Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

EmisorPrimera Sala
JuezAlfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Salvador Aguirre Anguiano,Humberto Román Palacios,Luis María Aguilar Morales,José Ramón Cossío Díaz,Mariano Azuela Güitrón,Norma Lucía Piña Hernández,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Fecha de publicación07 Agosto 2020
MateriaDerecho Fiscal
Número de registro29400

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 19/2019. MUNICIPIO DE PÁNUCO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 9 DE OCTUBRE DE 2019. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. DISIDENTE: L.M.A.M.. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: F.S.P.Y.O.C.C..
Ciudad de México. La Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al nueve de octubre de dos mil diecinueve, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 19/2019, promovida por la síndica municipal de Pánuco, Veracruz de I. de la Llave en contra del Poder Ejecutivo del Estado y de otra autoridad de esa entidad federativa.
I.A. y trámite del asunto
1. Interposición de la demanda. A.B.R. en su carácter de síndica del Municipio de Pánuco, Veracruz de I. de la Llave, por escrito presentado el diecisiete de enero de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación promovió controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo y la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno de esa entidad.
2. En la demanda, en esencia, se argumenta que la autoridad demandada violó los principios, derechos y facultades constitucionales de la hacienda municipal, previstos en la fracción IV del artículo 115 constitucional, pues omitió el pago de diversos recursos públicos financieros, así como el pago de los intereses derivados de la entrega extemporánea de tales recursos.
3. Trámite de la demanda. El dieciocho de enero de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente como 19/2019 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al Ministro J.L.G.A.C..
4. El Ministro instructor, por auto de ocho de febrero de dos mil diecinueve, admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo por presentada a la síndica del Municipio actor y como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz y no así al secretario de Finanzas de la entidad, en virtud de que se trata de un órgano subordinado del indicado Poder Ejecutivo.
5. En el mismo auto, se ordenó emplazar al Poder Ejecutivo demandado para que formulara su contestación y dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
6. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez hechos valer en la demanda son, en síntesis, los siguientes:
a) La autoridad demandada violó los principios, derechos y facultades constitucionales de la hacienda municipal previstos en la fracción IV del artículo 115 constitucional, pues omitió cubrir las participaciones impugnadas y no ha regularizado su entrega dentro de los tiempos marcados por la ley. Por otro lado, el Poder Ejecutivo demandado ha omitido pagar los intereses generados por el retardo en que ha incurrido respecto a las participaciones federales que le corresponden.
b) La omisión de entrega de las participaciones vulnera la autonomía financiera garantizada por el artículo 115 constitucional a los Municipios. Dicho artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que pueden integrarla. Aunado a ello, el segundo párrafo de la fracción IV del precepto constitucional citado establece garantías para que la Federación y las entidades federativas no limiten el flujo de recursos que integran la hacienda municipal, disponiendo además que los recursos que la integran serán ejercidos por los Ayuntamientos en forma directa.
c) Una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados éstas se encuentran tuteladas por el artículo 115 constitucional que garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva. Por ello, no existe justificación para que la autoridad demandada incurra en retrasos en la entrega de las participaciones federales; obligación por parte del Estado que se extiende hasta en tanto no haya recibido el Municipio las participaciones adeudadas junto con los intereses correspondientes.(1)
Ello se robustece por las resoluciones emitidas por la Suprema Corte en las controversias constitucionales 26/2003 y 47/2004, en que se determinó que la entrega de las participaciones federales de los Municipios que se realizan fuera del plazo de cinco días que prevé la Ley de C.F. origina el pago de intereses.
d) Por ello, debe declararse la invalidez de los actos impugnados en términos de lo dispuesto por el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia a efecto de que se haga el pago al Municipio actor por concepto de los intereses devengados por el retardo en la entrega de las participaciones correspondientes, así como los que se sigan devengando hasta la entrega puntual de las mismas. Sirve de apoyo a lo anterior lo resuelto por la Suprema Corte en la controversia constitucional 20/2005.
e) La intervención del Estado de Veracruz respecto a los recursos municipales es la de simple mediación administrativa pero no de disposición, suspensión o retención, sin que se actualice ninguno de los casos en que la ley permite excepcionalmente retener las participaciones. Por lo anterior, estima que la Suprema Corte debe determinar la ilegalidad de las omisiones impugnadas.
7. Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo. E.P.C.B. en su carácter de secretario de Gobierno del Estado de Veracruz, contestó la demanda exponiendo, en síntesis, los razonamientos que siguen:
a) Los antecedentes expresados en la demanda en el sentido de que se ha incurrido en una omisión y/o retraso en la entrega de los recursos, ni se afirman ni se niegan porque son hechos anteriores a la actual administración que inició el uno de diciembre de dos mil dieciocho.
b) El Municipio actor ejercita un derecho que no hizo valer dentro de los plazos legales que prevén los recursos ordinarios previos a la controversia constitucional, al tratarse de actos que emanan de la aplicación del Sistema de C.F. y de las leyes que lo regulan.
c) Tratándose de fondos de aportaciones federales, al no estar sujetas al régimen de libre administración hacendaria municipal, las cuestiones en las que se advierta algún incumplimiento legal deben resolverse, en primer término, con base en lo que establece la Ley de C.F. y demás disposiciones federales y locales, así como con base en lo establecido en los convenios que suscribieron las autoridades.
d) En ese sentido, la omisión de pago encuentra protección en los medios de defensa previstos en los anteriores ordenamientos o en las vías pactadas en los convenios de coordinación fiscal, por lo cual no hay duda que sin haber agotado el principio de definitividad el Municipio actor pretenda impugnar tales actos a través de este medio de control constitucional.
e) En este caso no se da el caso de excepción para no agotar los medios ordinarios de defensa, consistente en que se adviertan violaciones directas a la Constitución, ya que, se insiste, el actor tuvo medios de defensa a su alcance para reclamar los actos impugnados.
f) El Municipio actor no aportó prueba que demuestre que los recursos impugnados estuvieran o estén efectivamente comprometidos para los fines a los que se destinan. Los recursos están condicionados al ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, por lo que al no acreditarse que dichos recursos estén comprometidos para los ejercicios subsecuentes no hay duda que el Municipio pretende allegarse de recursos que ya no serán ejercidos, sujetándose al principio de anualidad.
g) El Municipio actor tenía conocimiento de las fechas y calendarios para la entrega de recursos, en virtud de que los mismos fueron publicados en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado. Se reclama una omisión de un acto positivo, ya que es una consecuencia directa de una supuesta retención que el actor refiere de los recursos por parte del Ejecutivo. Es decir, el acto positivo es la retención y la consecuencia directa es la entrega de los recursos provenientes de los fondos y participaciones federales.
h) El Municipio tuvo expedito su derecho para ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente al en que se percató de la supuesta retención de los recursos de origen federal a los que tiene derecho y al no haberlo hecho así constituye la prescripción de un derecho.
8. Opinión del fiscal general de la República. El fiscal general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente, a pesar de estar debidamente notificado.
9. Cierre de la instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por formulados los alegatos del Municipio actor y se puso el expediente en estado de resolución.
10. Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera S. para su radicación y resolución.
II. Competencia
11. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Pánuco y el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
III. Precisión de la litis
12. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(2) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.
13. En el apartado correspondiente del escrito inicial de demanda, el Municipio actor señaló como actos impugnados los siguientes:
a) Las entregas retrasadas de las aportaciones federales del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISMDF) de los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis que le corresponden al Municipio actor y que hasta la fecha de presentación de la demanda se siguen adeudando.
b) La omisión de regularizar las entregas de las aportaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establece la Ley de C.F. y la Ley que crea el Sistema Estatal de C.F. y Establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las Participaciones Federales.
c) La omisión de resarcir económicamente con motivo del retraso en la entrega de participaciones federales comprendidas de los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, conforme a lo previsto en los artículos 6, segundo párrafo, de la Ley de C.F. y 10 de la Ley 251 del Estado de Veracruz, es decir el pago de intereses correspondientes por los meses de atraso hasta su total liquidación.
14. En este sentido, esta Primera S. considera que del análisis integral de la demanda como de las constancias que obran en el expediente, lo efectivamente impugnado es lo siguiente:
a) La omisión de entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) de los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis por la cantidad de $21'462,856.00 (veintiún millones cuatrocientos sesenta y dos mil ochocientos cincuenta y seis pesos 00/100 moneda nacional);
b) El pago de los intereses derivados de la entrega extemporánea de tales recursos.
