Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2017. MUNICIPIO DE TLAYACAPAN, MORELOS. 29 DE AGOSTO DE 2019. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: R.G. DE LA ROSA.

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del veintinueve de agosto de dos mil diecinueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Presentación de la controversia constitucional. Por escrito recibido el diecinueve de enero de dos mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, K.B.P., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de Tlayacapan, M., promovió controversia constitucional, demandando los actos que más adelante se precisan, emitidos y ejecutados por las autoridades que a continuación se señalan:

Autoridades demandadas:

• El Poder Legislativo del Estado de M.;

• El Poder Ejecutivo del Estado de M.:

Actos impugnados:

• Decreto 1370, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado Libre y Soberano de M., con fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, por el que se reforman las fracciones I, III, IV, V, VII y párrafo final del artículo 6, y la adición del diverso 15 Q., ambos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.; que disminuye los porcentajes de las participaciones federales destinados a los Municipios del Estado de M., del 22% al 20%, y con el 2% de las participaciones disminuidas, crea el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal para amortizar los adeudos resultantes de la ejecución de laudos laborales en contra de los Ayuntamientos Municipales de la entidad morelense, sin autorización del Ayuntamiento;

• La aplicación del Decreto 1370, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado Libre y Soberano de M., con fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, por el que se reforman las fracciones I, III, IV, V, VII y párrafo final del artículo 6, y la adición del diverso 15 Q., ambos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.; que traerá como consecuencia la disminución de los porcentajes de las participaciones federales destinados a los Municipios del Estado de M., del 22% al 20%, y la retención del 2% de las participaciones disminuidas, para crear el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal para amortizar los adeudos resultantes de la ejecución de laudos laborales en contra de los Ayuntamientos Municipales de la entidad morelense, sin autorización del Ayuntamiento.

2. SEGUNDO.—Antecedentes. Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:

a) Como se desprende de la constancia de mayoría de fecha diez de junio de dos mil quince, la promovente fue electa como síndico municipal del Municipio de Tlayacapan, M., por el periodo 2016-2018.

b) Con fecha uno de enero de dos mil dieciséis, se llevó a cabo la primera sesión de Cabildo, donde asumió la posesión del cargo de síndico municipal.

c) Por Decreto 1370, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado Libre y Soberano de M., con fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, el Ayuntamiento tuvo conocimiento de la reforma a las fracciones I, III, IV, V, VII y párrafo final del artículo 6, y la adición del diverso 15 Q., ambos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.; que ordena la disminución de los porcentajes federales destinados a los Municipios del Estado de M., del 22% al 20%, y autoriza al Ejecutivo para retener el 2% de las participaciones disminuidas, para crear el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal para amortizar los adeudos resultantes de la ejecución de laudos laborales en contra de los Ayuntamientos Municipales de la entidad morelense, cuyo manejo estará a cargo de un fideicomiso representado y presidido por el gobernador de la entidad morelense.

d) Con fecha primero de enero entró en vigor la reforma al artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..

3. TERCERO.—Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor son, en síntesis, los siguientes:

a) Expresa que las normas impugnadas contravienen lo previsto por el artículo 115, fracción IV, constitucional, al vulnerar los principios de autonomía y libre hacienda municipal;

b) Señala que las normas cuya invalidez se reclama no se encuentran en los supuestos de excepción que establece la Ley de Coordinación Fiscal mediante los que se permite la afectación de las participaciones federales que les corresponden a los Municipios;

c) Refiere que no existe en la legislación precepto que faculte a las autoridades estatales a afectar libremente las participaciones de los Municipios, con el objeto de cubrir afectaciones que se generen por las retenciones que a su vez les practique a esos recursos la tesorería de la Federación por violaciones a diversas disposiciones en materia de coordinación fiscal, independientemente de que éstas deriven del cobro de contribuciones realizado al Municipio actor;

d) Asimismo, expresa que no está legalmente previsto que el Poder Legislativo o el gobernador de M., pueda ordenar y retener participaciones federales para la conformación de un fideicomiso que integre una bolsa tendiente a responder por acciones laborales que se susciten en contra de los Municipios como fue expuesto en los motivos de creación de la ley impugnada;

e) Manifiesta que no existe disposición alguna que autorice a la autoridad demandada a disponer del 2% de las participaciones federales destinadas a su Municipio, por lo que ello viola los principios de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos;

f) Expone que se debe garantizar a los Municipios la recepción puntual, efectiva e íntegra de los recursos denominados participaciones federales, ello, porque la facultad de programar y aprobar el presupuesto de egresos municipal, presupone que deben tener plena certeza de los recursos de que disponen.

4. CUARTO.—Artículos constitucionales que se estiman violados. El precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violado es el artículo 115, párrafo primero, y fracciones II y IV.

5. QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de diecinueve de enero de dos mil diecisiete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 11/2017 y, por cuestión de turno, designó como instructor a la Ministra Norma Lucía P.H..

