Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto que formula el Ministro J.M.P.R. en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017.

Nota introductoria

En sesión de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete,(1) el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el primer grupo de temas(2) planteados en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, promovidas en contra del decreto promulgatorio y de diversos preceptos de la Constitución Política de la Ciudad de México.

Dicho asunto se resolvió en el sentido de declarar parcialmente procedentes y parcialmente fundadas las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, exclusivamente en la materia de las impugnaciones sobre el proceso legislativo y las relacionadas con la materia electoral; sobreseer en la acción de inconstitucionalidad 15/2017, promovida por el Partido Político M., en relación con los artículos 25, apartados C, numeral 1, y F, numeral 2, 29, apartado B, numeral 3, y 69, numeral 5, párrafos primero y tercero, de la Constitución Política de la Ciudad de México; sobreseer en la acción de inconstitucionalidad 16/2017, promovida por el Partido Nueva Alianza, respecto de los artículos 5, 15, 17, 19, 42, 54 y 55 de la Constitución Política de la Ciudad de México; reconocer la validez del proceso legislativo que le dio origen y declarar la validez e invalidez de diversos preceptos de la Constitución Política de la Ciudad de México.

De manera particular:

• Se reconoció la validez de los artículos 29, apartados A, numeral 2, y B, numerales 1 y 2, inciso a) y 53, apartado A, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México; y

• Se declaró la invalidez de los artículos 27, apartado D, numeral 2, y 29, apartado B, numeral 3, en la porción normativa "para un sólo período consecutivo", de la Constitución Política de la Ciudad de México.

El análisis de los distintos conceptos de invalidez formulados por los partidos políticos M. y Nueva Alianza, así como por el procurador general de la República, y agrupados en el primer bloque de discusión, se realizó de conformidad a las siguientes líneas temáticas:

Ver líneas temáticas

Así, se agotó el estudio de todos los temas planteados por los partidos políticos promoventes, de manera que las acciones de inconstitucionalidad 15/2017 y 16/2017 quedaron resueltas en su totalidad; no obstante, las restantes impugnaciones presentadas por la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se discutieron en sesiones celebradas los días veinte, veintiuno, veintitrés, veintisiete, veintiocho y treinta de agosto, así como tres, cuatro y seis de septiembre dos mil dieciocho, al tenor de los apartados siguientes:

Ver apartados

Pues bien, dichos apartados regirán el posicionamiento de quien suscribe el presente voto con respecto al fallo aprobado por la mayoría, mismo que si bien, en lo general, comparto, contiene consideraciones específicas sobre las que estimo necesario realizar algunas precisiones:

Apartado A

¿Puede la Ciudad de México ampliar derechos humanos y reconocer derechos nuevos?

Sobre esta interrogante, se definió en el Tribunal Pleno que no era posible establecer criterios generales que permitan una metodología de análisis única o transversal a las diversas situaciones que son objeto de regulación estatal; de ahí que la respuesta en cuanto a la viabilidad de que la Ciudad de México pueda o no ampliar la protección a determinados derechos humanos y reconocer nuevos derechos, ampliando el catálogo contemplado en la Constitución Federal, tendría que estar sujeta al análisis específico del marco competencial previsto en la Ley Fundamental para cada supuesto o materia particular de regulación cuestionada.

Así, con dicho parámetro, se procedió al análisis de los distintos planteamientos de la Procuraduría General de la República, en torno a temas como el uso medicinal de la cannabis, los derechos sexuales y reproductivos, el derecho a una muerte digna, la justicia cívica, los derechos de los migrantes, la celebración de tratados y política exterior, el derecho al agua, el patrimonio de la ciudad, la ciencia y tecnología, los derechos laborales y las impugnaciones relacionadas con la materia procesal penal.

Si bien en cada uno de dichos temas expresé mi postura específica, me parece importante destacar mi postura general sobre la interrogante anunciada en el presente apartado.

Al respecto, durante la sesión, externé que, desde mi perspectiva, la problemática que se presenta en relación con el tema competencial, se resuelve directamente con el texto del artículo 122 de la Constitución, apartado A, base I, párrafo último,(3) y que estimo, debe interpretarse de manera amplia para poder establecer que hay facultades concedidas de manera expresa por la Constitución Federal para la Ciudad de México, en el sentido de que en su Constitución se pueden ampliar, desarrollar y –desde luego– maximizar los derechos humanos, y también –incluso– el de proporcionar mayores garantías para hacer efectivo su ejercicio.

Me parece que en relación con el tema de los límites a ese ejercicio de producción normativa por parte de la Ciudad de México, como bien apuntó el proyecto presentado a discusión, esta posibilidad no es ilimitada.

Para quien suscribe el presente voto, el límite radica esencialmente en el hecho de que la ampliación o reconocimiento de derechos humanos y de sus garantías, no impida el pleno ejercicio y disfrute de los distintos derechos humanos que ya reconoce la Constitución Federal, ni se oponga a las restricciones expresas que también considera el Pacto Federal.

Tal postura, está referida en exclusiva al caso analizado de la Ciudad de México, pues mi pronunciamiento se enfoca a la interpretación del referido artículo 122 constitucional, en tanto que la realización de un análisis referido al caso de otras entidades federativas, tendría que estar sujeto a otras directrices constitucionales que no necesariamente llevarían a similar conclusión, cuestión que si bien no descarto, debo apuntar a fin de dejar asentada mi reserva sobre la respuesta que pudiera darse a la interrogante que nos ocupa, pero aplicada a entidades distintas a la Ciudad de México, y que insisto, tendría que descansar en un análisis de otros sustentos de orden constitucional.