15. Sin que sea obstáculo que en la página cinco de la demanda el Municipio actor se haya referido al FortamunDF, pues lo cierto es que en toda la demanda únicamente se impugna el FISMDF, tal como quedó precisado.
IV. Oportunidad
16. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si los actos impugnados son actos positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003(3) tratándose de omisiones la oportunidad se actualiza día con día. A continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones.
17. En la controversia constitucional 5/2004,(4) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(5) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.
18. En la controversia constitucional 20/2005(6) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(7) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.
19. En la controversia constitucional 98/2011(8) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(9) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.
20. En la controversia constitucional 37/2012(10) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(11) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.
21. En la controversia constitucional 67/2014(12) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(13)
22. En la controversia constitucional 78/2014(14) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(15)
23. Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(16) Finalmente por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.
24. En la controversia constitucional 73/2015(17) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el ejercicio fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones, en virtud de que se impugna la falta absoluta de pago de distintos conceptos.
25. En la controversia constitucional 118/2014,(18) promovida el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; y, 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(19) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(20)
26. De acuerdocon los anteriores precedentes es posible advertir que la Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos; b) los pagos parciales; c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales; y, d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos. Además, en una misma demanda se pueden reclamar actos positivos u omisiones, por lo que el cómputo debe hacerse de manera independiente según el tipo de vencimiento, sea quincenal, mensual, etcétera. Respecto a los actos positivos el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(21) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento mientras subsistan.
27. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, tal como se expuso en el apartado anterior, el Municipio actor impugna la omisión de entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) de los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis y el pago de los intereses derivados de la entrega extemporánea de tales recursos.
28. Cabe destacar que respecto de los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis se trata de una omisión total de entrega, por lo que al valorarse de ese modo, la oportunidad para impugnar las omisiones de pago relativas a esos meses se actualiza de momento a momento y, por ende, la demanda se interpuso en tiempo. Este criterio ya fue respaldado por esta Primera S., al resolver las controversias constitucionales 162/2016 y 184/2016 el once de abril de dos mil dieciocho.
29. Sin embargo, respecto al mes de agosto esta S. advierte que se trata de un acto de carácter positivo, ya que de las constancias de autos se advierte que el Municipio actor recibió un pago parcial correspondiente a dicha mensualidad. En efecto, del oficio TES-VER/1352/2019,(22) de la tesorera local se advierte que del mes de agosto de dos mil dieciséis se realizó un depósito el veinte de octubre de ese año, por un monto de $2'000,000.00 (dos millones de pesos 00/100 M.N), lo cual no fue controvertido por el Municipio actor.
30. En consecuencia, en relación con el mencionado recurso, ya no se está en presencia de una omisión absoluta, sino que dicho pago constituye un acto de hacer, es decir, tiene un carácter positivo, razón por la cual debió haberse impugnado dentro del plazo de treinta días posteriores a aquel en que la entrega de recursos tuvo lugar. Entonces, en cuanto al mes de agosto de dos mil dieciséis, relativo al FISMDF, el plazo de treinta días para promover la controversia constitucional transcurrió del veintiuno de octubre al seis de diciembre de dos mil dieciséis.(23)
31. Por consiguiente, resulta extemporánea la demanda por cuanto hace al peculio en comento, toda vez que se reitera que el pago fue efectuado desde el veinte de octubre de dos mil dieciséis, mientras que el escrito inicial de demanda se presentó hasta el diecisiete de enero de dos mil diecinueve, esto es, se instó fuera del plazo de treinta días, al haberlo hecho casi dos años después de su vencimiento, semejante suerte corren los intereses que de ese recurso también se cuestiona, dado que no son reclamados por sí mismos, sino como accesorios del pago en lo principal.
32. Por lo anterior, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por lo cual, con fundamento en el diverso 20, fracción II, del propio ordenamiento,(24) se decreta el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, en relación con el pago del mes de agosto de dos mil dieciséis, relativo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), así como de sus intereses.
33. Improcedencia que, de ningún modo se actualiza respecto de las aportaciones correspondientes a dicho fondo, de los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis y sus intereses, toda vez que, como se precisó, el Municipio actor impugna la omisión de entrega del fondo en su integridad.
