Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezYasmín Esquivel Mossa,José Ramón Cossío Díaz,Juan N. Silva Meza,José Fernando Franco González Salas,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Eduardo Medina Mora I.,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Margarita Beatriz Luna Ramos,Luis María Aguilar Morales,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alberto Pérez Dayán,Norma Lucía Piña Hernández,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Javier Laynez Potisek
Fecha de publicación07 Agosto 2020
Número de registro29398
Fecha07 Agosto 2020
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo II, 1472
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Fiscal
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 10/2017. MUNICIPIO DE MAZATEPEC, MORELOS. 29 DE AGOSTO DE 2019. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIOS: D.Á.T.Y.E.A.M..


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de veintinueve de agosto de dos mil diecinueve.


VISTOS, los autos, para resolver la controversia constitucional 10/2017.


RESULTANDO:


1. PRIMERO.—Presentación de la demanda, autoridades demandadas y norma impugnada. Por escrito presentado el dieciocho de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.d.C.V.T., con el carácter de síndica del Ayuntamiento del Municipio de M., M., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del "Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis"; en particular, las fracciones II, III, IV, V y VII, y el último párrafo, todos del artículo 6; así como el artículo 15 Quáter, todos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.; así como su aplicación o ejecución.


2. Como autoridades demandadas señaló al gobernador constitucional del Estado de M.; al Congreso del mismo Estado, a su mesa directiva; y a los secretario de Gobierno y de Finanzas y Planeación de esa misma entidad federativa.


3. SEGUNDO.—Conceptos de invalidez. La síndica del Municipio actor manifiesta, en síntesis, lo siguiente:


I. En el primer concepto de invalidez sostiene que las fracciones II, III, IV, V y VII, y párrafo final, todos del artículos 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., son contrarios al artículo 115, fracción IV, de la Constitución General que establece el principio de libre administración de los Municipios, pues de manera arbitraria disminuye, de un veintidós a un veinte por ciento, el porcentaje de las participaciones federales que corresponden a los Municipios, lo que implica una disminución de hasta un dos por ciento de los ingresos que corresponde a su representada.


El artículo 15 Quáter de la ley impugnada es inconstitucional porque con el dos por ciento disminuido, se crea el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, con el fin de amortizar los adeudos resultantes de la ejecución de los laudos laborales que han sido emitidos en contra de los Municipios del Estado de M..


La síndica municipal expone los casos de excepción en los cuales, conforme a la jurisprudencia de esta Suprema Corte, resulta válido afectar las participaciones federales, a saber: i) el pago de obligaciones contraídas por los Municipios previa autorización de las Legislaturas Locales e inscripción en el registro correspondiente y ii) por voluntad manifiesta del Municipio de destinarlos a un determinado fin; sin embargo, dice, los preceptos cuya invalidez demanda no se encuentran en ninguno de esos casos de excepción.


Sostiene que no existe una norma general que autorice, al Congreso del Estado, a disponer del dos por ciento de las participaciones federales destinadas al Municipio de M., por lo que tal imposición constituye una violación al principio de libre administración de la hacienda municipal, ya que son los propios Municipios quienes en todo caso deben priorizar la aplicación de los recursos, sin que éstos se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento, las obliguen a ejercerlos en rubros no prioritarios o distintos al de sus necesidades reales.


Aduce que los efectos de la resolución que se emita en este asunto "... deben hacerse extensivos para que no se prive al Ayuntamiento que represento de todas las participaciones y aportaciones que reciba, ya sea de tipo federal e incluso estatal, como es aquellos incrementos que se han establecido en el presupuesto federal y estatal de ingresos, así como la Ley de Ingresos y Egresos del Estado de M. ..."


II. En el segundo concepto de invalidez, la promovente señala que con la disminución de los porcentajes de las participaciones federales destinadas a los Municipios del Estado de M. y con la creación del Fondo para amortizar los adeudos resultantes de la ejecución de laudos laborales en contra de los Ayuntamientos del Estado de M., se lesionan los derechos económicos de la municipalidad que representa, pues, dejando de observar el principio de progresividad, de manera arbitraria se están disminuyendo las aportaciones que conforman la hacienda municipal, afectando el nivel de vida de los habitantes del Municipio; además, dice, se viola el principio de progresividad, pues la ley, en su redacción anterior, sí era acorde con los principios que protege el artículo 115 de la Norma Fundamental.


El decreto impugnado incumple con el principio de legalidad, congruencia, exhaustividad y progresividad, contemplados en los artículos 1o. y 16 constitucionales, vulnerando los derechos humanos sociales y el bien común, pues, dice, no se advierte una motivación suficiente para su aprobación y posterior publicación, toda vez que dicha reducción afecta y reduce las condiciones de la hacienda municipal.


Refiere que el acto que se impugna resulta violatorio del principio de "expresión de la soberanía básica o fundamental de los Municipios", pues el Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, inobservó el principio de progresividad, toda vez que no mejora las condiciones de la hacienda municipal, sino por el contrario, las afecta y las reduce. Insiste en que la redacción de la ley que regía hasta antes de la entrada en vigor del decreto impugnado, sí respetaba el aludido principio constitucional.


III. En el tercer concepto de invalidez sostiene que el decreto impugnado contraviene el artículo 133 constitucional; al respecto, argumenta que deben declararse inconstitucionales los preceptos impugnados porque otorgan al Poder Ejecutivo del Estado de M., una facultad discrecional para interpretar caprichosamente la normatividad impugnada, siendo que es a esta Suprema Corte a quien corresponde la facultad para interpretar cualquier tipo de ley.


En el mismo orden, sostiene que la Ley de Coordinación Fiscal está por encima de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., por lo que esta última no puede contradecir a la primera; en el caso particular, señala que el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal establece que la entrega de las participaciones federales no puede ser objeto de deducciones, por lo que si la anterior ley establecía un porcentaje que ascendía al 22%; entonces, el decreto impugnado ya no podría reducirlo, ni mucho menos ser afectado "a fines específicos", como lo es la destinación para el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal.


De conformidad con el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, las participaciones federales que habían sido asignadas durante la vigencia de la anterior ley no pueden retenerse; no obstante, el decreto impugnado sí realiza esa retención, pues disminuyó el porcentaje de las participaciones a un veinte por ciento. Si bien el citado artículo 9o. establece que solamente se podrán afectar las participaciones federales en el caso de que se trate de las correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Fondo de Fomento Municipal y a los recursos a los que se refiere el artículo 4.A, fracción de la misma ley; sin embargo, dicha afectación sólo podrá realizarse en garantía, pero no para una administración independiente a través del fideicomiso al que se ha hecho referencia.


Además, aduce que para que dicha afectación pueda llevarse a cabo, se necesita que exista una autorización de las Legislaturas Locales y que las mismas estén inscritas en el Registro Público Único, de conformidad con el capítulo VI del título tercero de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y de los Municipios, aspectos que no se colmaron con la emisión del decreto impugnado.


Por último, señala que en términos del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, para que se puedan afectar las aportaciones y participaciones federales, es necesario que exista previamente un convenio entre el Ayuntamiento con el Gobierno Estatal, lo cual nunca se precisó y acreditó al momento de efectuarse la reforma que originó el decreto impugnado.


IV. En el cuarto concepto de invalidez señala que los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de M., al aprobar y promulgar la reforma a las fracciones II, III, IV, V y VII y párrafo final del artículo 6, y la adición al artículo 15 Quáter, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., violaron el artículo 115 constitucional, pues, dice, "... las autoridades responsables solamente quieren hacerse del dinero que originariamente le corresponde a los Municipios y manejarlo a través de un fideicomiso en el que no tienen participación directa ninguno de los Municipios del Estado, lo cual viola la Hacienda Municipal ..."


El Gobierno del Estado no tiene facultades para retener las participaciones federales en virtud de que éstas se rigen por la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que el fondo que pretende crearse a través del artículo 15 Quáter de la ley impugnada, viola el artículo 115 constitucional y el diverso 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal que dispone: "Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de los dispuesto en el artículo 9o. de esta ley."


Finalmente, aduce que el Gobierno del Estado de M., a través de la Secretaría de Hacienda, sólo cumple una labor de mediación administrativa con las participaciones consistentes en recibir de la Federación y entregarlo en forma íntegra a los Municipios; sin embargo, en el caso concreto "... nos hacen un descuento de hasta el 2% para llevar a cabo el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, lo que constituye de facto una retención, y al retener nuestras participaciones federales, nos privan de la base material y económica necesaria para ejercer nuestras obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 constitucional ..."


4. TERCERO.—Artículos que se estiman violados. Los preceptos que se estiman vulnerados son los artículos 1o., 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


5. CUARTO.—Admisión y trámite. Por acuerdo de diecinueve de enero de dos mil diecisiete el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 10/2017; asimismo, remitió el expediente a la M.N.L.P.H., quien fue designada como ponente para formular el proyecto de resolución respectivo.