También debo precisar en ese voto, que, desde mi perspectiva, la propuesta que se presentó a discusión, no contraviene los precedentes establecidos en el Tribunal Pleno; en primer lugar, porque a mi parecer, en ninguno de dichos precedentes se había presentado la temática que específicamente abordada en esta acción de inconstitucionalidad, es decir, el planteamiento general sobre la posibilidad o la competencia de la Ciudad de México para expedir normas que reconozcan derechos humanos.

Esto es así, porque desde mi óptica, en la acción de inconstitucionalidad 84/2015, se analizaron distintos preceptos de la Ley para la Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Distrito Federal, por lo que únicamente se abordó el estudio de una norma secundaria, y no el de una norma constitucional de orden local. En dicho asunto, se determinó la invalidez del artículo 5, fracción XI, del ordenamiento citado, bajo la consideración de que el órgano legislativo local sustituyó la facultad del Constituyente para reconocer y dotar de contenido a un derecho humano que ya se encuentra tutelado a nivel constitucional federal, y ésta fue la temática sobre la que bordó ese precedente, sin que se analizara en ese caso el alcance del referido artículo 122 constitucional, en su apartado A, base I, segundo párrafo.

De hecho, en dicha acción y en otras afines, su servidor formuló voto concurrente para separarme de distintas consideraciones, por lo que, en todo caso, no compartí totalmente lo fallado en dichos asuntos.

De manera especial, por lo que hace a la distinta acción de inconstitucionalidad 87/2015, referida a la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Estado de Q.R., en la misma, se estableció, de manera expresa, la posibilidad de que los Estados puedan legislar respecto a los derechos humanos de fuente constitucional, siempre y cuando no se afecte el contenido esencial de los derechos humanos reconocidos en la N.S.; y, por otro lado, también se reconoció la posibilidad de que los legisladores estatales, –de acuerdo a sus respectivas atribuciones competenciales– puedan desarrollar o –incluso– ampliar el contenido de un derecho humano previsto en la Constitución Federal y en los tratados internacionales sobre esa base, es decir, que no se altere el contenido esencial previsto en la Constitución Federal.

A la vez, en dicho precedente se señaló que esta facultad no implica que las Legislaturas Estatales puedan introducir en sus respectivas leyes definiciones específicas, respecto a un derecho humano reconocido en algún ordenamiento de fuente constitucional; lo que se acotó a los casos en que el contenido y alcance del derecho específico de que se trate se encuentre tutelado y delimitado por la propia N.S. Federal.

De esta forma, cuando en la referida acción de inconstitucionalidad 87/2015, se estableció que "este Tribunal Pleno considera que el legislador estatal carece de competencia para establecer definiciones de derechos humanos que son reconocidos por la norma suprema, ya que al derivar del orden constitucional, su contenido y alcance no resulta disponible para las entidades federativas, pues de lo contrario se desnaturalizaría su función normativa, jerárquica, universal y de contenido superior respecto al resto de las normas del orden jurídico"; en mi concepto, ello no impide –y por lo menos no voté en ese asunto con esa idea–, que el Constituyente Local y –en el caso– el Constituyente de la Ciudad de México, puedan reconocer nuevos derechos humanos a favor de sus habitantes o ampliar los derechos reconocidos por la Constitución Federal.

Lo único que, desde mi punto de vista, se determinó en ese precedente, es que está prohibido para el legislador o Constituyente Local redefinir o cambiar la definición de los derechos humanos conceptualizados en el Pacto Federal o en tratados internacionales, sobre la base de que dicho ejercicio impediría el contenido y alcance fijado de esos derechos; sin embargo, insisto, ello no impugna la posibilidad de que, en ese contexto, la Ciudad de México pueda, en su Constitución, ampliar el catálogo de derechos humanos y las garantías para su protección, en tanto no impida precisamente el ejercicio de los ya concedidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano, y en tanto ello no se enfrente a una restricción constitucional expresa, supuesto que estaría sujeto a un análisis más cuidadoso con respecto a las implicaciones de una previsión de esta naturaleza.

Por otra parte, y en relación con la acción de inconstitucionalidad 75/2015, asunto en el que se analizó el artículo 52 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que permitía a los tribunales locales garantizar el control de convencionalidad de los derechos humanos en todas sus actuaciones, me resulta fundamental aclarar que, en ese caso, mi voto fue en el sentido de que existía incompetencia del órgano legislativo local para legislar sobre una materia definida y regulada por el artículo 1o. constitucional, es decir, el sistema de control de convencionalidad a nivel federal, que está establecido en el primer precepto de la Ley Fundamental.

Una vez realizadas las aclaraciones pertinentes, puedo resumir que mi voto a favor del proyecto, en este apartado, comparte la esencia de las consideraciones aprobadas por la mayoría y reflejadas en el proyecto de engrose que fue circulado al efecto, aunque con distintos matices y mi personal reserva de pronunciarme en este caso única y exclusivamente por cuanto hace a la competencia de la Ciudad de México para ampliar o reconocer nuevos derechos humanos; salvando la opinión que sobre esa misma materia pueda tener cuando eventualmente se analicen competencias similares, pero aplicables a otras entidades federativas. En cualquier caso, más allá de mi postura general sobre este apartado, comparto la aproximación que realiza el fallo aprobado, en cuanto a realizar un estudio concreto por cada derecho humano debatido, a efecto de determinar si, en cada supuesto, la competencia de la Ciudad de México para ampliar o reconocer nuevos derechos humanos y sus garantías, se apegó al orden constitucional establecido.

Apartado B

Impugnaciones relacionadas con invasión de competencias

En este punto, se analizaron diversos puntos, del que sólo me aparto del punto marcado con el número 11, relativo a las impugnaciones relacionadas con la materia penal, el cual a su vez se subdivide en 3 temas, de los que únicamente me separo de algunas consideraciones del primer punto relativo al procedimiento penal.

