Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE QUE FORMULA EL M.J.R.C.D., EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 79/2015.

I. Antecedentes

La procuradora general de la República promovió acción de inconstitucionalidad, en la que solicitó la declaración de invalidez de diversos artículos de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial Estatal el cuatro de agosto de dos mil quince.

La procuradora señaló que el artículo 4, párrafo primero, en relación con el artículo 59, párrafo segundo, de la Constitución Local, viola el principio de independencia de los tribunales y la garantía de inamovilidad de los Jueces prevista en los artículos 17 y 116, fracciones III y IV, de la Constitución Federal, porque omite prever la reelección o ratificación de los Magistrados del Poder Judicial Local.

En cuanto al artículo 4, párrafo tercero, que está relacionado con el artículo 58, fracción III, de la Constitución Local, afirmó que éste era inconstitucional, porque establecía como requisito de elegibilidad para ser Magistrado contar con título de licenciado en derecho con antigüedad mínima de cinco años al día del nombramiento, mientras que los artículos 95, fracción III y 116, fracción III, de la Constitución Federal exigían que se contara con título profesional de licenciado en derecho con antigüedad mínima de diez años.

Argumentó que el artículo 81, fracción I, el cual permite al Consejo de la Judicatura dispensar del requisito para ser Juez municipal de contar al día de nombramiento con título de licenciado en derecho, viola los artículos 17, párrafo segundo y 116, fracción III, párrafo cuarto, de la Constitución Federal que exigen contar con el título en cuestión.

Por último, adujo que el artículo 86 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz era contrario a los artículos 116, fracción III, último párrafo y 127, párrafo primero, de la Constitución Federal, ya que establecía que el cargo de los Jueces municipales sería honorífico, es decir, no remunerado, a pesar de que la Constitución exige que se les garantice una remuneración adecuada e irrenunciable que no puede disminuirse durante su encargo.

II. Decisión de la sentencia

En sesión del diez de agosto de dos mil diecisiete, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidió declarar parcialmente fundada y procedente la acción de inconstitucionalidad.

En la sentencia, se sobreseyó respecto de los artículos 58, fracción III y 59, párrafo segundo, por considerar que su impugnación había sido extemporánea, así como respecto del artículo 86 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz, porque habían cesado los efectos del artículo al haber sido derogado.

Se declaró la invalidez de los artículos 4, párrafo primero, en la porción normativa "improrrogables", por vulnerar la garantía de estabilidad y seguridad en el ejercicio del cargo judicial, al no prever la posibilidad de ser reelectos al término del periodo para el que fueron nombrados para alcanzar la inamovilidad. Asimismo, se declaró la invalidez del artículo 4, párrafo tercero, porque remite al artículo 58 de la Constitución Local, que prevé que para ser Magistrado se requiere contar con título de licenciado en derecho con una antigüedad mínima de cinco años, a pesar de que la Constitución Federal exige que la antigüedad mínima sea de diez años. Además, se declaró la invalidez de una porción del artículo 81, fracción I, que permitía al Consejo de la Judicatura dispensar el requisito de contar al día del nombramiento con título de licenciado en derecho, cuando la Constitución exige necesariamente que se cuente con ese título.

Por otro lado, se invalidó por extensión una porción del artículo 59, párrafo segundo y del artículo 58, fracción III, de la Constitución Local. Respecto del artículo 59, párrafo segundo, se señaló que éste establecía, de igual manera, que el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz, que los Magistrados durarán en su cargo diez años, improrrogables, por lo que la porción correspondiente debía invalidarse de manera indirecta o por extensión de acuerdo con un criterio sistemático. Se explicó que el propósito de la invalidación indirecta sistemática es hacer coherentes disposiciones del orden jurídico estatal para generar seguridad jurídica y garantizar que la invalidez decretada por vía directa pueda ser eficaz.

En relación al artículo 58, fracción III, se señaló que es al que remite el artículo 4, párrafo III, y establece que la antigüedad del título de licenciado debe ser de cinco años, por lo que la porción correspondiente del artículo también debía invalidarse de forma indirecta o por extensión sistemática para lograr coherencia entre las disposiciones del orden jurídico estatal y garantizar que la invalidez decretada respecto del artículo 4, párrafo tercero, sea eficaz.

