Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 173/2019. MUNICIPIO DE V.A., VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 27 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. DISIDENTE: L.M.A.M.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el treinta de abril de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.R.C. y M.C.D., en su carácter de presidenta la primera de ellos; síndico único y representante legal el último de ellos, del Municipio de V.A., Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovieron controversia constitucional en la que solicitaron la invalidez de los actos emitidos por las autoridades siguientes:

Entidad, poder u órgano demandado:

• Gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

El Municipio actor manifestó bajo protesta de decir verdad, el desconocimiento de la existencia de algún tercero interesado.

Actos cuya invalidez se demanda:

1) De la autoridad señalada se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las aportaciones y/o participaciones federales que le corresponden al Municipio de V.A., por el concepto de Ramo General 33, y en lo particular:

a. Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por la cantidad de $2'563,452.00 (dos millones quinientos sesenta y tres mil cuatrocientos cincuenta y dos pesos 00/100 M.N.) correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

b. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal por la cantidad de $1'483,008.00 (un millón cuatrocientos ochenta y tres mil ocho pesos 00/100 M.N.) correspondientes a los meses agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

c. El pago de los intereses por retraso injustificado del Fondo de Infraestructura Social y Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, así como del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

Cantidades que manifiesta la parte actora, fueron entregadas al Estado de Veracruz por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

2) La invalidez de cualquier orden para llevar a cabo los descuentos y retenciones indebidas de las aportaciones y/o participaciones federales, que le corresponden al Municipio de V.A., por concepto de Ramo General 33.

3) La omisión de la autoridad demandada, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su cargo, así como lo dispuesto en el artículo sexto, párrafo segundo, de la Ley de C.F., toda vez que ha sido omisa en entregar las participaciones federales por el concepto de Ramo General 33, y en lo que se refiere a los fondos descritos en el numeral 1.

4) Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional, la obligación de la autoridad demandada de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han detenido a las aportaciones y/o participaciones federales que corresponden al Municipio actor, provenientes del fondo por el concepto de Ramo General 33 a que se han hecho referencia.

SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes antecedentes:

El Municipio actor indica que en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de fecha veintinueve de enero de dos mil dieciséis, aparece detallado el monto a recibir por el Municipio de V.A., así como los días que tendrían que haber depositado, por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, (FISMDF); siendo que, pese a llamados, requerimientos y solicitudes a la Secretaría de Finanzas y Planeación de Gobierno del Estado de Veracruz, han sido omisos en entregar los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, máxime que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregó dichos recursos al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Del mismo modo, la parte actora alega que de acuerdo con la publicación en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de fecha veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se determinó el monto a favor del Municipio de V.A., así como los días en que se realizaría dicho pago, por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, FORTAMUNDF; por lo que a pesar de los diversos requerimientos y solicitudes realizados ante la Secretaria de Finanzas y Planeación de Gobierno del Estado de Veracruz, la autoridad demandada se ha abstenido de realizar los pagos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, aun cuando se haya realizado la entrega de dichos recursos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

TERCERO.—Conceptos de invalidez. Afirma el Municipio actor que la autoridad demandada transgrede el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de sus aportaciones federales, por lo que no existe alguna justificación para no ser entregadas las cantidades destinadas de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) y del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), pues vulnera la libertad de administración hacendaria contenida en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Indica el promovente que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con base en el artículo 115 constitucional, ha establecido un cúmulo de garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios, tendentes al fortalecimiento de su autonomía, a saber:

a) Principio de libre administración de la hacienda municipal, cuyo fin es fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus exigencias sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos a sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.

b) Principio de ejercicio directo del Ayuntamiento de los recursos que integran su hacienda pública municipal, implica que todos los recursos de la hacienda municipal deben ejercerse de forma directa por su órgano de gobierno o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.

c) Principio de integridad de los recursos municipales, consigue que los Municipios deben recibir en forma puntual, efectiva y completa tanto las participaciones como las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente se genera el pago de los intereses correspondientes.

d) Derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, (incluyendo las tasas adicionales) establecidas por los Estados sobre la propiedad inmobiliaria de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

e) Principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, asegura a los Municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender a sus necesidades y responsabilidades públicas.

f) Facultad de los Ayuntamientos para que, en su ámbito territorial, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aceptables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

g) Facultad de los Municipios para proponer sus leyes de ingresos, las cuales vincula a las Legislaturas Estatales con una motivación adecuada en caso de apartarse de la propuesta municipal.