En efecto en este punto la sentencia señala que en cuanto a que la porción normativa "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial" del artículo 44, apartado A, numeral 3, de la Constitución Capitalina es inconstitucional, puesto que se refiere a contenidos propios del procedimiento penal que ya se encuentran reglamentados en la legislación única emitida por el Congreso de la Unión.

El título X del Código Nacional de Procedimientos Penales contiene un capítulo (III denominado "Acción penal por particular") que se dedica a detallar pormenorizadamente las condiciones en las que los particulares podrán ejercer acción penal: (i) su acumulación de causas; (ii) los supuestos y condiciones en los que procede; (iii) los requisitos formales y materiales a cumplir; (iv) los contenido de la petición; (v) las reglas sobre su admisión, entre otras generales. Así, toda vez que los contenidos previstos en la porción en estudio ya están previstos en la legislación única emitida por el Congreso de la Unión, en términos de nuestros precedentes, debe invalidarse.

En virtud de lo anterior, se consideró parcialmente fundado esta parte del concepto de invalidez esgrimido por la Procuraduría y, por un lado, se desestima la acción en relación con la porción normativa: "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público" y, por otro, se invalida la porción normativa: "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial", ambas del artículo 44, apartado A, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México.

Ahora, si bien coincido con la invalidez de la Proción normativa impugnada, lo cierto es que desde mi óptica debió invalidarse la totalidad del numeral 3 del aparado A del artículo 44, apartado A, numeral 3 que refiere que: "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial."

Lo anterior, pues como lo ha sostenido el Tribunal Pleno, en diversos precedentes,(4) el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal, en lo que al caso interesa, prevé que el Congreso de la Unión será competente para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de procedimientos alternativos de solución de controversias en materia penal y de ejecución de penas que regirá en la República, excluyendo de esta forma la concurrencia de los Estados para legislar al respecto.

En términos de este precepto, al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer, mediante una ley única en proceso penal y demás supuestos supracitados, se privó a los Estados la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 de la Constitución Federal, para legislar en relación con esa materia.

La citada reforma constitucional, tiene como finalidad la unificación de las normas aplicables a todos los procesos penales a fin de hacer operativo el nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional, según se advierte de lo expuesto durante el procedimiento legislativo.

El Congreso de la Unión en ejercicio de la potestad constitucional que tiene, expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de marzo de dos mil catorce, estableciendo que su entrada en vigor se hará de manera gradual, sin que pudiera exceder del dieciocho de junio de dos mil dieciséis.

Ahora en el caso que nos ocupa, el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público y de los particulares, se prevé en los siguientes preceptos del Código Nacional de Procedimientos Penales, que dicen:

"Artículo 127. Competencia del Ministerio Público

"Compete al Ministerio Público conducir la investigación, coordinar a las policías y a los servicios periciales durante la investigación, resolver sobre el ejercicio de la acción penal en la forma establecida por la ley y, en su caso, ordenar las diligencias pertinentes y útiles para demostrar, o no, la existencia del delito y la responsabilidad de quien lo cometió o participó en su comisión."

"Artículo 131. Obligaciones del Ministerio Público

"Para los efectos del presente código, el Ministerio Público tendrá las siguientes obligaciones:

"...

"XVI. Ejercer la acción penal cuando proceda; ..."

"Capítulo III

"Acción penal por particular

"Artículo 426. Acción penal por particulares

"El ejercicio de la acción penal corresponde al Ministerio Público, pero podrá ser ejercida por los particulares que tengan la calidad de víctima u ofendido en los casos y conforme a lo dispuesto en este código."

"Artículo 427. Acumulación de causas

"Sólo procederá la acumulación de procedimientos de acción penal por particulares con procedimientos de acción penal pública cuando se trate de los mismos hechos y exista identidad de partes."

"Artículo 428. Supuestos y condiciones en los que procede la acción penal por particulares

"La víctima u ofendido podrá ejercer la acción penal únicamente en los delitos perseguibles por querella, cuya penalidad sea alternativa, distinta a la privativa de la libertad o cuya punibilidad máxima no exceda de tres años de prisión.

"La víctima u ofendido podrá acudir directamente ante el Juez de Control, ejerciendo acción penal por particulares en caso que cuente con datos que permitan establecer que se ha cometido un hecho que la ley señala como delito y exista probabilidad de que el imputado lo cometió o participó en su comisión. En tal caso deberá aportar para ello los datos de prueba que sustenten su acción, sin necesidad de acudir al Ministerio Público.

"Cuando en razón de la investigación del delito sea necesaria la realización de actos de molestia que requieran control judicial, la víctima u ofendido deberá acudir ante el Juez de Control. Cuando el acto de molestia no requiera control judicial, la víctima u ofendido deberá acudir ante el Ministerio Público para que éste los realice. En ambos supuestos, el Ministerio Público continuará con la investigación y, en su caso, decidirá sobre el ejercicio de la acción penal."

"Artículo 429. Requisitos formales y materiales

"El ejercicio de la acción penal por particular hará las veces de presentación de la querella y deberá sustentarse en audiencia ante el Juez de Control con los requisitos siguientes:

"I. El nombre y el domicilio de la víctima u ofendido;

"II. Si la víctima o el ofendido son una persona jurídica, se indicará su razón social y su domicilio, así como el de su representante legal;

"III. El nombre del imputado y, en su caso, cualquier dato que permita su localización;

"IV. El señalamiento de los hechos que se consideran delictivos, los datos de prueba que los establezcan y determinen la probabilidad de que el imputado los cometió o participó en su comisión, los que acrediten los daños causados y su monto aproximado, así como aquellos que establezcan la calidad de víctima u ofendido;

"V. Los fundamentos de derecho en que se sustenta la acción, y

"VI. La petición que se formula, expresada con claridad y precisión."