Por último, se señaló que las declaraciones de validez dejaban un vacío normativo respecto de la antigüedad del título de licenciado con la que se debe contar para ser Magistrado y la posibilidad de ratificarlos, por lo que se le ordenó al Constituyente y al Congreso de Veracruz legislar para establecer una antigüedad mínima de diez años y posibilidad de ratificación, tal como lo prevé la Constitución Federal.

III. Razones del voto

Coincido completamente con la decisión de sobreseer respecto del artículo 58, fracción III, de la Constitución Local, por impugnación extemporánea y del artículo 86 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz, por cesación de efectos, así como con declarar la invalidez del artículo 81, fracción I, también de la ley orgánica. Sin embargo, considero que el artículo 4, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz, así como el artículo 59, párrafo segundo, de la Constitución Local, debieron declararse inconstitucionales, por razones distintas a las señaladas en la sentencia. Asimismo, pienso que debió haberse declarado la validez del artículo 4, párrafo tercero, de la ley orgánica y que, en consecuencia, no podía declararse la invalidez por extensión del artículo 58, fracción III.

Artículo 59, párrafo segundo, de la Constitución para el Estado de Veracruz y artículo 4, párrafo primero, de la Ley Orgánica para el Poder Judicial del Estado de Veracruz. En la sentencia, primero se sobresee respecto del artículo 59, párrafo segundo, de la Constitución Local por considerar que su impugnación fue extemporánea. Posteriormente, se declara la invalidez de una porción del artículo 4, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado que establecía que la duración del cargo de Magistrado sería improrrogable. Una vez hecho lo anterior, se decide declarar la invalidez indirecta o por extensión, con base en un criterio sistemático, del artículo 59, párrafo segundo, de la Constitución Local. No puedo coincidir con lo anterior.

En mi opinión, no debió sobreseerse respecto del artículo 59, párrafo segundo, de la Constitución Local, ya que la promovente no planteó en su demanda que su contenido fuera incompatible con la Constitución Federal, más bien planteó una omisión legislativa absoluta. Sostuvo que el artículo 4, párrafo primero, de la ley orgánica y el artículo 59 de la Constitución Local contienen una omisión legislativa, ya que no establecen la posibilidad de reelección y ratificación que exige el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal. Considero que la impugnación de un artículo por la existencia de una omisión legislativa absoluta no está regida por los mismos criterios de temporalidad que una impugnación de un artículo por ser contrario a la Constitución: la oportunidad para impugnar el artículo se actualiza día a día, mientras la omisión subsista.(1) Por lo anterior, la impugnación del artículo 59 no debió considerarse extemporánea y debió analizarse su constitucionalidad por vía directa.

Por otro lado, contrariamente a lo que da a entender la sentencia y la porción de los artículos que fue invalidada, el hecho de que los artículos establezcan que la duración del cargo será improrrogable no es contrario a la Constitución Federal. Ésta no exige que se pueda prorrogar el cargo de los Magistrados locales, más bien establece que debe preverse la posibilidad de reelección o ratificación para garantizar la estabilidad en el cargo. Es en la omisión absoluta de prever esa reelección y ratificación donde reside el verdadero vicio de inconstitucionalidad de ambos artículos. Por ello, comparto la postura de la promovente de que, en el caso, la invalidez de ambos artículos deriva de una omisión legislativa y, por ello, pienso que la invalidez es directa y es respecto de la totalidad de ambos artículos.

En todo caso, suponiendo que no pudiera declararse la invalidez directa del artículo 59, párrafo segundo, de la Constitución Local, considero que la invalidez por extensión no podía fundarse en la tesis jurisprudencial P./J. 53/2010.(2) En la sentencia se pretende declarar la invalidez indirecta con base en el criterio de dependencia sistemática que se prevé en esa tesis, pero me parece que esto es contrario a la interpretación que el Pleno de esta Suprema Corte ha venido realizando de esa tesis y del artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria en materia de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, que es el fundamento de la declaración de validez indirecta o por extensión. Este artículo establece que cuando se declare la invalidez de una norma general, sus efectos pueden extenderse a todas las normas cuya validez dependa de la norma invalidada. El Pleno había establecido que la extensión de efectos con base en un criterio sistemático únicamente podía realizarse a partir de la norma declarada inválida de forma directa y respecto de normas de la misma o menor jerarquía, ya que respecto de normas jurídicas de mayor jerarquía no existe dependencia. Sin embargo, en este caso, se extendieron los efectos de la declaración directa de invalidez de una norma a otra norma jerárquicamente superior. Creo que, en todo caso, debió haberse explicitado que esta decisión implicaba una separación o una evolución del criterio que el Pleno había sostenido con anterioridad, así como haber proporcionado una justificación muy robusta para ampliar los supuestos en los que puede operar la invalidez indirecta o por extensión.