6. En proveído de veinticuatro de enero de dos mil diecisiete, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda, ordenó emplazar a las autoridades demandadas a fin de que formularan su contestación y dio vista a la procuradora general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera. En el mismo auto, la instructora determinó que la autoridad secretario de Hacienda y Planeación del Estado de M. no tenía legitimación pasiva para ser demandado en esta controversia constitucional.


7. QUINTO.—Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de M.. El encargado del despacho de la Consejería Jurídica del Estado de M. sostiene que el Municipio de M. carece de legitimación ad causam para incoar esta controversia constitucional, toda vez que desde su perspectiva, carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer, en virtud de que el gobernador de dicho Estado no ha realizado algún acto que invada su órbita competencial; por la misma razón, considera que se actualiza la falta de legitimación pasiva por parte del Poder Ejecutivo Estatal.


8. En relación con los conceptos de invalidez manifiesta, en síntesis, lo siguiente:


"No se viola el derecho a la libre hacienda y administración de los Municipios, contenido en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"El artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. no es inconstitucional, tomando en consideración que el Decreto 1370 respeta el 20% de las participaciones federales que le corresponde recibir a los Municipios, en términos de lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal. Es decir, no implica una infracción al principio de autonomía hacendaria ni a la libre administración, pues la cuantía que recibirá el Municipio actor por concepto de participaciones federales se encuentra dentro de los márgenes constitucional y legalmente permitidos.


"El Decreto 1370 no vulnera los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal y 115, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., toda vez que el porcentaje del que se duele el Municipio actor no trasciende a su libre disposición, ni mucho menos tiene injerencia en la aplicación de los recursos provenientes de participaciones federales destinados a los Municipios.


"El Poder Ejecutivo no pretende determinar el destino o uso que debe dársele a los recursos que le corresponden al Municipio accionante, sino por el contrario, su marco de actuación se circunscribe a aplicar los porcentajes y montos previstos por la normatividad estatal; por tanto, los recursos sobre los cuales debe atenderse el principio de libre hacienda municipal son aquellos que entran y afectan efectivamente su esfera económica, como ingresos, activos o pasivos.


"De acuerdo con los criterios sostenidos por esta Suprema Corte, al resolver casos semejantes, las participaciones federales únicamente forman parte de la hacienda municipal, hasta que dichos recursos entran y afectan su esfera económica, como ingresos, activos o pasivos, y es en ese momento cuando el Municipio debe administrarlos libremente, sin que las autoridades federales o estatales puedan impedir ese libre manejo.


"El gobernador constitucional, a través de la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de M., ha respetado la autonomía hacendaria municipal, por lo que no existe violación al marco constitucional vigente, ya que ha realizado en tiempo y forma la transferencia de los recursos que por concepto de participaciones federales le fue autorizado al Municipio de M., de acuerdo con los porcentajes autorizados con fundamento en los artículos 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M. y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.


"En la parte considerativa del decreto impugnado se expusieron los motivos por los cuáles se justificó la necesidad de crear el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, haciendo énfasis en la grave situación financiera que enfrentan los Municipios en el Estado de M., lo que imposibilita que éstos cumplan con acciones de gobierno fundamentales dada la falta de recursos económicos a consecuencia de inadecuadas administraciones, dando como resultado el incumplimiento de resoluciones judiciales que se encuentran en etapa de ejecución y con posibilidad de sanción en caso de incumplimiento, consistente en la destitución, de manera individual o colegiada del Ayuntamiento respectivo.


"Los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado, en el decreto que se impugna, implementaron el Fondo de Reserva para distribución entre los Municipios, con el fin de destinar de manera específica al pago de pasivos laborales debidamente acreditados en su etapa procesal de cumplimiento; ello, al tener en cuenta que existe un elevado riesgo de la destitución de alguno de los miembros del Ayuntamiento, como consecuencia de la problemática del pago de obligaciones derivadas del incumplimiento de laudos de los órganos jurisdiccionales; sobre todo, porque éstos cuentan con facultades para hacer cumplir sus determinaciones, aplicando diversos medios de apremio, incluso la separación del cargo.


"La configuración del fondo en comento se ideó con la finalidad de facilitar y transparentar la disposición y aplicación de los recursos, sin que se afecte la autonomía hacendaria municipal, toda vez que los Ayuntamientos continuarán recibiendo sus participaciones, cuya aplicación no se condiciona, en tanto que los recursos del fondo resultan ser adicionales.


"No es inconstitucional el decreto impugnado, pues el fondo no se entrega de manera discrecional ni está sujeto a una autoridad intermedia, en razón de que la autoridad encargada de administrarlo forma parte de la administración estatal.


"El citado fondo cubre con los elementos sostenidos por la Suprema Corte para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga, toda vez que se efectuará con base en una fórmula establecida en el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. y la Ley de Coordinación Fiscal; además, el mecanismo de un fideicomiso evidencia transparencia y certeza en el manejo de los recursos, lo que dota a los Ayuntamientos de mayor seguridad jurídica.


"Los recursos orientados al Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, son adicionales a las participaciones que legal y constitucionalmente perciben y corresponden a los treinta y tres Municipios del Estado de M., por tanto, se respeta el artículo 115 constitucional, toda vez que seguirán percibiendo el monto total de las aportaciones que les corresponde.


"El porcentaje que el Estado distribuye entre los Municipios por concepto de participaciones federales no vulnera el artículo 115 constitucional, pues contrario a lo que manifiesta el Municipio actor, la reducción del porcentaje de las participaciones federales de un veintidós a un veinte por ciento no es inconstitucional, porque dicho porcentaje de ingresos extraordinarios no está previsto en la Ley de Coordinación Fiscal.


"La determinación de reducir dichos ingresos no infringe precepto constitucional alguno, pues las entidades federativas tienen un amplio margen de configuración administrativa para distribuir los recursos extraordinarios entre sus Municipios.


"Las controversias constitucionales son improcedentes contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez. En este sentido, cita el precedente relativo a la controversia constitucional 15/2013, promovida por el Municipio de A., M., en la que se reclamaron los actos legislativos tendentes a reformar los artículos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., en cuya resolución, esta Suprema Corte estableció que si bien existe una libre administración de la hacienda municipal, ésta opera de manera exclusiva en relación con los recursos efectivamente percibidos por los Municipios en términos de la normativa correspondiente, y no respecto de aquellos que no le corresponda recibir por virtud de las normas relativas.


"Finalmente, sostiene que la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. respeta el mínimo legalmente protegido del 20%, conforme a lo previsto en el artículo 3o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que los ingresos que se reciben adicionalmente de ese 20%, se trata de ingresos extraordinarios; por tanto, dice, se actualiza una causal de improcedencia, máxime que se trata de una situación que ha quedado superada por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


9. SEXTO.—Contestación del secretario de Gobierno del Estado de M.. El secretario de Gobierno de dicha entidad federativa formuló su escrito de contestación de manera idéntica a como lo hizo el encargado del despacho de la Consejería Jurídica.


10. SÉPTIMO.—Contestación del Congreso del Estado de M.. El Congreso del Estado, a través de la diputada B.V.A., presidenta de la mesa directiva, contestó, en síntesis, lo siguiente:


"La controversia constitucional debe sobreseerse, en términos del artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, ya que el Municipio de M., M., no cuenta con interés legítimo, pues para la existencia de éste, se requiere de una afectación que resienta en su esfera de atribuciones, por lo que la Legislatura Estatal no vulnera su autonomía municipal.


"El Poder Legislativo del Estado de M., de conformidad con el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenta con las facultades constitucionales para expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración del Estado.


"En cuanto a los conceptos de invalidez manifestó que éstos son infundados, pues las normas impugnadas no son contrarias al artículo 115, fracción IV, de la Constitución.


"Los Municipios no tienen atribuida facultad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerse de los recursos necesarios para enfrentar las competencias y responsabilidades que le son inherentes, sino que el sistema que establece es más complejo, pues la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé el concepto de hacienda pública, integrada por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Estatales establezcan como participaciones federales y otros ingresos derivados de la prestación de servicios públicos.


"La fracción IV del artículo 115 constitucional, establece el principio de integridad de los recursos municipales, pues garantiza a los Municipios la recepción puntual y efectiva de los mismos, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen.


"Existe la obligación de la Federación y de los Estados de entregar en forma puntual e íntegra los recursos que corresponden a los Municipios por concepto de participaciones federales, la cual en sí misma lleva inmersa la exigencia de la autoridad estatal de explicar de manera fundada y motivada cómo es que se calcularon los montos respectivos con base en la información pertinente.


"Las participaciones federales tienen su razón de ser en la facultad concurrente entre el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, por lo que para evitar una doble tributación, el legislador federal estableció la celebración de convenios; en el caso, el primero de noviembre de 1979, el Gobierno del Estado de M. celebró convenio de adhesión con la Federación, en el que se obligó a no crear impuestos locales y federales que contrariaran al orden federal.


"Los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal establecen el destino, plazo y procedimiento para el cálculo y entrega de esas participaciones federales.