Señala el promovente que el artículo 9o. de la Ley de C.F., prohíbe que los recursos anteriores estén afectados a intereses ajenos o sujetos a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas o por compensaciones establecidas en esa misma ley.

Argumenta el Municipio actor que no existe alguna manifestación de voluntad o consentimiento para que la autoridad estatal haya omitido la entrega de los fondos, pues no consta acuerdo o convenio que se comprometan los recursos que le corresponde al Municipio para el pago de las obligaciones. Por tanto, la omisión de pago por parte de la autoridad demandada es contra la propia voluntad de la hoy parte actora.

Indica que, la Federación al transferir a los Municipios los recursos denominados "participaciones federales", incluyendo el fondo que es retenido por la parte demandada, debe garantizar a cada uno de los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que debe tener plena certeza acerca de los recursos que se disponen; de lo contrario, se estaría privando a los Municipios los apoyos necesarios para cumplir con sus obligaciones constitucionales y, por tanto, se transgrede el principio de autonomía financiera.

Indica el Municipio actor que, en virtud del artículo 2o.-A de la Ley de C.F., el recurso en mención debe entregarse por los Estados íntegramente a sus Municipios, en términos de lo que establezcan las Legislaturas Locales, lo que, tratándose del Estado de Veracruz, será el cien por ciento.

De esa forma –sostiene el actor– al no existir autorización en norma general alguna para que la autoridad demandada lleve a cabo la retención ilegal de los fondos federales que le corresponden al Municipio, se violan los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de recursos.

Aduce que, al ya haber transferido el Gobierno Federal los recursos a las ahora autoridades demandadas y éstas estar impidiendo su disposición, se vulnera su autonomía financiera y se pone en riesgo el derecho humano al desarrollo social de sus habitantes.

Lo anterior, detalla, en virtud de que el artículo 115, fracción IV, constitucional, establece la libre hacienda municipal a fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.

Apunta el actor que la Federación, al transferir las participaciones federales a los Municipios, incluyendo el fondo objeto del presente asunto, debe garantizar a los Municipios su recepción puntual y efectiva pues en caso contrario se privaría a los Municipios de ejercer sus obligaciones constitucionales.

Destaca el promovente que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que las participaciones federales quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria de los Municipios, por lo que la Federación y los Estados no pueden imponer restricción alguna a su libre administración, además, existe una violación al principio de integridad de los recursos en virtud de que el Municipio no ha recibido de forma puntual, efectiva y completa sus recursos federales de fomento municipal, lo que evitó que dispusiera oportunamente de los mismos, vulnerando con ello su autonomía financiera.

Arguye la parte actora que de acuerdo con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal, la intervención de la autoridad demandada respecto a los fondos de participaciones y/o aportaciones federales que corresponden a los Municipios, es de simple mediación administrativa; es decir, su papel es de control y supervisión en el manejo de dichas aportaciones mas no de disposición, suspensión o retención.

Esgrime el demandante que, por ley, la intervención del Estado de Veracruz y de todas las autoridades demandadas, respecto de los fondos que legalmente corresponden a los Municipios, es de simple mediación administrativa, y que en el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, control y supervisión de su manejo, pero nunca de disposición o retención, por lo que el Gobierno del Estado de Veracruz no tiene facultades para retener el entero de los fondos correspondientes al Ramo 33, y que al no ser entregada de forma puntual, se violenta el Sistema de C.F..

Menciona el promovente que el artículo 115, fracción IV, constitucional, contempla diversas garantías a favor de los Municipios, entre ellas, el principio de reserva de fuentes de ingreso a los Municipios, la cual asegura a estos últimos, a nivel constitucional, que tendrán asegurados los recursos necesarios para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.

Por lo anterior, considera que subsiste el derecho y la obligación legal del Municipio para reclamar el pago de las participaciones y/o aportaciones federales no entregadas en el año dos mil dieciséis por el Gobierno del Estado de Veracruz, de ahí que, resulta la obligación de la demandada de realizar el pago de los montos omitidos, con los intereses respectivos al Municipio actor.

CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 14, 16, 17, 20, 40, 41, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Trámite de la controversia. En proveído de tres de mayo de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de este Alto Tribunal acordó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 173/2019, y ordenó se turnara al Ministro J.M.P.R. como instructor del procedimiento.