6. SEXTO.—Admisión de la demanda. Mediante proveído de veinticuatro de enero de dos mil diecisiete, la Ministra instructora tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de M. para que formularan su contestación dentro del plazo de treinta días hábiles; asimismo, le dio vista a la Procuraduría General de la República y ordenó formar cuaderno incidental respecto de la suspensión solicitada por el Municipio actor.

7. SÉPTIMO.—Contestación del Poder Ejecutivo. El gobernador del Estado de M., por conducto de su consejero jurídico, al dar contestación a la demanda, señaló esencialmente lo siguiente:

a) Que el Municipio actor no formuló conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de promulgación y publicación al Poder Ejecutivo del Estado de M.;

b) Que es facultad del gobernador promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, a través del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", órgano de difusión del Estado de M.; por lo que, los actos atribuibles al Poder Ejecutivo están ajustados a las disposiciones constitucionales y legales aplicables, por lo que no se transgredió ningún precepto constitucional;

c) Que el Congreso Local tiene la facultad para determinar las bases, montos y plazos en que se distribuirán entre los diversos Municipios de las entidades federativas las participaciones federales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; mismo aspecto que regula la Constitución Local de M.;

d) Que el precepto impugnado no afecta la libre administración municipal dado que no se condiciona la disposición y aplicación de los recursos ni se impide que el Municipio actor los ejerza directamente;

e) Que el 20% que se dejó como porcentaje a recibir por los Municipios por concepto de participaciones federales se encuentra dentro de los límites constitucionales y legales permitidos, puesto que la Ley de Coordinación Fiscal establece que las participaciones federales nunca deberán ser inferiores al 20% de las cantidades que le correspondan al Estado;

f) Que en la parte considerativa del decreto impugnado se expresó que ante la problemática de los pasivos laborales, y la urgencia de sanear las finanzas públicas municipales, se decidió que era necesario constituir el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal;

g) Que el 2% de todos los conceptos de participaciones federales que se destinarán al fondo en cita son recursos adicionales, por lo que el mismo no será inconstitucional, en tanto que los recursos que lo integren se asignan a los Municipios con base en una fórmula establecida en la misma ley.

8. OCTAVO.—Contestación del Congreso del Estado. La presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., al dar contestación a la demanda, señaló en esencia lo siguiente:

a) Que los Municipios no tienen atribuida facultad legislativa en materia impositiva como vía para proveerse de los recursos necesarios para enfrentar las competencias y responsabilidades que le son inherentes;

b) Que la creación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal no vulnera la autonomía municipal, puesto que la disposición y aplicación no se condiciona, en tanto que los recursos del mismo son adicionales;

c) Que las administraciones públicas municipales se encuentran en una grave situación financiera, en virtud de los pasivos laborales y, por ende, de las múltiples resoluciones jurisdiccionales que se encuentran en etapa de ejecución;

d) Que tanto la Ley del Servicio Civil del Estado de M., como la Ley de Amparo, prevén la posibilidad de que el incumplimiento a las sentencias se sancionen con la destitución del infractor o autoridad responsable;

e) Que la creación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal cumple con los elementos que esta Suprema Corte ha precisado para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga;

f) Manifiesta que la reforma a la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., no violenta lo señalado por el artículo 115 de la Constitución Federal.

9. NÓVENO.—Opinión de la Procuraduría General de la República. El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

10. DÉCIMO.—Audiencia para la presentación de pruebas y alegatos. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, con fecha quince de mayo de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos de los artículos 32 y 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y se puso el expediente en estado de resolución.

11. DÉCIMO PRIMERO.—Desistimiento. Por escrito presentado el veintidós de mayo de dos mil diecisiete,(1) K.B.P., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento de Tlayacapan, M., solicitó se tuviera por desistido al Municipio actor de la presente controversia.

12. Por acuerdo de veintidós de mayo de dos mil diecisiete,(2) la Ministra instructora no acordó de conformidad la solicitud de desistimiento, pues en términos del artículo 2o., fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el desistimiento era improcedente al haberse impugnado en la controversia una norma general.

CONSIDERANDO:

13. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional entre el Municipio de Tlayacapan, Estado de M. y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa misma entidad federativa, en la que se combate una norma de carácter general.

14. SEGUNDO.—Fijación de la litis. En este apartado se delimitará los preceptos y/o actos que serán motivo de análisis en la presente controversia constitucional.

15. El Municipio actor impugna el Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis; sin embargo, del análisis de los conceptos de invalidez se desprende que la cuestión efectivamente planteada está relacionada con la inconstitucionalidad de las fracciones I, III, IV, V, VII y último párrafo, del artículo 6; y del diverso 15 Q., ambos de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M..

16. Por tanto, en la presente controversia constitucional debe tenerse como normas impugnadas el artículo 6, fracciones I, III, IV, V, VII y último párrafo, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M., así como la totalidad del diverso 15 Q., ambos de la misma ley, los cuales fueron modificados y adicionados, respectivamente, a través del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.