"Debido a la grave situación financiera que en la actualidad enfrentan los Municipios en el Estado de M. y la aplicación de diversos medios de apremio de los jueces de amparo para lograr el cumplimiento de sus determinaciones, es que existe la urgencia de sanear las finanzas públicas municipales; fue esa la razón por la que se creó el fondo destinado de manera específica al pago de pasivos laborales debidamente acreditados, así como al pago correspondiente a diversas áreas prioritarias en los términos previstos en el instrumento jurídico correspondiente.


"Dicho Fondo deberá operar a través de un fideicomiso público cuyo comité estará integrado por el Poder Ejecutivo Estatal y el Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., como el organismo que representará los intereses de los Municipios de la entidad.


"El fondo en comento cubre con los elementos sostenidos por el Máximo Tribunal para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga, toda vez que no son contrarios al artículo 115 constitucional, en virtud de que no afectan los principios de libre administración hacendaria y autonomía municipal, pues no condiciona la disposición de aplicación de los recursos, ni impide que los Municipios la ejerzan.


"Es constitucional la conformación del fondo, en virtud de que los recursos no se entregarán de manera discrecional, ni están sujetos a autoridad intermedia, pues será a través del mecanismo financiero denominado fideicomiso, el que se encargará de administrarlo por autoridades de la administración pública estatal y del organismo descentralizado creado constitucionalmente para el fortalecimiento de los propios Municipios.


"Concluye que la reforma a la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., no viola el artículo 115 de la Constitución Federal, pues tiene como premisa contar con disposiciones que de manera preventiva atiendan la grave situación financiera que enfrentan actualmente los Municipios derivado del indebido manejo del erario municipal realizado por administraciones municipales anteriores, las cuales derivaron en cuantiosas resoluciones jurisdiccionales en contra de los Ayuntamientos."


11. OCTAVO.—Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.


12. NOVENO.—Cierre de la instrucción. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante ley reglamentaria de la materia), en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


13. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional entre el Municipio de M., Estado de M., y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa con motivo de la expedición y promulgación de normas generales.


14. SEGUNDO.—Certeza y precisión de la litis. En este apartado se delimitará los preceptos y/o actos que serán motivo de análisis en la presente controversia constitucional.


15. El Municipio actor impugna el Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis; específicamente la inconstitucionalidad de las fracciones II, III, IV, V y VII, así como el último párrafo, del artículo 6; y del artículo 15 Quáter de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M..


16. No obstante, de la lectura integral del escrito inicial de demanda se advierte que la causa de pedir del promovente está encaminada a controvertir la fracción I, del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M., no así la fracción II que de manera equivocada refiere en su demanda. Esto es así, porque de la lectura del decreto por el que se reformó el precepto impugnado se aprecia que la fracción II no contiene una reducción del porcentaje, pues en ella se prevé al igual que en su texto anterior, la entrega del 100% de las participaciones que corresponden al Fondo de Fomento Municipal. Esto es, dicha porción normativa no fue modificada.


17. Por el contrario, se advierte que la reducción en el porcentaje de las participaciones del 22% al 20% que constituye el motivo de invalidez que el accionante hace valer en su demanda, se contienen en las demás fracciones, incluyendo la fracción I, relativa al Fondo General de Participaciones.


18. Por tanto, con fundamento en el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, que faculta a este tribunal a corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados,(1) se estima que en la presente controversia constitucional debe tenerse como norma impugnada el artículo 6, fracciones I, III, IV, V, VII y último párrafo, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M., así como la totalidad del artículo 15 Quáter de la misma ley, los cuales fueron modificados y adicionados, respectivamente, a través del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.


19. De otra parte, el Municipio señala como actos impugnados la indebida aplicación o ejecución del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, aduciendo –de manera generalizada– que la autoridad demandada retuvo y/o descontó participaciones federales que le corresponden.


20. Sin embargo, el señalamiento que se hace en la demanda de los actos reclamados relativos a la indebida aplicación del decreto impugnado es genérico e impreciso, ya que el Municipio actor no especifica cómo acontecieron esos actos de aplicación, ni en qué momento sucedieron o cómo se materializaron en concreto; es decir, no explica si esos actos se dieron con motivo de una retención aplicada a las aportaciones que ya le fueron entregadas o si acontecieron en el momento en que el Gobierno del Estado le hizo la entrega correspondiente; por tanto, al tratarse de manifestaciones genéricas, incluso hipotéticas, no se pueden tener como actos impugnados que den lugar a un pronunciamiento por parte de este Alto Tribunal.


21. Lo mismo debe decirse con relación al refrendo y orden de publicación imputados al secretario de Gobierno del Estado de M., pues si bien este Alto Tribunal ha reconocido la posibilidad de impugnar tales actos de manera autónoma,(2) lo cierto es que en el caso concreto, de la lectura integral de la demanda es posible advertir que lo efectivamente planteado en el presente asunto se centra en el conflicto competencial existente entre el Municipio accionante y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de M., como consecuencia de la expedición del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, respecto de las normas específicas ya precisadas, sin que se advierta algún motivo de invalidez específico y autónomo con relación al acto de refrendo o publicación, motivo por el cual el estudio de la presente controversia se centrará únicamente sobre las referidas normas a fin de determinar si su ámbito regulativo efectivamente conlleva la transgresión competencial alegada por el Municipio actor.


22. Al respecto, cobra aplicación la jurisprudencia P./J. 64/2009,(3) de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS.—Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."


23. TERCERO.—Oportunidad. El artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(4) prevé que cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales, la demanda puede promoverse en dos momentos, a saber: a) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y b) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


24. En el caso, se está en presencia del primer supuesto, dado que el Municipio actor impugna el Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis; por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del lunes dos de enero de dos mil diecisiete al lunes trece de febrero del mismo año;(5) luego, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el dieciocho de enero de dos mil diecisiete,(6) es evidente que su presentación fue oportuna.


25. CUARTO.—Legitimación activa y pasiva. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, se procede analizar la legitimación de las partes en la presente controversia constitucional.


26. Legitimación activa. En términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal,(7) los Municipios tienen legitimación para promover este medio de control constitucional. En el caso, en representación del Municipio de M., M., comparece M.d.C.V.T., con el carácter de síndica del Ayuntamiento de ese Municipio, cargo que acredita con la constancia de mayoría de diez de junio de dos mil quince, expedida por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.(8)


27. El artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.(9) establece que corresponde a los síndicos representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte; en consecuencia, de conformidad con los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(10) procede reconocer la representación de la síndica del Ayuntamiento de M., para promover la presente controversia constitucional.


28. Legitimación pasiva. Enseguida, se procede al análisis de la legitimación de la parte demandada, al ser también una condición necesaria para la procedencia de la controversia constitucional.


a) Poder Ejecutivo del Estado de M.


29. En representación del Poder Ejecutivo del Estado de M. comparece el encargado del despacho de la Consejería Jurídica y su director general de Asuntos Constitucionales y A., personalidad que acreditan con la copia certificada constante a foja 189 del presente expediente, en el que consta el cargo con el que ambos funcionarios comparecen al presente procedimiento.


30. Dichos funcionarios están facultados para representar al Poder Ejecutivo del Estado de M., en términos de los artículos 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M.,(11) y 16, fracción I y 24 del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica de M.,(12) que establecen que al encargado de despacho de la Consejería Jurídica y al titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y A. les corresponde representar al titular del Poder Ejecutivo en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


31. Por tanto, debe reconocerse a los promoventes legitimación pasiva para comparecer al presente procedimiento en representación del Poder Ejecutivo del Estado de M..


b) Poder Legislativo del Estado de M.


32. En representación del Poder Legislativo comparece la diputada B.V.A., presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., cargo que acredita con la copia certificada del acta de sesión de doce de octubre de dos mil dieciséis, correspondiente al primer periodo ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio constitucional de la Quincuagésima Tercera Legislatura.(13)


33. Dicha funcionaria está facultada para representar al Poder Legislativo de la entidad, en términos del artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., que establece como atribuciones del presidente de la Mesa Directiva del Congreso, representar a éste en cualquier asunto en que sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente.(14)


34. En consecuencia debe reconocérsele legitimación pasiva para comparecer al presente procedimiento.


35. QUINTO.—Causas de improcedencia. En este apartado se analizarán las causales de improcedencia invocadas por las demandadas y, de ser el caso, aquella que se advierta de oficio por parte de este Tribunal Pleno.


36. En sus informes, el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno, ambos del Estado de M., manifestaron que la controversia constitucional es improcedente, dado que el Municipio de M. carece de legitimación activa para promoverla y, a su vez, ellas carecen de legitimación pasiva para ser demandadas; lo anterior, porque –sostienen– con la emisión del decreto no se genera ninguna afectación al Municipio actor. En el mismo sentido, el Congreso del Estado de M. sostuvo que la controversia constitucional debía sobreseerse, ya que el Municipio accionante no cuenta con interés legítimo para accionar este medio de control constitucional.


