevo León;


"b) Deje insubsistente los acuerdos números ********** y **********, de veinticuatro de octubre de dos mil doce y veinticuatro de febrero de dos mil trece, con los que ordenó, respectivamente, el inicio del referido procedimiento y la baja en el activo de la militar;


"c) Ordene reinstalar a la quejosa en su cargo, porque a los militares no les es aplicable la prohibición absoluta de reincorporación al servicio, prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución;


"d) Ordene pagar a la demandante los haberes dejados de percibir desde que se decretó la baja, esto es, a partir del uno de marzo de dos mil trece; y,


"e) Promueva, respete, proteja y garantice el derecho al trato digno de la quejosa, brindándole los medios necesarios para gozar del mayor nivel de estabilidad y seguridad como mujer y madre dentro del Instituto de Armas, de ser posible, con la obligación de realizar un análisis de razonabilidad en el que dilucide si, en el caso, el problema de salud de la demandante le permite o no desplegar con solvencia la actividad para la cual fue contratada o nombrada y, en su caso, brindarle alternativas de empleo dentro de la estructura de la Secretaría de Estado, que respete las condiciones en que desarrollaba sus servicios."


En tanto que el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Octavo Circuito, al resolver el amparo en revisión **********/2017, en sesión de dieciséis de mayo de dos mil dieciséis, decidió:


"... En las relatadas condiciones, se modifica la sentencia impugnada, en términos del artículo 77, de la Ley de Amparo, para los efectos siguientes:


"1) S. la baja del ahora quejoso como cabo de infantería del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.


"2) La autoridad responsable deberá fijar un monto de indemnización, conforme a los mecanismos que, en su caso, prevean las leyes internas; o bien, atienda a los parámetros señalados en el artículo 123 de la Carta Magna, que resulta aplicable, como base mínima, y demás prestaciones a que tenga derecho.


"3) Hacer del conocimiento al Registro Nacional de Seguridad Pública, el quejoso fue dado de baja de manera injustificada, para los efectos de la anotación en el expediente personal del mismo."


Dicha modificación, al considerar el Tribunal revisor en la parte que interesa que:


"... Sin embargo, omitió considerar lo previsto en el inciso b), atinente a la restricción constitucional de volver las cosas al estado que se encontraban antes de la violación, esto es, que quo (sic) no debió ordenar reponer el procedimiento administrativo de baja.


En efecto, es de suma importancia tomar en cuenta, la prohibición contenida en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Carta Magna, en el sentido de que no podrán ser reincorporados al servicio, los miembros de los cuerpos de seguridad pública, en atención a que se busca proteger y preservar los intereses fundamentales sobre el particular –legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia–, aunque no se tiene el alcance de prejuzgar sobre la responsabilidad o no del afectado.


"De ahí que, como ya se precisó, el juzgador de amparo, no debió resolver que se garantizara al quejoso el derecho fundamental de audiencia, para darle oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en su defensa, o bien, formular los alegatos que estimara convenientes.


"Pues, la reposición del procedimiento de baja, no tendría como efecto reinstalar en su cargo al afectado, aun cuando se determinara que no incurrió en responsabilidad, ante la prohibición constitucional de reincorporar a los miembros de cuerpos de seguridad."


El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito resolvió el amparo en revisión **********/2016, en sesión de veintinueve de junio de dos mil diecisiete, con los siguientes puntos resolutivos:


"... PRIMERO.—Queda firme el sobreseimiento decretado en el considerando cuarto del fallo recurrido, e intocada la desestimación de causales de improcedencia llevada a cabo en el quinto aparatado de esa misma resolución, así como la omisión de estudiar diversos motivos de inejercicio advertida oficiosamente.


"SEGUNDO.—En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida y, en su lugar, se concede al quejoso ********** la protección de la justicia federal que solicitó en el amparo indirecto **********/2015, del índice del Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco, para el efecto de que las autoridades responsables queden obligadas a resarcir íntegramente el derecho del que se vio privado el promovente del amparo, debiendo pagarle la indemnización constitucional relativa, la cual engloba el pago de tres meses de salario y veinte días por cada año de servicio, y demás prestaciones a que pudiera tener derecho conforme a la legislación aplicable y, desde luego, también deberá anotarse en el expediente personal del quejoso, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, que fue separado de manera injustificada, en la inteligencia de que la concesión del amparo que se obsequia, de ninguna manera conlleva su reinstalación en el puesto que ocupaba como soldado de Infantería del Ejército Mexicano, al existir prohibición constitucional expresa para ello.