V. Legitimación activa
34. El actor es el Municipio de Pánuco del Estado de Veracruz de I. de la Llave y en su representación promueve la demanda A.B.R. quien se ostenta con el carácter de síndica municipal. Dicho carácter lo acreditó con copia certificada de la constancia de mayoría y validez de síndica única expedida por el presidente del Consejo Municipal Electoral, de la que se advierte que la citada servidora pública fue electa como síndica propietaria para la integración del Ayuntamiento del Municipio actor.(25)
35. En relación con la representación, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz(26) dispone que los síndicos tendrán las atribuciones para procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigios en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad, y representar legalmente al Ayuntamiento.
36. De acuerdo con las disposiciones anteriores, la síndica única cuenta con la representación del Municipio y, por tanto, tiene legitimación procesal para promover la controversia constitucional, cuestión que ha sido reconocida por este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia, de rubro:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ‘síndico único’ es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ‘síndico único’, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."(27)
37. De lo anterior se desprende que, conforme a la legislación local, la síndica único del Municipio de Pánuco posee la representación jurídica en todos los procesos judiciales, por lo que, como ya se ha establecido, sí procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio. Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.
VI. Legitimación pasiva
38. En el auto de admisión de ocho de febrero de dos mil diecinueve se tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, quien fue representado por E.P.C.B., en su carácter de secretario de Gobierno de esa entidad, personalidad que acredita con copia certificada del nombramiento respectivo.(28)
39. Ahora bien, de conformidad con el artículo 49, fracción XVIII, de la Constitución Local,(29) el gobernador tiene la facultad de representar a la entidad federativa en controversias constitucionales; mientras que, en términos de lo que establece el artículo 15, fracción XXXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno Local; su titular podrá representar legalmente al Estado y al gobernador en los asuntos que acuerde éste expresamente.(30)
40. Asimismo, el veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete se publicó en la Gaceta Oficial de la entidad federativa de mérito, el "Acuerdo delegatorio que autoriza al secretario de Gobierno y al subsecretario Jurídico y de Asuntos Legislativos a representar al titular del Ejecutivo Estatal, así como al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad".
41. En consecuencia, E.P.C.B. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia.
VII. Causas de improcedencia
42. A continuación se abordan las causales de improcedencia invocadas por la parte demandada.
43. Respecto de la causa de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en la que señala que la demanda de controversia constitucional es extemporánea, ello fue motivo de análisis en el apartado de oportunidad en el que se resolvió que la demanda fue presentada dentro del plazo establecido para la impugnación de omisiones, por lo que la misma no es extemporánea.
44. Por otra parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz señala que en el caso se actualiza el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, pues a su consideración, el Municipio actor no agotó la vía previa para el reclamo del pago de los recursos federales, además de que su pago se encuentra previsto en la Ley de C.F. y la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz, no así en la Constitución Federal.
45. Debe desestimarse dicho argumento de improcedencia, ya que los montos reclamados por la parte actora derivan de la supuesta omisión de pago de los recursos federales señalados por el Municipio actor, protegidos por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en diversos precedentes sobre la procedencia del pago de intereses derivados de la falta de pago de recursos federales, como en la controversia constitucional 5/2004,(31) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004.(32)
46. En ese orden de ideas, de la lectura integral del escrito de demanda, se advierte que se alega una violación directa a la Constitución Federal, por lo cual no debe agotarse previamente la vía prevista en la ley local para efectos de la procedencia de la presente controversia constitucional. Al respecto, se invoca la jurisprudencia P./J. 136/2001(33) del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.—El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
47. Además, la existencia o no de la omisión impugnada por el Municipio actor, en realidad atañe al estudio de fondo del presente asunto. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99,(34) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se invoca:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."
48. Finalmente, también debe desestimarse el argumento de que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por haber cesado los efectos, en virtud de que el presupuesto de egresos tiene vigencia anual; ello porque no se cuestiona la aprobación o el contenido del presupuesto, sino el cumplimiento del Ejecutivo Estatal de entregar los recursos federales que ya fueron asignados al Municipio actor, en términos de la Ley de Coordinación fiscal.
49. En efecto, no obstante que el presupuesto de egresos de la Federación tiene una vigencia anual, ello no implica que una vez finalizado el ejercicio fiscal no se pueda reclamar su cumplimiento, más aun cuando el acto omisivo de falta de entrega impugnado, deriva de la mediación administrativa que hacen las entidades federativas para canalizar los recursos asignados a los Municipios.