"Artículo 430. Contenido de la petición

"El particular al ejercer la acción penal ante el Juez de Control podrá solicitar lo siguiente:

"I. La orden de comparecencia en contra del imputado o su citación a la audiencia inicial, y

"II. El reclamo de la reparación del daño."

"Artículo 431. Admisión

"En la audiencia, el Juez de Control constatará que se cumplen los requisitos formales y materiales para el ejercicio de la acción penal particular.

"De no cumplirse con alguno de los requisitos formales exigidos, el Juez de Control prevendrá al particular para su cumplimiento dentro de la misma audiencia y de no ser posible, dentro de los tres días siguientes. De no subsanarse o de ser improcedente su pretensión, se tendrá por no interpuesta la acción penal y no podrá volver a ejercerse por parte del particular por esos mismos hechos.

"Admitida la acción penal promovida por el particular, el Juez de Control ordenará la citación del imputado a la audiencia inicial, apercibido que en caso de no asistir se ordenará su comparecencia o aprehensión, según proceda.

"El imputado deberá ser citado a la audiencia inicial a más tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a aquella en la que se fije la fecha de celebración de la misma.

"La audiencia inicial deberá celebrarse dentro de los cinco a diez días siguientes a aquel en que se tenga admitida la acción penal, informándole al imputado en el momento de la citación el derecho que tiene de designar y asistir acompañado de un defensor de su elección y que de no hacerlo se le nombrará un defensor público."

"Artículo 432. Reglas generales

"Si la víctima u ofendido decide ejercer la acción penal, por ninguna causa podrá acudir al Ministerio Público a solicitar su intervención para que investigue los mismos hechos.

"La carga de la prueba para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad del imputado corresponde al particular que ejerza la acción penal. Las partes, en igualdad procesal, podrán aportar todo elemento de prueba con que cuenten e interponer los medios de impugnación que legalmente procedan.

"A la acusación de la víctima u ofendido, le serán aplicables las reglas previstas para la acusación presentada por el Ministerio Público.

"De igual forma, salvo disposición legal en contrario, en la sustanciación de la acción penal promovida por particulares, se observarán en todo lo que resulte aplicable las disposiciones relativas al procedimiento, previstas en este código y los mecanismos alternativos de solución de controversias."

De lo todo lo anterior se advierte que la norma es inconstitucional, en tanto que al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer, mediante una ley única en proceso penal y demás supuestos supracitados, se privó a los Estados la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 de la Constitución Federal, para legislar en relación con esa materia; por lo que las entidades federativas no pueden ni reiterar las estipulaciones establecidas en el código nacional referido.

Así, aun cuando se reproduzca el texto de la Norma Constitucional, lo cierto es que la materia procedimental penal es competencia del Congreso de la Unión, por lo que, el que el hecho de haberse integrado la misma cuestión a la Constitución de la Ciudad de México vulnera la esfera competencial del Congreso, en tanto tales estipulaciones ya se regulan en el código nacional referido, de manera que desde mi óptica la simple reiteración de tales cuestiones es inconstitucional; en tanto, no se trata de leyes necesarias para implementar las estipulaciones del código nacional ni una cuestión orgánica, por lo que como señalé considero que el artículo 44, apartado A, numeral 3, impugnado sí es inconstitucional.

Por lo que, no coincido en que las entidades federativas pueden legislar en materias exclusivas de la Federación si reproducen palabra por palabra el Texto Constitucional, ya que lo importante no es la reiteración textual, sino la competencia que tiene para regular una materia.

Apartado C

Impugnaciones relacionadas con el alcance de la libertad configurativa de la Ciudad de México respecto a su régimen y organización interiores.

En este punto, también comparto diversas determinaciones tomadas en los puntos en los que se subdividió el apartado; sin embargo me separo de algunas consideraciones que se contiene en el punto 5 de este apartado, relativo a las facultades del parlamento metropolitano,

En efecto, en este punto el procurador general de la República adujo que los artículos 29, apartado D, inciso q)(5) y 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México, son inconstitucionales por reconocer una figura que se encuentra por encima del Congreso Local y que realizará una etapa de evaluación dentro del proceso legislativo previsto para la Ciudad de México.

En la sentencia se precisa en principio que es importante aclarar que la redacción de los preceptos impugnados confunde al inciso q) con el inciso p) de la disposición impugnada y este error de técnica legislativa es causante en parte de la argumentación de la procuraduría en su demanda. El artículo 30, numeral 7, de la Constitución Capitalina señala que "el sistema al que se refiere el inciso q) del apartado D del artículo 29 ... realizará la evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes". Sin embargo, el inciso q) del artículo 29, apartado D, al que se remite, no establece ningún sistema, sino que hace referencia a la figura del parlamento metropolitano. En cambio, el sistema de evaluación está previsto en el diverso inciso p) del mismo artículo y apartado. Si la Asamblea Constituyente hubiera hecho referencia al inciso p) –y no al q)– en el numeral 7 del artículo 30, no habría duda de que se trata de un mecanismo de evaluación legislativa a cargo del mismo Congreso Local y no de una actividad que lleva a cabo el parlamento metropolitano.

