Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezJosé Ramón Cossío Díaz,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Luis María Aguilar Morales,Salvador Aguirre Anguiano,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Norma Lucía Piña Hernández
Fecha de publicación07 Agosto 2020
Número de registro29381
Fecha07 Agosto 2020
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo IV, 3802
MateriaDerecho Fiscal
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2019. MUNICIPIO DE TOTUTLA, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 4 DE SEPTIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., A.G.O.M.Y.P.J.L.G.A.C.. DISIDENTE: L.M.A.M.. AUSENTE EL MINISTRO J.M.P.R., HIZO SUYO EL ASUNTO EL MINISTRO L.M.A.M.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..


Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cuatro de septiembre de dos mil diecinueve.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO.—Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el uno de febrero de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.A.C.V., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de T., Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovió controversia constitucional, en la que solicitó la invalidez de los actos emitidos por las autoridades siguientes:


Entidad, poder u órganos demandados:


• Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz de I. de la Llave.


• Gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave.


Actos cuya invalidez se demanda:


"a) Las entregas retrasadas por parte del demandado, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis hasta la fecha de presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta que se (sic) puntual entrega. Así como la omisión en la entrega de los apoyos que se derivan del Fideicomiso Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, celebrado por una parte, como fideicomitentes, el Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación y diversos Municipios de la entidad, entre los cuales se encuentra el de T., Veracruz y por otra parte, como fiduciario, Deutsche Bank México, S.A., Institución de Banca Múltiple, División Fiduciaria.


"b) La omisión del demandado de regularizar las entregas de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establece la Ley de C.F. y la Ley Número 251 que Crea el Sistema Estatal de C.F. y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales.


"c) La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de dos mil cinco a la fecha de presentación de demanda, conforme a lo previsto por los artículos 60, segundo párrafo, de la Ley de C.F. y 10 de la Ley Número 251, el pago de intereses correspondiente."


SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes antecedentes:


El Municipio de T., Veracruz, es parte integrante de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Veracruz.


El dos de enero de mil novecientos setenta y nueve, la Federación y el Estado de Veracruz suscribieron el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de C.F. y sus Anexos, por el cual el Estado de Veracruz se obligó a no mantener en vigor ni crear impuestos estatales o municipales que contraríen los límites previstos en las leyes de carácter federal, con lo que se desincorporó tal atribución de la esfera competencial del Congreso Local del Estado de Veracruz, mientras la Federación se obligó beneficiar al Estado de Veracruz y a sus Municipios con la entrega de las participaciones que les corresponden en términos de la Ley de C.F. y del Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondiendo la distribución de tales recursos a la Legislatura Local mediante disposiciones de carácter general.


Como resultado de lo anterior, el Municipio actor tiene derecho a recibir del demandado las participaciones que la Federación le envía, dentro de los cinco días siguientes a aquél en que la entidad federativa los reciba de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de tal suerte que el retraso en la entrega de tales participaciones da lugar al pago de intereses, de acuerdo con los artículos 6, segundo párrafo, de la Ley de C.F. y 3 de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave.


El veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicaron en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, en su número extraordinario 042 los siguientes acuerdos:


a) Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), entre los Municipios para el Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016.


b) Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) entre los Municipios para el Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal de 2016.


Para el ejercicio fiscal 2016, al Municipio de T. se le asignaron recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de la Infraestructura Social de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), un monto de $8'791,107.00 (ocho millones setecientos noventa y un mil ciento siete pesos 00/100 M.N.).


Por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISDMDF), para el mismo ejercicio se le asignaron recursos por un monto de $14'633,182.00 (catorce millones seiscientos treinta y tres mil ciento ochenta y dos pesos 00/100 M.N.)


El Municipio actor refiere que desde el año dos mil cinco, el demandado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, ha incurrido en un retraso sistemático en la entrega de las participaciones federales que corresponden al Municipio actor; pues pese a recibir los recursos puntualmente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deja pasar alrededor de treinta y tres días para entregarlos al Municipio, esto es, más de veintiocho días después de la fecha límite que tiene establecida.


El retraso sistemático registrado en la entrega de las participaciones federales al Municipio actor por parte del demandado, ha ocurrido sin que se efectúe el correspondiente pago de intereses devengados (integrados por los respectivos recargos e importe de actualización), sin que hasta la fecha se haya regularizado la entrega de los recursos, por lo que se considera inconstitucional el actuar del demandado.


El Gobierno de Veracruz ha incumplido sistemáticamente con las disposiciones del presupuesto de egresos de la Federación del ejercicio fiscal dos mil dieciséis y de la Ley de C.F. que previene la metodología para la entrega de los fondos, siendo evidente que con la omisión de cumplimiento de los calendarios que se aplican a cada fondo, viola el principio previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los lineamientos para informar sobre los recursos federales transferidos a las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos del Ramo General 33, está pendiente de pago de tres meses del Fondo de Aportaciones para la infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), siendo que la referida omisión es una ilegal retención que impide al Municipio actor el ingreso a que tiene derecho y, por ende, le imposibilita atender con oportunidad sus requerimientos de gasto.


Las cantidades que se adeudan de acuerdo con cada fondo y las fechas en que debieron ser depositadas se desglosan en el cuadro siguiente:


Ver cuadro

Además, del FORTAFIN 2016 se omitió depositar la cantidad de $1'455,271.58


TERCERO.—Conceptos de invalidez. En sus conceptos de invalidez, la parte actora formuló las siguientes consideraciones:


• Las actos impugnados vulneran el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagra el régimen de libre administración hacendaria, así como el principio de integridad de los recursos municipales, por un lado, porque no ha entregado puntualmente al Municipio las participaciones federales que le corresponden ni ha regularizado su entrega dentro de los tiempos que marca la ley y, por otro, porque ha omitido pagar al Municipio actor los intereses generados por tal retraso.


• Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el Ramo 28 del presupuesto de egresos de la Federación y reguladas en los capítulos I al IV de la Ley de C.F., de los que se desprende que dichas participaciones serán administradas libremente por el Municipio, una vez que las Legislaturas Locales, mediante disposiciones generales, determinen las bases, montos y plazos para ello. Con el retraso en su entrega y la omisión en el pago de los intereses devengados, se causó un perjuicio al Municipio, ante la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto.


• El segundo párrafo de la fracción IV, del citado precepto constitucional establece garantías para que la Federación y las entidades federativas no limiten el flujo de recursos, mediante el establecimiento de menciones o subsidios, que deben quedar integrados en la hacienda municipal, mientras el último párrafo de la misma fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos.


• El referido artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios la recepción puntual y efectiva de los recursos que la Federación ha decidido transferirles con la mediación administrativa de los Estados, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen.


• No existe verdadero cumplimiento de la obligación de entregar las participaciones federales al Municipio actor hasta que éste recibe las cantidades que le correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido un retardo indebido en su entrega, de acuerdo con la tesis de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS.CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."


• En ese sentido, resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las controversias constitucionales 26/2003 y 47/2004, estableció que la entrega de participaciones federales a los Municipios fuera del plazo de cinco días que prevé la Ley de C.F. origina el pago de intereses por los días que excedieron dicho lapso.