37. Tales manifestaciones deben desestimarse, porque el hecho consistente en si el decreto impugnado le genera o no al Municipio actor algún perjuicio, constituye una cuestión que está vinculada con el fondo del asunto. Esto es así, pues para adoptar la determinación correspondiente necesariamente debe hacerse un análisis jurídico, no únicamente de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la hacienda municipal, sino de los elementos de convicción que obran en autos y de las normas cuya invalidez se impugnan.


38. Esta conclusión tiene sustento en la jurisprudencia P./J. 92/99 de este Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(15)


39. En otra parte de sus informes, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de M. manifestaron que la controversia constitucional es improcedente porque en el caso se está en presencia de una norma de carácter general que ya fue materia de otra controversia constitucional, la diversa 15/2013, promovida por el Municipio de A., M., en la que también se reclamaron los actos legislativos tendentes a reformar diversos artículos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


40. En este punto, si bien las autoridades demandadas no exponen cuál de las causales previstas en el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia es la que se actualiza, lo cierto es que se refieren a la hipótesis contenida en la fracción IV de dicho numeral, que establece que las controversias constitucionales serán improcedentes "contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia".(16)


41. Sin embargo, tampoco les asiste razón, porque para que se actualice dicho motivo de improcedencia es requisito necesario que en la controversia constitucional 15/2013, resuelta por este Tribunal Pleno en sesión de tres de diciembre de dos mil trece, se haya impugnado la misma norma general; no obstante, en dicho asunto se impugnaron los Decretos 264, por el que se "R., adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Hacienda del Estado de M., del Código Fiscal para el Estado de M. y de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.", publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el veintiséis de diciembre de dos mil doce; y 216 por el que se "Aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de M., para el ejercicio fiscal del primero de enero al treinta y uno de diciembre del año dos mil trece", publicado en el referido medio oficial el veintiséis de diciembre de dos mil doce.(17)


42. Como se ve, no existe identidad entre el Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, aquí impugnado, y los que fueron materia de análisis en la controversia constitucional 15/2013; en consecuencia, no se acredita la causal de improcedencia citada.


43. Por otro lado, este Tribunal Pleno advierte de oficio la actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia,(18) respecto de los numerales 6, último párrafo y 15 Quáter de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., impugnados en la presente controversia constitucional, al haber cesado los efectos de las normas como consecuencia de un nuevo acto legislativo. En consecuencia, lo que procede es el sobreseimiento respecto de dichas porciones normativas.


44. En efecto, mediante Decreto 3250 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M. el trece de julio de dos mil dieciocho, se reformó la fracción VI del artículo 6 y se derogaron el último párrafo de dicho precepto y el diverso 15 Quáter de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


45. Para mayor claridad al respecto, se establecen los siguientes cuadros que reflejan los últimos cambios legislativos a los artículos impugnados en la presente controversia constitucional:


Ver cuadro

46. Del cuadro comparativo es posible desprender que existe un cambio normativo sustantivo en los artículos 6, último párrafo y 15 Quáter, ambos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., pues ambas porciones normativas fueron derogadas.


47. En efecto, el último párrafo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., establecía que el dos por ciento referente a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII del propio precepto normativo, se destinaría a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, cuestión que fue derogada mediante el Decreto 3250, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M. el trece de julio de dos mil dieciocho.


48. Misma situación se advierte con el artículo 15 Quáter de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., el cual establecía los porcentajes y conceptos a partir de los cuales se conformaba el llamado Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, así como el destino de dichos recursos (la amortización de los adeudos resultantes de la ejecución de laudos laborales y acciones prioritarias de los Municipios) y la composición del Comité Técnico que administraría dicho fondo.


49. Al respecto, este Alto Tribunal, ha sostenido que no basta la emisión de una nueva norma para considerar actualizada la causa de sobreseimiento por cesación de efectos, sino que es indispensable que la modificación normativa sea sustantiva o material, es decir, se requiere que existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa; lo anterior con apoyo en el criterio jurisprudencial del Tribunal Pleno número 25/2016 (10a.), que lleva por título y subtítulo:(19) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."


50. Con esta base, se puede apreciar que las reformas legislativas antes aludidas modificaron o tienen un impacto sustancial en los artículos precisados, pues fueron derogados y con ello, se eliminó la conformación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, el cual constituye un motivo de impugnación hecho valer por el promovente. En esa tesitura, al desaparecer el destino específico al cual habrá de destinarse los recursos resultantes de la disminución porcentual realizada en la reforma impugnada, es claro que dichos preceptos fueron modificados sustancialmente y por tanto la presente controversia debe sobreseerse en cuanto a ellos.


51. Lo anterior viene a ser confirmado por los artículos cuarto, quinto, sexto, séptimo, décimo y décimo primero transitorios del Decreto 3250, publicado el trece de julio de dos mil dieciocho, en el cual se establece la eliminación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, así como la derogación de las disposiciones normativas encargadas de su regulación y la liquidación de los recursos y órganos encargados de su operatividad.(20)


52. En consecuencia, lo procedente es sobreseer la presente controversia constitucional por cuanto hace a los artículos 6, último párrafo y 15 Quáter, ambos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., al haber cesado sus efectos, de conformidad con los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.


53. Al no existir otro motivo de improcedencia hecho valer por las partes, ni de oficio se advierte la existencia de alguno, se procede al estudio de fondo del asunto.


54. SEXTO.—Estudio de fondo. Este Tribunal Pleno considera que son infundados los conceptos de invalidez expresados por el Municipio de M., Estado de M., pues como a continuación se demostrará, no existe falta de motivación en la emisión del decreto impugnado, ni se actualiza alguna violación al principio de libre administración de la hacienda municipal, contenido en el artículo 115 constitucional.


I.F. y motivación del decreto impugnado.


55. El Municipio actor aduce una falta de motivación en la aprobación del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, por el que se adicionaron y modificaron, entre otros, diversos artículos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


56. El concepto de invalidez es infundado. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido de manera reiterada el criterio relativo a que cualquier autoridad está obligada a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución General, pero tratándose de los actos legislativos, aquéllos se satisfacen si las autoridades encargadas de su formación actúan dentro de los límites de las facultades que la Ley Fundamental les confiere (fundamentación), y que las leyes que expidan se refieran a relaciones sociales que requieran de ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que implique, en modo alguno, que todas y cada una de las normas que integren un cierto ordenamiento deban ser necesariamente materia de motivación.(21)


57. En el caso, se satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación necesarios para la creación de la norma impugnada, ya que el Congreso del Estado de M. tiene facultades para expedir el Decreto 1370, en términos de lo dispuesto por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Norma Fundamental,(22) en relación con los diversos 40, fracciones II y XV,(23) y 115, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M..(24)


58. En este sentido, se justifica la expedición del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, dado que en términos de lo que establece la Constitución Federal, las participaciones federales serán cubiertas a los Municipios por la Federación de conformidad con las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas Locales; por tanto, es evidente que las bases que se fijan en el artículo 6 de la Ley de Coordinación del Estado de M., debían ser establecidas por dicha Legislatura.


59. En suma, de la exposición de motivos del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis,(25) relativa a la reforma impugnada, se advierte lo siguiente:


"...


"La iniciativa que se dictamina también se ocupa de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. y sobre esta materia alude el titular del Ejecutivo Estatal que las propuestas de reforma y adición contenidas en la iniciativa, parten del hecho notorio y ampliamente conocido, de la grave situación financiera que en la actualidad enfrentan los erarios municipales en el Estado; circunstancia que repercute, en muchos casos, en la imposibilidad manifiesta por parte de las administraciones públicas municipales de llevar a cabo de manera adecuada y oportuna las acciones de gobierno e, incluso, la prestación de los servicios públicos en beneficio de la ciudadanía, en la medida de lo deseable.


"Precisa el iniciador que la aludida situación financiera es resultado de la de diversas variables económicas globales que afectan al país y, en consecuencia, a sus entes públicos, así como de los manejos indebidos que del erario municipal realizaron servidores públicos de administraciones municipales anteriores, las cuales derivaron, entre otras problemáticas, en múltiples y cuantiosas resoluciones jurisdiccionales que al día de hoy se encuentran en etapa de ejecución en contra de los Ayuntamientos del Estado.


"Agrega también que para los tres Poderes del Gobierno del Estado resultan por demás preocupantes las condiciones jurídicas que prevalecen en los Municipios de la entidad, que derivan especialmente de las consecuencias de los pasivos laborales correspondientes a periodos gubernativos anteriores al actual. Muchas de las resoluciones se encuentran en etapa de ejecución y con posibilidad de sanción en caso de incumplimiento, consistente en la destitución, tanto de manera individual, aplicada a los presidentes municipales, como de manera colegiada, a los integrantes del Ayuntamiento respectivo.