"TERCERO.—Se declara infundado el recurso de revisión adhesiva que hizo valer el delegado del secretario de la Defensa Nacional, por las razones expresadas en el considerando final de esta sentencia."


Los citados efectos al determinar en la parte que interesa:


"... De igual manera, se reitera, que la concesión de amparo no implica la reinstalación del quejoso y actual recurrente principal al servicio que venía desempeñando como soldado de Infantería del Ejército Mexicano, toda vez que la no reinstalación en el cargo constituye una restricción constitucional conforme a lo dispuesto por el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de la República, en la que se establece la prohibición absoluta de reinstalar a los militares, marinos y demás miembros de los cuerpos de seguridad, cualquiera que sea el resultado del juicio o procedimiento en el que se combata su separación, baja o cese."


Por último, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión **********/2019, ante lo inoperante e infundado de los agravios expuestos, confirmó el fallo combatido, sin que, de lo expresado por dicho revisor se desprenda consideración o manifestación alguna en relación con los efectos de la protección constitucional otorgada por el Juez de Distrito.


Como se ve, en el caso se actualiza la contradicción de tesis denunciada, pues no obstante que todos comulgaron en que el procedimiento instaurado por el Consejo de Honor y Justicia a los quejosos y la resolución emitida por el secretario de la Defensa Nacional, en donde ordenó su baja en el Ejército y Fuerza Área Mexicanos, eran violatorias de los artículos 14 y 16 de la Constitución.


Sin embargo, al momento de fijar los efectos el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, se decantó para que se dejara insubsistente el procedimiento administrativo y la orden de baja y en consecuencia se reinstalara a la quejosa en el cargo que ostentaba dentro del Ejército Mexicano, al considerar que no le era aplicable la prohibición absoluta de reincorporación al servicio, prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General (conforme a la cual los policías que hubiesen sido separados de sus cargos por no cumplir con los requisitos de permanencia o por haber incurrido en responsabilidad no tendrán derecho a la reinstalación); en cambio los demás tribunales consideraron que no procedía la reincorporación de los quejosos en el cargo que tuvieron en el Ejército Mexicano, al constituir una restricción constitucional conforme al precepto constitucional mencionado al establecer la prohibición absoluta de reinstalar a los militares, marinos y demás miembros de los cuerpos de seguridad, ordenando su indemnización, en términos de los criterios emitidos por este Alto Tribunal.


NOVENO.—Decisión. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que se redactará en el último considerando de la presente resolución, el cual se sustenta en las siguientes consideraciones.


Por cuestión de orden, en este considerando se examinará el problema jurídico a dilucidar el cual, según se vio, se constriñe en determinar si la restricción establecida en el segundo párrafo de la fracción XIII del artículo 123 del apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, con vigencia al día siguiente, es aplicable a los militares que hayan obtenido la protección constitucional al declarar ilegal la orden de baja que se emitió en su contra.


Ante todo, es conveniente advertir cuál es el tenor literal de la porción normativa a interpretar y su ubicación dentro del aludido artículo 123 de la Constitución Federal.


"Artículo 123. ...


"A.. ...


"B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores:


"...


(Reformada, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.


(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. ..."


De la lectura efectuada a la fracción XIII, apartado B, del precepto constitucional mencionado se advierte del primer párrafo que el Constituyente estableció que los militares, los marinos, el personal del servicio exterior, los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.


La Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en diversos precedentes, en el sentido que el contenido de la norma implica que no les son aplicables a los sujetos ahí descritos las disposiciones del apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, que regulan las relaciones laborales entre particulares, ni tampoco se encuentran inmersos totalmente en el apartado B del aludido numeral en lo que respecta a la relación que guardan con el Estado, pues la fracción XIII los ubica en una situación sui géneris no laboral, sino administrativa.