Las discusiones en el seno de la Asamblea Constituyente refuerzan la conclusión de que se trata de un error dentro del proceso legislativo, así pues, a pesar de tratarse de una confusión entre los incisos p) y q) del artículo 29, apartado D, de la Constitución de la ciudad, analizaremos el concepto de invalidez de la procuraduría siguiendo textualmente los artículos impugnados. Para este fin se parte de la premisa de que, según la procuraduría, el parlamento metropolitano puede llevar a cabo funciones de evaluación de las leyes que emita el Congreso Local y de la ejecución de éstas por parte de las autoridades de la Ciudad de México.

Así la sentencia señala que, en principio, conviene precisar que el sistema señalado en el artículo 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México no constituye una etapa distinta dentro del proceso legislativo diseñado desde la norma fundamental local, sino que se trata de una función de cualificación de la actividad legislativa o de mejora regulatoria que ocurrirá con posterioridad a la emisión de las leyes con el objeto de evaluarlas a la luz de sus resultados y el impacto que éstas han tenido en la sociedad. Adicionalmente, que la figura del parlamento metropolitano se limita a ser una instancia de coordinación entre poderes legislativos locales que el Congreso de la Ciudad de México promoverá.

Lo anterior se desprende de la redacción de los artículos impugnados y puede también corroborarse con el dictamen de la Comisión de Ciudadanía, Ejercicio Democrático y Régimen de Gobierno de la Asamblea Constituyente, que menciona que el sistema de evaluación tendrá por objeto examinar el ordenamiento normativo de la ciudad y evaluar los objetivos propuestos y los resultados obtenidos por cada ley que se emita.

Así, se concluye que, tanto del texto del artículo 30, numeral 7, como del dictamen mencionado, la evaluación propuesta ocurrirá con posterioridad a la emisión de las leyes y no como una instancia de revisión inmediata de las mismas, pues lo que se busca es analizar el impacto que su aplicación generó en la sociedad a fin de advertir los medios técnicos y administrativos que fueron empleados, el grado de participación ciudadana, el cumplimiento de legalidad y reglamentación por los destinatarios de la norma. Las conclusiones a las que lleguen estos instrumentos de evaluación carecen de un carácter vinculante y, por ello, el legislativo de la capital puede en todo caso tomarlas o no en cuenta para su acción soberana.

Si bien el nombre de "parlamento metropolitano" y su localización dentro del apartado relativo al procedimiento legislativo se prestan a confusión, lo cierto es que ese cuerpo colegiado en realidad no legisla. En la historia política de la Ciudad de México dichos parlamentos han sido creados con el objeto de llegar a propuestas, acuerdos y compromisos políticos a fin de que en los congresos locales se promuevan e impulsen reformas a las leyes en aspectos sensibles para la población del área metropolitana del Valle de México.

De los preceptos impugnados tampoco se desprende que el así llamado "parlamento metropolitano" ejerza poder soberano, ni que en ese órgano resida parte o la totalidad del Poder Legislativo Local. Al contrario, estimamos que derivado de la facultad de promover la conformación de dicho parlamento que la Constitución Local le otorga al Congreso de la Ciudad de México, éste podrá establecer que algunos de los legisladores locales formen parte de dicho cuerpo, pero únicamente con la finalidad de llegar a acuerdos políticos con sus pares de otras entidades federativas para impulsar reformas a las leyes de la ciudad, quedando siempre a decisión del Congreso Local aceptar o no la pertinencia de las mismas. Nada obsta para que el mismo parlamento metropolitano también realice labores de evaluación sin carácter vinculante de las leyes capitalinas, su ejecución y puesta en práctica.

En ese sentido, se consideró válido, que el Constituyente capitalino haya establecido métodos de evaluación y mejora regulatoria por medio de un sistema que no constituye un acto adicional del procedimiento legislativo, sino una evaluación ex post de las políticas públicas diseñadas en las leyes locales. Tampoco el parlamento metropolitano, de llegar a existir, constituye según la Constitución impugnada una instancia en la que resida el Poder Legislativo Local, sino un mecanismo de coordinación política entre los Congresos Locales de entidades federativas con problemas comunes que requieren cierta coordinación.

En virtud de todas las consideraciones anteriores, se declaró infundado el concepto de invalidez que la procuraduría esgrime en este rubro y, por lo tanto, se reconoció la validez constitucional de los artículos 29, apartado D, inciso q), y 30, numeral 7 –en la inteligencia de que este último se refiere al sistema precisado en el inciso p) del apartado D del referido artículo 29–, de la Constitución de la Ciudad de México.

Una vez señalado lo anterior, debo precisar que no comparto la determinación relativa al artículo 30, numeral 7, pues contrario a lo que se afirma, considero que el precepto sí es contrario al principio de certeza jurídica.

En efecto, como se afirma en la sentencia la redacción de los preceptos impugnados confunde al inciso q) con el inciso p) de la disposición impugnada y este error de técnica legislativa es causante en parte de la argumentación de la procuraduría en su demanda. El artículo 30, numeral 7, de la Constitución Capitalina señala que "el sistema al que se refiere el inciso q) del apartado D del artículo 29 ... realizará la evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes". Sin embargo, el inciso q) del artículo 29, apartado D, al que se remite, no establece ningún sistema, sino que hace referencia a la figura del parlamento metropolitano. En cambio, el sistema de evaluación está previsto en el diverso inciso p) del mismo artículo y apartado. Si la Asamblea Constituyente hubiera hecho referencia al inciso p) –y no al q)– en el numeral 7 del artículo 30, no habría duda de que se trata de un mecanismo de evaluación legislativa a cargo del mismo Congreso Local y no de una actividad que lleva a cabo el parlamento metropolitano.