18. Sin embargo, el señalamiento que se hace en la demanda de los actos reclamados como destacados relativos a la indebida aplicación del decreto impugnado es genérico e impreciso, ya que el Municipio actor no especifica cómo acontecieron esos actos de aplicación, ni en qué momento sucedieron o cómo se materializaron en concreto; es decir, no explica si esos actos se dieron con motivo de una retención aplicada a las aportaciones que ya le fueron entregadas o si acontecieron en el momento en que el Gobierno del Estado le hizo la entrega correspondiente; por tanto, al tratarse de manifestaciones genéricas, incluso hipotéticas, no se pueden tener como actos impugnados que den lugar a un pronunciamiento por parte de este Alto Tribunal.

19. Al respecto, cobra aplicación la jurisprudencia P./J. 64/2009, «con número de registro digital: 166990»,(3) de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS.—Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."

20. TERCERO.—Oportunidad. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

21. El Municipio de Tlayacapan, M., impugna en la especie, normas generales consistentes en el decreto que reforma las fracciones I, III, IV, V, VII y último párrafo del artículo 6, y la adición del artículo 15 Q., de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., por lo que, para efectos de la oportunidad de la demanda, debe estarse a lo dispuesto por la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que (sic) produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. ..."

22. De la lectura del precepto antes transcrito, se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de normas generales, es de treinta días contados a partir del siguiente a la fecha de su primer publicación o del día siguiente al en que produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, conforme a la ley que lo rige.

23. Del análisis integral de la demanda y de las constancias de autos, se advierte que el actor tuvo conocimiento de la norma general, esto es, del Decreto Mil Trescientos Setenta al momento de su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.(4)

24. Por tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, antes transcrito, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió, del lunes dos de enero al lunes trece de febrero de dos mil diecisiete, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días del veintitrés al primero de enero por no ser periodo de labores de este Alto Tribunal de conformidad con el artículo 3, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; el siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero; así como los días cuatro, cinco, seis, once y doce del mes de febrero, por ser inhábiles; de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o., fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el numeral 74 de la Ley Federal del Trabajo, y punto primero, inciso c), del Acuerdo General Número 18/2013, emitido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

25. Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el diecinueve de enero de dos mil diecisiete, debe concluirse que fue promovida oportunamente.

26. CUARTO.—Legitimación activa. A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

27. Los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia. ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

28. De las disposiciones legales transcritas, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

29. En el presente asunto, suscribe la demanda en representación del Municipio de Tlayacapan, Estado de M., K.B.P., en su carácter de síndica de dicho Municipio, lo que acredita con las copias certificadas de la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento, de diez de junio de dos mil quince, expedida por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.(5)

30. El artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., establece lo siguiente:

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo (sic) además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos. ..."

31. Del contenido de esta disposición, se desprende que el síndico tiene la representación jurídica del Municipio en todos los procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para promover el presente juicio; además de que el Municipio es uno de los entes legitimados para promover una controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.

32. QUINTO.—Legitimación pasiva. Acto continuo, se analiza la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que ésta resulte fundada.

33. Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional, el gobernador del Estado de M., así como el Congreso del Estado de M..

a) Poder Ejecutivo del Estado de M.

34. En ese tenor, el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, establece:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia. ..."

35. De la disposición legal transcrita, en relación con el artículo 11, párrafo primero, previamente referido, se desprende que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

36. En ese contexto, el gobernador del Estado de M. compareció a juicio por conducto de J.A.G.C.P., quien se ostentó como encargado del despacho de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo del Estado de M., y O.P.R., quien se ostentó como director general de Asuntos Constitucionales y Amparo del Poder Ejecutivo del Estado de M., personalidad que acreditan, el primero, con copia certificada del nombramiento de fecha veintiocho de agosto de dos mil quince, suscrito por el gobernador constitucional del Estado, y el segundo, con diversas documentales que obran en el expediente, así como su nombramiento de director general.

37. El artículo 57 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., establece:

"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador constitucional del Estado."

38. Por su parte, el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., establece:

"Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:

"...

"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."

39. Los artículos 4, fracción V, 11, fracción XXXV, y 16, fracciones I y VII, del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica prescriben lo siguiente:

"Artículo 4. Para el ejercicio de sus funciones y el despacho de los asuntos de su competencia, la Consejería Jurídica contará con las unidades administrativas que enseguida se refieren:

"I. La Oficina del consejero;

"II. La Dirección General de Asuntos Burocráticos;

"III. La Dirección General de Asuntos Contenciosos;

"IV. La Dirección General de Consultoría de Asuntos Administrativos;

"V. La Dirección General de Asuntos Constitucionales y Amparo;

"VI. La Dirección General de Legislación;

"VII. La Secretaría Técnica, y

"VIII. La UEFA. ..."

"Artículo 11. Al frente de cada unidad administrativa de las que se enlistan en el artículo 4, del presente reglamento, habrá una persona titular con las siguientes atribuciones genéricas:

"...