• La resolución de este Alto Tribunal en la diversa controversia constitucional 20/2005, promovida por el Municipio de Acapulco de J. por la falta de entrega oportuna de las participaciones federales, ordenó al demandado entregar al Municipio actor el importe de los intereses generados por el retraso, aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, además de indicarle que en lo sucesivo hiciera entrega de las participaciones dentro del plazo previsto en la ley.


• La presente controversia es procedente porque las retenciones hechas por el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave afectan la autonomía municipal garantizada por la Constitución, ya que la intervención del demandado respecto de las participaciones federales es de simple mediación administrativa, consistente en recibir de la Federación los recursos y entregarlos en forma íntegra a los Municipios, así como de control y supervisión en el manejo de los recursos, nunca de disposición, suspensión o retención.


• El presente asunto no se relaciona con ninguno de los casos en los que, excepcionalmente, la ley permite la retención de las participaciones, por lo que el retraso, o la omisión de entregarlas, constituye de facto una retención que importa una sanción de pago de intereses.


CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO.—Trámite de la controversia. Por proveído de siete de febrero de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de este Alto Tribunal acordó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 41/2019, y ordenó se turnara al Ministro J.M.P.R. como instructor del procedimiento.(1)


Mediante diverso proveído de la misma fecha del Ministro instructor, se admitió a trámite la demanda, se tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, no así a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado, por ser una dependencia subordinada de dicho poder, al que se ordenó emplazar para que formulara su contestación; la Fiscalía General de la República para que emitiera la opinión que le corresponde, y se mandó formar cuaderno incidental a efecto de proveer sobre la medida cautelar solicitada.


SEXTO.—Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Por escrito recibido el diez de abril de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.P.C.B., en su carácter de secretario de Gobierno del Estado de Veracruz, al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:(2)


I. En el apartado que denominó oportunidad, señaló que la contestación a la demanda fue presentada oportunamente.


II. Por cuanto hace a los antecedentes que refiere el Municipio actor respecto del retraso y omisión en la entrega de las cantidades correspondientes a las participaciones federales a que nos ocupa, indicó que no lo afirma ni lo niega, toda vez que se tratan de hechos que no resultan propios de la administración pública estatal, que inició el uno de diciembre de dos mil dieciocho.


Afirmó que el Municipio actor pretende ejercitar un derecho que no hizo valer dentro de los plazos legales que prevén los recursos ordinarios, previo a la controversia constitucional, al tratarse de actos que emanan del Sistema de C.F. y de las leyes que lo regulan.


Indicó que la autoridad municipal fue omisa en manifestar el supuesto agravio respecto de la retención u omisión de pago del recurso y/o fondo federal que presuntamente le corresponde en relación con el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, por lo que el plazo legal de actuar por medio de la vía legal correspondiente, previsto ya sea en la legislación local o federal ha fenecido, por haber transcurrido más de dos años a la fecha de la presentación de la presente demanda, lo que se traduce en actos que devienen consentidos.


Señaló que los Fondos de Aportaciones Federales son recursos de índole federal, es decir, ministrados por la Federación para apoyar a las entidades federativas y a los Municipios, sujetos al Sistema Nacional de C.F. y demás leyes federales y locales aplicables, por lo que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, a diferencia de las participaciones federales.


Argumentó que, al advertirse la diferencia entre Participaciones Federales y Fondos de Aportaciones Federales, ya que estas últimas son recursos netamente federales, que al no estar sujetos al régimen de libre administración hacendaria, regulado por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, no se actualiza el supuesto en el que se haya transgredido de manera directa el texto constitucional o la invasión a la esfera de competencias del ente municipal, por lo que si pretende ejercer un derecho impugnando la presunta omisión de pago respecto de un fondo federal, debió agotar la vía legal prevista para la solución del conflicto, o el principio de definitividad para impugnar tales actos en este medio de control constitucional y sujetarse además al plazo legal establecido en la ley reglamentaria tratándose de impugnaciones.


Estimó que se actualiza la causal de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, que establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, pues no se advierten violaciones directas a la Constitución.


Asentó que el Sistema Nacional de C.F. y los Fondos Federales de Aportaciones están regulados por las Leyes de C.F. Federal y/o disposiciones federales, y que las entidades y Municipios pueden ejercitar los medios de defensa con la finalidad de que los actos que consideren violatorios puedan ser revocados, modificados o nulificados, en este caso, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5 y 8 de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz.


Sostuvo que el Municipio actor no aportó prueba fehaciente de que los recursos federales que reclama estuvieron, o estén efectivamente comprometidos para los fines a los que se destinan en términos del artículo 34 de la Ley de C.F. Federal, en relación con el 19 de la Ley de C.F. del Estado de Veracruz, puesto que al estar comprendidos en el presupuesto de egresos, resulta un hecho notorio que el ente municipal carece de todo derecho para allegarse de recursos que evidentemente no serán ejercidos, por estar sujetos al principio de anualidad, por haber concluido el ejercicio fiscal 2016 y haberse aprobado recursos federales para los ejercicios fiscales 2017, 2018 y 2019.


Indicó que esta circunstancia actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con el 45 del mismo ordenamiento, en virtud de que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir efectos jurídicos, en tanto que las sentencias dictadas que se pronuncian en este medio de control constitucional no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal.


Estableció que respecto de los recursos que derivan de los Fondos Federales y/o Participaciones Federales se prevé que ya cesaron sus efectos al estar condicionados al ejercicio fiscal 2016, mismo que ha concluido, en virtud de que el mismo se prevé en el presupuesto de egresos y el cual además está sujeto a una condición de anualidad en términos de los artículos 26, fracción I, inciso a), y 33, fracciones XXVII y XXVIII, de la Constitución Política del Estado de Veracruz y demás disposiciones legales y aplicables, en virtud de que del escrito de demanda no se advierte que tuvieron y/o tengan ultra-actividad para futuros ejercicios fiscales.


Respecto de la omisión de pago de los recursos derivados del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y pago Número F-998, que reclama el Municipio actor, estimó que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 105, fracción I, inciso i) y 115 de la Norma Fundamental.


Lo anterior porque los recursos del fideicomiso, también denominados "remanentes bursátiles", no están tutelados por el principio de integridad de los recursos municipales, porque no proceden de la Federación sino de la recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos en el Estado, por el que los Municipios reciben participaciones estatales, y, con base en el Decreto Número 255, publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el once de junio de dos mil ocho, el Congreso de Veracruz autorizó la Constitución de dicho fideicomiso, así como la afectación de los ingresos que corresponden a los Municipios fideicomitentes.


Señaló que aun en el caso de considerarse que tales recursos provienen de la Federación, tampoco resultaría procedente la presente controversia constitucional respecto de los mismos, pues el principio de integridad de los recursos municipales garantiza que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios éstos los reciban de manera puntual y efectiva, lo que en el caso ocurrió, ya que el Municipio actor recibió los recursos previo a destinarlos al fideicomiso en cuestión.


Por ello, consideró que no existió interrupción en el libre ejercicio de recursos federales, ya que fue decisión de cada Municipio afectar un porcentaje de esos recursos, equivalente al 1.4297% (uno punto cuatro mil doscientos noventa y siete por ciento) al instrumento de inversión, por lo que no se está ante una indebida retención de las participaciones federales por parte del Estado, sino, en todo caso, de una cuestión que atañe al cumplimiento de un acuerdo de voluntades entre el Estado y los Municipios en un instrumento de inversión que, a la postre permite a estos últimos recibir los productos o remanente de dicho contrato de fideicomiso.