Siendo la relación de dichos servidores públicos con la administración pública de naturaleza administrativa, rigiéndose por las normas también administrativas, luego, el acto de baja o cese de su servicio no es acto de particular, sino de una autoridad y, por ello, está sujeto a los requisitos mínimos de seguridad jurídica establecidos en la Constitución Federal para todo acto, ya sea de molestia o de privación. Como así se advierte del siguiente criterio:


"EJÉRCITO Y FUERZA AÉREA MEXICANOS. EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL REGLAMENTO PARA LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE HONOR MILITARES, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. La Suprema Corte ha determinado que para que un procedimiento reúna las formalidades esenciales a que se refiere el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe satisfacer los siguientes requisitos: a) La notificación al gobernado del inicio del procedimiento y sus consecuencias; b) La oportunidad de aquél de ofrecer y desahogar pruebas y alegar en su favor; y, c) El dictado de una resolución que dirima la cuestión debatida. Ahora bien, los artículos 16 a 21 del Reglamento para la Organización y Funcionamiento de los Consejos de Honor en el Ejército, regulan el procedimiento sancionador ante dichos consejos, cuyas etapas, en síntesis, son las siguientes: a) La primera, en la cual el afectado conoce, a través del acusador, los hechos que se le imputan y que constituyen la materia sobre la cual versará el procedimiento (artículos 17 y 18); b) Una segunda, en la que se posibilita al acusado para que exponga, por sí y a través de su defensor, lo que a su derecho convenga para demostrar sus argumentos de descargo, con la única limitante consistente en el respeto a las normas y autoridades militares, situación que revela que cuenta con la oportunidad de ofrecer los medios de convicción que estime pertinentes para comprobar sus aseveraciones (artículo 19) y; c) La etapa final, en la cual el órgano resolutor, tras deliberar respecto de los argumentos expuestos por la parte acusadora y la defensa, decide respecto de la culpabilidad del acusado, proponiendo, en su caso, la imposición de la medida disciplinaria correspondiente (artículos 20 y 21). En consecuencia, como el procedimiento castrense descrito contempla las formalidades esenciales requeridas constitucionalmente, debe concluirse que el reglamento que lo prevé no resulta violatorio de la garantía de audiencia."(4)


Es decir, que de lo dispuesto en el indicado precepto constitucional se sigue que los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales no guardan con el Estado una relación de carácter laboral, sino más bien constituyen un régimen especial de naturaleza administrativa que se rige por sus propias leyes. Esto significa que los sujetos comprendidos en ese régimen deben contar con una norma que regule sus relaciones con el Estado.


Precisado el sentido y alcance del primer párrafo, a continuación, para definir el criterio que debe prevalecer, se considera necesario interpretar el segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del propio artículo 123, por un lado, atendiendo a su génesis y, por otro lado, tomando en cuenta las razones que animaron al Poder Revisor de la Constitución a adicionar y posteriormente a reformar la aludida porción normativa, sus causas, medios y fines, es decir, bajo una interpretación histórica-causal-teleológica, con el objeto de desentrañar el sentido y la extensión o alcance de la norma en su exacta dimensión. Sobre este aspecto, el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal ha establecido los siguientes criterios:


"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al código político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico."(5)


"INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DE UN DETERMINADO PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE Y SISTEMÁTICA. En virtud de que cada uno de los preceptos contenidos en la Norma Fundamental forma parte de un sistema constitucional, al interpretarlos debe partirse por reconocer, como principio general, que el sentido que se les atribuya debe ser congruente con lo establecido en las diversas disposiciones constitucionales que integran ese sistema, lo que se justifica por el hecho de que todos ellos se erigen en el parámetro de validez al tenor del cual se desarrolla el orden jurídico nacional, por lo que de aceptar interpretaciones constitucionales que pudieran dar lugar a contradecir frontalmente lo establecido en otras normas de la propia Constitución, se estaría atribuyendo a la voluntad soberana la intención de provocar grave incertidumbre entre los gobernados al regirse por una Norma Fundamental que es fuente de contradicciones; sin dejar de reconocer que en ésta pueden establecerse excepciones, las cuales deben preverse expresamente y no derivar de una interpretación que desatienda los fines del Constituyente."(6)


Ante la oscuridad de la letra de los preceptos constitucionales, en su interpretación, debe acudirse a los mecanismos o valores que se pretendió salvaguardar por el Poder Constituyente y, al fijar los alcances correspondientes, debe atenderse a los principios establecidos en la Constitución Federal, arribando a una conclusión congruente y sistemática.