"Lo anterior, considerando que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 124, fracción II, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., las infracciones a la misma que no tengan establecida otra sanción y la desobediencia a las resoluciones del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje se castigarán con la destitución del infractor sin responsabilidad para el Gobierno del Estado o de los Municipios. Señala también que no puede pasar inadvertido por ser de explorado derecho que, en términos de los artículos 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 198 de la ley de la materia, si una autoridad obligada al cumplimiento de una sentencia de amparo, no la cumple sin justificación alguna, el Alto Tribunal, funcionando en Pleno, separará del cargo a la autoridad responsable o vinculada y la consignará ante el Juez de Distrito y, en su caso, a su superior jerárquico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


"El titular del Ejecutivo Estatal abunda a detalle sobre la situación la determinación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del pasado mes de septiembre de 2015, en el sentido de separar del cargo al presidente municipal y la tesorera del Ayuntamiento de Emiliano Zapata, por haber desacatado diversas sentencias de distintos Jueces de amparo, relacionados con el cobro de derechos municipales y puntualiza el iniciador sobre las facultades de los órganos jurisdiccionales, para lograr el cumplimiento de sus determinaciones, a través de la aplicación de diversos medios de apremio que la ley prevea, incluso la separación del cargo de las autoridades responsables o vinculadas a acatar sus determinaciones.


"Puntualiza el iniciador sobre la gravedad de la situación, aduciendo que no sólo afectaría de manera severa e irremediable el derecho de los ciudadanos de ejercer el cargo de elección popular para el que fueron electos –derecho de ser votado–, sino que también, afectaría gravemente la gobernanza que permita el desarrollo integral –económico, social e institucional duradero– y que a su vez logre el armónico equilibro entre la autoridad, la población y la actividad económica y destaca la información que se conoce a través de las autoridades jurisdiccionales del trabajo, con respecto a la existencia de un potencial pasivo laboral a cargo de las actuales administraciones municipales de aproximadamente 543 millones de pesos; cantidad global respecto de la cual deben hacerse las siguientes precisiones:


"a) Resulta prioritario el pago de aquellos laudos cuya ejecución emana o se vincula con diversos juicios de amparo, los cuales ascienden a una cantidad aproximada de más de 63 millones de pesos;


"b) La cantidad citada de 63 millones de pesos, forma parte de la suma total de laudos que se encuentran en etapa de ejecución y que por tanto no existe posibilidad ya de modificar el sentido de los laudos dictados, mismos que ascienden a un monto global aproximado de 251 millones de pesos, y


"c) Por último, existen otros procedimientos que representan una potencial deuda para las administraciones municipales y que eventualmente se traducirían en una cantidad de más de 292 millones de pesos.


"En este sentido reflexiona el titular del Ejecutivo sobre la problemática planteada y el grave conflicto para los Ayuntamientos que cuentan con pasivos laborales, y que por las condiciones actuales de las arcas municipales resulta de imposible cumplimiento el pago de dichas obligaciones y refiere la preocupación tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo, por encontrar alternativas de solución a esta problemática que permitan a los Municipios alcanzar el saneamiento de los compromisos presupuestales, evitando que las autoridades municipales del Estado continúen en un ambiente de desazón que les impida dedicarse a su función pública por completo y verse abandonadas a encontrar soluciones a los adeudos que indebidamente enfrentan, debiendo, en múltiples ocasiones, afectar otros programas o acciones de interés general, para satisfacer las obligaciones dictadas por las autoridades laborales.


"Es así que de acuerdo a lo señalado por el titular del Ejecutivo en la iniciativa que plantea, ante la urgencia que existe de sanear las finanzas públicas municipales, propone la constitución de un fondo de reserva para distribución entre los Municipios, destinado de manera específica al pago de pasivos laborales debidamente acreditados, así como a otros pagos correspondientes a diversas áreas prioritarias en los términos previstos en el instrumento jurídico correspondiente, precisa el iniciador que el referido fondo deberá operar a través de un fideicomiso público, cuyo comité técnico esté integrado por el Poder Ejecutivo Estatal y el Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., como el organismo que representará los intereses de los Municipios de la entidad.


"Agrega también el iniciador que la configuración del fondo referido con antelación, se ha ideado para facilitar y transparentar la disposición y aplicación de los recursos, sin que se afecte la autonomía hacendaria municipal, toda vez que los Ayuntamientos continuarán recibiendo sus participaciones conforme al mandato legal, cuya disposición y aplicación no se condiciona, en tanto que los recursos del fondo que nos ocupa, en realidad, resultan ser recursos adicionales.


"Con motivo de lo anterior, alude el iniciador a las condiciones que sostiene el Poder Judicial de la Federación para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga al propuesto, en los que también se ha generado una distribución de recursos entre los Municipios, emanados de participaciones federales, manifestando al respecto:


"a) La simple disminución en el monto que se distribuye al Municipio por concepto de participaciones, no resulta contrario al artículo 115 constitucional.


"b) Tal disminución no afecta el principio de libre administración hacendaria en la medida en que no condiciona la disposición o aplicación de los recursos, ni impide que los Municipios los ejerzan.


"c) No se afecta la autonomía hacendaria municipal, toda vez que los Municipios continúan recibiendo sus participaciones conforme a montos constitucional y legalmente válidos, cuya disposición y aplicación no se condiciona, y los recursos de dicho fondo constituyen recursos adicionales.


"d) El fondo no será inconstitucional, en tanto que los recursos que lo integren se asignen a los Municipios con base en una fórmula establecida en la misma ley.


"e) La constitucionalidad se sostiene porque los recursos de dicho fondo no se entregan de manera discrecional ni están sujetos a una autoridad intermedia, cuando la autoridad encargada de administrarlo, forme parte de la administración pública, de manera que no se interrumpa la comunicación entre el Municipio y el Poder Ejecutivo Estatal.


"Con motivo de lo anterior, precisa el iniciador que el fondo planteado en la iniciativa, cubre los elementos sostenidos por el Poder Judicial de la Federación para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga al propuesto, toda vez que la asignación de los recursos entre los Municipios se efectuará con base en una fórmula establecida en el artículo 6 de la propia Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., cuya reforma se contiene en la iniciativa que se analiza y cuya aplicación transparenta la asignación que haya de efectuarse, también precisa que no existirá autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios porque el fideicomiso que se propone y que se encargará de administrarlo, será público y además estará conformado por autoridades de la propia administración pública estatal y del organismo descentralizado creado constitucionalmente para el fortalecimiento de los propios Municipios, de manera que no se interfiere en ningún caso en la comunicación ni en la coordinación de acciones entre ambos niveles de gobierno, siendo el caso además que el mecanismo financiero de un fideicomiso evidencia transparencia y certeza en el manejo de los recursos, lo que dota a los Ayuntamientos de mayor seguridad jurídica, ya que no sólo se genera la entrega directa y proporcional de los recursos adicionales a los Municipios de la entidad, sino que se garantiza que ello ocurra dada la rigidez que ofrece un fideicomiso y, con él, la intervención de una institución fiduciaria.


"Adicionalmente, resalta el titular del Ejecutivo que con la constitución del fondo propuesto se generan obligaciones o responsabilidades de carácter laboral, a cargo del Poder Ejecutivo Estatal, el Congreso del Estado o el organismo público descentralizado denominado Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal, quienes únicamente están generando, desde sus respectivos ámbitos de competencia, las acciones constitucionales y legales que permitan a los Municipios, hacer frente a su responsabilidad y compromiso de acatar aquellos laudos en los que hayan sido condenados en su calidad de patrones, por lo que se debe excluir evidentemente cualquier subrogación al respecto, ni podrá permitirse ni hacerse válido, bajo ningún esquema, el absurdo de que pudiera llamarse a juicio al fondo o fideicomiso que se creen por virtud de esta iniciativa, como si se tratara de una parte codemandada dentro de los conflictos de trabajo que se ventilen ante las autoridades competentes, pues como ya se señaló, seguirán siendo los Municipios los responsables de sus relaciones laborales y sus consecuencias, mientras que dicho fondo sólo les permitirá contar con los recursos necesarios para aligerar la carga económica que ello les procura. ..."


60. Por tanto, no asiste razón al Municipio accionante cuando sostiene que en la exposición de motivos de la ley en cuestión no se plasmaron los motivos por los cuales se realizó, en el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., la disminución del 2% de las participaciones que el Estado distribuye entre los Municipios, así como para la creación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, pues la propuesta de la constitución de dicho fondo se hizo con el fin de destinarlos de manera específica al pago de pasivos laborales debidamente acreditados, así como a otros pagos correspondientes a diversas áreas prioritarias.


61. Lo anterior, independientemente de que para que se considere que una norma se encuentra debidamente motivada no es un requisito indispensable el que todas y cada una de las disposiciones que integran los ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica. Por estas razones, no existe ausencia de fundamentación y motivación en la aprobación del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.


II. Violación al principio de libre administración de la hacienda municipal.


62. Por la forma en cómo están planteados los demás conceptos de invalidez,(26) será necesario citar el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., que se reformó a través del Decreto 1370, aquí impugnado; así como el texto anterior del mismo precepto, pues su examen comparativo permitirá advertir los alcances de la reforma que aquí se analiza.