Mediante diverso proveído de seis de mayo de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por presentado únicamente al síndico del Municipio de V.A., Estado de Veracruz de I. de la Llave, con la personalidad que ostenta, por recaer en éste la representación legal del Ayuntamiento, admitió a trámite la demanda con reserva de los motivos de improcedencia que se pudieran advertir al momento de dictar sentencia, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz y ordenó se le emplazara con copia simple del escrito de cuenta y sus anexos, para que formulara su contestación y lo requirió, a fin de integrar debidamente el expediente, para que al dar contestación a la demanda, remitiera copia certificada de todas las documentales relacionadas con la omisión impugnada, además, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su derecho correspondiese.

SEXTO.—Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Por escrito recibido el dos de julio de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.P.C.B., en su carácter de secretario de Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, al contestar la demanda señaló en síntesis, lo siguiente:

I. En el apartado que denominó oportunidad, refirió que la contestación a la demanda fue presentada oportunamente.

II. Por cuanto hace a los antecedentes que refiere el Municipio actor respecto del retraso y omisión en la entrega de las cantidades correspondientes a las participaciones federales a que nos ocupa, indicó que no lo afirma ni lo niega, toda vez que se tratan de hechos que no resultan propios de la administración pública estatal, que inició el uno de diciembre de dos mil dieciocho.

Afirmó que el Municipio actor pretende ejercitar un derecho que no hizo valer dentro de los plazos legales que prevén los recursos ordinarios, previo a la controversia constitucional, al tratarse de actos que emanan del Sistema de C.F. y de las leyes que lo regulan.

Indicó que la autoridad municipal fue omisa en manifestar el supuesto agravio respecto de la retención u omisión de pago del recurso y/o fondo federal que presuntamente le corresponde en relación con el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, por lo que el plazo legal de actuar por medio de la vía legal correspondiente, previsto ya sea en la legislación local o federal ha fenecido, por haber transcurrido más de dos años a la fecha de la presentación de la demanda, lo que se traduce en actos que devienen consentidos.

Señaló que los Fondos de Aportaciones Federales son recursos de índole federal, es decir, ministrados por la Federación para apoyar a las entidades federativas y a los Municipios, sujetos al Sistema Nacional de C.F. y demás leyes federales y locales aplicables, por lo que no están sometidos al régimen de libre administración hacendaria, a diferencia de las participaciones federales.

Argumentó que, al advertirse la diferencia entre participaciones federales y Fondos de Aportaciones Federales, pues estas últimas son recursos netamente federales, que al no estar sujetos al régimen de libre administración hacendaria, regulado por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal no se actualiza el supuesto en el que se haya transgredido de manera directa el texto constitucional o la invasión a la esfera de competencias del ente municipal, por lo que si la parte actora pretende ejercer un derecho impugnando la presunta omisión de pago respecto de un fondo federal, debió agotar la vía legal prevista para la solución del conflicto, o el principio de definitividad para impugnar tales actos en este medio de control constitucional y sujetarse además al plazo legal establecido en la ley reglamentaria tratándose de impugnaciones.

Estimó que se actualiza la causal de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, que establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, pues no se advierten violaciones directas a la Constitución.

Asentó que el Sistema Nacional de C.F. y los Fondos Federales de Aportaciones están regulados por las Leyes de C.F. Federal y/o disposiciones federales, y que las entidades y Municipios pueden ejercitar los medios de defensa con la finalidad de que los actos que consideren violatorios puedan ser revocados, modificados o nulificados, en este caso, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5 y 8 de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz.

Sostuvo que el Municipio actor no aportó prueba fehaciente de que los recursos federales que reclama estuvieron, o estén efectivamente comprometidos para los fines a los que se destinan en términos del artículo 34 de la Ley de C.F. Federal, en relación con el 19 de la Ley de C.F. del Estado de Veracruz, puesto que al estar comprendidos en el presupuesto de egresos, resulta un hecho notorio que el ente municipal carece de todo derecho para allegarse de recursos que evidentemente no serán ejercidos, por estar sujetos al principio de anualidad, por haber concluido el ejercicio fiscal dos mil dieciséis y haberse aprobado recursos federales para los ejercicios fiscales dos mil diecisiete, dos mil dieciocho y dos mil diecinueve.

Indicó que esta circunstancia actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con el 45 del mismo ordenamiento, en virtud de que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que dejen de surtir efectos jurídicos, en tanto que las sentencias dictadas que se pronuncian en este medio de control constitucional no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal.