Así las cosas, hasta antes del ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, decía:


"Artículo 123. ...


(Adicionada, D.O.F. 5 de diciembre de 1960)

"XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal de servicio exterior se regirán por sus propias leyes;


(Adicionado, D.O.F. 10 de noviembre de 1972)

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y (sic)."


En la fecha indicada (ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve) se publicó un Decreto mediante el cual se adicionó un párrafo a la indicada fracción XIII del apartado B del artículo 123. El texto propuesto en la iniciativa respectiva y el texto aprobado se pueden apreciar en el siguiente cuadro comparativo:


Ver cuadro 1

La disposición reformada fue interpretada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver, en sesión de veintiuno de junio de dos mil dos, por unanimidad de cinco votos, la contradicción de tesis 28/2001-PL. En la ejecutoria respectiva se estableció lo siguiente:


• Que de la lectura de la exposición de motivos se desprende que el propósito de la reforma fue, por una parte, establecer un marco constitucional que permita cumplir con los objetivos de los sistemas de carrera de las instituciones de seguridad pública que deben regirse por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez conforme a lo dispuesto en el artículo 21 constitucional y, por otra, contar con los mecanismos necesarios para remover libremente a los servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en el cargo.


• Se destaca en dicha iniciativa que la sociedad y el gobierno han manifestado su rechazo a la actuación de los malos elementos de los cuerpos de seguridad pública, quienes han aprovechado sus cargos para ofenderla, deteriorando gravemente la confianza de la población en esas instituciones.


• Del texto original de la reforma se desprendió que se proponía: 1. La libre remoción de los miembros de las instituciones de seguridad pública y policiales que no cumplan con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en esas instituciones; 2. La prohibición absoluta a reinstalar o restituir en su cargo a los referidos elementos, sea cual fuere el medio de defensa intentado, teniendo, en su caso, sólo derecho a la indemnización al señalar el precepto: "... sin que en ningún caso proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión ..."; y, 3. Un artículo transitorio que establecía, por una parte, que las disposiciones expedidas con anterioridad a la entrada en vigor de ese decreto no concedían derecho a la permanencia en el empleo y, por otra, que con ese motivo las resoluciones de los procedimientos en trámite, incluyendo el juicio de amparo, en que se hubiesen impugnado los actos de cese, baja o remoción, en ningún caso podrían tener por efecto la restitución o reinstalación en los cargos que ocupaban.


• Se advirtió que las Comisiones Unidas de la Cámara de Senadores, decidieron eliminar la expresión "libremente" que se hacía al referirse a la forma en que los policías podían ser removidos de su cargo, que denotaba la intención del Ejecutivo Federal de que se dotara a la autoridad administrativa de una facultad omnímoda para remover de su cargo a los miembros de las corporaciones policiales que no cumplieran con los requisitos de permanencia exigidos por las leyes.


• Asimismo, se sustituyó la propuesta de que: "... en ningún caso proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión ..." por la expresión "sin que proceda su reinstalación o restitución ...", al considerar la legisladora que: "... la naturaleza jurídico administrativa del puesto es propia de las leyes o reglamentos administrativos, por lo que la puntualización que hace la iniciativa parece innecesaria e impropia del texto constitucional ...", sustitución que puso de manifiesto que los senadores no sólo quisieron preservar la esencia de la Constitución de que en ésta únicamente se sienten las bases generales a que deben sujetarse todas las leyes del país y destacar la naturaleza jurídico administrativa del puesto de policía, sino que también: "... quisieron ser cautelosos en la redacción del precepto, eliminando la prohibición tajante que contenía en relación con la procedencia de la restitución o reinstalación, permitiendo que sea el legislador ordinario quien determine lo correspondiente en las leyes y reglamentos que al efecto expida."