Estableció que ello justifica que en el texto del contrato no existan fechas de pago específicas para cada emisión o, incluso, un eventual pago de intereses pactado expresamente, pues la naturaleza de los recursos que obtiene finalmente el Municipio ya no es la de una participación federal, enmarcada dentro de los principios de la hacienda municipal e integridad de los recursos, sino del producto o remanente de una operación bursátil como consecuencia del acuerdo de voluntades entre el Estado, los Municipios y la institución financiera respectiva.


En este punto, el demandado señaló que el Municipio actor sabía y tenía conocimiento de las fechas y/o calendarios de entrega de los recursos a que presuntamente tiene derecho, previstas en las leyes y acuerdos correspondientes al ejercicio fiscal 2016, porque el Poder Ejecutivo dio a conocer a través de la publicación en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, los acuerdos por los cuales se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, para los ejercicios fiscales 2014, 2015 y 2016; contenidos en los números 064 de trece de febrero de dos mil catorce, 064 de trece de febrero de dos mil quince y 062 de doce de febrero de dos mil dieciséis.


Así, sostuvo que el Municipio actor tuvo expedito su derecho para ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente al en que se percató de la supuesta retención de los recursos de origen federal a los que tiene derecho, y el no haberlo hecho así constituye la prescripción de un derecho.


Señaló además que el Municipio actor pretende ajustar la oportunidad en la interposición de la presente controversia con el argumento de que está reclamando una omisión, pero de la interpretación de su demanda se desprende que reclama una omisión derivada de un acto positivo.


En el caso, consideró que el acto positivo resulta ser la supuesta retención de los recursos provenientes de los fondos y/o participaciones federales según el dicho del actor, mientras que la consecuencia directa la constituye la omisión de hacer entrega de los mismos recursos por parte del Gobierno del Estado de Veracruz.


Por ello, hizo valer la excepción a la regla que establece que, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para su impugnación se actualiza día a día, mientras aquellas subsistan, pues tal criterio no es aplicable al impugnar las consecuencias directas de un acto positivo.


De manera adicional a las anteriores consideraciones, aclaró que aun cuando la actual administración del Gobierno del Estado de Veracruz inició el uno de diciembre de dos mil dieciocho, niega por no ser hechos propios los actos que reclama el Municipio actor, sin que ello sea obstáculo para que, al tratarse de actos, al Municipio promovente le corresponda no sólo probarlos, sino además ceñir su impugnación al plazo de treinta días establecido para ello.


III. En el apartado que denominó, razones o fundamentos jurídicos en relación con el acto reclamado, señaló lo siguiente:


Que el único concepto de invalidez formulado por el Municipio actor resulta inatendible, que el presente medio de control constitucional es improcedente, porque el estudio de las causales de improcedencia resulta ser una cuestión de orden público, y en el caso particular, han quedado actualizadas las causales de improcedencia previstas en la ley reglamentaria que fueron expuestas en el apartado anterior.


Asimismo, de conformidad con la información proporcionada por la Tesorería de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, mediante oficio TES-VER/1053/2019, realizó las siguientes aclaraciones:


1. De la búsqueda realizada en el Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz, los únicos registros que se encontraron a favor del Municipio de T., Veracruz, son los que a continuación se detallan:


Ver registros

veído del once de abril de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por recibida la contestación a la demanda por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, instruyó dar vista a la Fiscalía General de la República, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley hiciera la manifestación que a su representación corresponde, e igualmente a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, señalando las diez horas del veinte de mayo de dos mil diecinueve para la realización de la audiencia de pruebas y alegatos, dejando a disposición del Municipio actor las copias de traslado correspondientes de los anexos presentados por la autoridad demandada.


SÉPTIMO.—Aclaración del Municipio actor. Una vez notificado de la contestación a su demanda por parte del Poder Ejecutivo Estatal, el Municipio actor, a través del síndico municipal, J.A.C.V., por escrito recibido el dieciséis de mayo de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, presentó una fe de erratas respecto de las cantidades reclamadas en su escrito inicial de demanda, para quedar como sigue:


Ver cantidades reclamadas 1

Mediante acuerdo de dieciséis de mayo de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por hechas las manifestaciones del Municipio actor e instruyó a dar vista de las mismas al Poder Ejecutivo de Veracruz, para que en el plazo de tres días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación, manifestara lo que a su derecho conviniera, acordando además diferir la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.


Por escrito recibido el veinticuatro de mayo de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, V.H.G., directora general Jurídica de la Secretaría de Gobierno, en su calidad de delegada del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, remitió copias certificadas del oficio TES-VER/2739/2019, signado por la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, M.E.G.R., en la que precisa, con motivo de la aclaración realizada por el Municipio actor, la información correspondiente a las ministraciones por concepto de recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) y del Fondo para el Fortalecimiento Financiero (FORTAFIN), correspondientes al ejercicio fiscal dos mil dieciséis.


Detalló que por concepto del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) se encontraron registros de pagos pendientes correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, cada uno por un monto de $1'131,371.86 (un millón ciento treinta y un mil setecientos setenta y un pesos 86/100 M.N.), que hacen una suma total de $3'395,315.58 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos quince pesos 58/100 M.N.).


Por concepto del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión "A", para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, se autorizaron al Municipio de T. recursos por $3'500,000.00 (tres millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.) de los cuales, con fecha veinte de diciembre de dos mil dieciséis, se realizó una ministración por $1'050,000.00 (un millón cincuenta mil pesos 00/100 M.N.), quedando un saldo pendiente de pago por $2'450,000.00 (dos millones cuatrocientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.).


OCTAVO.—Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento.


NOVENO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el tres de junio de dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se hizo constar que a esta audiencia no se presentaron las partes; y se puso el expediente en estado de resolución.


DÉCIMO.—Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó el envío del expediente a la Primera Sala el once de julio de dos mil diecinueve. La Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto mediante auto de uno de agosto del mismo año dictado por el presidente de la Sala, quien ordenó registrar el ingreso del asunto y determinó enviar nuevamente los autos a la ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de mayo de dos mil trece; en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio actor, y el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal en Pleno.


SEGUNDO.—Precisión de los actos impugnados. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.


A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.


En el apartado denominado actos cuya invalidez se demanda, el Municipio actor señaló como tales los siguientes:


"a) Las entregas retrasadas por parte del demandado, de las participaciones Federales que le corresponden al Municipio actor, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis hasta la fecha de presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta que se (sic) puntual entrega. Así como la omisión en la entrega de los apoyos que se derivan del Fideicomiso Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, celebrado por una parte, como fideicomitentes, el Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación y diversos Municipios de la entidad, entre los cuales se encuentra el de T., Veracruz y por otra parte, como fiduciario, Deutsche Bank México, S.A., Institución de Banca Múltiple, División Fiduciaria.


"b) La omisión del demandado de regularizar las entregas de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establece la Ley de C.F. y la Ley Número 251 que Crea el Sistema Estatal de C.F. y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales.


"c) La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de dos mil cinco a la fecha de presentación de demanda, conforme a lo previsto por los artículos 60, segundo párrafo, de la Ley de C.F. y 10 de la Ley Número 251, el pago de intereses correspondiente."