50. Dado que no se advierte la actualización de causales de improcedencia y sobreseimiento distintas a las mencionadas, se procede al estudio del fondo del asunto.
VIII. Estudio de fondo
51. De conformidad con lo precisado en el apartado relativo a la precisión de la litis y oportunidad, lo que debe resolverse en esta controversia constitucional es si se ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos que le corresponden al Municipio actor.
52. Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes,(35) se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al tema de la hacienda municipal.
53. Ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones, cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal.
54. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010(36) de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
55. En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente, lo siguiente:
a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.
b) Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.
56. Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(37) Se ha dicho básicamente que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.
57. Así, las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(38)
58. Derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios(39) el cual consiste básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.
59. El artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que éstos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.
60. En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio actor. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses, máxime que conforme al principio de integridad de los recursos económicosmunicipales, el retraso en la entrega de los recursos correspondientes genera un daño al Municipio por lo que su reparación se traduce en deber de pagar una indemnización moratoria.(40)
61. En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y el entonces Distrito Federal, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o., párrafo primero, y 6o., párrafos primero y cuarto, lo siguiente:
1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate.
2. La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados.
3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.
4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
6. Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de esta ley.
7. Los gobiernos de las entidades, a más tardar el 15 de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de internet del gobierno de la entidad, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.
62. Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.
63. Así, al haber disposición expresa de que las cantidades que, por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(41)
64. Una vez precisado lo anterior, del análisis de las constancias que obran en el expediente esta Primera S. concluye que la autoridad demandada incurrió en la omisión de entrega de los recursos económicos federales que se le atribuyó respecto al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) por los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis.
65. Por lo que respecta a este fondo de las pruebas aportadas se desprende que de conformidad con la normativa de la Ley de C.F. aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha ministrado al Estado las aportaciones en tiempo de acuerdo con el calendario de ministración. Sin embargo, no existe prueba alguna que hasta este momento acredite que la entidad encargada del Poder Ejecutivo Local hubiere entregado las aportaciones federales correspondientes a los meses de septiembre y octubre al Municipio actor.
66. En ese sentido debe decirse que para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, la Ley de C.F. en el artículo 32, párrafo segundo, en relación con el artículo 35(42) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.
67. En el caso, es evidente que ha sido transgredida la autonomía del Municipio de Pánuco del Estado de Veracruz de I. de la Llave, pues como ya se explicó, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal que garantizan el respeto a la autonomía municipal están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que en este caso, sin lugar a dudas no se han observado, como a continuación se demostrará.
68. De las constancias anexadas al escrito de contestación de demanda, se desprende que mediante oficio TES/1352/2019(43) la tesorera local señaló que de acuerdo al Sistema de Aplicaciones Financieros del Estado de Veracruz (SIAFEV), existían los siguientes registros pendientes de pago correspondientes a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago


69. Por tanto, tal como se adelantó, esta Primera S. llega a la conclusión de que, tal como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión en ministrar al Municipio actor los multicitados fondos federales relativos a los meses de septiembre y octubre de dos mi dieciséis, en tanto que, posterior a ese informe de la tesorera, no se advierte que se hubieren efectuado dichos depósitos (no se aportaron más pruebas).
70. Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, deben pagarse al Municipio actor los intereses que resulten sobre el saldo insoluto hasta la fecha de liquidación conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto décimo, se estableció lo siguiente:
"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ..."

Ver calendario


71. Dicho en otras palabras, se concluye que la actuación de la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave–, como ya se dijo, generó una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, porque tal como se acredita de autos, los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) señalados no han sido entregados al Municipio actor, lo que genera una violación a su autonomía.
72. Por tanto, en el contexto del sistema financiero municipal debe tomarse en cuenta que, cuando las autoridades gubernamentales a las que la Constitución o leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras (como en este caso serían las municipales), omiten el pago de las mismas o lo hacen tardíamente, someten a estas últimas a un perjuicio doble: a) en primer lugar, les infringe el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden; y, b) en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.
73. Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible.
74. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(44) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004,(45) que indica:
"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."
75. Ahora bien, cabe precisar que en el escrito de demanda (foja 8) el actor señala que el monto por cada uno de los dos meses adeudados corresponde a $7'820,954.00 (siete millones ochocientos veinte mil novecientos cincuenta y cuatro pesos 00/100 moneda nacional) por septiembre y $7'820,954.00 (siete millones ochocientos veinte mil novecientos cincuenta y cuatro pesos 00/100 moneda nacional) por octubre, todos del ejercicio fiscal de dos mil dieciséis.