Estableció que respecto de los recursos que derivan de los Fondos Federales y/o Participaciones Federales se prevé que ya cesaron sus efectos al estar condicionados al ejercicio fiscal dos mil dieciséis, mismo que ha concluido, en virtud de que el mismo se prevé en el presupuesto de egresos y el cual además está sujeto a una condición de anualidad en términos de los artículos 26, fracción I, inciso a), y 33, fracciones XXVII y XXVIII, de la Constitución Política del Estado de Veracruz y demás disposiciones legales y aplicables, en virtud de que del escrito de demanda no se advierte que tuvieron y/o tengan ultra-actividad para futuros ejercicios fiscales.

Esgrimió que de lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación, rige el principio de anualidad, y que, en consecuencia, si la vigencia de éstos es anual y ésta concluyó, no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación y concluir aquella, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez no tiene efectos retroactivos, por lo que procede sobreseer.

Indicó que los actos que el Municipio actor pretende impugnar, se encuentran previstos en el presupuesto de egresos y condicionados al ejercicio fiscal dos mil dieciséis y ante la conclusión del mismo, es inconcuso que el Municipio promovente pretenda, ante la extemporaneidad de su demanda, allegarse de algo que está condicionado a un ejercicio fiscal y que forma parte de la integración de una administración municipal que ya concluyó.

Solicitó también que, en caso de condenar al pago al Poder Ejecutivo del Estado respecto de los recursos a que presuntamente tiene derecho el Municipio actor, al afectar con ello el presupuesto de un ejercicio fiscal vigente que ya no se puede modificar y/o adecuar, este Alto Tribunal fije al menos un plazo razonable a efecto de que el Gobierno de Veracruz pueda presupuestar recursos para el ejercicio fiscal subsecuente y cubrir los pagos.

Precisó que de la lectura del escrito de demanda del promovente, se desprende que el Municipio actor sabía y tenía conocimiento de las fechas y/o calendario de entrega de los recursos a que presuntamente tuvo derecho respecto de lo que prevén las leyes y acuerdos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil dieciséis, ello en virtud de que los mismos fueron dados a conocer por el Gobierno del Estado de Veracruz a través de la publicación en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, de los acuerdos por los cuales se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, para los ejercicios fiscales dos mil catorce, dos mil quince y dos mil dieciséis, contenidos en los números extraordinarios 064 de fecha trece de febrero de dos mil catorce, 064 de fecha trece de febrero de dos mil quince y 062 de fecha doce de febrero de dos mil dieciséis.

Afirmó que el Municipio promovente pretendió ajustar la oportunidad de la presentación de su demanda aduciendo que se encuentra reclamando una omisión siendo que de la demanda se desprende que el Municipio actor realmente se encuentra señalando como acto reclamado una omisión derivada de un acto positivo.

Adujo que no es válido pretender sujetar el plazo para presentar la demanda de controversia constitucional a la regla general que rige la impugnación de omisiones, toda vez que la misma no es aplicable cuando las omisiones que se impugnan derivan de un acto positivo que se hizo del conocimiento del actor y no se controvirtió oportunamente.

Argumenta que en la especie, la aludida omisión referida por la parte actora resulta ser en realidad una consecuencia directa de la supuesta retención que el actor refiere de los recursos por parte del Gobierno de Veracruz.

Así, el acto positivo –a juicio del Poder Ejecutivo–, resulta ser la supuesta retención de los recursos según el dicho del actor, mientras que la consecuencia directa la constituye la omisión de hacer entrega de los recursos provenientes de los Fondos Federales y/o Participaciones Federales reclamadas y en ese tenor, la excepción a la regla que establece que cuando se trate de omisiones la oportunidad para su impugnación se actualiza día a día mientras aquéllas subsistan ha quedado actualizada en el presente asunto en la medida que la omisión reclamada deriva de un acto positivo.

De esa forma –indica el Ejecutivo Estatal–, el Municipio actor tuvo expedito su derecho para ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente en que se percató de la supuesta retención de los recursos de origen federal a los que tiene derecho y el no haberlo hecho así, constituye la prescripción del derecho.

Aclaró que aun cuando la administración del Gobierno del Estado de Veracruz niegue, por no ser hechos propios, los actos que reclama el Municipio actor, ello no es obstáculo para que al tratarse de actos, al Municipio promovente le corresponda probarlos y ceñir su impugnación al plazo de treinta días establecido para ello.