"XXXV. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo, cuando así lo determine el consejero, en todos los juicios o negocios en que éste intervenga como parte o con cualquier carácter o como mandatarios, cuando se afecte su patrimonio o tenga interés jurídico; así mismo podrán participar como coadyuvantes en los juicios o negocios en que las secretarías, dependencias y entidades de la administración pública estatal intervengan con cualquier carácter y ejercer las acciones y excepciones que correspondan para su defensa administrativa o judicial. ..."

"Artículo 16. La persona titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y Amparo cuenta con las siguientes atribuciones específicas:

"I. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo del Estado en todos los juicios o negocios en que participe como parte o con cualquier carácter que afecten su patrimonio o tenga interés jurídico en materia procesal constitucional;

"...

"VII. F. como delegado en términos de lo previsto en la Ley de Amparo, y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto del gobernador, las personas titulares de las secretarías, dependencias, entidades y unidades administrativas de la administración pública estatal, en todos los trámites dentro del juicio de amparo, y en los demás procesos y procedimientos constitucionales. ..."

40. De acuerdo con las disposiciones legales transcritas, cuando medie el acuerdo respectivo, la representación del gobernador del Estado de M., en su carácter de titular del Poder Ejecutivo del Estado, particularmente en los juicios relativos a las acciones y controversias donde éste sea parte, se deposita en el consejero jurídico, por lo que éste cuenta con facultades legales para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de aquél. Asimismo, la Dirección General de Asuntos Constitucionales y Amparo tiene facultades para intervenir en esta controversia por parte del titular del Poder Ejecutivo.

41. Por tanto, se reconoce legitimación pasiva al gobernador del Estado de M., quien comparece a juicio a través del consejero jurídico y del director general de Asuntos Constitucionales y Amparo.

b) Poder Legislativo del Estado de M.

42. Por otra parte, el Poder Legislativo compareció a juicio por conducto de B.V.A., en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., lo que acredita con la copia certificada del acta de la sesión del día doce de octubre del año dos mil dieciséis, correspondiente al primer periodo ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio constitucional de la Quincuagésima Tercera Legislatura, de la que se desprende que la presidencia del mismo la ostentaba la persona mencionada.

43. En ese sentido, cabe precisar lo dispuesto por el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M.:

"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado. ..."

44. De acuerdo con el precepto transcrito, el presidente de la mesa directiva cuenta con la representación legal del Congreso Local, al que se atribuye la emisión de las normas que se impugnan.

45. En ese tenor, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Legislativo del Estado de M., así como de quien comparece en su representación.

46. SEXTO.—Causas de improcedencia. Previo a analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas, el Pleno de esta Suprema Corte analizará las causas de improcedencia hechas valer por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de M., así como las advertidas de oficio, con fundamento en los artículos 19 y 65 de la ley reglamentaria.(6)

47. En su informe, el Poder Ejecutivo del Estado de M. manifestó que la controversia constitucional es improcedente, dado que el Municipio de Tlayacapan carece de legitimación activa para promoverla y, a su vez, él carece de legitimación pasiva para ser demandado; lo anterior, porque –sostiene– con la emisión del decreto no se genera ninguna afectación al Municipio actor. En el mismo sentido, el Congreso del Estado de M. sostuvo que la controversia constitucional debía sobreseerse, ya que el Municipio accionante no cuenta con interés legítimo para accionar este medio de control constitucional.

49. Esta conclusión tiene sustento en la jurisprudencia P./J. 92/99 de este Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(7)

51. En este punto, si bien las autoridades demandadas no exponen cuál de las causales previstas en el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia debería actualizarse, lo cierto es que se refieren a la hipótesis contenida en la fracción IV de dicho numeral, que establece que las controversias constitucionales serán improcedentes contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia.(8)

52. Sin embargo, tampoco les asiste razón, porque para que se actualice dicho motivo de improcedencia es requisito necesario que en la controversia constitucional 15/2013, resuelta por este Tribunal Pleno en sesión de tres de diciembre de dos mil trece, se haya impugnado la misma norma general. En efecto, en dicho asunto se impugnó el Decreto 264, por el que se "Reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Hacienda del Estado de M., del Código Fiscal para el Estado de M. y de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.", publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el veintiséis de diciembre de dos mil doce; así como el Decreto 216 por el que se "Aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de M., para el ejercicio fiscal del primero de enero al treinta y uno de diciembre del año dos mil trece", publicado en el referido medio oficial el veintiséis de diciembre de dos mil doce.(9)

53. Como se ve, no existe identidad entre el Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, aquí impugnado, y los que fueron materia de análisis en la controversia constitucional 15/2013; en consecuencia, no se acredita la causal de improcedencia citada.

54. Por otro lado, este Tribunal Pleno advierte de oficio la actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia,(10) respecto del último párrafo del artículo 6 y el diverso 15 Q. de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., impugnados en la presente controversia constitucional, al haber cesado los efectos de las normas a propósito de un nuevo acto legislativo. En consecuencia, lo que procede es el sobreseimiento respecto de dichos artículos.