Se considera que el sistema señalado en el artículo 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México no constituye una etapa distinta dentro del proceso legislativo diseñado desde la Norma Fundamental Local, sino que se trata de una función de cualificación de la actividad legislativa o de mejora regulatoria que ocurrirá con posterioridad a la emisión de las leyes con el objeto de evaluarlas a la luz de sus resultados y el impacto que éstas han tenido en la sociedad. Adicionalmente, se considera que la figura del parlamento metropolitano se limita a ser una instancia de coordinación entre Poderes Legislativos Locales que el Congreso de la Ciudad de México promoverá; sin embargo, ello no se desprende de la norma impugnada.

Así las cosas, no coincido en que se deba considerar que el así llamado "parlamento metropolitano" al establecer que algunos de los legisladores locales formen parte de dicho cuerpo, tenga únicamente la finalidad de llegar a acuerdos políticos con sus pares de otras entidades federativas para impulsar reformas a las leyes de la ciudad, quedando siempre a decisión del Congreso Local aceptar o no la pertinencia de las mismas, pues como se dijo, ello no se desprende de la norma impugnada.

Así coincido con el procurador, en cuanto afirma que de los artículos 29, apartado D, inciso q) y 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México al otorgarle al "parlamento metropolitano" funciones de evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes lo coloca por encima del Poder Legislativo Local, sin tener una base constitucional de la cual derive esa atribución; por lo que considero que como mínimo los preceptos impugnados vulneran el principio de seguridad jurídica y por ello resulta inconstitucionales.

Por otra parte, también considero pertinente precisar mi criterio respecto del punto 6 del propio apartado C, relativo al Consejo de la Judicatura local.

En efecto la Procuraduría General de la República impugnó que el artículo 35, apartado E, numeral 2, de la Constitución de la ciudad no garantiza una mayoría de miembros de carrera dentro del Consejo de la Judicatura, el hecho de que el legislativo local integre en su totalidad al Consejo Judicial Ciudadano –que, a su vez, nombra a los consejeros de la judicatura en la ciudad– constituye, según la procuraduría, una subordinación del Poder Judicial al Poder Legislativo.

Como lo precisa la sentencia, sobre este tema, el proyecto presentado a este Tribunal Pleno sostenía que la atribución del Consejo Judicial Ciudadano de designar a los consejeros de la Judicatura no vulnera la independencia del Poder Judicial local. Bajo tal postura, el mecanismo no supone en sí mismo una subordinación o sometimiento del Poder Judicial de la ciudad al Poder Legislativo Local y que ni los miembros del consejo judicial son representantes de la mayoría parlamentaria que los nombró, ni los consejeros de la judicatura, una vez nombrados, representan al consejo judicial que los designó, pues éste cesa en sus funciones y desaparece. Por último, que la norma impugnada sería coherente con los controles que pueden ejercer los poderes de cada entidad federativa de manera recíproca.

Sin embargo, una mayoría de siete Ministros (entre los que me encuentro) votamos en contra de las conclusiones del proyecto y por la invalidez del precepto impugnado. De este modo, en términos de los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Federal y 72 de la ley reglamentaria, al no alcanzarse una mayoría de ocho votos por la invalidez de los preceptos impugnados, se desestimó la acción de inconstitucionalidad 18/2017 respecto del artículo 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano".

Por otra parte y en relación con el cuestionamiento relativo a si es constitucionalmente válido que no se garantice una mayoría de consejeros de la judicatura de carrera judicial en la Ciudad de México, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ya ha establecido (en la controversia constitucional 32/2007) que la debida independencia de la judicatura local se garantiza cuando el voto mayoritario en el Consejo de la Judicatura de una entidad federativa proviene de consejeros que son Jueces y Magistrados, porque al formar parte de la carrera judicial ya han desempeñado funciones jurisdiccionales y, por tanto, conocen las necesidades específicas de su labor a la que regresarán al final de su encargo como consejeros de la judicatura.

La sentencia estima que sin una mayoría de consejeros de carrera judicial, el control de las decisiones del Consejo queda en manos de miembros ajenos al Poder Judicial que, por supuesto, no se reincorporarán a las funciones jurisdiccionales al término de su encargo como consejeros. Por tanto, no tienen prima facie conocimiento de la labor jurisdiccional que administran, estructuran, vigilan y organizan. Por tanto, la composición que establece el artículo 35, apartado E, numeral 2, es inconstitucional por vulnerar la independencia y autonomía del Poder Judicial capitalino.

Finalmente, se estudió el tercer tema propuesto por la Procuraduría General de la República a través del que ataca la prohibición de que el presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México. La procuraduría alega que la disposición impugnada vulnera la autonomía judicial pues el Consejo de la Judicatura requiere necesariamente la participación del Tribunal Superior de Justicia, sin la cual se podrían tomar decisiones que invadan las funciones jurisdiccionales de los Jueces y Magistrados, provocándose conflictos innecesarios.

Nuevamente la sentencia precisa que, el proyecto presentado a este Tribunal Pleno argumentaba como válida la limitación al presidente del Tribunal Superior de Justicia para encabezar también el Consejo de la Judicatura local que establece el artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, de la Constitución capitalina. Sin embargo, una mayoría de siete Ministros (entre los que se encuentra el suscrito) votó en contra de las conclusiones del proyecto y por la invalidez del precepto impugnado. De este modo, al no alcanzarse una mayoría de ocho votos por la invalidez de los preceptos impugnados, se desestima la acción de inconstitucionalidad 18/2017 respecto del artículo 35, apartado E, numeral 2, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad de México.

