Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 98/2019. MUNICIPIO DE TANTIMA, ESTADO DE VERACRUZ. 27 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LA MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y LOS MINISTROS J.M.P.R., A.G.O.M.Y.P.J.L.G.A.C.. EN CONTRA DEL EMITIDO POR EL MINISTRO L.M.A.M.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: Ú.H.M..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Por escrito recibido el veintiuno de febrero de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.P.M., en su carácter de síndico del Municipio de Tantima, Estado de Veracruz, promovió controversia constitucional en representación del Municipio, en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

"III. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio

"a) Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz de I. de la Llave ...

"b) Gobernador del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave ...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado.

"a) Las entregas retrasadas por parte del demandado de las aportaciones federales correspondientes al Fondo de Infraestructura Social Municipal de los meses de agosto, septiembre y octubre del año 2016, que le corresponden al Municipio actor y que hasta la fecha de presentación de la demanda se siguen adeudando.

"b) La omisión del demandado de regularizar las entregas de las aportaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establece la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y Establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las Aportaciones Federales.

"c) La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo del retraso de la entrega de las aportaciones federales comprendidas de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, conforme a lo previsto por los artículos 6o., segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en el 2016 y 10 de la Ley Número 251 del estado (sic) de Veracruz, es decir el pago de intereses correspondientes por los meses de atraso hasta su total liquidación."

2. SEGUNDO.—Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los siguientes:

- El Gobierno del Estado de Veracruz, sin que haya justificación alguna, ha incumplido sistemáticamente con los calendarios establecidos en el "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) entre los Municipios para el Estado de Veracruz, para el ejercicio de 2016", publicado el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el Periódico Oficial de la entidad.

- Las cantidades que se adeudan de acuerdo al programa FISMDF y las fechas que debieron ser depositadas las aportaciones que legítimamente le corresponden al Ayuntamiento son las que se desglosan:

Ver desglose

3. TERCERO.—El concepto de invalidez que hace valer el actor es, en síntesis, el siguiente:

- Los actos impugnados vulneran el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagra el régimen de libre administración hacendaria, así como el principio de integridad de sus recursos económicos, por un lado, porque no ha entregado puntualmente al Municipio las aportaciones federales que le corresponden y, por otro, porque ha omitido pagar al actor los intereses generados por el retardo en el que ha incurrido.

- Al retrasarse las autoridades demandadas en la entrega de las aportaciones federales, omitiendo el pago de intereses devengados, se infringió un perjuicio al Municipio, ante la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto.

- Sirve de apoyo la tesis de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."

- El presente asunto no se relaciona con ninguno de los casos en los que excepcionalmente la ley permite la retención de las aportaciones, de modo que resulta incuestionable que la suspensión en la entrega de los recursos vulnera los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos; sirve de apoyo la tesis de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

- Respecto de la procedencia y término de la controversia constitucional, se invoca el criterio de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."

4. CUARTO.—El Municipio actor considera violados en su perjuicio los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. QUINTO.—Por auto de veintiuno de febrero de dos mil diecinueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 98/2019 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro L.M.A.M..

6. Mediante proveído del mismo día, el Ministro instructor admitió la demanda teniendo por presentado al síndico del Municipio, por corresponderle la representación legal del ente; tuvo como demandado únicamente al Poder Ejecutivo del Estado, al que ordenó emplazar para que formulara su contestación; y mandó dar vista a la Fiscalía General de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

7. SEXTO.—Al dar contestación a la demanda, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz señaló lo siguiente:

a) Causas de improcedencia

- La demanda es improcedente por haberse presentado extemporáneamente, pues el plazo para impugnar transcurrió de manera excesiva, siendo que el Municipio tenía conocimiento de las fechas y/o calendarios de entrega de los recursos, por lo que deben considerarse como actos consentidos. Aunado a esto, en el caso, se está en presencia de actos positivos consistentes en una supuesta retención, por lo que no se actualiza la regla para la impugnación de omisiones.