55. En efecto, mediante Decreto 3250 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el trece de julio de dos mil dieciocho, se reformó la fracción VI y se derogó el último párrafo el artículo 6, así como el numeral 15 Q., ambos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..

56. Para mayor claridad al respecto, se establece el siguiente cuadro en el cual se reflejan los últimos cambios legislativos de los artículos impugnados en la presente controversia constitucional:

Ver cuadro

Por su parte, el artículo 15 Q. de la ley impugnada establecía lo siguiente:

Ver artículo 15 Q.

8. Como se puede apreciar, mediante decreto 3250 del trece de julio de dos mil dieciocho, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., se derogó el último párrafo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.. En dicho párrafo se establecía la previsión de que con los recursos obtenidos por el Estado, referentes a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII del propio precepto normativo, el dos por ciento se destinaría a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal.

59. Misma situación se advierte con el artículo 15 Q., de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., el cual establecía los porcentajes y conceptos de cómo se conformaba el llamado Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, así como el destino de dichos recursos (la amortización de los adeudos resultantes de la ejecución de laudos laborales y acciones prioritarias de los Municipios) y la composición del Comité Técnico que administraría dicho fondo.

62. Lo anterior viene a ser confirmado por los artículos cuarto, quinto, sexto, séptimo, décimo y décimo primero transitorios del Decreto 3250, publicado el trece de julio de dos mil dieciocho, en el cual se establece la eliminación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, así como la derogación de las disposiciones normativas encargadas de su regulación y la liquidación de los recursos y órganos encargados de su operatividad.(12)

63. Al no advertirse la existencia de alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento de oficio, se procede al análisis de los conceptos de invalidez aducidos por el Municipio actor.

64. SÉPTIMO.—Estudio de fondo. Este Tribunal Pleno considera que son infundados los conceptos de invalidez expresados por el Municipio de Tlayacapan, Estado de M., pues como a continuación se demostrará, no se actualiza alguna violación al principio de libre administración de la hacienda municipal, contenido en el artículo 115 constitucional.

65. Por la forma en cómo está planteado el concepto de invalidez del Municipio accionante, será necesario citar el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., que se reformó a través del Decreto Mil Trescientos Setenta, aquí impugnado; así como el texto anterior del mismo precepto legal, pues el examen comparativo de los mismos permitirá advertir los alcances de la reforma que aquí se analiza.

Ver examen comparativo

66. El texto del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. revela que la reforma consistió fundamentalmente en disminuir del 22% al 20% la cantidad que el Gobierno del Estado de M. distribuye entre los Municipios respecto de los siguientes rubros: a) Fondo General de Participaciones; b) Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; c) Impuesto especial sobre producción y servicios; d) Impuesto sobre automóviles nuevos; y, e) ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno Estatal.

67. Así, en términos del artículo 6 de la ley impugnada, los Municipios recibirán por concepto de participaciones federales, el 20% del total del fondo general de participaciones; el 100% del fondo de fomento municipal; el 20% del total de la recuperación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; el 20% del total del impuesto especial sobre producción y servicios; el 20% del total del impuesto sobre automóviles nuevos; de la misma forma, de los ingresos extraordinarios que por concepto de participaciones en ingresos federales le distribuya la Federación al Gobierno del Estado, por cualquier otro concepto que no establezca la forma de repartirlo, se distribuirá a los Municipios el 20% en forma proporcional al coeficiente que resulte de dividir el total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los Municipios en el ejercicio fiscal inmediato anterior.

68. Ahora bien, el Municipio actor sostiene que el artículo 6, fracciones I, III, IV, V, VII y último párrafo, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., es inconstitucional, porque de manera ilegal disminuye de un 22% a un 20%, las participaciones que el Estado distribuye entre los Municipios, lo cual –dice– es contrario al principio de libre administración hacendaria, pues en su concepto, no existe una norma que autorice dicha reducción, además de que son los propios Municipios quienes, en todo caso, deben priorizar la aplicación de los recursos relativos a las participaciones federales que les son entregadas.

69. Son infundados estos argumentos. Para justificar esta afirmación, a continuación se retomará la doctrina jurisprudencial de esta Suprema Corte, en relación con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de hacienda municipal.(13)

71. Es precisamente el cumplimiento de los contenidos de la fracción IV del artículo 115 constitucional, el que garantiza el respeto a la autonomía municipal.(14) En particular, para lo que a este caso interesa, se ha señalado lo siguiente:

72. Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

73. Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, que es consubstancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades. Lo anterior de conformidad con las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.

74. Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente para una parte de los recursos que integran la hacienda municipal, y no para la totalidad de los mismos.(15)

75. Tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.

76. Las aportaciones federales son recursos preetiquetados por los diversos fondos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal. Esto no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(16)

77. Esto último se ha entendido como el principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal.(17)

78. Derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(18) que consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, de manera que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.