Una vez precisado lo anterior, quiero señalar que mi voto en contra de la propuesta del proyecto presentado a la consideración del Tribunal Pleno respecto del artículo 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano" y segundo párrafo, se sostuvo en que como los sostuvo el propio Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 32/2007 (lo cual fue reiterado al resolverse recientemente las controversias constitucionales 179/2017 y 150/2016), entre las atribuciones del consejo se encuentran el nombramiento de Jueces y Magistrados, la disciplina judicial y la eventual remoción del personal administrativo del Poder Judicial de la Ciudad de México, incluyendo la adscripción y remoción de los Magistrados y Jueces, así como la elaboración del presupuesto de egresos del Poder Judicial capitalino. Además, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de México detalló aún más las facultades del Consejo de la Judicatura.

De esta manera, el Consejo de la Judicatura capitalino tiene atribuciones orgánicas, funcionales, sistemáticas y estructurales que inciden sobre las garantías de autonomía e independencia del Poder Judicial capitalino en general y de los juzgados y tribunales de la ciudad, en particular, por lo que su tutela exige una conformación mayoritaria de Jueces y Magistrados que pertenecen al mismo Poder Judicial.

Por las razones anteriores, el Consejo de la Judicatura también goza de la protección de la garantía de independencia y autonomía judiciales, pues es parte del Poder Judicial. Además, debe ser independiente al cumplir sus funciones, tanto de agentes ajenos al Poder Judicial como de los Jueces y Magistrados de la Ciudad de México, para facilitarles que centren su atención en sus labores propiamente jurisdiccionales.

El Consejo es un órgano de autogobierno de la judicatura capitalina y, por tanto, cuando su integración cuenta con una mayoría de consejeros de carrera judicial, cumple a cabalidad con la garantía de autonomía e independencia judicial porque son una mayoría de Jueces y Magistrados los que administran la labor de sus pares; agregando que sin una mayoría de consejeros de carrera judicial, el control de las decisiones del consejo queda en manos de miembros ajenos al Poder Judicial que, por supuesto, no se reincorporarán a las funciones jurisdiccionales al término de su encargo como consejeros. Por tanto, no tienen conocimiento de la labor jurisdiccional que administran, estructuran, vigilan y organizan.

Ahora, tomando en cuenta tales estipulaciones, considero que eran fundadas las impugnaciones realizadas en lo tocante al mecanismo de nombramiento de los consejeros de la judicatura capitalina por parte del Consejo Judicial Ciudadano y respecto de la prohibición de que el presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México, por las siguientes razones:

El artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, establece que el consejo se integrará por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano; mientras que en el artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, se establece la prohibición de que quien sea el presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México. En ese sentido, debe recordarse que en las diversas controversias constitucionales 179/2017 y 150/2016, se ha hecho alusión también a que la independencia y la autonomía judicial son principios tutelados por la Constitución Federal, lo que se traduce en un adecuado proceso de nombramiento o designación de titulares de los órganos, la inamovilidad en el cargo, así como la garantía contra presiones externas.

En el mismo sentido (igualmente se dijo), que el Consejo de la Judicatura también goza de la protección de la garantía de independencia y autonomía judiciales al ser parte del Poder Judicial, es por ello, que se considera que, es inconstitucional el precepto de la Constitución Política de la Ciudad de México que establece la prohibición de quien sea el presidente del Tribunal Superior de Justicia, lo sea también del Consejo de la Judicatura de esta ciudad, pues viola la autonomía de la que goza el consejo, ya que podría representar un impedimento que –de darse el caso– quien sea titular del tribunal e integrante del consejo, no pueda ser elegido como presidente de este último.

Libertad de autonomía que se ve mermada cuando la Constitución Política de la Ciudad de México para la designación de los consejeros, establece que la totalidad de los consejeros de la Judicatura deben ser nombrados por este Consejo Judicial Ciudadano; en tanto, que se está modificando el sistema y la lógica del sistema.

Esto pues en el modelo federal, se establece en la integración del Consejo de la Judicatura Federal con la participación de los tres Poderes de la Unión, en tanto hay consejeros de la Judicatura Federal designados por esta Suprema Corte de Justicia, que deben ser necesariamente personas con carrera judicial, hay dos plazas que designa el Senado de la República y, una más, el Poder Ejecutivo.

Esta composición, tiene como base el principio contramayoritario de los Jueces, es decir, los Jueces no somos electos –por lo menos, en nuestro país– por votación popular, sino que, por la especialización que implica el desempeño de la labor de impartición de justicia, se ha definido que no debe ser esa la manera de nombrar a los Jueces, sino a través, por ejemplo, como se hace a nivel federal, de concursos de oposición, en donde se requiere un perfil, una antigüedad y una experiencia determinadas.

Partiendo de esta base, se hizo el diseño constitucional en mil novecientos noventa y cuatro, en el sentido de darle participación a los otros Poderes de la Unión, que son electos por votación popular y, en esa medida, cubrir un este aspecto en el sentido de que pueda tener la población participación en la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial, a través, por un lado, de sus representantes en la Cámara de Senadores, porque son electos por votación popular –representantes de las entidades– y, por otro lado, dando participación al Poder Ejecutivo que también es electo por voto del pueblo.

En ese sentido, se trata de una afectación a la independencia y autonomía del Poder Judicial, en tanto tienen funciones esenciales en el desempeño del Poder Judicial de la Ciudad de México.

Por otra parte, el precepto limita la elección de los miembros del Consejo para elegir a su presidente como el integrante más capaz o que tenga mayores conocimientos, que en cuyo caso, pudiera ser el mismo titular del tribunal.

En ese contexto, conviene decir que el diseño del Consejo de la Judicatura Federal supone la participación del presidente en turno de la Suprema Corte de Justicia como su cabeza, sin embargo en la Constitución Federal no se observa, alguna indicación de que este mecanismo se deba replicar por la Ciudad de México, por lo que su contenido es coherente con la libertad configurativa que le otorga el mismo artículo 122 de la Constitución Federal a la Ciudad de México; sin embargo, tal libertad no puede llegar al extremo de impedir que los consejeros integrantes de dicho órgano elijan libremente a quien deba ser su presidente, bajo criterios de idoneidad, experiencia, capacidad etc.