Finalmente, solicitó el Ejecutivo a este Tribunal Constitucional, el estudio oficioso de las causales de improcedencia previstas por el artículo 19, último párrafo, de la ley de la materia.

III. En el apartado que denominó, razones o fundamentos jurídicos en relación con el acto reclamado, señaló lo siguiente:

Que el único concepto de invalidez formulado por el Municipio actor resulta inatendible, y que por tanto, el presente medio de control constitucional es improcedente porque el estudio de las causales de improcedencia resulta ser una cuestión de orden público, y en el caso particular, han quedado actualizadas las causales de improcedencia previstas en la ley reglamentaria que fueron expuestas en el apartado anterior.

SÉPTIMO.—Acuerdo de recepción de la contestación de demanda. En proveído de tres de julio de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por contestada la demanda por parte del Poder Ejecutivo de la entidad, (sic) tuvo designando autorizados y delegados y ofreciendo pruebas; de igual forma, instruyó dar vista a la Fiscalía General de la República, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley hiciera la manifestación que a su representación corresponde, e igualmente a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, señalando las diez horas del diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve para tener verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, dejando a disposición del Municipio actor las copias de traslado correspondientes de los anexos presentados por la autoridad demandada.

Asimismo, por escrito presentado el doce de agosto de dos mil diecinueve, V.H.G., en su carácter de directora general Jurídica de la Secretaría de Gobierno, delegada del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, exhibió la documental pública relativo a los pagos realizados al Municipio actor de los fondos de aportaciones que le corresponde respecto del ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, reservándose acerca de su desahogo en la audiencia correspondiente en proveído de trece de agosto del mismo año.

OCTAVO.—Audiencia. Agotadas las etapas procesales, el diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se hizo constar que por escrito presentado el doce de abril de dos mil diecinueve ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, V.H.G., en su carácter de directora general Jurídica de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, formuló alegatos; asimismo, con escrito presentado el diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve, por el delegado del Ayuntamiento de V.A., Estado de Veracruz, donde expresó sus alegatos; poniéndose el expediente en estado de resolución.

NOVENO.—Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó el envío del expediente a la Primera Sala el tres de octubre de dos mil diecinueve. La Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto mediante auto de ocho de octubre del mismo año dictado por el presidente de la Sala, quien ordenó registrar el ingreso del asunto y determinó enviar nuevamente los autos a la ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio actor, y el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.—Precisión de los actos reclamados y su certeza. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) esta Primera Sala procede a fijar los actos objeto de la controversia y la apreciación de las pruebas para tenerlos o no por demostrados.

Del estudio integral de la demanda, en relación con sus anexos, se desprenden como actos impugnados, en abstracción de los calificativos que sobre su constitucionalidad realiza la demandante, los siguientes:

• La omisión de entrega de las aportaciones y/o participaciones federales de Ramo General 33, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por el concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México).

• La omisión de entrega de las aportaciones y/o participaciones federales de Ramo General 33, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por el concepto Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (hoy Ciudad de México).

• El pago de intereses derivado de la omisión de pago de los respectivos fondos.

De las constancias que corren agregadas en autos se desprende que los actos impugnados son parcialmente ciertos.

Sin embargo, respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de la Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) –FORTAMUNDF– entre los Municipios del Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, y conforme al acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se estableció el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio de acuerdo a lo siguiente:

Ver calendario

En ese orden de ideas, el acto impugnado en la omisión de entrega de las aportaciones federales por concepto del fondo en comento debe considerarse inexistente, porque si bien la entidad federativa estaba obligada a efectuar la entrega de la cantidad correspondiente a la aportación federal, sucede que el día de la presentación de la demanda –treinta de abril de dos mil diecinueve– ya se había realizado la entrega de dichas aportaciones al Municipio actor, de modo que no se puede hablar que a esa fecha existiera omisión de pago.

R. lo anterior, ya que la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave informó que la parcialidad del mes de agosto de dos mil dieciséis fue entregada al Municipio actor el día treinta y uno de agosto de ese mismo año, acompañando la constancia del comprobante de transferencia electrónica con número de referencia 9888972 del que se observa haber efectuado un depósito a favor del Municipio por la cantidad de $486,309.00 (cuatrocientos ochenta y seis mil trescientos nueve pesos 00/100 M.N.), cuando de acuerdo con el calendario de fechas de pago dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, (ahora Ciudad de México) fijó como fecha límite de radicación el siete de septiembre de dos mil dieciséis, por tanto es dable concluir que la entrega fue realizada de manera oportuna.

Al respecto, aclaró que, por lo que hace al mes de agosto del año dos mil dieciséis, existe una diferencia derivada de una retención realizada por el adeudo que existió entre el Municipio de V.A. con la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), relativos a los derechos y aprovechamientos por concepto de suministro de agua y descargas de aguas residuales con cargo en los recursos del fondo, por un monto total de $60,785.00 (sesenta mil setecientos ochenta y cinco pesos 00/100 M.N.), hecho que fue acreditado con el oficio número SSE/1370/2016 de treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis y suscrito por el subsecretario de egresos de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.(2)

Por otro lado, y respecto a las parcialidades de los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, se advierte que las mismas fueron transferidas electrónicamente el día diez de noviembre de ese año, es decir, de forma extemporánea de acuerdo al calendario de fechas de pago para el ejercicio de dos mil dieciséis; sin embargo, de la presentación de la demanda –treinta de abril de dos mil diecinueve– y la fecha de pago efectuada, puede considerarse cumplida con la obligación y, por tanto, no puede hablarse de una omisión de pago, por lo que es inexistente.

En similares términos, se resolvió la controversia constitucional 230/2016, por esta Primera Sala, en sesión de seis de junio de dos mil dieciocho, por unanimidad de cuatro votos.

En la controversia constitucional 5/2004,(4) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(5) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 20/2005,(6) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del Oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(7) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 98/2011,(8) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(9) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 37/2012,(10) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(11) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 67/2014,(12) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(13)

En la controversia constitucional 78/2014,(14) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; y, 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(15)

Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(16) Finalmente, por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

En la controversia constitucional 73/2015,(17) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el ejercicio fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

En la controversia constitucional 118/2014,(18) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(19) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(20)

De acuerdo con los anteriores precedentes es posible advertir que la Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos, b) los pagos parciales, c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales; y, d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos. Además, en una misma demanda se pueden reclamar actos positivos u omisiones, por lo que el cómputo debe hacerse de manera independiente según el tipo de vencimiento, sea quincenal, mensual, etcétera.

En la especie, esta Primera Sala estima que el reclamo es oportuno, toda vez que se impugna la omisión total y absoluta por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, de ministrar los recursos económicos que le correspondieron al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por los meses de agosto, septiembre y octubre para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis; así como el pago de intereses generados durante el tiempo en que el demandado incurrió en la omisión de los referidos pagos.

El criterio sobre la oportunidad de la demanda ya fue respaldado por el Tribunal Pleno el veintidós de febrero de dos mil dieciocho, al resolver la controversia constitucional 135/2016 y, anteriormente, por esta Primera Sala el once de enero de dos mil diecisiete, en la controversia constitucional 108/2014, lo que genera que la causal de improcedencia invocada por el poder demandado sea infundada respecto a la extemporaneidad de la demanda.

Finalmente, debe señalarse que el hecho que el actual gobernador hubiera alegado que inició su encargo con posterioridad a las omisiones demandadas y que, en consecuencia, no existen los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al poder que encabeza de forma abstracta y no a él como persona física.

Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al Ejecutivo Estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, por ende, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.

QUINTO.—Legitimación pasiva. Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

En representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, dio contestación a la demanda, E.P.C.B., secretario de Gobierno de la entidad, personalidad que acredita con las copias certificadas del nombramiento de primero de diciembre de dos mil dieciocho, expedida a su favor por el ciudadano C.G.J., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz.(24)

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 50, dispone:

"Artículo 50. El Poder Ejecutivo, para el despacho de los asuntos de su competencia, tendrá las dependencias centralizadas y entidades paraestatales que señale la ley, con las atribuciones y organización que ésta determine. ..."

El artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz establece que:

"Artículo 8 El titular del Poder Ejecutivo, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, podrá:

"...

"X. Designar a quien lo represente en las controversias a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, y en los demás juicios en que intervenga con cualquier carácter; así como a quien lo represente ante el Congreso del Estado, para efectos de lo previsto en los artículos 35, fracción III y 36, ambos de la Constitución Política del Estado. ..."

El artículo 15 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno dispone:

"Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes:

"...

"XXXII Representar legalmente al Gobierno del Estado y al gobernador ante cualquier instancia administrativa, legislativa, fiscal o jurisdiccional, de carácter federal, estatal o municipal, e intervenir en toda clase de juicios en que sea parte, incluyendo el juicio de amparo, por sí o por conducto de la Subsecretaría Jurídica y de Asuntos Legislativos y/o su Dirección General Jurídica prevista en este Reglamento; así como presentar denuncias o querellas penales, coadyuvar con el Ministerio Público o la Fiscalía General, contestar y reconvenir demandas, oponer excepciones, comparecer en las audiencias, ofrecer y rendir pruebas, presentar alegatos, nombrar delegados o autorizados en los juicios en que sea parte, recibir documentos y formular otras promociones en juicios civiles, fiscales, administrativos, laborales, penales o de cualquier otra naturaleza, intervenir en actos y procedimientos en general, recusar Jueces o Magistrados, e interponer todo tipo de recursos; ..."

En consecuencia, E.P.C.B. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia, por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.

SEXTO.—Causas de improcedencia. En el presente caso, el Poder Ejecutivo demandado aduce cuatro causas de improcedencia. En primer término, señala que la demanda fue presentada fuera de los plazos previstos para ello. En segundo término, afirma que se actualiza la causa de improcedencia prevista por el numeral 19, fracción VIII, en relación al artículo 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria de la materia relativa a la inexistencia de los actos impugnados. Refiere que se actualiza la causa de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia en tanto el Municipio no agotó la vía legal previa para la impugnación de intereses derivados de las omisiones de pago impugnadas. Finalmente, argumentó que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción V del referido numeral, por haber cesado los efectos en virtud de que el presupuesto de egresos tiene vigencia anual.

Por ende, en el presente asunto, el Municipio de V.A., Estado de Veracruz de I. de la Llave, adujo la violación directa al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante lo cual esta Primera Sala no puede tener actualizada la causal de improcedencia invocada por el gobernador del Estado.

Sustenta esta conclusión el criterio resumido en la tesis P./J. 136/2001 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."(26)

Por cuanto hace a la última causal de improcedencia, alegada por el Poder Ejecutivo de referencia en la que se aduce la actualización prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esta Primera Sala estima que no se surte la misma, por lo siguiente:

El artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir sus efectos jurídicos, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en estos juicios se pronuncia no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. Este criterio se refleja en la tesis jurisprudencial número P./J. 54/2001, de rubro y texto siguientes:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.—La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."(27)

En el caso, se argumenta que los fondos y recursos reclamados se encontraban sujetos al principio de anualidad del presupuesto de egresos de la Federación de dos mil dieciséis, por lo que no pueden producirse efectos después de ese ejercicio.

Lo antes expuesto de ninguna manera materializa la causa de improcedencia invocada, ya que no se cuestiona la aprobación o el contenido del presupuesto, sino el incumplimiento del Ejecutivo Estatal de entregar los recursos federales que ya fueron asignados al Municipio, en términos de la Ley de C.F..

Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse diverso de oficio, se procede a estudiar el fondo del asunto.

SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es si la autoridad demandada, Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, ha incurrido en la omisión de la entrega de los recursos económicos referidos en la demanda que, se alega, le corresponden al Municipio actor.

En esa lógica, para poder dar una respuesta exhaustiva a este cuestionamiento, el presente apartado se dividirá en dos sub-apartados: en el primero, se hará un breve relato de los criterios de jurisprudencias aplicables sobre la hacienda municipal y, en el segundo, se analizarán los alegatos del Municipio actor en cuanto a si existe o no la omisión en la entrega de ciertos recursos económicos.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes,(28) se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al tema de la hacienda municipal. Se ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales.

En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

b) El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) El principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consubstancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, tiene como objetivo que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

d) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(30)

Así, se ha dicho que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria. Las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(31)

Por su parte, derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(32) el cual consiste, básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.

En otras palabras, el artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Sin embargo, es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales; la obligación de pago resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

En ese sentido, la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal (ahora Ciudad de México), establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o. lo siguiente:(33)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(34)

2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(35)

Pues bien, son fundados los motivos de invalidez.

Ante la negativa del Municipio actor, de que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, haya hecho entrega de las aportaciones federales (Ramo 33), por el concepto Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México) respecto a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, correspondía al demandado desvirtuarla a través de los medios de prueba que demostraran lo contrario.