De igual forma, en el capítulo de antecedentes, lo siguiente en relación con los montos adeudados:


Ver los montos adeudados

"Además, del FORTAFIN 2016 se omitió depositar la cantidad de $1'455,271.58."


Adicionalmente, el Municipio actor, a través del síndico municipal, J.A.C.V., por escrito recibido el dieciséis de mayo de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, presentó una fe de erratas respecto de las cantidades reclamadas en su escrito inicial de demanda, para quedar como sigue:


Ver cantidades reclamadas 2

Valorando los anteriores elementos, se estima que lo efectivamente planteado, en la presente controversia es:


1. La omisión en la entrega de $3'395,317.58 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos diecisiete pesos 58/100 M.N.) correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) respecto al ejercicio fiscal dos mil dieciséis.


2. La omisión en la entrega de $2'450,000.00 (dos millones cuatrocientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.) del Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión "A" 2016 (FORTAFIN).


3. La omisión en la entrega de los recursos que le corresponden al Municipio actor derivados del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F-998, o "Remanentes Bursátiles" o "B..


En relación con las omisiones en la entrega de las aportaciones federales señaladas en los rubros 1, 2 y 3, el Municipio actor solicita el pago de intereses.


Sin embargo, no puede tenerse como acto reclamado el inciso c) de su demanda, pues aun cuando el Municipio actor hace referencia a un retraso y falta de regularidad en las entregas de sus participaciones federales, su afirmación es genérica, esto es, sólo indica que existen adeudos por intereses en relación con participaciones federales entregadas extemporáneamente.


Así, no basta con limitarse a afirmar lo anterior, pues al ser el actor a quien corresponde precisar su pretensión, debió señalar por lo menos, los rubros de donde derivan las participaciones y aportaciones federales cuyos intereses que reclama, los periodos a los cuales corresponden y la fecha en que debieron ser entregados, los montos que se adeudan, el momento en que efectivamente se enteraron, así como otros elementos que permitieran establecer su pretensión debidamente.


En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(7) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA.—El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."


Finalmente, debe señalarse que el hecho que secretario de Gobierno hubiese alegado que el actual gobernador inició su encargo con posterioridad a las omisiones demandadas y que, en consecuencia, no existen los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al poder que encabeza de forma abstracta y no a él como persona física.


Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al Ejecutivo Estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, por ende, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.


TERCERO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si, los aludidos actos impugnados son positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003,(8) tratándose de omisiones, la oportunidad se actualiza día con día. Para ello, a continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones.


En la controversia constitucional 5/2004,(9) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(10) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


En la controversia constitucional 20/2005,(11) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del Oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco, suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(12) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


En la controversia constitucional 98/2011,(13) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(14) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


En la controversia constitucional 37/2012,(15) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(16) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


En la controversia constitucional 67/2014,(17) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(18)


En la controversia constitucional 78/2014,(19) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(20)


Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(21) Finalmente por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.


En la controversia constitucional 73/2015,(22) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el ejercicio fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.


En la controversia constitucional 118/2014,(23) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(24) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(25)


De acuerdo con los anteriores precedentes es posible advertir que la Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos; b) los pagos parciales; c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales; y, d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos. Además, en una misma demanda se pueden reclamar actos positivos u omisiones, por lo que el cómputo debe hacerse de manera independiente según el tipo de vencimiento, sea quincenal, mensual, etcétera.


Respecto a los actos positivos el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(26) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento mientras subsistan.


En la especie, esta Primera Sala estima que el reclamo es oportuno, toda vez que se impugna la omisión total y absoluta por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, de ministrar los recursos económicos que le correspondieron al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por los meses de agosto, septiembre y octubre para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, que ascienden a la cantidad de $3'395,317.58 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos diecisiete pesos 58/100 M.N.); del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A (FORTAFIN A 2016) la cantidad de $2'450,000.00 (dos millones cuatrocientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.) y del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F-998, o "Remanentes Bursátiles" o "B., así como el pago de intereses generados durante el tiempo en que el demandado incurrió en la omisión de los referidos pagos.


CUARTO.—Legitimación activa. Por cuanto hace a la legitimación activa, debe tenerse presente que el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé, literalmente, lo siguiente:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:



"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"...


"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."


Por su parte, los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia señalan, expresamente, lo siguiente:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia. ..."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."


De los preceptos legales reproducidos se desprende, sustancialmente, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, en relación con la constitucionalidad de sus actos, y tendrá el carácter de actor, la entidad, poder, u órgano que la promueva, que deberá comparecer al juicio por conducto del funcionario que, en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.


En el caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por J.A.C.V., síndico municipal y representante legal del Ayuntamiento constitucional del Municipio de T., Estado de Veracruz de I. de la Llave, carácter que acreditó con la constancia de mayoría y validez, de siete de junio de dos mil diecisiete,(27) expedida por el Organismo Público Local Electoral de Veracruz.


Ahora bien, con base en las documentales que al efecto exhibe y conforme al artículo 37, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz,(28) se reconoce la representación que ostenta el referido funcionario, para promover a nombre del Municipio de T., Estado de Veracruz, ente que tiene legitimación para promover el presente juicio constitucional en términos del artículo 105, fracción I, inciso i). Ello aunado a que, durante el trámite de la controversia constitucional no se ofreció prueba en contrario.


QUINTO.—Legitimación pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.


En representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, dio contestación a la demanda, E.P.C.B., secretario de Gobierno de la entidad, personalidad que acredita con las copias certificadas del nombramiento de primero de diciembre de dos mil dieciocho, expedida a su favor por el ciudadano C.G.J., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz.(29)


Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 50, dispone:


"Artículo 50. El Poder Ejecutivo, para el despacho de los asuntos de su competencia, tendrá las dependencias centralizadas y entidades paraestatales que señale la ley, con las atribuciones y organización que ésta determine."


El artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz establece que:


"Artículo 8. El titular del Poder Ejecutivo, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, podrá:


"...


"X. Designar a quien lo represente en las controversias a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, y en los demás juicios en que intervenga con cualquier carácter; así como a quien lo represente ante el Congreso del Estado, para efectos de lo previsto en los artículos 35, fracción III y 36, ambos de la Constitución Política del Estado. ..."


El artículo 15 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno dispone:


"Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes:


"...


"XXXII Representar legalmente al Gobierno del Estado y al gobernador ante cualquier instancia administrativa, legislativa, fiscal o jurisdiccional, de carácter federal, estatal o municipal, e intervenir en toda clase de juicios en que sea parte, incluyendo el juicio de amparo, por sí o por conducto de la Subsecretaría Jurídica y de Asuntos Legislativos y/o su Dirección General Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave 22 (sic) Jurídica prevista en este reglamento; así como presentar denuncias o querellas penales, coadyuvar con el Ministerio Público o la Fiscalía General, contestar y reconvenir demandas, oponer excepciones, comparecer en las audiencias, ofrecer y rendir pruebas, presentar ale-gatos, nombrar delegados o autorizados en los juicios en que sea parte, recibir documentos y formular otras promociones en juicios civiles, fiscales, administrativos, laborales, penales o de cualquier otra naturaleza, intervenir en actos y procedimientos en general, recusar Jueces o Magistrados, e interponer todo tipo de recursos; ..."