• Por último, se suprimió el artículo tercero transitorio por considerar que: "... si bien es cierto que de aprobarse el artículo tercero transitorio, el proceso de depuración de las policías sería más expedito, de aprobarse, crearía situaciones de franco enfrentamiento entre los Poderes Judicial y Ejecutivo, al tener que desobedecer este último, una disposición expresa del Poder Judicial.", señalándose dentro del proceso legislativo que no obstante la urgencia de que se llevara a cabo el proceso de depuración de las policías, éste "... debe estar fundamentado en un análisis detallado y concienzudo que no impida el desarrollo de la carrera policial, sustento de la tan reclamada profesionalización en las actividades de procuración de justicia ...", agregando que si bien con la supresión del precepto transitorio mencionado "... el proceso de depuración tardará un poco más, en él no habrá injusticia ni arbitrariedades ..."


• Asimismo, se advirtió que el dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, fue aprobado después de precisar los alcances de la reforma, interpretando el precepto en el sentido de que los policías podrán ser removidos de su cargo cuando no cumplan con los requisitos exigidos por las leyes vigentes para permanecer en las instituciones, no teniendo en ese caso derecho a la reinstalación; concluyendo que sí lo tendrán quienes hubiesen sido removidos de su cargo sin causa justificada, es decir, de manera injusta y arbitraria.


• Se arribó a la conclusión que el Poder Reformador, al establecer en la norma constitucional que los miembros de las corporaciones policíacas podrán ser removidos de su cargo: "... si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones", "creó" una causa específica de remoción, consistente en el incumplimiento de los requisitos de permanencia, distintos de los señalados en las leyes para ingresar o pertenecer a las instituciones policiales; tanto es así, que se señaló que una vez hecha la reforma constitucional se debía expedir la ley secundaria, en la que se establecieran expresamente esos requisitos de permanencia, con los que se buscaría elevar el perfil de la policía en México.


• Así, se indicó que como un mecanismo para agilizar la depuración de los cuerpos policiacos, se establece la posibilidad de remoción de los elementos de la policía que no satisfagan las nuevas condiciones de permanencia que señalen las leyes vigentes, sin derecho a la reinstalación, pues de esta manera se garantiza que únicamente se queden en las corporaciones quienes cubran el nuevo perfil del policía requerido por la ley secundaria, anteponiendo así la norma constitucional el interés de la sociedad de contar con mejores elementos que coadyuven a ésta en el combate a la delincuencia, al interés particular de un grupo de gobernados de permanecer en su cargo.


• Bajo este tenor, se estableció que la improcedencia de la restitución en el cargo no debe entenderse como una prohibición absoluta, pues si uno de los objetivos de la reforma constitucional es que sólo permanezcan en las instituciones policiales quienes reúnan el perfil requerido por las leyes vigentes, entonces la norma debe interpretarse necesariamente en el sentido de que no podrán ser reinstalados quienes no reúnan esas características, pero sí podrán serlo quienes las satisfagan, pues de no estimarlo así se propiciaría no sólo que se den remociones arbitrarias e injustas, sino también que pudieran quedar fuera de las instituciones los buenos elementos que de acuerdo con la teleología del nuevo texto constitucional deben continuar en ellas.


• Lo anterior se concluyó de esa forma, porque sin lugar a dudas: "... el Constituyente Permanente no tuvo la intención de relevar a la autoridad, en los casos de cese, de la obligación de sujetar sus actos a las garantías de fundamentación y motivación que le imponen los artículos 14 y 16 constitucionales, para que puedan válidamente afectar, en la esfera del gobernado, los derechos jurídicos de éste, y tampoco trataron de prohibir, en forma absoluta, la reincorporación de los miembros de la policía, que por cualquier razón fueron removidos de su cargo, sino únicamente la de aquellos que al momento de la baja no llenaran los requisitos señalados por la ley vigente para continuar formando parte de la corporación, quedando expedito el derecho de los afectados para exigir su reinstalación en los casos de ceses injustificados."


• Finalmente, se estableció que el objeto de la indemnización no era resarcir al afectado del perjuicio que se le pudo ocasionar con una remoción injustificada, sino del derivado de la exacta aplicación de la norma, que le impide continuar en la corporación por no cubrir los nuevos requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, que no entrañen la realización de una conducta ilícita.