- Se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, ante la falta de agotamiento de la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, pues los fondos de las aportaciones federales encuentran protección en los medios de defensa regulados en los artículos 5o. y 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal, aunado a que, al no estar sujetas al régimen de libre administración hacendaria, no implican una violación directa e inmediata a la Constitución Federal.

- Se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 45 de dicho ordenamiento, por haber cesado los efectos de los actos impugnados, ya que se trata de recursos comprendidos en el presupuesto de egresos de un ejercicio fiscal concluido, regido por el principio de anualidad presupuestal y sin que la sentencia pueda tener efectos retroactivos, salvo en materia penal.

b) Refutación de argumentos de invalidez

- Se aclara que los actos impugnados no son propios de la actual administración.

- En caso de que asista razón al Municipio actor, sólo se pagarán las cantidades que no le hayan sido transferidas, de conformidad con las documentales que han sido presentadas en la contestación de demanda, de donde se advierte un desglose de los pagos realizados.

8. SÉPTIMO.—La Fiscalía General de la República no formuló opinión en el presente asunto.

9. OCTAVO.—Sustanciado el procedimiento, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 de la propia ley, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, se hizo constar que las partes no presentaron alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

10. NOVENO.—En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera S. de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

11. PRIMERO.—Competencia. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, al no impugnarse normas de carácter general.

12. SEGUNDO.—Fijación de los actos impugnados. Acto continuo, deben precisarse los actos que se tendrán como impugnados en la controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41, fracción I,(1) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2009, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(2)

13. De la lectura integral de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas por las partes como pruebas, se advierte que el Municipio actor impugna:

a) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, cuyo monto asciende a $5'101,518.00 (cinco millones ciento un mil quinientos dieciocho pesos 00/100 M.N.)

b) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, cuyo monto asciende a $5'101,518.00 (cinco millones ciento un mil quinientos dieciocho pesos 00/100 M.N.)

c) El pago de los intereses generados con motivo de la entrega extemporánea de los anteriores recursos.

14. Por tanto, sólo serán materia de análisis en esta controversia dichos actos, así como, en su caso, el pago de intereses con motivo de aquéllos, respecto de los recursos federales a que se ha hecho mención.

16. En el caso, como se precisó, el Municipio actor impugna la omisión total y absoluta en la entrega de los recursos que le corresponden por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, sin que de autos se desprenda lo contrario, por lo que, respecto a este fondo, debe estimarse que la presentación de la demanda es oportuna, en virtud de que se trata de actos de carácter omisivo, respecto de los cuales, conforme al criterio de este Alto Tribunal, el plazo para inconformarse es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada.(3)

18. En efecto, de las constancias de autos, se advierte que la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES-VER/1745/2019, de veintinueve de marzo de dos mil diecinueve, dio respuesta a la solicitud de la procuradora fiscal, a que se refiere el oficio SG-DGJ/1627/03/2019, respecto de los recursos asignados al Municipio actor, por concepto del referido fondo, para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, en los términos siguientes:

Por lo que hace a los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del D.F. del ejercicio fiscal 2016, se encuentran cubiertas en su totalidad, se detallan a continuación las ministraciones, así como se anexan las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas, contenidas en 12 fojas útiles, debidamente certificadas:

Ver ministraciones

19. A efecto de corroborar su dicho, la autoridad demandada acompañó los comprobantes de las operaciones en las que realizó las transferencias interbancarias, atribuyendo que las ocurridas los días treinta y uno de agosto y diez de noviembre de dicho año (fojas 163, 179, 180 y 181 del expediente) eran los pagos de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

20. Así, con apoyo en la lógica de la tesis P./J. 81/99,(4) dado que dichas documentales fueron puestas a disposición del Municipio actor, mediante proveído de veintidós de mayo de dos mil diecinueve, sin haber sido objetadas, con el fin de desvirtuarlos como los elementos de convicción, esta Primera S. estima que debe otorgárseles validez probatoria plena. Máxime que, de su análisis, se advierte que contienen información que da certeza de la recepción del pago realizado al Municipio actor, en virtud de que el número de cuenta abono y concepto, entre otros datos, son idénticos respecto de los diversos pagos correspondientes a los meses de enero a julio de dicho año, respecto de los cuales no hay inconformidad.