Ver examen comparativo

63. El texto del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. pone en evidencia que la reforma consistió fundamentalmente en disminuir del 22% al 20% la cantidad que el Gobierno del Estado de M. distribuye entre los Municipios respecto de los siguientes rubros: a) fondo general de participaciones; b) impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; c) impuesto especial sobre producción y servicios; d) impuesto sobre automóviles nuevos; y, e) ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno Estatal.


64. Así, en términos del artículo 6 de la ley impugnada, los Municipios recibirán por concepto de participaciones federales, el 20% del total del fondo general de participaciones; el 100% del fondo de fomento municipal; el 20% del total de la recuperación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; el 20% del total del impuesto especial sobre producción y servicios; el 20% del total del impuesto sobre automóviles nuevos; de la misma forma, de los ingresos extraordinarios que por concepto de participaciones en ingresos federales le distribuya la Federación al Gobierno del Estado, por cualquier otro concepto que no establezca la forma de repartirlo, se distribuirá a los Municipios el 20% en forma proporcional al coeficiente que resulte de dividir el total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los Municipios en el ejercicio fiscal inmediato anterior.


65. Ahora bien, el Municipio actor sostiene que el artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., es inconstitucional porque de manera ilegal disminuye de un 22% a un 20%, las participaciones que el Estado distribuye entre los Municipios, lo cual –dice– es contrario al principio de libre administración hacendaria, pues en su concepto, no existe una norma que autorice dicha reducción, además de que son los propios Municipios quienes, en todo caso, deben priorizar la aplicación de los recursos relativos a las participaciones federales que les son entregadas.


66. Son infundados estos argumentos. Para justificar esta afirmación, a continuación se retomará la doctrina jurisprudencial de esta Suprema Corte, en relación con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de hacienda municipal.(27)


67. Este Tribunal Pleno ha resuelto que la fracción IV del artículo 115 constitucional establece un conjunto de previsiones con el objeto de regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. Al respecto, se prevén diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo que resulta congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas constitucionales de 1983 y 1999–, de fortalecer la autonomía municipal a nivel constitucional.


68. Es precisamente el cumplimiento de los contenidos de la fracción IV del artículo 115 constitucional, el que garantiza el respeto a la autonomía municipal.(28) En particular, para lo que a este caso interesa, se ha señalado lo siguiente:


a) Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre.


b) Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, que es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades. Lo anterior de conformidad con las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.


c) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente para una parte de los recursos que integran la hacienda municipal, y no para la totalidad de los mismos.(29)


d) Tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.


e) Las aportaciones federales son recursos preetiquetados por los diversos fondos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal. Esto no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(30)


f) Esto último se ha entendido como el principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal.(31)


g) Derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(32) que consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, de manera que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.


h) El artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; de ahí que quien incurre en mora debitoria está obligado a pagar intereses.(33)


69. De lo expuesto se obtiene que la hacienda municipal se formará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y en todo caso: a) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


70. Una interpretación funcional de la fracción IV del artículo 115 constitucional, permite concluir que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.(34)


71. Ahora, en relación con las participaciones federales, el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución General, pone de relieve una norma que impone a las Legislaturas de los Estados la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.


72. Tal reparto debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro con el objeto de que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en la que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones al respecto.


73. Sin embargo, la Constitución Federal no establece una forma precisa para la determinación de las bases, montos y plazos con las que se cubrirán las participaciones federales sino, por el contrario, deja en libertad a las Legislaturas Locales para que éstas realicen la determinación correspondiente con total autonomía y atendiendo a los criterios de la realidad social que impera en la entidad.


74. Esta facultad que se otorga a las Legislaturas Locales se retoma por la Constitución del Estado Libre y Soberano de M. en su artículo 115, fracción III, que dispone:


"Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso:


"...


"III. Las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado. ..."


75. Respecto a las participaciones federales, los artículos 2o., 3o.-A y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal en lo que interesa disponen:


"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.


"...


"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la Legislatura respectiva."


"Artículo 3o. A. Las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios, por la realización de los actos o actividades gravados con dicho impuesto sobre los bienes que a continuación se mencionan, conforme a las proporciones siguientes:


"I. El 20% de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.


"II. El 8% de la recaudación si se trata de tabacos labrados.


"Esta participación se distribuirá en función del porcentaje que represente la enajenación de cada uno de los bienes a que se refiere este artículo en cada entidad federativa, de la enajenación nacional y se liquidará conforme a lo establecido en el artículo 7o. de esta ley.


"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la participación que le corresponda al Estado."


"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ...


"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


"Los Municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta ley."


76. De los citados preceptos se desprende que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de las entidades federativas, y que los porcentajes que éstos deben recibir por concepto del fondo general de participaciones, impuesto sobre automóviles nuevos e impuesto especial sobre producción y servicios, no podrá ser inferior al 20% de las cantidades que reciban los Estados.


77. En este orden, no asiste razón al Municipio accionante cuando aduce que el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., en sus fracciones impugnadas, viola el principio de libertad hacendaria, al reducir del 22% al 20%, la cantidad que el Gobierno del Estado de M. distribuye entre los Municipios por concepto de participaciones federales, puesto que dicha reducción es acorde con los parámetros que se establecen en la citada Ley de Coordinación Fiscal.


78. En efecto, la simple reducción, dentro de los márgenes constitucional y legalmente permitidos, de la cuantía que recibirá el Municipio actor por concepto de participaciones, y otras,(35) no implica una infracción al principio de autonomía hacendaria, toda vez que no se afecta la libre administración de la hacienda municipal, en virtud de que no se está condicionando la disposición y aplicación de los recursos correspondientes al Municipio, esto es, no se condicionan el ejercicio de los recursos que por un 20% corresponden a los Municipios del Estado de M., ni mucho menos se les impide que lo ejerzan directamente.


79. Simplemente, dentro del margen de libertad configurativa, el legislador consideró necesario, acorde a las necesidades actuales e imperantes en los Municipios del Estado de M., realizar la reducción de un 22% a un 20% del total de los recursos que por concepto de participaciones reciben los Municipios, esto, con el fin de sanear las finanzas públicas municipales. En consecuencia, no asiste razón al Municipio recurrente cuando aduce una violación al principio de libre administración de la hacienda municipal, contenido en el artículo 115 constitucional.


80. A esta misma conclusión llegó este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 15/2013,(36) en la que declaró la validez de los Decretos 216 y 264 publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., de veintiséis de diciembre de dos mil doce.


81. En otro orden de ideas, no asiste la razón al promovente en cuanto sostiene que las normas cuya invalidez se reclama, no se encuentran en los supuestos de excepción que establece la Ley de Coordinación Fiscal mediante los que se permite la retención o disposición de las participaciones federales que les corresponden a los Municipios.


82. Lo anterior, puesto que si bien es cierto que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal permite la afectación de participaciones federales siempre y cuando se encuentre autorizada por el Congreso del Estado y la obligación esté inscrita en el registro correspondiente,(37) también lo es que contrario a lo expresado por el Municipio actor, dicho supuesto de excepción que justifica la afectación no opera en la especie.


83. Ello, en virtud de que a diferencia de lo que aduce el accionante, las autoridades estatales demandadas no han dispuesto o retenido ningún recurso federal que en ingresos federales le correspondan a los Municipios.


84. En efecto, en el año de dos mil dieciséis los Municipios de M. recibían el 22% del 100% de las participaciones federales que percibía el Estado; sin embargo, como ha quedado expuesto, con las facultades otorgadas tanto por la Constitución Federal y Local, así como las leyes de coordinación fiscal, el Congreso del Estado de M., determinó que para el año dos mil diecisiete, las cantidades que recibirían los Municipios serían del 20%. Recordando que esa es la cantidad mínima de participaciones federales garantizada en la Ley de Coordinación Fiscal.


85. No obstante lo anterior, el Municipio hace valer su argumento partiendo de una premisa errónea, esto es, que el 2% reducido del 22% de participaciones federales que solían recibir hasta antes de la reforma impugnada, es un recurso que el Estado está reteniendo o disponiendo injustificadamente, sin que se advierta que sea un supuesto de excepción. Ello, porque ese 2% adicional no forma parte del 20% de participaciones federales que le corresponden constitucionalmente al Municipio, como se explicó en párrafos anteriores; y, porque sólo será ese 20% de participaciones federales, el que en su caso se podrá afectar en garantía para el cumplimiento de obligaciones que contraigan los Municipios de conformidad con el artículo 9o., primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, siempre y cuando tal afectación se encuentre autorizada por el Congreso del Estado y la obligación esté inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios.


86. Además, el Municipio actor aduce que se debe garantizar a los Municipios la recepción puntual, efectiva e íntegra de los recursos denominados participaciones federales, ello, porque la facultad de programar y aprobar el presupuesto de egresos municipal, presupone que deben tener plena certeza de los recursos de que disponen. Es decir, argumenta que la reforma impugnada afecta el principio de integridad de los recursos; cuestión que también resulta infundada.


87. Ello es así, toda vez que este Tribunal en Pleno en la jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro: RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.";(38) expresó que de la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.