En consecuencia, E.P.C.B. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia, por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.


SEXTO.—Causas de improcedencia. En el presente caso, el Poder Ejecutivo demandado aduce cuatro causas de improcedencia. En primer término, señala que la demanda fue presentada fuera de los plazos previstos para ello. En segundo término, afirma que se actualiza la causa de improcedencia prevista por el numeral 19, fracción VIII, en relación al artículo 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria de la materia relativa a la inexistencia de los actos impugnados. Refiere que se actualiza la causa de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia en tanto el Municipio no agotó la vía legal previa para la impugnación de intereses derivados de las omisiones de pago impugnadas. Finalmente, argumentó que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción V del referido numeral, por haber cesado los efectos en virtud de que el presupuesto de egresos tiene vigencia anual.


Esta Primera Sala ya se ha pronunciado respecto de la primera causal de improcedencia aducida en el considerando de oportunidad; así, se resolvió que la demanda fue presentada dentro del plazo establecido para la impugnación de omisiones absolutas, por lo que la misma no es extemporánea y la causal se tiene por desestimada.


Por lo que hace a la segunda causal, se precisa que el análisis de la existencia de los actos omisivos impugnados debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados, es necesario atender al marco legal aplicable; además de que, de ser cierta la falta de pago, esto por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.


La tercer causa de improcedencia hecha valer también debe desestimarse, en virtud de que, si bien el artículo 19, fracción VI,(30) de la ley reglamentaria, establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no hubiera sido agotada la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; lo cierto es que, dicho supuesto, en el caso, no se actualiza, toda vez que el Municipio actor no tenía obligación de agotar procedimiento alguno para lograr la transferencia de los recursos a que tiene derecho el Municipio, en tanto el principio de definitividad en la controversia constitucional, sólo opera cuando en las legislaciones locales se establecen medios de defensa o recursos y siempre que en la demanda no se hubieren planteado violaciones directas e inmediatas a la Constitución General, sino violaciones a las leyes locales que produzcan una transgresión a la Carta Magna a manera de consecuencia.


Cabe señalar que aun cuando mediante el Fideicomiso Irrevocable emisor de Administración y Pago F-998 se comprometieron ingresos locales, como es en la actualidad el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, también se involucran participaciones federales, como aportación extraordinaria, como se indica en el punto 2.4 de la cláusula segunda el mencionado convenio modificatorio.


Por ende, en el presente asunto, el Municipio de T., Estado de Veracruz, adujo la violación directa al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante lo cual esta Primera Sala no puede tener actualizada la causal de improcedencia invocada por el gobernador del Estado.


Sustenta esta conclusión el criterio resumido en la tesis P./J. 136/2001 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."(31)


Por cuanto hace a la última causal de improcedencia, alegada por el Poder Ejecutivo de referencia en la que se aduce la actualización prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esta Primera Sala estima que no se surte la misma, por lo siguiente:


El artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir sus efectos jurídicos, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en estos juicios se pronuncia no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. Este criterio se refleja en la tesis jurisprudencial número 54/2001 de rubro y texto siguientes:


"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.—La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."(32)


En el caso, se argumenta que los fondos y recursos reclamados se encontraban sujetos al principio de anualidad del presupuesto de egresos de la Federación de 2016, por lo que no pueden producirse efectos después de ese ejercicio.


Lo antes expuesto de ninguna manera materializa la causa de improcedencia invocada, ya que no se cuestiona la aprobación o el contenido del presupuesto, sino el incumplimiento del Ejecutivo Estatal de entregar los recursos federales que ya fueron asignados al Municipio, en términos de la Ley de C.F..


En efecto, no obstante el presupuesto de egresos de la Federación tiene una vigencia anual, ello no implica que finalizado el ejercicio fiscal no se pueda reclamar su cumplimiento, más cuando el acto omisivo de falta de entrega reclamada, deriva de la mediación administrativa que hacen las entidades federativas para canalizar los recursos asignados a los Municipios.


Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse diverso de oficio, se procede a estudiar el fondo del asunto.


SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos referidos en la demanda que, se alega, le corresponden al Municipio actor.


En esa lógica, para poder dar una respuesta exhaustiva a este cuestionamiento, el presente apartado se dividirá en dos sub-apartados: en el primero, se hará un breve relato de los criterios de jurisprudencias aplicables sobre la hacienda municipal y, en el segundo, se analizarán los alegatos del Municipio actor en cuanto a si existe o no la omisión en la entrega de ciertos recursos económicos.


Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes,(33) se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al tema de la hacienda municipal, se ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales.


En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, mismas que fueron instauradas por el Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres, y mil novecientos noventa y nueve– para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional; es decir, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(34)


En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente lo siguiente:


a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.


b) El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


c) El principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, tiene como objetivo que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.


d) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(35)


Así, se ha dicho que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria. Las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(36)


Por su parte, derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(37) el cual consiste, básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.


En otras palabras, el artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Sin embargo, es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.


En ese sentido, la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.


En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o. lo siguiente:(38)


1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del Fondo de Fomento Municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(39)


2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.


3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.


4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de la propia Ley de C.F..


7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.


Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.


Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios, debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(40)


En atención a lo anteriormente señalado, esta Primera Sala estima que la presente controversia constitucional es fundada por las razones que a continuación se exponen:


En primer lugar, se recuerda que los actos impugnados por el Municipio actor son los siguientes:


1. La omisión en la entrega de $3'395,317.58 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos diecisiete pesos 58/100 M.N.) correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) respecto al ejercicio fiscal dos mil dieciséis.


2. La omisión en la entrega de $2'450,000.00 (dos millones cuatrocientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.) del Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión "A" 2016 (FORTAFIN).


3. La omisión en la entrega de los recursos que le corresponden al Municipio actor derivados del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F-998, o "Remanentes Bursátiles" o "B..


En relación con las omisiones en la entrega de las aportaciones federales señaladas, el Municipio actor solicita el pago de intereses.


Análisis respecto al FISMDF


Es criterio de esta Suprema Corte que el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) consiste en una serie de aportaciones federales asignadas a los Municipios, las cuales deben ser entregadas en tiempo y forma.


A mayor abundamiento, la Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en su artículo 32, segundo párrafo, en relación con el artículo 35,(41) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.


El Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal de 2016,(42) publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, detalla el calendario de fechas de pago.


En su artículo décimo, el referido acuerdo dispone:


"Décimo. La entrega de los recursos del FISMDF del Estado a los Municipios, se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SHCP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP, que a continuación se presenta:(43)


Ver calendario

Por su parte, la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado, en el oficio TES/1053/2019, así como en el TES-ER 2739/2019, presentado con motivo de la aclaración de la parte actora, reconoció que se encontraban pendientes de pago, por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) se encontraron registros de pagos pendientes correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por un monto total de $3'395,317.58 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos diecisiete pesos 58/100 M.N.) obtenido de los siguientes montos:


Ver montos

Por lo tanto, esta Primera Sala llega a la conclusión de que, como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión absoluta en ministrar al Municipio actor los multicitados fondos federales relativos a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, que ascienden a la cantidad de $3'395,317.58 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos diecisiete pesos 58/100 M.N), así como los intereses generados hasta su total entrega. Lo anterior, tomando en cuenta la sumatoria de las cantidades que fueron reconocidas en el oficio de mérito.