21. En este orden de ideas, dado que, en todo caso, también el Municipio actor tuvo la oportunidad de ampliar su demanda respecto de tales documentales, en términos de lo previsto en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, o bien, manifestar lo que a su interés convenga, sin que esto haya ocurrido, se tiene por acreditado que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, los días treinta y uno de agosto y diez de noviembre de dicho año, realizó diversos pagos en relación con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

22. En consecuencia, conforme al criterio sostenido por este Alto Tribunal, no se actualiza la aplicación de la regla general para impugnación de omisiones, pues para ello se requiere la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no del sólo incumplimiento parcial.

23. Esto es, los pagos ocurridos los días treinta y uno de agosto y diez de noviembre de dos mil dieciséis constituyen actos de hacer, es decir, tienen un carácter positivo, razón por la cual, ya sea por pago incompleto o pago tardío, debieron haberse impugnado dentro del plazo de treinta días, posteriores a aquél en que la entrega tuvo lugar, de conformidad con el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia; siendo aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 66/2009, del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional."(5)

25. En efecto, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede considerarse una mera omisión o acto de naturaleza negativa contra el cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra estrechamente relacionado con el acto positivo consistente en la entrega parcial de las aportaciones federales, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

26. Apoya las consideraciones precedentes –por identidad de razón– la tesis de jurisprudencia número P./J. 113/2010, que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE.—Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada."(6)

27. Por tanto, al tener por acreditada la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción I, y con apoyo en el diverso 20, fracción II, todos de la ley reglamentaria de la materia, se decreta el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, en relación con las aportaciones del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

33. QUINTO.—Legitimación pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la autoridad demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer las pretensiones del actor, en caso de que éstas resulten fundadas.

34. Conforme a los artículos 10, fracción II,(9) y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

35. En el presente caso, es autoridad demandada el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, y compareció a juicio en su representación, E.P.C.B., en su carácter de secretario de Gobierno, lo que acredita con la copia certificada del nombramiento expedido a su favor el uno de diciembre de dos mil dieciocho, por el gobernador de la entidad (foja 160 del expediente).

36. De conformidad con el artículo 15, fracción XXXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz,(10) el titular de dicha dependencia tiene la facultad de representar legalmente al gobernador ante cualquier instancia jurisdiccional.

37. De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, así como de quien comparece en su representación.

39. SEXTO.—Causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento. Se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hicieron valer las partes, o bien, que esta S. advierta de oficio.

41. Conforme al criterio del Tribunal Pleno,(11) es infundada dicha causal, pues la obligación de agotar medios ordinarios de defensa sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna.

42. Luego, si en la presente demanda se alega la vulneración a los principios de integridad de los recursos y libre administración hacendaria, contenidos en el artículo 115, fracción IV, constitucional, es claro que el Municipio no tenía obligación de agotar procedimiento alguno para la promoción del presente medio de control constitucional.

44. Lo anterior es así, en virtud de que, como quedó precisado, en la presente controversia se impugna la omisión total y absoluta en la entrega de diversos recursos que el Municipio estima le corresponden, por lo que atendiendo a la naturaleza de los actos impugnados no podría válidamente afirmarse que han cesado en sus efectos, dado que, sin prejuzgar sobre las pretensiones que se demandan, para efectos de la procedencia, debe entenderse que el no actuar de la autoridad estatal se actualiza día a día mientras subsista su inactividad.

45. Al no advertirse la actualización de causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento distintos de los examinados, procede el estudio del concepto de invalidez que se plantea.