79. El artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; de ahí que quien incurre en mora debitoria está obligado a pagar intereses.(19)

80. De lo expuesto, se obtiene que la hacienda municipal se formará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y en todo caso: a) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

81. Una interpretación funcional de la fracción IV del artículo 115 constitucional, permite concluir que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende una serie de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.(20)

83. Tal reparto debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro con el objeto de que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en la que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones al respecto.

84. Sin embargo, la Constitución Federal no establece una forma precisa para la determinación de las bases, montos y plazos con las que se cubrirán las participaciones federales sino, por el contrario, deja en libertad a las Legislaturas Locales para que éstas realicen la determinación correspondiente con total autonomía y atendiendo a los criterios de la realidad social que impera en la entidad.

85. Esta facultad que se otorga a los órganos legislativos locales se retoma por la Constitución del Estado Libre y Soberano de M. cuyo artículo 115, fracción III (que no es materia de impugnación), dispone:

"Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso:

"...

"III. Las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado."

86. Respecto a las participaciones federales, los artículos 2o., 3o.-A y 6o., de la Ley de Coordinación Fiscal en lo que interesa disponen:

"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

"...

"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la Legislatura respectiva."

"Artículo 3o. A. Las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios, por la realización de los actos o actividades gravados con dicho impuesto sobre los bienes que a continuación se mencionan, conforme a las proporciones siguientes:

"I. El 20% de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.

"II. El 8% de la recaudación si se trata de tabacos labrados.

"Esta participación se distribuirá en función del porcentaje que represente la enajenación de cada uno de los bienes a que se refiere este artículo en cada entidad federativa, de la enajenación nacional, y se liquidará conforme a lo establecido en el artículo 7o. de esta ley.

"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la participación que le corresponda al Estado."

"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"Los Municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta ley."

87. De los citados preceptos se desprende que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de las entidades federativas, y que los porcentajes que éstos deben recibir por concepto del Fondo General de Participaciones, impuesto sobre automóviles nuevos e impuesto especial sobre producción y servicios, no podrá ser inferior al 20% de las cantidades que reciban los Estados.

88. En este orden, no asiste razón al Municipio accionante cuando aduce que el artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., viola el principio de libre hacienda municipal, al reducir del 22% al 20%, la cantidad que el Gobierno del Estado de M. distribuye entre los Municipios por concepto de participaciones federales, puesto que dicha reducción es acorde con los parámetros que se establecen en la citada Ley de Coordinación Fiscal.

90. Simplemente, dentro del margen de libertad configurativa, el legislador consideró necesario, acorde a las necesidades actuales e imperantes en los Municipios del Estado de M., realizar la reducción de un 22% a un 20% del total de los recursos que por concepto de participaciones reciben los Municipios, esto, con el fin de sanear las finanzas públicas municipales. En consecuencia, no asiste razón al Municipio actor cuando aduce una violación al principio de libre administración de la hacienda municipal, contenido en el artículo 115 constitucional.

91. A esta misma conclusión llegó este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 15/2013,(22) en la que declaró la validez de los Decretos 216 y 264, publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., de veintiséis de diciembre de dos mil doce.

93. Lo anterior, puesto que si bien es cierto que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, permite la afectación de participaciones federales siempre y cuando se encuentre autorizada por la Legislatura del Estado y la obligación esté inscrita en el registro correspondiente,(23) también lo es que contrario a lo expresado por el Municipio actor, dicho supuesto de excepción que justifica la afectación no opera en la especie.

94. Ello, en virtud de que a diferencia de lo que aduce el accionante, las autoridades estatales demandadas no han dispuesto o retenido ningún recurso federal que en ingresos federales le correspondan a los Municipios.

95. En efecto, en el año de dos mil dieciséis los Municipios de M. recibían el 22% del 100% de las participaciones federales que percibía el Estado; sin embargo, como ha quedado expuesto, con las facultades otorgadas tanto por la Constitución Federal y Local, así como las leyes de coordinación fiscal, el Congreso del Estado de M., determinó que para el año dos mil diecisiete, las cantidades que recibirían los Municipios serían del 20%. Recordando que esa es la cantidad mínima de participaciones federales garantizada en la Ley de Coordinación Fiscal.

96. No obstante lo anterior, el Municipio actor hace valer su argumento partiendo de una premisa errónea, esto es, que el 2% reducido del 22% de participaciones federales que solían recibir hasta antes de la reforma impugnada, es un recurso que el Estado está reteniendo o disponiendo injustificadamente, sin que se advierta que sea un supuesto de excepción. Ello, porque ese 2% adicional no forma parte del 20% de participaciones federales que le corresponden constitucionalmente al Municipio, como se explicó en párrafos anteriores; y, porque sólo será ese 20% de participaciones federales, el que en su caso se podrá afectar en garantía para el cumplimiento de obligaciones que contraigan los Municipios de conformidad con el artículo 9o., primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, siempre y cuando tal afectación se encuentre autorizada por la Legislatura Local y la obligación esté inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios.