En su contestación de demanda, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, sobre la entrega de las aportaciones correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México) por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, sólo indicó que en caso de existir derecho alguno en favor del Municipio actor, éste únicamente sería respecto de las cantidades que no le hayan sido entregadas o transferidas, lo cual se demostraba con las documentales que ofrecía con el escrito de contestación.

Ahora, de acuerdo a la prueba documental ofrecida en el escrito de doce de agosto de dos mil diecinueve, consistente en el oficio TES-VER/2952/2019 de treinta y uno de mayo de dos mil diecinueve, signado por la tesorera de la Secretaría de Finanzas de la misma entidad federativa por el cual, informó que respecto al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), se advertían registros pendientes de pago, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis, estableciendo lo siguiente:

"... De lo anterior, se advierte en el SIAFEV(36) registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan:"

Ver registros pendientes

Lo anterior, porque de la publicación efectuada en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, del acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México) entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, se conoce que durante el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, correspondía se entregara al Municipio actor la cantidad de $8'544,822.00 (ocho millones quinientos cuarenta y cuatro mil ochocientos veintidós pesos, 00/100 M.N.) y que las parcialidades de agosto, septiembre y octubre, se entregarían los días siete de septiembre, siete de octubre y cuatro de noviembre, respectivamente, según el calendario ahí contenido, en el que se estableció:

Ver cuadro

En consecuencia, no se desvirtuó la negativa del Municipio actor, en cuanto a que se le hubieren entregado las aportaciones correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México) por los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis, como de los intereses generados por la falta de entrega.

Por tanto, respecto del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México) por el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, esta Primera Sala considera que ha sido transgredida la autonomía del Municipio actor, pues como se dijo ya, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal que garantizan el respeto a la autonomía municipal están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que en este caso, sin lugar a dudas no se han observado.

Cabe señalar, que de acuerdo con lo determinado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, se concluyó que la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses, resultando aplicable la jurisprudencia P./J. 46/2004 de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."(37)

De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, esta Primera Sala determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

b) Dentro del mismo plazo, el Poder Ejecutivo de la mencionada entidad federativa deberá hacer entrega de los intereses que se hayan generado por la falta de entrega del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México), calculados desde el día siguiente a la fecha en que correspondía la entrega en términos del calendario respectivo y aquella en que se efectúe.

c) En caso de que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, subsiste la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.

En términos similares se resolvió también la controversia constitucional 250/2016 de esta Primera Sala.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los actos precisados en esta ejecutoria.

TERCERO.—Se declara la invalidez del acto impugnado, en los términos y para los efectos precisados en esta ejecutoria.

CUARTO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz deberá actuar en los términos de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros: N.L.P.H., J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M. y presidente J.L.G.A.C., en contra del emitido por el Ministro L.M.A.M..

________________

1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. ..."

2. Foja 257 del expediente principal.

3. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, «con número de registro digital: 183581» de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo Local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

4. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

5. Foja 28 de la sentencia.

6. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

7. Foja 49 de la sentencia.

8. Resuelta por la Primera Sala el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

9. Foja 20 de la sentencia.

10. Resuelta por la Primera Sala el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

11. Foja 35 de la sentencia.

12. Resuelta por la Primera Sala el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..

13. Foja 29 de la sentencia.

14. Resuelta por la Primera Sala el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

15. Foja 18 de la sentencia.

16. Foja 22 de la sentencia.

17. Resuelta por la Primera Sala el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

18. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.

19. Foja 45 de la sentencia.

20. Foja 51 de la sentencia.

21. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. ..."

22. Fojas 47 y 48 del expediente principal.

23. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"...

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento. ..."

24. Foja 209 del expediente principal.

25. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto. ..."

26. Texto: "El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.", publicada en la Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917, «con número de registro digital: 188010».

27. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil uno, página 882, «con número de registro digital: 190021».

28. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de 5 votos.

29. Primera Sala, Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, «con número de registro digital: 163468».

30. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, «con números de registro digital: 192331 y 192330», respectivamente.

31. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, «con número de registro digital: 192327».

32. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

33. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. ..."

34. En cumplimiento a lo indicado, el treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

35. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

36. Sistema de Aplicaciones Financieras del Gobierno del Estado de Veracruz. Fuente: L.R. al Funcionamiento y Operación del Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicados en la Gaceta Oficial de la misma entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil doce.

37. Pleno, Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital: 181288».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el S.J. de la Federación.