46. SÉPTIMO.—Estudio. Esta Primera S. estima que el concepto de invalidez que hace valer el Municipio actor resulta parcialmente fundado, por las razones que a continuación se exponen: Como lo sostuvo el Pleno de esta Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales 5/2004 y 28/2014, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla: rendimientos de bienes que les pertenezcan, contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Locales establezcan en su favor, participaciones federales, ingresos por prestación de servicios públicos, etcétera.

47. Además, el párrafo segundo de la referida fracción establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante el establecimiento de exenciones o subsidios, los recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal, mientras su párrafo último subraya que estos recursos deben ser ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos.

49. En otras palabras, la Constitución no solamente ha otorgado una serie de competencias a los Municipios, sino ha garantizado también que gocen de los recursos necesarios para ejercer tales atribuciones. Es por ello que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios, con la mediación administrativa de los Estados, debe entenderse que el artículo 115 constitucional garantiza su recepción puntual y efectiva, puesto que la facultad constitucional para programar y aprobar el presupuesto de egresos presupone que deben tener plena certeza sobre los recursos de que disponen.

50. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso, sin mayores consecuencias, estarían privándolos de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones, lo que no encontraría asidero constitucional en el esquema previsto en el citado artículo 115.

51. No es óbice a lo anterior que las aportaciones, a diferencia de las participaciones federales, no queden comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria municipal, pues ambas son recursos que ingresan a la hacienda municipal. En efecto, el hecho de que la partida presupuestal correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se refiera a recursos federales respecto de los cuales la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios no implica que las entidades federativas puedan incurrir en omisiones o retrasos, habiéndose determinado las cantidades que aquéllos recibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas.

53. Precisado lo anterior, se analizará la omisión de entregar las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF).

55. Asimismo, el artículo 35, párrafo último,(13) del citado ordenamiento, establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden, conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a las entidades.

56. Ahora, de las constancias de autos, se advierte que la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES-VER/1745/2019, de veintinueve de marzo de dos mil diecinueve, dio respuesta a la solicitud de la procuradora fiscal, a que se refiere el oficio SG-DGJ/1627/03/2019, respecto de los recursos asignados al Municipio actor, por concepto del referido fondo, para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis.

57. Al efecto, resulta conveniente transcribir lo señalado en el citado oficio:

"En referencia a los recursos correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas, contenida en 7 fojas útiles, debidamente certificadas:

Ver detalle de ministraciones

"De lo anterior, se advierte en el SIAFEV registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago

58. De la transcripción anterior, puede advertirse que, tal como lo reconoce expresamente la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, están pendientes de pago las cantidades de $1'700,506.00 (un millón setecientos mil quinientos seis pesos 00/100 M.N.), $1'700,506.00 (un millón setecientos mil quinientos seis pesos 00/100 M.N.) y $1'700,506.00 (un millón setecientos mil quinientos seis pesos 00/100 M.N.), por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, respectivamente.

59. Por ello, se concluye que la actuación de la autoridad demandada genera una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, con motivo de que los fondos federales reclamados no han sido entregados al Municipio actor, generando una vulneración en su ámbito competencial.

60. Es de advertirse que la suma de las cantidades adeudadas reconocidas por la autoridad demandada en el oficio TES-VER/1745/2019, dan como resultado el monto total de $5'101,518.00 (cinco millones ciento un mil quinientos dieciocho pesos 00/100 M.N.), el cual es, precisamente, lo reclamado por el Municipio actor.

61. Este monto total además se corrobora con el punto octavo(14) del "Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016", de donde se advierte que el monto anual que le corresponde al Municipio actor por concepto de FISMDF es de $17'005,060.00 (diecisiete millones cinco mil sesenta pesos 00/100 M.N.) y en el diverso punto décimo(15) se estipula que estos recursos se ministrarán mensualmente en los primeros diez meses del año.