La justificación que se da en la sentencia para extender los efectos a una norma jurídica superior me parece insuficiente. En ella se señala que debe invalidarse la norma jerárquicamente superior por razones de seguridad jurídica y eficacia; se afirma que la invalidación directa tiene como finalidad garantizar la seguridad jurídica, al hacer coherentes las disposiciones del orden jurídico estatal y que de no hacer lo anterior subsistirían normas contrarias a la Constitución Federal en el sistema normativo, cuya aplicación tornaría ineficaz la invalidez directa decretada por el Pleno. Sin embargo, creo que lo que se debió haber explicado es cuál es la interpretación de la tesis P./J. 53/2010 y el artículo 41, fracción IV, que permite que la invalidez por extensión opere de manera inversa, es decir, en casos en los que la norma que se pretende invalidar por extensión no depende de la norma invalidada por vía directa y más bien lo que sucede es que la norma invalidada por vía directa es la que depende de la que se pretende invalidar por extensión. Señalar que invalidar una norma sería deseable, por promover la seguridad jurídica y la eficacia de una sentencia, no contribuye a desarrollar esa interpretación.

Artículo 4, párrafo tercero, de la Ley Orgánica para el Poder Judicial del Estado de Veracruz y artículo 58, fracción III, de la Constitución para el Estado de Veracruz. La mayoría decidió sobreseer respecto del artículo 58, fracción III, de la Constitución Local, por considerar que la impugnación fue extemporánea. Comparto lo anterior, porque considero que ese artículo no fue impugnado por una omisión legislativa, sino por contradecir a la Constitución Federal. A pesar de ello, no concuerdo con la decisión de la mayoría de invalidar el artículo 4, párrafo tercero, de la ley orgánica, por remitir al artículo 58, fracción III, de la Constitución Local y, posteriormente, declarar inválida por extensión una porción del artículo 58, fracción III, respecto del cual se había sobreseído con anterioridad.

El artículo 4, párrafo tercero, de la Ley Orgánica para el Poder Judicial del Estado de Veracruz establecía que "[l]os requisitos e impedimentos para ser Magistrado serán los señalados en la Constitución Política del Estado". No advierto ningún motivo por lo que el artículo podría ser invalidado de manera directa, como pretende hacer la sentencia. La mayoría realiza dos argumentos distintos para motivar lo anterior. El primero es el que se expresa en la sentencia, consistente en que el artículo remite a los requisitos para ser Magistrado previstos en la Constitución Local y el artículo 58, fracción III, de ese instrumento normativo prevé como requisito contar al día del nombramiento con título de licenciado en derecho con una antigüedad mínima de cinco años, a pesar de que la Constitución Federal exige que la antigüedad del título sea de diez años. Este argumento asume que el artículo 4, párrafo tercero, al hacer una remisión a los requisitos para ser Magistrado de la Constitución Local incorpora el contenido de ésta al artículo. Sin embargo, no toda remisión que haga una norma debe entenderse como una incorporación. Por poner un ejemplo, las normas de la Constitución Federal que establecen que una materia será regulada en una ley general remiten a esa ley, pero no por ello incorporan su contenido a la Constitución Federal; más bien establecen una facultad y obligación de legislar en cierta materia. En suma, la remisión puede tener como función incorporar, pero ello no es estrictamente necesario. En mi opinión, no existen elementos que permitan considerar que el artículo 4, párrafo tercero, pretende incorporar a la ley orgánica los requisitos previstos en la Constitución Local, simplemente establece en qué instrumento normativo se prevén los requisitos e impedimentos para ser Magistrado, por lo que no es, en sí mismo, inconstitucional. En todo caso, si se quisiera invalidar este artículo tendría que ser por extensión de efectos de la invalidez directa del artículo 58, fracción III, de la Constitución Local que sí es inconstitucional, pero esto no puede hacerse porque la impugnación de ese artículo fue extemporánea, lo que impide su análisis por vía directa por parte del Pleno.