En suma, la prohibición de establecer que quien sea el presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de esta ciudad si es contraria a la norma fundamental, al representar una limitante a la autonomía del consejo para sus miembros.

Lo que incluso se ve reflejado la tesis jurisprudencial P./J. 112/2009, emitida por el Pleno, de rubro y texto:

"CONSEJOS DE LA JUDICATURA LOCALES. PRINCIPIOS ESTABLECIDOS POR EL CONSTITUYENTE PERMANENTE EN RELACIÓN CON SU CREACIÓN.—Los Consejos de la Judicatura, como órganos de administración del Poder Judicial, sólo son obligatorios en el régimen Federal y en el ámbito del Distrito Federal, conforme a los artículos 100 y 122, apartado C, base cuarta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, su existencia en el ámbito estatal no es imperativa. Sin embargo, en caso de que las Legislaturas Locales decidan establecerlos en sus regímenes internos, por cuestión de coherencia con el sistema federal, de acuerdo con los artículos 40, 41, 49 y 116 de la Ley Suprema, ello no debe contravenir los principios establecidos por el Constituyente; antes bien, en acatamiento a los artículos 17 y 116, fracción III, constitucionales, debe seguirse garantizando la independencia y la autonomía del Poder Judicial Local, en función del principio general de división de poderes, sin perjuicio de que esta modalidad se oriente por los principios que para el nivel federal establece la propia Ley Fundamental de acuerdo con su artículo 40, lo que no significa mezclar diferentes regímenes del Estado mexicano, sino sólo extraer los principios generales que el Constituyente Permanente ha establecido para los Consejos de la Judicatura en pleno acatamiento al sistema federal imperante en el país, en el que los Estados de la República son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la N.S.. En este tenor, de acuerdo con los procesos legislativos que han originado la creación de los Consejos de la Judicatura, el Constituyente Permanente ha establecido, por lo menos, dos principios fundamentales: 1. En la suma total de componentes de un Consejo, debe haber más sujetos directamente extraídos del Poder Judicial al que administrará, al cual previsiblemente regresarán una vez que terminen sus funciones; y, 2. La conformación del Consejo es de servicio administrativo a la función jurisdiccional, por tanto, sus decisiones deben respetar los principios de autonomía e independencia judiciales, así como no controlar o invadir la esfera jurisdiccional del órgano al que administrará. Estos principios tienden al pleno respeto a la división de poderes como expresión de una correcta distribución de funciones, pues se garantiza que la función jurisdiccional se vea reflejada en las decisiones administrativas; se acotan funciones de otros Poderes para no permitir que, en ningún caso, formen mayoría que incida en las decisiones administrativas del Poder Judicial; se evitan suspicacias nocivas relativas a una posible intervención en la administración del Poder Judicial por parte de personas designadas por Poderes ajenos al mismo y, finalmente, se garantiza que exista una mayor representatividad de los integrantes del Poder Judicial en la toma de decisiones administrativas y organizacionales del indicado Poder, todo lo cual conduce a desempeñar correctamente la función encomendada relativa a otorgar una adecuada impartición de justicia hacia los gobernados."(6)

En ese sentido, si bien comparto la mayoría de las decisiones tomadas por el Tribunal Pleno al resolver las acciones acumuladas de las que deriva el presente voto, lo cierto es que respetuosamente me separo de las determinaciones y consideraciones precisadas en este documento.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de abril de 2019.

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1. El asunto se discutió también en sesiones celebradas los días catorce y quince de agosto de dos mil diecisiete.

2. Ello ante la complejidad y magnitud de los temas y sobre todo ante la cercanía del inicio del proceso electoral en la Ciudad de México.

3. La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las normas y las garantías para el goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de esta Constitución.

4. La acción de inconstitucionalidad 12/2014, en sesión de siete de julio de dos mil quince, por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D. apartándose de las consideraciones, L.R., F.G.S. apartándose de las consideraciones, Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I. apartándose de algunas consideraciones, S.C. de G.V., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando sexto, relativo a la competencia del Estado de Morelos para legislar en materia de técnicas de investigación y cadena de custodia. Los Ministros G.O.M. y C.D. anunciaron sendos votos concurrentes. Cuyas consideraciones fueron reiteradas al resolver la acción de inconstitucionalidad 107/2014, en sesión de veinte de agosto de dos mil quince, por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo. Así como en la acción de inconstitucionalidad 29/2015, en sesión de once de abril de dos mil dieciséis, por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.H., M.M.I., L.P., P.D. con salvedades y presidente A.M. con salvedades, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez de los artículos 2, fracción VI, 24 y 25 de la Ley para la Protección de Personas que Intervienen en los Procedimientos Penales en el Estado de Zacatecas. Los Ministros C.D. y L.R. anunciaron sendos votos concurrentes.

5. Artículo 29 de la Constitución de la Ciudad de México. Del Congreso de la ciudad

"...

"D. De las competencias del Congreso de la Ciudad de México

"El Congreso de la Ciudad de México tendrá las siguientes competencias legislativas:

"...

"p) Elaborar un sistema de evaluación de resultados de su trabajo legislativo, así como su impacto en la sociedad. Dicho sistema deberá presentar sus resultados anualmente, los cuales deberán ser difundidos bajo los principios de transparencia y rendición de cuentas;

"q) Promover la conformación del Parlamento Metropolitano; y ..."

6. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de dos mil nueve, «con número de registro digital:» 165846, página 1241.

Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.