76. En cambio, en el oficio expedido por la tesorera local ya aludido, se precisa que el monto correspondiente, en el mismo orden, es $5'950,104.72 (cinco millones novecientos cincuenta mil ciento cuatro pesos 72/100 moneda nacional) y $5'950,102.72 (cinco millones novecientos cincuenta mil ciento dos pesos 72/100 moneda nacional).
77. No obstante la anterior incongruencia, del acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del fondo de mérito (FISMDF), publicado el veintinueve de enero de dos mil dieciséis en la Gaceta Oficial del Estado, se desprende que al Municipio actor le correspondieron para el ejercicio fiscal de ese año, un total de $78'209,538.00 (setenta y ocho millones doscientos nueve mil quinientos treinta y ocho pesos 00/100 moneda nacional)(46) mismo que debió ser cubierto en diez pagos efectuados en los primeros diez meses de dos mil dieciséis. Así, el resultado de dividir esa cantidad entre diez pagos parciales es $7'820,953.80 (siete millones ochocientos veinte mil novecientos cincuenta y tres pesos 80/100 moneda nacional).
78. De este modo la autoridad demandada deberá pagar el monto de 15'641,907.60 (quince millones seiscientos cuarenta y un mil novecientos siete pesos 60/100 moneda nacional) relativo a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, así como el pago de los intereses correspondientes debiendo calcularse desde la fecha en que conforme al respectivo calendario de pagos cada uno de ellos se hizo líquido y exigible y hasta la fecha efectiva de liquidación, conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
IX. Efectos
79. Esta Primera S. determina que los efectos de la presente sentencia se traducen en la entrega de las cantidades adeudadas y los intereses que se hayan generado respecto a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) correspondientes a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, tal como se precisó en el apartado anterior de esta resolución.
80. Para ello, se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, un plazo de noventa días contados a partir del día siguiente a aquel en que le sea notificado este fallo, a fin de que realice las acciones conducentes para que sean entregados los recursos federales que han quedado precisados en esta sentencia, más los intereses que resulten sobre este saldo insoluto hasta la fecha de liquidación conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
81. Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional, en términos y por el acto precisado en el apartado cuarto del presente fallo.
TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave deberá actuar en los términos del apartado octavo y para los efectos precisados en el apartado noveno de esta ejecutoria.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros: N.L.P.H., J.M.P.R., A.G.O.M. y presidente y ponente J.L.G.A.C.. Votó en contra el M.L.M.A.M..



_________________
1. Cita en apoyo a sus consideraciones el criterio P./J. 46/2004 de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", visible en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital: 181288».
2. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."
3. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo Local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.
4. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..
5. Foja 28 de la sentencia.
6. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..
7. Foja 49 de la sentencia.
8. Resuelta por la Primera S. el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..
9. Foja 20 de la sentencia.
10. Resuelta por la Primera S. el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..
11. Foja 35 de la sentencia.
12. Resuelta por la Primera S. el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..
13. Foja 29 de la sentencia.
14. Resuelta por la Primera S. el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..
15. Foja 18 de la sentencia.
16. Foja 22 de la sentencia.
17. Resuelta por la Primera S. el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..
18. Resuelta el 29 de junio de 2016, ponencia de la Ministra P.H..
19. Foja 45 de la sentencia.
20. Foja 51 de la sentencia.
21. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."
22. Fojas 207-216 del cuaderno en que se actúa.
23. Del cómputo deben descontarse los días veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de octubre; uno, dos, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisietede noviembre; tres y cuatro de diciembre, todos de dos mil dieciséis. Lo anterior de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el numeral 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el Acuerdo Número 18/2013 aprobado por el Tribunal Pleno el diecinueve de noviembre de dos mil trece.
24. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."
25. Página 20 del expediente principal.
26. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico: I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo; II. Representar legalmente al Ayuntamiento."
27. Novena Época. Registro digital: 192100. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, materia constitucional, tesis P./J. 52/2000, página 720. Controversia constitucional 25/98. Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz. 23 de marzo de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: H.R.P. y O.S.C. de G.V.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, aprobó, con el número 52/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.
28. Foja 206 del expediente en que se actúa.
29. "Artículo 49. Son atribuciones del gobernador del Estado:
"...
"XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal."
30. "Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes:
"...
"XXXII. Representar legalmente al Gobierno del Estado. Así como al gobernador en los asuntos que acuerde expresamente éste."
31. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.
32. De rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.". Novena Época, Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883.
33. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917.
34, Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.
35. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera S. en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 Paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera S.; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de 5 votos.
36. Primera S., Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213.
37. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, «con números de registro digital: 192331 y 192330», respectivamente.
38. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, «con número de registro digital: 192327».
39. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del País, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. También es aplicable la tesis aislada 1a. CCXXII/2013 (10a.), de título, subtítulo y texto: "APORTACIONES FEDERALES. SU ENTREGA EXTEMPORÁNEA DA LUGAR AL PAGO DE INTERESES. El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las participaciones federales deben cubrirse a los Municipios con arreglo a las bases, los montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados. Ahora bien, del principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios, deriva su derecho para recibir puntual, efectiva y completamente los recursos que les corresponden; de ahí que su entrega extemporánea da lugar al pago de intereses. Lo anterior, aunado a que el artículo 6o. de la Ley de C.F. establece que la Federación entregará las participaciones federales a los Municipios por conducto de los Estados dentro de los ‘cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba’ y que el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones. En este sentido, tratándose de las aportaciones federales, la ley citada, en su artículo 32, párrafo segundo, establece que los Estados deberán entregarlas a sus respectivos Municipios de manera ‘ágil y directa’, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 del mismo ordenamiento. Consecuentemente, si bien el artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional, se refiere expresamente a las participaciones federales, para el caso de las aportaciones federales resulta aplicable, por analogía, el plazo de cinco días previsto para las participaciones, al ser un lapso razonable para que los Estados hagan las transferencias de dichos recursos a los Municipios, por lo que una vez transcurrido deberá considerarse que incurren en mora y, por ende, pagarse los intereses que correspondan.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 620, «con número de registro digital: 2003921».
40. Sirve de apoyo el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.". Consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital: 181288».
41. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera S., al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a 131/2008).
42. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5294% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.3066% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social de las Entidades y el 2.2228% al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a las entidades por conducto de la Federación y, a los Municipios y demarcaciones territoriales a través de las entidades, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley."
"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban las entidades, los Municipios y las demarcaciones territoriales, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria. ..."
"Artículo 35. Las entidades distribuirán entre los Municipios y las demarcaciones territoriales los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios y demarcaciones territoriales con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información de pobreza extrema más reciente a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales, a que se refiere el artículo anterior, publicada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
"Con objeto de apoyar a las entidades en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar en los primeros diez días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales para cada entidad.
"Las entidades, con base en lo previsto en los párrafos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal correspondientes a sus Municipios y demarcaciones territoriales, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión, a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.
"A más tardar el 25 de enero del ejercicio fiscal de que se trate, los convenios referidos en el párrafo anterior deberán remitirse a la Secretaría de Desarrollo Social, a través de sus delegaciones estatales o instancia equivalente en el Distrito Federal, una vez que hayan sido suscritos por éstas y por el gobierno de la entidad correspondiente, con el fin de que dicha secretaría publique las distribuciones convenidas en su página oficial de internet a más tardar el 31 de enero de dicho ejercicio fiscal.
"En caso de que así lo requieran las entidades, la Secretaría de Desarrollo Social podrá coadyuvar en el cálculo de la distribución del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal correspondientes a sus Municipios y demarcaciones territoriales.
"Las entidades deberán entregar a sus respectivos Municipios y demarcaciones territoriales, los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a las entidades, en los términos del último párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales y de las demarcaciones territoriales por parte de los gobiernos de las entidades y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."
43. Fojas 207-217 del expediente en que se actúa.
44. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.
45. Consultable en la Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883.
46. El acuerdo es consultable en la dirección http://www.veracruz.gob.mx/gaceta-oficial/ y en la parte conducente establece:
"Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal 2016.
"...
"OCTAVO. La distribución municipal que resulta de aplicar la fórmula y metodología antes descritas es la siguiente:

Ver distribución


"..."


Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el S.J. de la Federación.

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