El segundo argumento no está plasmado en la sentencia, pero fue expresado en las sesiones en las que se discutió el asunto. De acuerdo con éste, el artículo 4, párrafo tercero, es inconstitucional, porque establece que los requisitos para ser Magistrado serán los establecidos en la Constitución Local, a pesar de que los requisitos no son disponibles para los Estados, porque existe una reserva de fuente constitucional. Según esta postura, la reserva se deriva del artículo 116, fracción III, párrafo tercero, de la Constitución Federal, que establece que "[l]os Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución".

Si bien la Constitución Federal acota la libertad configurativa de las entidades federativas para regular los requisitos para ser Magistrados, al establecer como requisitos obligatorios los previstos en las fracciones I a V del artículo 95, así como varios principios que deben garantizarse como la imparcialidad e independencia del Poder Judicial, estoy convencido de que estos requisitos no pretenden ser exhaustivos y existe un margen de regulación para las entidades federativas. Lo anterior se ve reconocido en el artículo 116, fracción III, párrafo segundo, que establece que las Constituciones y leyes orgánicas de los Estados deberán establecer las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados. Pienso que los requisitos para ser Magistrado a los que se refiere el artículo 4, párrafo tercero, de la ley orgánica local, son precisamente condiciones de ingreso. El establecer requisitos para ser Magistrado en la Constitución Local también podría contribuir a cumplir con la obligación que establece el artículo 116, fracción IX, de que las Constituciones Locales garanticen que la procuración de la justicia se realice con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos; también podría tener como finalidad garantizar que los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales sean hechos preferentemente por personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica, tal y como lo exige el artículo 116, fracción III, párrafo IV, de la Constitución Federal. En definitiva, estoy convencido de que la Constitución no prohíbe que se regulen las condiciones para ser Magistrado por las entidades federativas, contrario a ello, exige que se regulen para lograr ciertos propósitos. Además, esta conclusión es la que mejor respeta la soberanía originaria de los Estados en su régimen interior que es reconocida en los artículos 40 y 41 de nuestra Constitución.

Por otra parte, si bien coincido en que el artículo 58, fracción III, de la Constitución Local es inconstitucional, por prever que para ser Magistrado la antigüedad del título de licenciado en derecho debe ser menor a la que establece la Constitución General, el Pleno no estaba en posibilidad de declarar tal inconstitucionalidad. No podía declarar la inconstitucionalidad directa de la norma, porque la impugnación del artículo fue extemporánea. Tampoco debía declararse inconstitucional con base en la extensión sistemática de la declaración de invalidez del artículo 4, párrafo tercero, de la ley orgánica, tal y como se hizo en la sentencia, ya que, como expliqué con anterioridad, además de que ese artículo no tiene ningún vicio de inconstitucionalidad, la extensión de invalidez se hizo a partir de una norma a otra jerárquicamente superior. Por ello, tal y como señalé al analizar lo decidido respecto del artículo 59, párrafo segundo, considero que debió haberse explicitado que esta decisión implicaba una separación o una evolución del criterio que el Pleno había sostenido con anterioridad de que la invalidez por extensión sistemática únicamente podía realizarse respecto de normas de la misma o inferior jerarquía, así como haber proporcionado una justificación muy robusta para ampliar los supuestos en los que puede operar la invalidez indirecta o por extensión.

Por las razones apuntadas, respetuosamente no coincido con algunas de las consideraciones y con parte del sentido de la acción de inconstitucionalidad 79/2015.

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1. Lo anterior se apoya en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003 emitida por el Pleno de la Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN DE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1296. Si bien la tesis se refiere a las controversias constitucionales, considero que, por igualdad de razón, es aplicable respecto de las omisiones absolutas en acciones de inconstitucionalidad.

2. Tesis P./J. 53/2010, emitida por el Pleno de la Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA INVALIDEZ INDIRECTA DE LAS NORMAS.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, abril de 2010, página 1564.