Análisis respecto al FORTAFIN


Es importante destacar que los recursos relativos al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión (FORTAFIN) se encuentran previstos en el presupuesto de egresos para el ejercicio dos mil dieciséis, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de noviembre de dos mil quince; en específico, en el Ramo General 23 "Provisiones Salariales y Económicas".


Al respecto, el artículo 3, fracción XVI, del presupuesto(44) dispone que estas erogaciones se distribuyen conforme a lo previsto en el anexo 20 del mencionado decreto, en el rubro "previsiones salariales y económicas". Por su parte, en el artículo 13 del presupuesto(45) se explica que esos recursos para el desarrollo regional se destinarán para inversión en las entidades federativas y en los Municipios, los cuales serán responsables de los mismos.


En ese sentido, debe insistirse que los recursos para el FORTAFIN no están regulados en la ley, por lo que éstos, así como su distribución, son controlados directamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a partir de lo dispuesto en el presupuesto. Ello, pues conforme al artículo 2, fracción LIII, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se pueden realizar asignaciones de recursos federales previstos en el presupuesto de egresos de la Federación. Además, conforme al artículo 79 de la mencionada Ley de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con base en el presupuesto de egresos de la Federación y sujetándose en lo conducente a los artículos 75 a 78 de esa ley, se puede determinar la forma y términos en que deberán invertirse los subsidios que se otorguen a las entidades federativas, a los Municipios y en su caso, a los sectores social y privado.


Así, las entidades federativas, por conducto de sus Secretarías de Finanzas, pueden celebrar convenios de coordinación con la mencionada secretaría para recibir recursos con cargo al Fondo para el Fortalecimiento Financiero previsto en el anexo 20 del presupuesto de egresos de la Federación. Así, en términos de las atribuciones establecidas en el artículo 62 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, corresponde a la Unidad de Política y Control Presupuestario conducir el control presupuestario y desempeñarse como unidad responsable para el ejercicio de los recursos asignados a los programas contenidos en el Ramo General 23 "Provisiones Salariales y Económicas". A su vez, los Ayuntamientos pueden realizar convenios de coordinación con el Gobierno de Estado para la transferencia, aplicación, destino, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencias en el ejercicio de los recursos federales con cargo al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión.


En el caso de Veracruz de I. de la Llave, la Constitución Política Local dispone, en su artículo 33, fracción XVI, inciso g), como facultad del Congreso del Estado autorizar a los Ayuntamientos la celebración de convenios de coordinación con Municipios de otras entidades federativas así como con el Estado.(46) La Ley Orgánica del Municipio Libre de la mencionada entidad, en su artículo 35, fracción XXII, señala como atribución de los Ayuntamientos celebrar, previo acuerdo de sus respectivos Cabildos, convenios de coordinación y asociación con otros Municipios o bien con el Estado para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden.


En concordancia, el artículo 103 de la mencionada ley dispone que los Municipios podrán celebrar convenios, previa autorización del Congreso del Estado o de la Diputación Permanente, a la que se otorgará siempre y cuando la coordinación o asociación arrojen un beneficio en la prestación de los servicios a los habitantes de los Municipios, exista un acuerdo de cabildo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y se haya escuchado a los agentes y subagentes municipales, comisario municipal, así como a los jefes de manzana.(47)


Respecto a dicho fondo, la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES-VER/2739/2016, señaló lo siguiente:


"Por lo que corresponde a los recursos del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión ‘A’ para el ejercicio fiscal 2016, me permito manifestar lo siguiente: "A. El Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión ‘A’, se consideró en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2016, otorgado mediante los Convenios para el Otorgamiento de Subsidios, los cuales, en primera instancia, se suscriben con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las entidades federativas; y éstas a su vez con los Municipios, con la finalidad de fortalecerlos financieramente así como para impulsar la inversión.


"Derivado de lo anterior, al Municipio de T., se le autorizan los recursos por la cantidad de $3'500,000.00 (tres millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.), de los cuales, con fecha 20 de diciembre de 2016, se realizó una ministración por la cantidad de $1'050,000.00 (un millón cincuenta mil pesos 00/100 M.N.). Quedando un saldo pendiente de pago por la cantidad de $2'450,000.00 (dos millones cuatrocientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.). Se anexa la transferencia bancaria que acredita el pago, contenido en 1(una) foja debidamente certificada."


Por tanto, se advierte que la tesorera confesó la falta de pago tal como fue reclamado en la demanda. De esta forma, se actualiza una omisión absoluta en ministrar al Municipio actor los recursos señalados y se condena su pago, así como los intereses que se generen hasta el mismo.


Análisis de los recursos provenientes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y P.F.


Por otra parte, en su demanda, el Municipio también reclamó la falta de entrega de los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y P.F. (del cual forma parte dicho Municipio), por concepto de remanentes relativos al ejercicio fiscal dos mil dieciséis, sin precisar el monto cuyo pago fue omitido.


Al respecto, el Poder Ejecutivo demandado admitió un adeudo pendiente en este rubro por un monto de $220,000.00 (doscientos veinte mil pesos 00/100 M.N.) en el oficio TES/1053/2019 de la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado, quien lo incluyó en la relación de pagos pendientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), detallado en el apartado anterior.


Si bien se advierte que ese rubro no se relaciona con la falta de pago de ciertas aportaciones o participaciones federales que ya han sido materia de asuntos en esta Suprema Corte, se estima que la omisión de entrega del aludido monto al Municipio actor actualiza una violación a los principios constitucionales de integridad y ejercicio directo de los recursos públicos, pues el rubro de bursatilización reclamado se refiere a los remanentes que conforman el Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago Número F-998, los cuales son parte de la hacienda municipal (pues el fideicomiso afectó participaciones del Municipio sobre un entonces impuesto federal y ahora lo hace respecto de participaciones federales) y los actos omisivos de la autoridad demandada impiden al actor precisamente hacer uso de esos recursos económicos.


Al respecto, es un hecho notorio que el Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago Número F-998 tiene su antecedente en la autorización que otorgó la LXI Legislatura del Congreso de Veracruz para que el Poder Ejecutivo y los Municipios de la entidad federativa constituyeran un fideicomiso bursátil irrevocable para la emisión y colocación de valores en el mercado hasta por el equivalente a $1,500'000,000.00 (mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago fueran las obligaciones derivadas o relacionadas con la emisión y colocación de los instrumentos bursátiles provenientes de la recaudación del impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos en Veracruz,(48) en términos del artículo 15(49) de la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el once de junio de dos mil ocho.(50)


Derivado de lo anterior, también es un hecho notorio que, el cinco de diciembre de dos mil ocho,(51) se celebró el Contrato de Fideicomiso Irrevocable, Emisor de Administración y Pago Número F-998(52) entre el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, y los Municipios de esa entidad, como fideicomitentes (incluido el Municipio de T.), y Deutsche Bank México como fiduciario, en el cual se estipuló, entre otras cuestiones, que como patrimonio del fideicomiso, se afectarían los ingresos que le corresponden a cada Municipio del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos conforme a la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, del impuesto local que sustituyera a dicho impuesto y, en su caso, las participaciones federales que correspondan al Municipio en términos de cualquier normatividad aplicable.(53) Ello, de forma que dichos ingresos sirvieran como fuente de pago de los certificados bursátiles fiduciarios que emitiera el fideicomiso.