97. En otro orden de ideas, el recurrente expone que no existe en la legislación precepto que faculte a las autoridades estatales a afectar libremente las participaciones de los Municipios, con el objeto de cubrir afectaciones que se generen por las retenciones que a su vez les practique a esos recursos la Tesorería de la Federación por violaciones a diversas disposiciones en materia de coordinación fiscal, independientemente de que éstas deriven del cobro de contribuciones realizado al Municipio actor.

98. Además, expresa que no existe disposición alguna que autorice a la autoridad demandada a disponer del 2% de las participaciones federales destinadas a su Municipio, por lo que ello viola los principios de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos.

99. Tales planteamientos, no serán objeto de análisis porque, como se dijo en las causas de improcedencia, para dar una respuesta a esta cuestión, necesariamente se debe de hacer referencia a la constitución del Fondo para la atención de Infraestructura y Administración Municipal, cuyo fundamento se encontraba en el último párrafo del artículo 6, así como en lo dispuesto en el diverso 15 Q., ambos de la de Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M.; porciones normativas que fueron derogadas mediante Decreto 3250, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el trece de julio de dos mil dieciocho.

101. Ello es así, toda vez que este Tribunal en Pleno en la jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.";(24) expresó que de la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 constitucional –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

102. Además, en el mismo criterio se señaló que conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales y que, por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

103. Sin embargo, dicha jurisprudencia también precisa que si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso, los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal.

105. Ello, en razón de que como se ha puntualizado en anteriores párrafos, las autoridades estatales demandadas tienen amplias facultades configurativas para determinar en qué se destinan las participaciones federales que les corresponden al Estado, siempre y cuando se les entreguen a los Municipios el porcentaje mínimo que prevé la Ley de Coordinación Fiscal. Circunstancia que se cumple con el 20% que recibirán por cada concepto.

106. Con base en las razones expuestas en esta sentencia, este Tribunal Pleno reconoce la validez del artículo 6, en sus fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M., el cual fue modificado a través del Decreto Mil Trescientos Setenta, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 6, párrafo último, y 15 Q. de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., reformado y adicionado, respectivamente, mediante Decreto Número Mil Trescientos Setenta, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa, el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando sexto de la presente resolución.

TERCERO.—Se reconoce la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M., reformado mediante Decreto Número Mil Trecientos Setenta, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa, el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando séptimo de esta ejecutoria.

CUARTO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto relativos, respectivamente, a la competencia, a la fijación de la litis, a la oportunidad, a la legitimación activa, a la legitimación pasiva y a las causas de improcedencia (respecto de desestimar la causa de improcedencia atinente a que el Municipio actor carece de legitimación activa para promover la controversia constitucional, y determinar que no se acredita la causa de improcedencia alusiva a que la norma combatida fue materia de la diversa controversia constitucional 15/2013).

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P. y P.D., respecto del considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer de oficio respecto de los artículos 6, párrafo último, y 15 Q., de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.. El Ministro presidente Z.L. de L. votó en contra.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en sus partes primera, alusiva a la violación al principio de libre administración de la hacienda municipal, y segunda, alusiva a que el acto impugnado no se encuentra en ninguna de las hipótesis de excepción de la Ley de Coordinación Fiscal, consistentes en reconocer la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

Los Ministros Y.E.M. y J.M.P.R. no asistieron a la sesión de veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, la primera por gozar de vacaciones, al haber integrado la Comisión de Receso correspondiente al primer periodo de sesiones de dos mil diecinueve, y el segundo previo aviso al Tribunal Pleno.

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

_______________

1. Folios 618 a 623 de la controversia constitucional 11/2017.

2. I.. Folio 624.

3. Emitida por este Tribunal Pleno, correspondiente a la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461.

4. Foja 05, ibídem.

5. A foja 53, ibídem.

6. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; II. Contra normas generales o actos en materia electoral; III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez; IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21; y, VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20. La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad. ..."

7. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, materia constitucional, página 710, registro digital: 193266.

8. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."

9. Véase los párrafos 6 y 7 de la ejecutoria relativa a la controversia constitucional 15/2013.

10. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia. ..."

11. «Publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas» Décima Época. Registro digital: 2012802. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, materia común, tesis P./J. 25/2016 (10a.), página 65, cuyo texto menciona: "Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."

12. "CUARTA. Los Comités Técnicos de los fideicomisos Turismo M., del Fondo de Competitividad y Promoción del Empleo y del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal continuarán funcionando como lo han venido haciendo en términos de las disposiciones que les dieron origen, para el único efecto de dar seguimiento a los compromisos definitivos que se encontraran en curso a la entrada en vigor del presente decreto, así como adoptar las previsiones y acciones necesarias para la conclusión de los asuntos que se estimen estrictamente necesarios.

"Asimismo, cumplirán sus obligaciones pendientes respecto a la comprobación de los recursos ante las autoridades competentes de conformidad con la normativa aplicable.