88. Además, en el mismo criterio se señaló que conforme al artículo 115, la Constitución Federal, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales y que por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.


89. Sin embargo, dicha jurisprudencia también precisa que si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal.


90. Es decir, el Municipio actor parte de una premisa errónea ya que para que se transgreda el principio de integridad de los recursos económicos municipales, debe existir un acuerdo de que se les entregarán los mismos, y de entregarse extemporáneamente, se generarían intereses a favor de los Municipios respectivos; sin embargo, en el caso concreto no se vulnera el principio en cita, en virtud de que no se cumple la condición primordial, pues no existe obligación jurídica de que se les entregue más del 20% de las participaciones federales.


91. Ello, en razón de que como se ha puntualizado en anteriores párrafos, las autoridades estatales demandadas tienen amplias facultades configurativas para determinar en qué se destinan las participaciones federales que les corresponden al Estado, siempre y cuando se les entreguen a los Municipios el porcentaje mínimo que prevé la Ley de Coordinación Fiscal. Circunstancia que se cumple con el 20% que recibirán por cada concepto.


92. Por otra parte, deben desestimarse todas aquellas argumentaciones donde de manera genérica el Municipio accionante manifiesta que la disminución de un 22% a un 20%, en el porcentaje de las participaciones federales que corresponden a los Municipios, viola el principio de progresividad.


93. Esto porque el principio de progresividad no constituye una garantía institucional que tenga por objeto salvaguardar las esferas competenciales de los distintos órdenes de gobierno, sino que constituye uno de los principios fundamentales que rige en materia de derechos humanos de conformidad con el artículo 1o. de la Constitución General.(39)


94. En efecto, este Alto Tribunal ha establecido por jurisprudencia que el principio de progresividad de los derechos humanos exige a todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de protección de los derechos humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado Mexicano.(40)


95. De esta configuración es posible desprender que dicho principio opera en favor de las personas, pues su objeto es precisamente la tutela de derechos humanos, y a cargo del Estado Mexicano. En consecuencia y como se adelantó, el principio de progresividad no opera como una prerrogativa o como una garantía propia de los órganos gubernamentales en defensa de sus derechos institucionales (como es el caso de la autonomía sobre su hacienda pública), sino como un mandato a su cargo del cual se desdoblan una serie de obligaciones positivas y negativas en beneficio de las personas, quienes son las que pueden exigir su cumplimiento.


96. Visto así, no resulta posible que un orden de gobierno como lo es el Municipio, parte integrante del Estado Mexicano, haga valer una violación al principio de progresividad en los términos planteados, pues como ha quedado expuesto, este principio no constituye una prerrogativa del promovente, sino un elemento de tutela que despliega su ámbito de protección en favor de las personas como titulares de derechos humanos y a cargo de las autoridades del Estado, como lo es el propio Municipio.


97. En ese sentido, es claro que el promovente pretende hacer valer la vulneración a su hacienda municipal, la cual innegablemente se encuentra protegida por una serie de garantías institucionales que buscan salvaguardar su autonomía como orden de gobierno; sin embargo, lo relevante para este asunto es advertir que el principio de progresividad no constituye una de estas garantías, por lo que la defensa de su ámbito competencial no puede recaer simple y llanamente en este principio, de ahí lo infundado del argumento del promovente.


98. Por otra parte, es infundado el concepto de invalidez en el que se aduce que la disminución de las participaciones de un 22% a un 20% es inconstitucional porque considera ingresos extraordinarios. Se afirma lo anterior, porque la reducción de ingresos extraordinarios no está prevista en la Ley de Coordinación Fiscal; por tal motivo, es incuestionable que en ese rubro las entidades federativas tienen un amplio margen de configuración legislativa para distribuir tales recursos extraordinarios entre sus Municipios; de ahí que la determinación de reducir dichos ingresos no infringe precepto constitucional alguno.


99. Finalmente, no resultan atendibles aquellos argumentos en los que se hace referencia a la indebida aplicación o ejecución del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, pues, como quedó establecido en el considerando segundo de esta sentencia, no se tuvo como acto impugnado a la aplicación o ejecución del aludido decreto.


100. Con base en las razones expuestas en esta sentencia, este Tribunal Pleno reconoce la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M., las cuales fueron modificadas a través del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.


101. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 6, párrafo último, y 15 Quáter de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., reformado y adicionado, respectivamente, mediante Decreto Número Mil Trescientos Setenta, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando quinto de la presente resolución.


TERCERO.—Se reconoce la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., reformado mediante Decreto Número Mil Trescientos Setenta, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando sexto de esta ejecutoria.


CUARTO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, al a certeza y precisión de la litis, a la oportunidad, a la legitimación activa y pasiva y a las causas de improcedencia (respecto de desestimar la causa de improcedencia atinente a que el Municipio actor carece de legitimación activa para promover la controversia constitucional, y determinar que no se acredita la causa de improcedencia alusiva a que la norma combatida fue materia de la diversa controversia constitucional 15/2013).


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P. y P.D., respecto del considerando quinto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer de oficio respecto de los artículos 6, párrafo último, y 15 Quáter de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.. El Ministro presidente Z.L. de L. votó en contra.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su parte I, denominada "Fundamentación y motivación del decreto impugnado", consistente en reconocer la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M..


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su parte II, denominada "Violación al principio de libre administración de la hacienda municipal", consistente en reconocer la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M..


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


Los Ministros Y.E.M. y J.M.P.R. no asistieron a la sesión de veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, la primera por gozar de vacaciones, al haber integrado la Comisión de Receso correspondiente al primer periodo de sesiones de dos mil diecinueve, y el segundo previo aviso al Tribunal Pleno.


El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.








__________________

1. "Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."


2. Novena Época. con número de registro digital: 180374. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, octubre de 2004, materia constitucional, tesis P./J. 104/2004, página 1817.

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DEL ESTADO DE SAN L.P. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA PARA COMPARECER EN AQUÉLLA, TANTO RESPECTO DEL REFRENDO, COMO DE LA PUBLICACIÓN DE LOS DECRETOS DEL GOBERNADOR.—Conforme a los artículos 3o., fracción I, inciso a), 8o., 12, 16, 18, 31, fracción I y 32, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de San Luis Potosí, para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, el Gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada, de la cual forma parte la Secretaría General de Gobierno, cuyo titular, entre otras atribuciones, tiene la de refrendar las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el gobernador expida o promulgue, para que sean obligatorios, así como la de administrar y publicar el Periódico Oficial del Estado. En esa virtud, el secretario general de Gobierno del Estado de San Luis Potosí tiene legitimación pasiva para comparecer en controversia constitucional conforme a los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues está obligado legalmente a satisfacer, autónomamente, las exigencias que se le demandan respecto del refrendo de los decretos del gobernador del Estado y su publicación."

Novena Época, con número de registro digital: 188738. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, materia constitucional, tesis P./J. 109/2001, página 1104.

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO.—Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."


3. Emitida por este Tribunal Pleno, correspondiente a la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461, con número de registro digital: 166990.


4. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: ... II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. ..."


5. Descontándose del cómputo relativo del 23 al 31 de diciembre de 2016, por corresponder al receso del segundo periodo de sesiones de este Alto Tribunal; así como los días 7, 8, 14, 15, 21, 22, 28 y 29 de enero, y el 4 y 5 de febrero, ambos de 2017, por ser inhábiles en términos de los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; asimismo, del cómputo relativo deberá descontarse el lunes 6 de febrero de 2017, por ser inhábil en términos de los preceptos legales citados, en relación con el artículo 74, fracción II, de la Ley Federal del Trabajo.


6. Como se advierte de los sellos que obran al reverso de la foja cincuenta y cinco del expediente.


7. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. ..."


8. Véase la foja 57 del expediente.


9. "Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo además, las siguientes atribuciones: ... II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos; ..."


10. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y

"IV. El procurador general de la República."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


11. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones: ... II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."


12. "Artículo 16. La persona titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y A. cuenta con las siguientes atribuciones específicas: I. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo del Estado en todos los juicios o negocios en que participe como parte o con cualquier carácter que afecten su patrimonio o tenga interés jurídico en materia procesal constitucional. ..."

"Artículo 24. En el caso de ausencia absoluta del consejero, será facultad del gobernador nombrar un encargado de despacho de la Consejería Jurídica, quien podrá desempeñar legalmente todas las atribuciones que originalmente corresponderían a aquél durante el tiempo que se considere necesario por el gobernador del Estado; lo anterior, sin perjuicio de la designación definitiva que realice al efecto, de conformidad con lo dispuesto por la ley."

"Artículo 16. La persona titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y A. cuenta con las siguientes atribuciones específicas: I. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo del Estado en todos los juicios o negocios en que participe como parte o con cualquier carácter que afecten su patrimonio o tenga interés jurídico en materia procesal constitucional."


13. De fojas 495 a 544 del expediente.


14. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva: ... XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado. ..."


15. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, materia constitucional, página 710, con número de registro digital: 193266.


16. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."


17. Véase los párrafos 6 y 7 de la ejecutoria relativa a la controversia constitucional 15/2013.


18. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia. ..."


19. Décima Época. con número de registro digital: 2012802. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, materia común, tesis P./J. 25/2016 (10a.), página 65, cuyo texto menciona: "Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."


20. "CUARTA. Los Comités Técnicos de los Fideicomisos Turismo M., del Fondo de Competitividad y Promoción del Empleo y del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal continuarán funcionando como lo han venido haciendo en términos de las disposiciones que les dieron origen, para el único efecto de dar seguimiento a los compromisos definitivos que se encontraran en curso a la entrada en vigor del presente decreto, así como adoptar las previsiones y acciones necesarias para la conclusión de los asuntos que se estimen estrictamente necesarios.

"Asimismo, cumplirán sus obligaciones pendientes respecto a la comprobación de los recursos ante las autoridades competentes de conformidad con la normativa aplicable.

"En ningún caso, a partir de la entrada en vigor de este instrumento podrán recibir o realizar actos jurídicos o administrativos que impliquen adquirir nuevos compromisos legales o presupuestales con excepción de los imperiosamente necesarios para su operación en términos del párrafo primero de esta disposición.

"Para efectos de lo anterior, los Comités Técnicos correspondientes podrán celebrar las sesiones que se estimen idóneas para concluir los asuntos que se encuentren en trámite y respecto de los cuales sea necesario adoptar los acuerdos conducentes.

"Adicionalmente, se cancelan las obras, acciones, proyectos o análogos aprobados con cargo a los fideicomisos señalados en este decreto, siempre que los recursos autorizados no hubieren sido devengados, ejercidos o, en el caso del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, transferidos a favor de terceros beneficiarios en términos de las disposiciones aplicables, lo que comunicará a través de los respectivos Comités Técnicos.

"Las acciones referidas en los párrafos anteriores de esta disposición, deberán realizarse preferentemente antes del 31 de diciembre de 2018.

"QUINTA. Una vez realizadas las acciones enunciadas en la disposición transitoria anterior, el fideicomitente y los Comités Técnicos correspondientes, deberán iniciar los trámites legales y administrativos conducentes para formalizar la extinción y consecuente liquidación de los fideicomisos respectivos.

"Para efecto de lo anterior, se faculta al fideicomitente y al liquidador, en su ámbito de atribuciones, a celebrar los acuerdos y actos jurídicos necesarios e idóneos a ese fin, con apego a lo previsto en este instrumento y demás normativa aplicable.

"SEXTA. El procedimiento de liquidación y extinción de los fideicomisos referidos en la disposición transitoria quinta de este decreto, se ajustará a lo siguiente:

"I. La Secretaría de Hacienda del Poder Ejecutivo Estatal podrá emitir los lineamientos a los que se sujetará la extinción a su cargo, de los fideicomisos a que hace referencia la disposición transitoria quinta, adicionales a las previsiones consignadas en este instrumento, sin contravenirlas, así como realizar los actos necesarios para efectuar dicho procedimiento, conforme la normativa aplicable. Lo anterior, con excepción del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, y el Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M.;

"II. Asimismo, dicha secretaría informará al Congreso del Estado sobre la extinción que hubiere efectuado en términos del presente decreto;

"III. Para efectos de la extinción de los fideicomisos a que se refiere esta disposición transitoria, se deberá enviar la instrucción correspondiente a la institución fiduciaria respectiva con apego a lo previsto por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y demás normativa aplicable; y,

"IV. Los casos no previstos en la presente disposición, se resolverán por la autoridad que funja como liquidadora en términos de los lineamientos que correspondan.

"SÉPTIMA. A partir de la entrada en vigor del presente decreto, se extingue el organismo público dotado de personalidad y patrimonio propio denominado Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., a que se refiere el artículo 2 de la Ley del Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M. abrogada en virtud del presente instrumento.

"En consecuencia, el Congreso del Estado emitirá el acuerdo que establezca las acciones y lineamientos para la liquidación del organismo referido en el párrafo anterior, a más tardar en un plazo de 15 días hábiles contados a partir de la entrada en vigor de este decreto.

"DÉCIMA. Se abroga la Ley del Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, número 5350, de 08 de diciembre de 2015.

"DÉCIMA PRIMERA. Se derogan todas las disposiciones jurídicas de igual o menor rango jerárquico normativo que se opongan al presente decreto.

"En consecuencia, los anexos relativos a los clasificadores del gasto y otros de carácter referencial que no se modifican en virtud de este instrumento se ajustarán en los términos de las reorientaciones ordenadas por el mismo, a efecto de guardar la debida congruencia, reportándose, en su caso, en la cuenta pública correspondiente."


21. Véase las siguientes tesis: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES.". (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Tomo 193-198 Primera Parte, página 100, con número de registro digital: 232220); "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.". (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 181-186 Primera Parte, página 239, con número de registro digital: 232351); y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.". (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 157-162 Primera Parte, página 150, con número de registro digital: 232460).


22. Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. ..."


23. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M..

"Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... II. Expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración interior del Estado.

(Reformada, P.O. 1 de septiembre de 2000)

"XV. Expedir las leyes en materia municipal de conformidad a las bases establecidas en los artículos 115 y 116 de la Constitución General de la República. ..."


24. "Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso: ... III. Las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado. ..."


25. Ver páginas 19 a 21 del decreto relativo.


26. En este apartado se analizarán de manera conjunta todos aquellos conceptos de invalidez que están relacionados con la violación al artículo 115 constitucional, los cuales el Municipio recurrente desarrolla a lo largo de todo su escrito de demanda.


27. Como precedentes se pueden citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro y la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco; mismos que han sido reiterados en diversos casos.


28. Lo anterior se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS." Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, con número de registro digital: 163468.


29. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente, con números de registro digital: 192331 y 192330.


30. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.". Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2000, página 514, con número de registro digital: 192327.


31. Este principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal, previsto en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior derivó la jurisprudencia 12/2005, cuyo rubro es el siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."«publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, marzo de 2006, página 814, con número de registro digital: 179065»


32. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.


33. Al respecto, también se ha sostenido que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que éstos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.


34. Véase la jurisprudencia P./J. 6/2000 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2000, materia constitucional, página 514, con número de registro digital: 192330, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."


35. Como son el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; impuesto especial sobre producción y servicios, impuesto sobre automóviles nuevos e ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno Estatal.


36. Resuelta en sesión de 3 de diciembre de 2013, por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M..


37. Véase la jurisprudencia (constitucional, administrativa) P./J. 40/2005, de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PERMITE SU AFECTACIÓN SIEMPRE Y CUANDO SE ENCUENTRE AUTORIZADA POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO Y LA OBLIGACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL REGISTRO CORRESPONDIENTE."«publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, mayo de 2005, página 1025, con número de registro digital: 178399»


38. Jurisprudencia P./J. 46/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883, con número de registro digital: 181288, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución; sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."


39. "Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. ..."


40. Décima Época, con número de registro digital: 2019325. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 63, Tomo I, febrero de 2019, materias constitucional y común, tesis 2a./J. 35/2019 (10a.), página 980 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de febrero de 2019 a las 10:17 horas» "PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU NATURALEZA Y FUNCIÓN EN EL ESTADO MEXICANO. El principio de progresividad que rige en materia de los derechos humanos implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. En tal sentido, el principio de progresividad de los derechos humanos se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual, pues como lo señaló el Constituyente Permanente, el Estado Mexicano tiene el mandato constitucional de realizar todos los cambios y transformaciones necesarias en la estructura económica, social, política y cultural del país, de manera que se garantice que todas las personas puedan disfrutar de sus derechos humanos. Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protección a los derechos humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado Mexicano."

Décima Época, con número de registro digital: 2015305. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 47, Tomo I, octubre de 2017, materia constitucional, tesis 1a./J. 85/2017 (10a.), página 189 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de octubre de 2017 a las 10:30 horas» "PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS. El principio de progresividad está previsto en el artículo 1o. constitucional y en diversos tratados internacionales ratificados por México. Dicho principio, en términos generales, ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas. Es posible diseccionar este principio en varias exigencias de carácter tanto positivo como negativo, dirigidas a los creadores de las normas jurídicas y a sus aplicadores, con independencia del carácter formal de las autoridades respectivas, ya sean legislativas, administrativas o judiciales. En sentido positivo, del principio de progresividad derivan para el legislador (sea formal o material) la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos; y para el aplicador, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, esos aspectos de los derechos. En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas sobre derechos humanos de manera regresiva, esto es, atribuyéndoles un sentido que implique desconocer la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente. En congruencia con este principio, el alcance y nivel de protección reconocidos a los derechos humanos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales, deben ser concebidos como un mínimo que el Estado Mexicano tiene la obligación inmediata de respetar (no regresividad) y, a la vez, el punto de partida para su desarrollo gradual (deber positivo de progresar)."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 10 de agosto de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.

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