Bajo ese contexto, esta Primera Sala llega a la convicción de que se acredita la existencia de una obligación de hacer y el incumplimiento de la misma por parte de la autoridad demandada, a partir, en primer lugar, de lo relatado en torno a la concurrencia del citado fideicomiso y, en segundo lugar, debido a que el poder demandado aceptó la omisión del pago correspondiente al Municipio actor.


Consecuentemente, se condena a la entrega de $220,106.46 (doscientos veinte mil ciento seis pesos 46/100 M.N.), así como de los respectivos intereses a favor del Municipio, en términos de lo expuesto en el apartado de efectos.


De esta forma, la actuación de la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– generó una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, porque tal como se acredita de autos, los fondos no han sido entregados al Municipio actor. Esta Primera Sala no pasa por alto que, al final de cuentas, los montos de dinero cuya omisión de entrega se demanda derivan de remanentes de la afectación de recursos públicos sujetos a un contrato de fideicomiso; no obstante, se insiste, justo porque están relacionados con la afectación que se hizo de recursos que le corresponden a los Municipios conforme a la ley, a esos remanentes se les debe considerar sustantivamente como un rendimiento de un recurso propio y, por ende, forman parte de la hacienda municipal y deben garantizarse conforme a los principios citados del artículo 115, fracción IV, constitucional.


Además, el Gobierno del Estado de Veracruz funciona como un intermediario para la entrega de estos recursos, por lo que la controversia constitucional se vuelve el único mecanismo para proteger la integridad de la hacienda municipal del Municipio actor ante la falta de entrega. Ello, pues lo reclamado no se trata de aspectos formales de cumplimiento o no del contrato de fideicomiso del que son parte el Estado y el Municipio actor, sino que el acto negativo que en realidad se cuestiona es el indebido actuar por parte de un ente público (el Poder Ejecutivo) al conservar recursos del Municipio actor que no le corresponden.


Así, en el contexto del sistema financiero municipal tiene que tomarse en cuenta que, cuando las autoridades gubernamentales a las que la Constitución o leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras (como en este caso serían las municipales), omiten el pago de las mismas o lo hacen tardíamente, someten a estas últimas a un perjuicio doble: a) en primer lugar, les infringe el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden y, b) en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.


Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(54) de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 46/2004 "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."(55)


OCTAVO.—Efectos. Esta Primera Sala determina que los efectos de la presente sentencia se traducen en la entrega de las cantidades demandadas respecto a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, que ascienden a la cantidad de $3'395,317.58 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos diecisiete pesos 58/100 M.N.), del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A (FORTAFIN A 2016), por la cantidad de $2'450,000.00 (dos millones cuatrocientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.) y, por cuanto hace al rubro de bursatilización, un total de $220,106.46 (doscientos veinte mil ciento seis pesos 46/100 M.N.).


Así como los correspondientes intereses que se hubieren generado, los que deberán contabilizarse aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


Para ello, se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave un plazo de noventa días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que le sea notificado este fallo, a fin de que realice lo conducente para que sean suministrados los recursos reclamados, más los intereses que resulten sobre ese saldo insoluto desde que tenían que ser entregados hasta la fecha de liquidación conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


Por lo que hace al pago de intereses, se estima pertinente puntualizar lo que sigue:


a) En torno al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), debe tomarse como fecha de inicio de los actos omisivos los días límite de entrega al Municipio actor que se especificaron en el estudio de fondo (en la tabla correspondiente).


b) En cuanto a los recursos derivados del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A (FORTAFIN A 2016) y los remanentes de bursatilización del fideicomiso F-998, el cálculo de los intereses deberá hacerse a partir de los cinco días hábiles siguientes a la entrega de los recursos por parte de la Federación al Ejecutivo Estatal, al ser, por analogía, el plazo límite del Ejecutivo para la entrega de los recursos al Municipio actor, de acuerdo a las referidas disposiciones de la Ley de C.F..


Finalmente, se puntualiza que en caso que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, queda incólume la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se declara la invalidez de las omisiones impugnadas del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, consistentes en la entrega de los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y los intereses que se sigan generando hasta su total entrega; la entrega de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, así como del Fideicomiso Irrevocable Emisor, de Administración y Pago, número F-998 y los intereses que se sigan generando hasta su total entrega, en los términos del considerando séptimo y para los efectos precisados en el considerando octavo.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros: N.L.P.H., A.G.O.M. y presidente J.L.G.A.C., en contra del emitido por el Ministro L.M.A.M.. Ausente el Ministro J.M.P.R. (ponente), hizo suyo el asunto el Ministro L.M.A.M..








________________________

1. Foja 319 y reversa del expediente principal.


2. Í., fojas 357-376.


3. Foja 18 del expediente principal.


4. Foja 427 del expediente principal.


5. Foja 18 del expediente principal.


6. Foja 427 del expediente principal.


7. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, «con número de registro digital: 166985».


8. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, «con número de registro digital: 183581», de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo Local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.


9. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..


10. Foja 28 de la sentencia.


11. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..


12. Foja 49 de la sentencia.


13. Resuelta por la Primera Sala el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..


14. Foja 20 de la sentencia.


15. Resuelta por la Primera Sala el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..


16. Foja 35 de la sentencia.


17. Resuelta por la Primera Sala el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..


18. Foja 29 de la sentencia.


19. Resuelta por la Primera Sala el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..


20. Foja 18 de la sentencia.


21. Foja 22 de la sentencia.


22. Resuelta por la Primera Sala el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..


23. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.


24. Foja 45 de la sentencia.


25. Foja 51 de la sentencia.


26. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ..."


27. Fojas 17 y 18 del expediente principal.


28. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"...

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento; ..."


29. Foja 377 y reversa del expediente principal.


30. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."


31. Texto: "El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.", publicada en la Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917, «con número de registro digital: 188010».


32. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil uno, página 882, «con número de registro digital: 190021».


33. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 Paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de 5 votos.


34. Primera Sala, Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, «con número de registro digital: 163468».


35. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, «con números de registro digital: 192331 y 192330,» respectivamente.


36. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2000, página 514, «con número de registro digital: 192327».


37. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.


38. "Artículo 1. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. ..."


39. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.


40. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).


41. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley. ..."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: ..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los Gobiernos Municipales por parte de los Gobiernos Estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."


42. Fojas 30-47 del expediente principal.


43. I.. Foja 45


44. "Artículo 3. El gasto neto total se distribuye conforme a lo establecido en los anexos de este decreto y tomos del presupuesto de egresos y se observará lo siguiente: ...

"XVI. Las erogaciones para el Ramo General 23 Provisiones Salariales y Económicas se distribuyen conforme a lo previsto en el anexo 20 de este decreto. ..."


45. "Artículo 13. Los recursos a que se refieren el anexo 20.3 Proyectos de Desarrollo Regional se destinarán para inversión en las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, quienes serán responsables de la integración e información contenida en los expedientes técnicos correspondientes, la aplicación, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencia de dichos recursos en términos de las disposiciones aplicables, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a las autoridades federales en materia de fiscalización. La información referida deberá estar disponible en la página de Internet del ejecutor de gasto, o a través de medios accesibles a los ciudadanos, según sea el caso.

"La obra cuyo costo total sea mayor a $50'000,000.00 deberá contar con el análisis costo-beneficio simplificado o análisis costo-eficiencia simplificado, según corresponda, en términos de las disposiciones que para tal efecto se emitan.

"Del costo total de cada proyecto, se podrá destinar hasta el 30 por ciento de los recursos para equipamiento.

"Asimismo, del monto total asignado al fondo, la secretaría podrá destinar hasta el 1 por ciento para la administración del mismo y transferirá a la auditoría, una cantidad equivalente al 1 al millar de cada proyecto convenido con las entidades federativas para su fiscalización.

"La secretaría, a más tardar el 31 de enero, emitirá las disposiciones específicas para la aplicación de los recursos a que se refiere el presente artículo que establecerán, entre otros, los plazos, requisitos y procedimientos que permitan el ejercicio eficiente de los mismos."


46. Reformado, G.O. 3 de febrero de 2000

"Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:

"...

"XVI. Autorizar, en su caso, a los Ayuntamientos:

"...

(Reformado, G.O. 23 de noviembre de 2017)

"g) La celebración de convenios de coordinación con Municipios de otras entidades federativas, así como con el Estado, en este último caso cuando tengan por objeto lo señalado en las fracciones III y X del artículo 71 de esta Constitución y aquellos por los que el Estado se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. ..."


47. (Reformado primer párrafo, G.O. 9 de noviembre de 2016)

"Artículo 103. Los Municipios podrán celebrar convenios, previa autorización del Congreso del Estado o de la Diputación Permanente, la que se otorgará siempre y cuando la coordinación o asociación arrojen un beneficio en la prestación de los servicios a los habitantes de los Municipios, exista un acuerdo de cabildo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y se haya escuchado a los agentes y subagentes municipales, comisario municipal, así como a los jefes de manzana. Esta disposición regirá para los casos siguientes:

"I. Con Municipios de otras entidades federativas, para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan;

"II. Con el Estado, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos servicios públicos o funciones, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. El convenio que se celebre deberá establecer los derechos y obligaciones del Estado y del Municipio para la prestación de servicios públicos;

"III. Con el Estado o la Federación, para que se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración y recaudación de las contribuciones y tasas adicionales que aquellos establezcan en su favor;

"IV. Con el Estado o la Federación, para asumir la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que correspondan a aquellos, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario;

"V. Con el Estado o la Federación, para que éstos asuman la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que corresponda a los Municipios, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario;

"VI. Con personas físicas o morales para la ejecución u operación de obras, o la prestación de servicios públicos municipales, cuando en virtud del convenio y sin afectar la calidad del servicio, se produzcan beneficios para el Municipio en los términos de esta ley;

"VII. Con la Federación o el Estado para realizar actividades o ejercer facultades en bienes y zonas de jurisdicción federal o estatal. Para la realización de acciones conjuntas o para delegarles atribuciones en materia de preservación, conservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección y mejoramiento del ambiente; o

"VIII. Con el Estado, para que éste asuma actividades o ejerza facultades en la jurisdicción del Municipio, ejecutando acciones conjuntas y atribuciones delegadas en materia catastral, como son la elaboración, mantenimiento y actualización del catastro, dependiendo de la norma, asesoría y supervisión estatal.

(Adicionada, G.O. 17 de febrero de 2016)

"IX. Con la Federación o el Estado para realizar actividades o ejercer facultades en relación con la ejecución de políticas y programas relacionados con la igualdad de género.

"Tratándose de convenios con otros Municipios de la entidad, sólo se requerirá el previo acuerdo entre sus respectivos Ayuntamientos, notificándolo al Congreso del Estado o a la Diputación Permanente."


48. Cabe resaltar que, originalmente, el impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos era de carácter federal. Empero, mediante reforma de 21 de diciembre de 2007, la respectiva Ley Federal del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehículos quedó abrogada con una vacatio legis al 1 de enero de 2012. En el artículo cuarto transitorio de esa modificación se dijo: "En caso de que, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos vigente hasta el 31 de diciembre de 2011, antes de la fecha señalada en el párrafo anterior las entidades federativas establezcan impuestos locales sobre tenencia o uso de vehículos respecto de vehículos por los que se deba cubrir el impuesto federal contemplado en la ley que se abroga, se suspenderá el cobro del impuesto federal correspondiente en la entidad federativa de que se trate.". Consecuentemente, dado que el artículo 16 de esa ley federal establecía la posibilidad de que las entidades federativas puedan establecer contribuciones locales o municipales sobre la tenencia o uso de vehículos, la reforma abrogatoria dio pie a que ese impuesto pasara a la jurisdicción de las entidades federativas.


49. "Artículo 15. El Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación que efectúe la secretaría por concepto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, sin incluir los accesorios. Las participaciones sobre dicho concepto serán distribuidas mediante la aplicación de los factores establecidos en la siguiente tabla: ..."


50. No hay que pasar por alto que, previo a la citada de 21 de diciembre de 2007, el artículo 16-A de la aludida ley del impuesto sobre tenencia preveía la posibilidad de que las entidades federativas celebren (con el Gobierno Federal) convenios de colaboración administrativa en materia de este impuesto.

Es por ello que, el 10 de octubre de 2006, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Veracruz, celebraron Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2007 y en la Gaceta Oficial, número extraordinario 25, el 23 de enero de 2007. En la cláusula segunda, fracción V, de dicho convenio, las partes convinieron en coordinarse en materia del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, excepto aeronaves. En su cláusula decimotercera se estableció, entre otras cuestiones pactadas, que la administración de este impuesto será ejercida por el Estado de Veracruz. La cláusula decimonovena, fracción IX, del mismo instrumento legal, establece que por administrarlo, el Estado de Veracruz percibirá como incentivo el 100% de la recaudación del impuesto y sus accesorios, que se obtengan en su territorio. Por su parte, la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave establece, en su artículo 15, que el Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.


51. Modificado el veinte de junio de dos mil trece.


52. El veintitrés de junio de dos mil trece, se firmó el primer convenio modificatorio con relación al Contrato de Fideicomiso Irrevocable Emisor, de Administración y P.F., en la que se explicó que el veinticinco de enero de dos mil trece, la Asamblea General de Tenedores de los Certificados Bursátiles acordó, entre varios aspectos (antecedente V), autorizar al fiduciario a entregar las cantidades remanentes en forma semestral en cada fecha de pago y autorizar que, en el momento que se lleven a cabo varias de las modificaciones acordadas se desactive el evento preventivo activado en esa fecha conforme al fideicomiso, liberando los remanentes restantes en el fideicomiso a los fideicomitentes municipales.


53. En el clausulado del fideicomiso se dispuso que las cantidades remanentes serían entregados al fideicomisario en segundo lugar (punto 3.1.c.), a fin de ser distribuidas entre los fideicomitentes municipales en el porcentaje que les correspondiera conforme a los porcentajes de distribución previstos en un anexo o conforme a lo que establezca la ley.


54. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.


55. Texto: "La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.", Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, con número de registro digital: 181288.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el S.J. de la Federación.

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