"En ningún caso, a partir de la entrada en vigor de este instrumento podrán recibir o realizar actos jurídicos o administrativos que impliquen adquirir nuevos compromisos legales o presupuestales con excepción de los imperiosamente necesarios para su operación en términos del párrafo primero de esta disposición.

"Para efectos de lo anterior, los Comités Técnicos correspondientes podrán celebrar las sesiones que se estimen idóneas para concluir los asuntos que se encuentren en trámite y respecto de los cuales sea necesario adoptar los acuerdos conducentes.

"Adicionalmente, se cancelan las obras, acciones, proyectos o análogos aprobados con cargo a los fideicomisos señalados en este decreto, siempre que los recursos autorizados no hubieren sido devengados, ejercidos o, en el caso del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, transferidos a favor de terceros beneficiarios en términos de las disposiciones aplicables, lo que comunicará a través de los respectivos Comités Técnicos.

"Las acciones referidas en los párrafos anteriores de esta disposición, deberán realizarse preferentemente antes del 31 de diciembre de 2018.

"QUINTA. Una vez realizadas las acciones enunciadas en la disposición transitoria anterior, el fideicomitente y los Comités Técnicos correspondientes, deberán iniciar los trámites legales y administrativos conducentes para formalizar la extinción y consecuente liquidación de los fideicomisos respectivos.

"Para efecto de lo anterior, se faculta al fideicomitente y al liquidador, en su ámbito de atribuciones, a celebrar los acuerdos y actos jurídicos necesarios e idóneos a ese fin, con apego a lo previsto en este instrumento y demás normativa aplicable.

"SEXTA. El procedimiento de liquidación y extinción de los fideicomisos referidos en la disposición transitoria quinta de este decreto, se ajustará a lo siguiente:

"I. La Secretaría de Hacienda del Poder Ejecutivo Estatal podrá emitir los lineamientos a los que se sujetará la extinción a su cargo, de los fideicomisos a que hace referencia la disposición transitoria quinta, adicionales a las previsiones consignadas en este instrumento, sin contravenirlas, así como realizar los actos necesarios para efectuar dicho procedimiento, conforme la normativa aplicable. Lo anterior, con excepción del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, y el Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M.;

"II. Asimismo, dicha secretaría informará al Congreso del Estado sobre la extinción que hubiere efectuado en términos del presente decreto;

"III. Para efectos de la extinción de los fideicomisos a que se refiere esta disposición transitoria, se deberá enviar la instrucción correspondiente a la institución fiduciaria respectiva con apego a lo previsto por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y demás normativa aplicable, y

"IV. Los casos no previstos en la presente disposición, se resolverán por la autoridad que funja como liquidadora en términos de los lineamientos que correspondan.

"SÉPTIMA. A partir de la entrada en vigor del presente decreto, se extingue el organismo público dotado de personalidad y patrimonio propio denominado Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., a que se refiere el artículo 2 de la Ley del Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M. abrogada en virtud del presente instrumento.

"En consecuencia, el Congreso del Estado emitirá el acuerdo que establezca las acciones y lineamientos para la liquidación del organismo referido en el párrafo anterior, a más tardar en un plazo de 15 días hábiles contados a partir de la entrada en vigor de este decreto.

"DÉCIMA. Se abroga la Ley del Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, número 5350, de 08 de diciembre de 2015.

"DÉCIMA PRIMERA. Se derogan todas las disposiciones jurídicas de igual o menor rango jerárquico normativo que se opongan al presente decreto.

"En consecuencia, los anexos relativos a los clasificadores del gasto y otros de carácter referencial que no se modifican en virtud de este instrumento se ajustarán en los términos de las reorientaciones ordenadas por el mismo, a efecto de guardar la debida congruencia, reportándose, en su caso, en la cuenta pública correspondiente."

13. Como precedentes se pueden citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro y la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco; mismos que han sido reiterados en diversos casos.

14. Lo anterior se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.". Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, con número de registro digital: 163468.

15. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, con números de registro digital: 192331 y 192330, respectivamente.

16. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.". Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, con número de registro digital: 192327.

17. Este principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal, previsto en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior derivó la jurisprudencia P./J. 12/2005, con número de registro digital: 179065, cuyo rubro es el siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

18. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

19. Al respecto, también se ha sostenido que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que éstos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

20. Véase la jurisprudencia P./J. 6/2000 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, materia constitucional, página 514, con número de registro digital: 192330, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."

21. Como son el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; impuesto especial sobre producción y servicios, impuesto sobre automóviles nuevos e ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno Estatal.

22. Resuelta en sesión de 3 de diciembre de 2013, por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M..

23. Véase la jurisprudencia (constitucional, administrativa) P./J. 40/2005, con número de registro digital: 178399, de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PERMITE SU AFECTACIÓN SIEMPRE Y CUANDO SE ENCUENTRE AUTORIZADA POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO Y LA OBLIGACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL REGISTRO CORRESPONDIENTE."

24. Jurisprudencia P./J. 46/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883, con número de registro digital: 181288, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 -que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos-, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 10 de agosto de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.