La jurisprudencia que se derivó del criterio anterior fue la 2a./J. 79/2002, cuyos rubro y texto son los siguientes:


"SEGURIDAD PÚBLICA. EL PÁRRAFO TERCERO DE LA FRACCIÓN XIII DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE OCHO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, ÚNICAMENTE PROHÍBE LA REINSTALACIÓN DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES POLICIALES QUE AL MOMENTO DE LA REMOCIÓN NO LLENARON LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA EXIGIDOS POR LAS LEYES VIGENTES.—Del análisis del proceso legislativo que culminó con la adición de un tercer párrafo a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que el propósito de la reforma fue agilizar la depuración y profesionalización de los cuerpos policiacos, mediante un procedimiento consistente en la remoción de quienes no satisfagan los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalados sino sólo a recibir una indemnización, pues de esta manera se garantiza que únicamente permanezcan en las corporaciones quienes cubran el nuevo perfil del policía requerido por la ley secundaria, anteponiendo así la norma constitucional el interés de la sociedad de contar con mejores elementos que coadyuven con ésta en el combate a la delincuencia, al interés particular de un grupo de gobernados de continuar en el cargo. Sin embargo, la improcedencia de la reinstalación en el cargo no debe entenderse como una prohibición absoluta, sino en el sentido de que no podrán ser reinstalados, únicamente, quienes no reúnan aquella característica, pero sí podrán serlo quienes la satisfagan, ya que de no estimarlo así se propiciaría no sólo que se presenten remociones arbitrarias e injustas, sino también que pudieran quedar fuera de las instituciones policiacas los buenos elementos."(7)


Ahora bien, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, se volvió a reformar el segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, cuya interpretación fue materia de la ejecutoria dictada en la contradicción de tesis 21/2010. En el cuadro siguiente se advierte cuál fue el texto propuesto en la iniciativa respectiva y el que al final fue aprobado.


Ver cuadro 2

Del análisis del proceso legislativo se advierte que la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho, se integró por diez iniciativas, de las cuales sólo una de ellas, presentada por el Ejecutivo Federal, se refirió al artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, las demás se centraron en lo que a la postre llevó al Constituyente Permanente a cambiar sustancialmente el modelo penal en México y erigir un sistema penal acusatorio, modificando el procedimiento punitivo desde su averiguación previa o investigación ministerial, hasta el procedimiento basado en juicios públicos, orales, concentrados, contradictorios y continuos. Las reformas incidieron en los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 73, 115 y 123 del Texto Constitucional.


En lo que atañe al tema relevante para este expediente, se observa que tanto en el dictamen de la Cámara de Diputados (Origen) como en el de la Cámara de Senadores (Revisora), se estableció lo siguiente:


• Que la intención de contar con agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables, que puedan combatir de forma profesional, ética y efectiva la delincuencia, es una preocupación que dio origen a la reforma al artículo 123 constitucional de tres de marzo de mil novecientos noventa nueve.


• Que en esa ocasión, el Constituyente pretendió incorporar mecanismos más eficientes para separar de la función a los elementos que, por cualquier circunstancia: "... se apartaran de los principios rectores de la carrera policial." Al efecto, se señaló que: "... Los buenos elementos de las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida por la sociedad. Sin embargo estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y, corrompan las instituciones ..."


• Que lo anterior buscaba remover de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia a los malos elementos, sin que procediese su reinstalación, cualquiera que hubiera sido el sentido de la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa promovido y, en caso de que aquélla resultara favorable para los quejosos, sólo tendrían derecho a una indemnización.


• Sin embargo, posteriormente: "... diversos criterios judiciales permitieron, de hecho, la reinstalación de dichos elementos a sus cargos. Ello debido a que, las sentencias de amparo, aun y cuando sean sólo para efectos, producen como consecuencia que las cosas regresen al estado en que se encontraban y, por consecuencia, a que el mal servidor público permanezca en la institución."