62. Así, es de advertir que la cantidad que resulta de dividir el monto total anual que le corresponde al Municipio actor entre los diez meses de la distribución es de $1'700,506.00 (un millón setecientos mil quinientos seis pesos 00/100 M.N.); cifra que multiplicada por tres, en virtud de los meses que se adeudan, dan un monto total de $5'101,518.00 (cinco millones ciento un mil quinientos dieciocho pesos 00/100 M.N.), lo cual coincide con lo reclamado por el Municipio actor y el adeudo reconocido por la autoridad demandada.

"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."(16)

64. En ese sentido, el viernes veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016", que contiene el calendario que fija la "fecha límite de radicación a los Municipios" del "FISMDF":

Ver calendario

65. Por tanto, además de los montos pendientes de pago a los que se hizo referencia con anterioridad, el Poder Ejecutivo demandado debe pagar intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios" hasta la fecha en que haga entrega de tales recursos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional por los actos precisados en el considerando tercero.

TERCERO.—Se declara la invalidez de los actos impugnados, en los términos del considerando séptimo de esta ejecutoria y para los efectos precisados en su apartado octavo.

CUARTO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz deberá actuar en los términos de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de la Ministra Norma Lucía P.H. y los Ministros J.M.P.R., A.G.O.M. y presidente J.L.G.A.C.. En contra del emitido por el Ministro L.M.A.M. (ponente).

Nota: Las tesis aislada y de jurisprudencia 1a. CXI/2010 y P./J. 43/2003 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2010, página 1213, con número de registro digital: 163468 y XVIII, agosto de 2003, página 1296, con número de registro digital: 183581, respectivamente.

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1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. ..."

2. "El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, «con número de registro digital:» 166985)

3. Tesis P./J. 43/2003, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, «con número de registro digital:» 183581, página 1296.

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."

4. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 567, «con número de registro digital:» 193446.

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA.—Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó."

5. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, «con número de registro digital:» 166988.

6. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de 2011, página 2716, «con número de registro digital:» 163194.

7. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia. ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

8. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el Síndico requiere la autorización previa del Cabildo. ..."

9. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia. ..."

10. "Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes ...

"XXXII. Representar legalmente al Gobierno del Estado y al gobernador ante cualquier instancia administrativa, legislativa, fiscal o jurisdiccional, de carácter federal, estatal o municipal, e intervenir en toda clase de juicios en que sea parte, incluyendo el juicio de amparo, por sí o por conducto de la Subsecretaría Jurídica y de Asuntos Legislativos y/o su Dirección General Jurídica prevista en este reglamento; así como presentar denuncias o querellas penales, coadyuvar con el Ministerio Público o la Fiscalía General, contestar y reconvenir demandas, oponer excepciones, comparecer en las audiencias, ofrecer y rendir pruebas, presentar alegatos, nombrar delegados o autorizados en los juicios en que sea parte, recibir documentos y formular otras promociones en juicios civiles, fiscales, administrativos, laborales, penales o de cualquier otra naturaleza, intervenir en actos y procedimientos en general, recusar Jueces o Magistrados, e interponer todo tipo de recursos."

11. Tesis P./J. 136/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 917, «con número de registro digital:» 188010.

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."

12. "Artículo 32. ...

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a las entidades por conducto de la Federación y, a los Municipios y demarcaciones territoriales a través de las entidades, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley."

13. "Artículo 35. ...

"Las entidades deberán entregar a sus respectivos Municipios y demarcaciones territoriales, los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a las entidades, en los términos del último párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los Gobiernos Municipales y de las demarcaciones territoriales por parte de los gobiernos de las entidades y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

14. "Octavo. La distribución municipal que resulta de aplicar la fórmula y metodología antes descritas es la siguiente:

Ver distribución

15. "Décimo. La entrega de los recursos del FISMDF del Estado a los Municipios, se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SHCP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP, que a continuación se presenta: ..."

16. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital:» 181288.

17. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ...

"IV. Los alcances y los efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos encargados (sic) de cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las acciones que se señalen.

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de agosto de 2020 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.