• Ante ello, se estableció que: "... la intención de la presente reforma a la fracción XIII del apartado B, del artículo 123, es determinar que en caso de incumplir con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o al incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, los agentes del Ministerio Público, los peritos, y los miembros de las instituciones policiales de la federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios serán separados o removidos de su cargo sin que proceda, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución en sus cargos. Esto es, que aun y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En cambio, en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado con una indemnización."


• Se determinó como importante incluir a los agentes del Ministerio Público y peritos en la previsión constitucional, en la medida que: "... son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, la ética y eficiencia plena en sus ámbitos laborales."


• Se estableció de forma clara la intención de la reforma, al señalarse lo siguiente: "Como medida de combate a la corrupción en las instituciones policiales y de procuración de justicia, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia, que es pieza fundamental en el espíritu de la reforma."


• Así, se indicó que la reforma propicia un sano equilibrio entre, por un lado, la necesidad de mantener un servicio de carrera, necesario para motivar al personal a tener una expectativa de profesionalización y crecimiento y, por el otro, el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y que: "... ensucian y dañan a las instituciones."


En la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión no generó discusión alguna la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, sin embargo, el dictamen respectivo propuso la redacción que al final se publicó en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho.


Por último, en cuanto a la reforma publicada el veintinueve de marzo de dos mil dieciséis, ésta se debió a la iniciativa presentada por el Grupo Parlamentario de la Revolución Democrática, la cual propuso una reforma integral a la Constitución General de la República al plantearse el establecimiento de la Ciudad de México como una entidad federativa, es así que por razones de consistencia se reformaron diversos preceptos entre ellos el artículo 123 constitucional, de tal suerte que en lugar de hacer mención a "los Estados" o "los Estados y el Distrito Federal", se hace mención de "las entidades federativas, así como para que en diversas referencias al Distrito Federal se hizo el señalamiento a la Ciudad de México, por tanto, el texto actual del referido precepto quedó de la siguiente forma:


"Artículo 123. ...


"A. ...


"B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores:


"...


(Reformada, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.


(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, de las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. ..."


Bajo este tenor, de la apreciación integral de la evolución y fines de norma constitucional en análisis, se advierte que fue voluntad del Poder Revisor de la Constitución generar la imposibilidad de reinstalar a los miembros de las instituciones policiales, agentes del Ministerio Público y peritos que hubieren sido removidos de sus cargos por no cumplir con los requisitos de permanencia o por habérseles atribuido alguna responsabilidad, siempre y cuando hubieren acudido a alguna vía jurisdiccional en la que se calificara de injustificada esa remoción.


Esto se debió, al reclamo de la sociedad y el gobierno quienes manifestaron su rechazo a la actuación de los malos elementos de los cuerpos de seguridad pública, quienes aprovechando sus cargos para ofenderla deterioraron gravemente la confianza de la población en esas instituciones.


Creando un marco constitucional que permite cumplir con los objetivos de los sistemas de carrera de las instituciones de seguridad pública que deben regirse por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez conforme a lo dispuesto en el artículo 21 constitucional y, por otra, contar con los mecanismos necesarios para remover a los servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en el cargo.


Régimen que inicialmente sólo estaba dirigido a regular a los miembros de las instituciones policiales de los Municipios y entidades federativas y de la Ciudad de México, sin embargo, a través de la segunda reforma el Constituyente incluyó a los agentes del Ministerio Público y peritos en la medida de que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación.


Es así que este régimen excepcional es creado para los miembros de las corporaciones de seguridad pública, agentes del Ministerio Público y peritos, en términos del segundo párrafo de la fracción XIII, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y, a través del cual integró al orden jurídico nacional la prohibición absoluta de reincorporarlos, aun cuando un órgano jurisdiccional determine que la separación fue ilegal, con independencia de la razón que motivó el cese.


Por otra parte, de conformidad con el artículo 89, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y como lo ha establecido el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la misión constitucional de las Fuerzas Armadas es la seguridad nacional, ya sea en su vertiente interna o externa frente a amenazas provenientes más allá de nuestras fronteras.


En esta lógica, los militares, a fin de cumplir con estos fines, requiere una organización jerárquica y eficaz en la que el concepto de disciplina se configura como una exigencia estructural a la misma. Si bien es cierto que la disciplina es un principio organizativo común a todos los sectores de la administración pública, en las Fuerzas Armadas goza de una especial importancia ya que permite la cohesión y mantenimiento del orden, indispensables para que el Ejército lleve a cabo su misión constitucional.


Además el primer párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los militares, como sucede con los miembros que pertenecen a la marina, se rigen por sus propias leyes, lo que implica que no sólo quedan excluidos del régimen laboral previsto en el citado artículo 123, apartado B, sino también del régimen excepcional previsto en el segundo párrafo de la mencionada fracción.


Es decir, dicha disposición, al diferenciar a los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y miembros de las instituciones policiales, en cuanto a las reglas que regulan las relaciones del Estado con sus trabajadores, y señalar que deberán regirse por sus propias leyes, los excluye de la aplicación de las normas laborales establecidas en el citado apartado y su ley reglamentaria.


En este sentido, resulta inconcuso que la relación entre el Estado y dichos servidores públicos, por afinidad, es de naturaleza administrativa y se rige por normas administrativas y reglamentos que les correspondan; por consiguiente, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a esa relación deberán considerarse de naturaleza administrativa, por lo que, si como resultado de los conflictos suscitados con motivo de la prestación de los servicios de los miembros del Ejército y Fuerza Área Mexicanos, se otorga la protección constitucional, sus efectos no deberán incluir la restricción establecida en el párrafo segundo del precepto constitucional mencionado.


En efecto, la parte quejosa que obtenga la protección constitucional ante la ilegalidad de la resolución que ordenó su baja en el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, ya sea por violaciones procesales, formales o de fondo, la restitución de sus derechos afectados no se encuentran condicionados a la aplicación de la restricción constitucional establecida en el segundo párrafo de la fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional.


DÉCIMO.—Jurisprudencia. De conformidad con las razones expuestas en los considerando noveno de la presente resolución, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que se apunta a continuación:


Conforme al citado precepto constitucional, los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. Ahora bien, de la apreciación integral de la evolución y fines de la norma constitucional en mención, no se advierte la voluntad del Poder Revisor de incluir en esa restricción a los miembros de las Fuerzas Armadas, debido a que la dirigió a los servidores públicos que en su literalidad invoca. En este contexto, el quejoso que obtenga la protección constitucional ante la ilegalidad de la resolución que ordenó su baja en el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, ya sea por violaciones procesales, formales o de fondo, la restitución de sus derechos afectados no se encuentra condicionada a la aplicación de la restricción constitucional establecida en el segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.


SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala.


TERCERO.—P. la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la resolución.


N.; remítanse de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo, y en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.F.F.G.S., Y.E.M. (ponente) y presidente J.L.P.. El Ministro J.L.P. formulará voto concurrente.


"En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos."








__________________

1. Décima Época. Registro digital: 2000331. Pleno. Tesis aislada. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, tesis P. I/2012 (10a.), página 9.


2. "Artículo 227. La legitimación para denunciar las contradicciones de tesis se ajustará a las siguientes reglas:

"I. ...

"II. Las contradicciones a las que se refiere la fracción II del artículo anterior podrán ser denunciadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por los Ministros, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, que hayan sustentado las tesis discrepantes, el procurador general de la República, los Jueces de Distrito, o las partes en los asuntos que las motivaron.

"III. ..."


3. Es aplicable al caso, en términos de lo establecido en la Ley de Amparo, vigente a partir del dos de abril de dos mil trece, que dice en su transitorio sexto. La jurisprudencia integrada conforme a la ley anterior continuará en vigor en lo que no se oponga a la presente ley.


4. Tesis aislada identificada como P.L., visible en la página 163 del Tomo V, mayo de 1997, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro digital: 198705.


5. Novena Época. Registro digital: 196537. Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., abril de 1998, materia constitucional, tesis P. XXVIII/98, página 117.


6. Novena Época. Registro digital: 175912. Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, materia constitucional, tesis P. XII/2006, página 25.


7. Registro digital: 186427. Jurisprudencia. Materia administrativa. Novena Época, Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2002, tesis 2a./J. 79/2002, página 356.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR