Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 13/2018. PODER JUDICIAL DE BAJA CALIFORNIA. 22 DE AGOSTO DE 2018. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: R.S.N..

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al 22 de agosto de 2018, emite la siguiente

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 13/2018, promovida por el Poder J. del Estado de Baja California.

I. Antecedentes

1. Presentación de la demanda. El 22 de enero de 2018, el Poder J. de Baja California promovió controversia constitucional en contra del Poder Legislativo del mismo Estado.

2. En su demanda le atribuye una omisión legislativa en no instituir y regular el haber de retiro de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, en virtud de la cual se atenta contra la autonomía e independencia del Poder J. de Baja California, en contravención de los artículos 116, fracción III, y 127, fracciones IV y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y cuarto transitorio de la reforma constitucional de 24 de agosto de 2009.

3. Registro, turno y admisión de la demanda. El mismo día, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, registrarla con el número 13/2018 y la turnó al Ministro J.L.P. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

4. El 23 de enero de 2018, el Ministro instructor admitió la demanda ordenando emplazar a juicio al Poder Legislativo demandado para que formulase su contestación; finalmente, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestase lo que correspondiera a su representación.

5. Contestación a la demanda. El 10 de abril de 2018, el Poder Legislativo demandado dio contestación a la demanda.

6. En ésta reconoció la omisión que se le atribuye, pero negó que sea susceptible de afectar las atribuciones del Poder J. actor; por lo mismo, estima que no se plantea un conflicto entre poderes en términos del artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución General de la República.

7. En relación con los conceptos de invalidez afirma que son infundados, toda vez que no existe disposición constitucional que lo obligue a legislar en el sentido que pretende el Poder J. actor, ya que en la misma controversia constitucional 9/2004 que cita para fundar su pretensión, el Pleno de la Suprema Corte determinó que era potestativo otorgar el haber de retiro a los Magistrados cuando el periodo para el cual fueron nombrados no era de carácter vitalicio, mas no que fuera obligatorio, como se lee en la tesis jurisprudencial elaborada a partir de dicho precedente, de rubro: "ESTABILIDAD DE LOS MAGISTRADOS DE PODERES JUDICIALES LOCALES. PARÁMETROS PARA RESPETARLA, Y SU INDEPENDENCIA JUDICIAL EN LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTO Y RATIFICACIÓN."(1)

8. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el 24 de mayo de 2018 se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se hizo relación de los autos en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

9. Radicación. Una vez integrado el expediente, por auto de 25 de junio de 2018 se remitió a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su radicación y resolución, la cual, por auto del día 3 de julio del mismo año se avocó a su conocimiento, ordenando remitir los autos al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

II. Competencia

III. Certeza y precisión de los actos reclamados

11. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria,(6) se procede a precisar en forma concreta los actos que son objeto de la presente controversia constitucional y apreciar las pruebas conducentes para tenerlos por demostrados.

12. El Poder J. actor señaló como actos reclamados los siguientes:

"a) La omisión de instituir y regular un haber de retiro para los Magistrados numerarios del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California, así como todas las consecuencias y efectos que produzcan o hubiesen producido dicha omisión absoluta.

"b) La omisión de dar trámite y concluir el proceso legislativo de la iniciativa de reforma al artículo 58 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, presentada el día 4 de julio de 2014, por el H. Pleno de Magistrados del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado, que pretende establecer en el marco constitucional local el derecho al haber de retiro y en su caso, expedirse la reforma a la Ley Orgánica del Poder J. u otra norma materialmente legislativa las bases, mecanismos y periodicidad de su otorgamiento."(7)

13. De la transcripción se aprecia que el Poder J. actor le pretende atribuir dos omisiones al Poder Legislativo demandado: en el primer inciso, por no instituir el haber de retiro de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California; en el segundo, por no concluir el proceso legislativo de la iniciativa que el mismo tribunal presentó a fin de incluir esta figura en el artículo 58 de la Constitución Política Local y, en su caso, legislar las bases, mecanismos y periodicidad de su otorgamiento.

14. Además, con motivo de la primera omisión, el Poder J. actor reclama "todas las consecuencias y efectos que produzcan o hubiesen producido", pero como no precisa cuáles son las primeras o en qué consisten los segundos, respecto de este reclamo se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria,(8) ya que de acuerdo con el artículo 22, fracciones IV y VII, del mismo ordenamiento,(9) es un requisito de la demanda señalar cuáles son los actos impugnados y los conceptos de invalidez que se formulan en su contra, lo que no se puede considerar satisfecho en este caso porque se hace una manifestación genérica e imprecisa de los mismos. Por tanto, se debe sobreseer respecto de este reclamo con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria, aplicando el criterio del Tribunal Pleno derivado del precedente de la controversia constitucional 54/2005, que se encuentra contenido en la tesis jurisprudencial, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS."(10)

15. Luego, en relación con las omisiones apuntadas, se suple la deficiencia de la demanda por disposición del artículo 40 de la ley reglamentaria,(11) ya que en ambos incisos plantea la misma omisión, la diferencia es que en el primero de ellos se formula de forma genérica, mientras que en el segundo se indican los ordenamientos que se tienen que reformar para regular el haber de retiro que pretende, pero en ambos casos se trata de lo mismo: una omisión por no instituir en la Constitución Política local el haber de retiro para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California y, consecuentemente, no regular en la Ley Orgánica del Poder J. del Estado de Baja California las bases, mecanismos y periodicidad de su otorgamiento.

16. Ahora, toda vez que el Poder Legislativo demandado reconoció la omisión que se le atribuye, la materia de la presente controversia constitucional se limita a su análisis. Lo anterior, en congruencia con el criterio del Tribunal Pleno derivado del precedente de la controversia constitucional 3/97, contenido en la tesis jurisprudencial, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES."(12)

IV. Oportunidad

17. De acuerdo con la precisión realizada en el apartado anterior, se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

18. Para estos efectos, se debe tener en cuenta que ni en la ley reglamentaria ni en el Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en la materia, en virtud del artículo 1o. de la ley reglamentaria,(13) existe disposición específica para computar el plazo cuando se impugnen omisiones.

20. Por tanto, si en la secuela procesal no se aportaron elementos para demostrar la existencia de las disposiciones que regulen el haber de retiro de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California, por el contrario, se reconoció la omisión apuntada, la demanda se presentó de forma oportuna.

V. Legitimación

21. Legitimación activa. De conformidad con el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria,(15) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

22. En el caso, la demanda fue suscrita por el Magistrado S.J.O.M. en su carácter de presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Baja California, personalidad que acreditó con el acta de sesión ordinaria del Pleno de dicho tribunal correspondiente al 7 de noviembre de 2017,(16) en donde se puede apreciar que fue electo para ocupar dicho cargo por un periodo de tres años y que tomó la protesta de ley respectiva.

24. Legitimación pasiva. De conformidad con la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria,(18) se les reconoció el carácter de parte demandada al Poder Legislativo del Estado de Baja California.

25. En su representación comparecieron los diputados R.C.P. y R.L.G., con el carácter de presidente y secretario, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Baja California, lo que acreditaron con copia certificada del acta de sesión previa del Congreso del Estado de 1o. de diciembre de 2017,(19) donde consta la elección de la mesa directiva que conducirá los trabajos del segundo periodo ordinario de sesiones correspondiente al segundo año de ejercicio constitucional de la Vigésima Segunda Legislatura del Estado de Baja California, en la cual se puede apreciar que fueron electos para ocupar tales cargo por el periodo comprendido del 1o. de diciembre de 2017 al 31 de marzo de 2018.

26. De conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política Local,(20) el Poder Legislativo se deposita en el Congreso del Estado y su representación, por disposición del artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California,(21) recae en el presidente y secretario de su mesa directiva. Por tanto, dichos funcionarios cuentan con facultades para contestar la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado de Baja California.

VI. Causas de improcedencia

27. El Poder Legislativo demandado afirma que la omisión que se le atribuye no es susceptible de afectar las atribuciones del Poder J. actor porque no incide en la administración de justicia, sino sólo en los derechos laborales de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, respecto de los cuales carece de interés legítimo para reclamar siguiendo el criterio que el Tribunal Pleno aplicó en controversia constitucional 32/2007, consultable en la tesis aislada, de rubro: "MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL NO ES LA VÍA ADECUADA PARA ALEGAR VIOLACIONES A LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD EN SU PERJUICIO, POR PARTE DEL ARTÍCULO 57, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN LOCAL."(22)

28. Por lo anterior, estima que no se plantea un conflicto entre poderes en términos del artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución General de la República, dando lugar a la improcedencia de la controversia y, consecuentemente, a su sobreseimiento, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII, y 20, fracción II, de la ley reglamentaria.(23)

29. Esta Segunda Sala desestima este motivo de improcedencia porque involucra el estudio del fondo del asunto, ya que no es posible determinar si es susceptible de generar una afectación en la esfera de atribuciones de la parte actora sin antes haber analizado la omisión impugnada a la luz de los conceptos de invalidez planteados, en congruencia con el criterio del Tribunal Pleno contenido en la tesis jurisprudencial, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(24)

VII. Estudio de fondo

30. Con fundamento en el artículo 39 de la ley reglamentaria,(25) se procede a examinar en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

31. Por un lado, el Poder J. actor le atribuye una omisión al Poder Legislativo demandado por no instituir en la Constitución Política local el haber de retiro para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California y, consecuentemente, por no regular en la Ley Orgánica del Poder J. del Estado de Baja California las bases, mecanismos y periodicidad de su otorgamiento.

32. A su juicio, las omisiones legislativas apuntadas violan el principio de poderes que debe regir en las entidades federativas y, en concreto, la autonomía e independencia del Poder J., ya que el Poder Legislativo demando tiene la obligación de adecuar la Constitución Política Local para garantizar la estabilidad en el cargo de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado por disposición de los artículos 116, fracción III, y 127, fracciones IV y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cuarto transitorio de la reforma constitucional en materia de regulación de salarios de servidores públicos publicada el 24 de agosto de 2009.

34. Aunado a lo anterior, sostiene que en el mismo precedente que citó el Poder J. actor para fundar su pretensión, refiriéndose a la controversia constitucional 9/2004, de la cual se elaboró la tesis jurisprudencial, de rubro: "ESTABILIDAD DE LOS MAGISTRADOS DE PODERES JUDICIALES LOCALES. PARÁMETROS PARA RESPETARLA, Y SU INDEPENDENCIA JUDICIAL EN LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTO Y RATIFICACIÓN.",(28) el Pleno de la Suprema Corte determinó que era potestativo otorgar un haber de retiro a los Magistrados cuando el periodo para el cual fueron nombrados no es de carácter vitalicio, mas no que fuera obligatorio hacerlo. Lo anterior, aunado a que en su concepto no les debe corresponder prestación laboral alguna a los Magistrados al momento de concluir el cargo, ya que de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política local no son considerados como trabajadores para efectos de la ley especial de la materia.

35. Contrario a los razonamientos del Poder Legislativo demandado, la omisión legislativa que se le atribuye no es potestativa, ya que se trata de una obligación derivada de una disposición de carácter constitucional y, por lo mismo, no pugna con el criterio de la Primera Sala de esta Suprema Corte.

36. Cabe recordar que la redacción original del artículo 116 de la Constitución General de la República sólo contenía la facultad del Congreso de la Unión para aprobar los convenios que suscribieran los Estados de forma amistosa sobre sus respectivos límites. No fue sino hasta la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987 que se introdujo en su texto el régimen interior que deben observar los Estados. Así, en sus distintas fracciones se establecieron las precisiones para cada uno de los poderes en los que se divide el Poder Público en los Estados y, en específico, en la fracción III, lo atinente al J., sin que su redacción haya sufrido modificación sustancial alguna al día de hoy, exceptuando el párrafo tercero, como se desprende de su lectura:

"Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y J., y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"III. El Poder J. de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes J.es de los Estados.

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1994)

"Los Magistrados integrantes de los Poderes J.es Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación.

"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes J.es Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargado (sic) el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados.

"Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo."

37. De acuerdo con el propio órgano reformador, esta fracción se creó ex profeso para obligar a los Estados a garantizar la independencia de los Magistrados y Jueces en cada una de las constituciones y leyes orgánicas locales, otorgándoles a las Legislaturas de los Estados un plazo de un año para realizar estas adecuaciones correspondientes, como se puede confirmar con la lectura del segundo artículo transitorio del decreto:

"Segundo. Las Legislaturas de los Estados, en el plazo de un año, computado a partir de la vigencia de este decreto, procederán a reformar y adicionar las constituciones y leyes locales, para proveer el debido cumplimiento de las disposiciones de este decreto."

38. Por tanto, si al día de hoy una Legislatura no ha cumplido con este mandato constitucional, entonces está incurriendo en una omisión legislativa absoluta en una competencia de ejercicio obligatorio, de acuerdo con la clasificación que el Tribunal Pleno hizo en la controversia constitucional 14/2005 y de la cual se elaboró la tesis jurisprudencial «P./J. 11/2006», de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS."

39. Consecuentemente, si el Poder Legislativo en el Estado de Baja California se deposita en el Congreso del Estado de conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política Local, entonces la obligación de garantizar la independencia de los Magistrados y Jueces en su constitución y en la ley orgánica respectiva es atribuible al mismo.

40. Sin que sea obstáculo la modificación que sufrió el tercer párrafo de dicha fracción con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1994, ya que ésta sólo incidió en los requisitos que deben reunir los Magistrados integrantes de los Poderes J.es Locales, no así en el resto de su contenido.

41. Ahora, el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal ha sido interpretado por la Suprema Corte en diversos precedentes, en los cuales se han destacado cada una de las garantías de la independencia judicial que se desprenden de dicha fracción.

42. Para el presente asunto reviste especial interés la controversia constitucional 9/2004, promovida por el Poder J. del Estado de Jalisco,(29) en la cual el Tribunal Pleno reconoció la autonomía que gozan los Estados para decidir sobre la integración y el funcionamiento de sus Poderes J.es.

43. En dicho precedente, si bien se reconoció la amplia libertad de configuración respecto de los sistemas de nombramiento y ratificación de los Magistrados que los integran, lo cierto es que el Tribunal Pleno nunca manifestó que dicha libertad de configuración fuera absoluta, por el contrario, precisó que los Estados deben respetar la estabilidad en el cargo y asegurar la independencia judicial, en específico, con el establecimiento de un periodo razonable para el ejercicio del cargo y, en caso de que el periodo no fuera vitalicio, con un haber por retiro, tal y como se desprende de la siguientes consideración de la sentencia en cuestión:

"En este tenor, los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento del Poder J., lo que implica una amplia libertad de configuración de sus sistemas de nombramiento y ratificación, siempre y cuando éstos respeten la estabilidad en el cargo y aseguren la independencia judicial, lo que puede concretarse en los parámetros siguientes:

"a) Que se establezca un periodo razonable, tomando en cuenta un solo periodo de ejercicio, o bien, de primer nombramiento y ratificación que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, el cual puede ser variable atendiendo a la realidad de cada Estado;

"b) Que, en caso de que el periodo no sea vitalicio, al final de éste pueda otorgarse un haber por retiro, mismo que determinarán los Congresos Estatales.

"c) Que la valoración sobre la duración de los periodos sólo pueda ser inconstitucional cuando sea manifiestamente incompatible con el desarrollo de la actividad jurisdiccional o cuando se advierta que a través de la limitación de los periodos pretende subyugarse al Poder J..

"d) Que los Magistrados no sean removidos sin causa que lo justifique."(30)

44. En el caso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 58 de la Constitución del Estado de Baja California, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado se ubican en el supuesto señalado por el inciso b) transcrito, al ser nombrados por un periodo de 6 años con posibilidad de ratificación, lo que conllevaría el otorgamiento de un haber de retiro al término del cargo en atención a dicho precedente. Sin embargo, la porción transcrita ha sido descontextualizada por el Poder Legislativo demandado con una interpretación gramatical en la parte que señala "pueda otorgarse un haber por retiro", aprovechando la ambigüedad que existe en el verbo "pueda", de tal forma que se entienda que es potestativo para las Legislaturas de los Estados otorgar el haber de retiro; sin embargo, lo anterior es incorrecto, ya que en esta parte de la sentencia la posibilidad no se expresa en relación con la atribución del Poder Legislativo, sino en relación con los Magistrados que concluyen el cargo cuando su nombramiento no es vitalicio.

45. Este criterio se reiteró en la controversia constitucional 25/2008, también promovida por el Poder J. del Estado de Jalisco. En ésta, el Tribunal Pleno resolvió que en los casos en que el periodo de nombramiento de los Magistrados no fuera vitalicio, se debía garantizar un haber de retiro determinado por el Congreso del Estado, además de que dicho haber no permite distinciones entre los Magistrados que han sido designados, sino que corresponde a todos ellos por igual, por tratarse de un elemento inherente al cargo.

46. Incluso, en este último precedente, el Pleno determinó que, aun cuando la Constitución y la Ley Orgánica del Poder J. del Estado de Jalisco establecían el haber de retiro, ninguna norma local fijaba las bases, mecanismos y periodicidad para su otorgamiento, cuestión que resulta contraria al artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto no se respeta la estabilidad en el cargo ni se asegura la independencia judicial, pues al término del plazo de sus funciones, los Magistrados que culminen su encargo constitucional no tienen la certeza de cuál es ese haber por retiro y en qué momento lo recibirán.

47. En este sentido, se señaló que la independencia judicial de los órganos jurisdiccionales locales se cumple cuando los juzgadores gozan de estabilidad y seguridad en sus cargos, mismas que pueden concretarse mediante la certeza de recibir, al final del periodo de su gestión, un haber de retiro determinado por los Congresos Estatales, parámetro que en el referido caso no se observaba, dada la ausencia de normas que regulasen su entrega.

48. Así, se concluyó que el haber de retiro forma parte de los atributos inherentes al ejercicio del cargo de Magistrado para el correcto e independiente desempeño de la función jurisdiccional, como se desprende de las tesis jurisprudenciales que se elaboraron a partir este último precedente, de rubros siguientes: "MAGISTRADOS DEL SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL ESTADO DE JALISCO. LA AUSENCIA DE NORMAS QUE REGULEN EL HABER POR RETIRO, REFERIDO EN EL ARTÍCULO 61 DE LA CONSTITUCIÓN DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, ES CONTRARIA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(31) y "MAGISTRADOS DEL SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL ESTADO DE JALISCO. EL ARTICULO 61, PARRAFO PENULTIMO, DE LA CONSTITUCION DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, AL PREVER LA ENTREGA DEL HABER POR RETIRO SOLO A AQUELLOS QUE HUBIEREN CUMPLIDO CON LA CARRERA JUDICIAL, ES INCONSTITUCIONAL."(32)

49. Por otra parte, al resolver la controversia constitucional 81/2010, promovida por el Poder J. del Estado de Zacatecas, el Pleno determinó que el haber de retiro de los Magistrados no forma parte de su remuneración y que es un concepto diferente y específico que debe estar expresamente previsto en una norma materialmente legislativa para que su otorgamiento sea constitucionalmente válido, tal como quedó plasmado en la tesis jurisprudencial «P./J. 28/2012», de rubro: "HABER DE RETIRO. ES VÁLIDO FACULTAR AL PODER JUDICIAL LOCAL PARA REGLAMENTAR Y DETALLAR SU CÁLCULO Y OTORGAMIENTO, SI ASÍ LO PREVÉN LA CONSTITUCIÓN O LAS LEYES DE LOS ESTADOS."(33)

50. Lo mismo se reprodujo en la controversia constitucional 18/2016, promovida por el Poder J. del Estado de Nuevo León, en donde se condenó al Congreso de Nuevo León porque no existían normas que regulasen el haber de retiro de los Magistrados, a pesar de que existía iniciativas de reforma para ello.

51. Con base en los razonamientos apuntados, se considera que el haber de retiro constituye un componente esencial de las garantías constitucionales de la función jurisdiccional y, al no existir a la fecha de resolución de esta controversia normas legislativas que regulen el haber de retiro, asiste la razón al Poder J. actor, ya que ni en la Constitución Política del Estado de Baja California ni en la Ley Orgánica del Poder J. actor, ni en ninguna otra ley local, se fijan las bases y lineamientos para el otorgamiento del haber de retiro, lo que vulnera el contenido del artículo 116, fracción III, párrafos segundo y quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto no se respeta la estabilidad en el cargo de los Magistrados locales, ni se asegura la independencia judicial.

52. No se soslaya que también en este caso existen iniciativas de reforma que contemplan la regulación del haber de retiro; sin embargo, la omisión legislativa que aduce el Poder J. de Baja California subsiste mientras tales normas no existen.

VIII. Efectos

53. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria,(34) se procede a fijar los efectos de esta resolución.

54. Del análisis sistemático del precepto referido, se sigue que en la resolución se deberán establecer con toda precisión sus alcances y efectos, los órganos obligados a cumplirla y, en su caso, las normas a las cuales deba extenderse la invalidez del precepto o preceptos declarados inconstitucionales por depender su validez de la propia norma invalidada.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se reconoce la existencia de la omisión atribuida al Congreso del Estado de Baja California, consistente en la falta de regulación del haber de retiro para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad federativa; en la inteligencia de que los efectos de esta sentencia se surtirán a partir de la notificación de sus puntos resolutivos al referido Congreso.

TERCERO.—El Congreso del Estado de Baja California deberá emitir las normas correspondientes durante el próximo periodo ordinario de sesiones.

CUARTO.—P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Baja California y en el Semanario J. de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que hace a la procedencia relativa a la presente controversia constitucional, por mayoría de tres votos de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente) y presidente E.M.M.I.. Votaron en contra los Ministros J.F.F.G.S. y M.B.L.R..

En cuanto al fondo del asunto, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.. El Ministro J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas. La M.B.L.R., emitió su voto en contra de las consideraciones.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 11/2006 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 1527.

________________

1. Tesis P./J. 44/2007: "Conforme al artículo 116, fracción III, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes J.es, lo que implica una amplia libertad de configuración de los sistemas de nombramiento y ratificación de los Magistrados que los integran, siempre y cuando respeten la estabilidad en el cargo y aseguren la independencia judicial, lo que puede concretarse con los parámetros siguientes: a) Que se establezca un periodo razonable para el ejercicio del cargo, tomando en cuenta un solo periodo de ejercicio o uno de primer nombramiento y posterior ratificación, que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, el cual puede ser variable atendiendo a la realidad de cada Estado; b) Que en caso de que el periodo no sea vitalicio, al final de éste pueda otorgarse un haber de retiro determinado por los propios Congresos Locales; c) Que la valoración sobre la duración de los periodos sólo pueda ser inconstitucional cuando sea manifiestamente incompatible con el desarrollo de la actividad jurisdiccional o cuando se advierta que a través de la limitación de los periodos pretende subyugarse al Poder J.; y d) Que los Magistrados no sean removidos sin causa justificada."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1641, número de registro digital: 172525.

2. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"h) Dos Poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

3. "Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

4. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder J. de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."

5. "Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquellas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente; ..."

"Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

6. "Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

7. Foja 2.

8. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

9. "Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado;

"...

"VII. Los conceptos de invalidez."

10. Tesis P./J. 64/2009: "Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461, número de registro digital: 166990.

11. "Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

12. Tesis P./J. 82/99: "De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 568, número de registro digital: 193445.

13. "Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

14. Tesis P./J. 43/2003: "El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil tres, página 1296, número de registro digital: 183581.

15. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

16. Fojas 21 a 23.

17. "Artículo 57. El Poder J. del Estado se ejercerá por el Tribunal Superior de Justicia, Juzgados de Primera Instancia, Juzgados de Paz y J..

"...

"La representación del Poder J. estará a cargo del presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado, el cual se elegirá y desempeñará sus funciones de acuerdo a lo que señale la ley."

18. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

19. Fojas 183 a 189.

20. "Artículo 13. El ejercicio del Poder Legislativo se deposita en una asamblea de representantes del pueblo, que se denomina Congreso del Estado."

21. "Articulo 38. Al órgano de gobierno, denominado mesa directiva, le corresponde la conducción del Congreso, que es ejercida por su presidente y secretario quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades."

22. Tesis P. LIII/2009: "La controversia constitucional no es el medio idóneo para reclamar la violación a la indicada garantía constitucional cuando se intenta contra la posible afectación de los derechos individuales de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California, porque su interés jurídico como individuos no necesariamente se identifica con el del Poder J. como tal, tomando en cuenta que este medio de control constitucional está diseñado para dirimir conflictos competenciales entre órganos públicos y no para resarcir derechos fundamentales de las personas titulares de dichos órganos, pues para ese tipo de protección el orden constitucional prevé el juicio de amparo. Consecuentemente, si el artículo 57, párrafo penúltimo, de la Constitución Política del Estado de Baja California establece que los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de la entidad no podrán ser considerados como trabajadores, tal circunstancia constituye un problema de derechos individuales y no uno de esferas de competencia, por lo que la alteración del estatus jurídico de estos funcionarios no puede traducirse en una merma al funcionamiento del Poder J.."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 1254, número de registro digital: 165749.

23. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

24. Tesis P./J. 92/99: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 710, número de registro digital: 193266.

25. "Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

26. Tesis 1a. XX/2018 (10a.): "Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que en el marco del juicio de amparo sólo habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente. En efecto, en caso de no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad carecería de toda relevancia jurídica para efectos del juicio de amparo, de ahí que en esta vía procesal no tenga mucho sentido hablar de omisiones de ejercicio potestativo. Por último, es importante aclarar que autoridades distintas al Congreso de la Unión también podrían estar constitucionalmente obligadas a emitir normas generales, abstractas e impersonales."

Gaceta del Semanario J. de la Federación, Décima Época, Libro 52, Tomo I, marzo de 2018, página 1100, número de registro digital: 2016424 y Semanario J. de la Federación del viernes 16 de marzo de 2018 a las 10:19 horas.

27. Tesis 1a. XVII/2018 (10a.): "Desde un punto de vista conceptual, la simple inactividad no equivale a una omisión. En el ámbito jurídico, para que se configure una omisión es imprescindible que exista el deber de realizar una conducta y que alguien haya incumplido con esa obligación. En este sentido, las autoridades no sólo pueden afectar a los ciudadanos a partir de la realización de actos positivos, sino también a través de actos negativos u omisiones."

Gaceta del Semanario J. de la Federación, Décima Época, Libro 52, Tomo I, marzo de 2018, página 1092, número de registro digital: 2016418 y Semanario J. de la Federación del viernes 16 de marzo de 2018 a las 10:19 horas.

28. Tesis P./J. 44/2007: "Conforme al artículo 116, fracción III, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes J.es, lo que implica una amplia libertad de configuración de los sistemas de nombramiento y ratificación de los Magistrados que los integran, siempre y cuando respeten la estabilidad en el cargo y aseguren la independencia judicial, lo que puede concretarse con los parámetros siguientes: a) Que se establezca un periodo razonable para el ejercicio del cargo, tomando en cuenta un solo periodo de ejercicio o uno de primer nombramiento y posterior ratificación, que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, el cual puede ser variable atendiendo a la realidad de cada Estado; b) Que en caso de que el periodo no sea vitalicio, al final de éste pueda otorgarse un haber de retiro determinado por los propios Congresos Locales; c) Que la valoración sobre la duración de los periodos sólo pueda ser inconstitucional cuando sea manifiestamente incompatible con el desarrollo de la actividad jurisdiccional o cuando se advierta que a través de la limitación de los periodos pretende subyugarse al Poder J.; y d) Que los Magistrados no sean removidos sin causa justificada."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1641, número de registro digital: 172525.

29. Ponente: Ministro G.I.O.M.. Fecha de resolución 23 de octubre de 2006. Mayoría de seis votos.

30. Páginas 144 y 145 de la sentencia de la controversia constitucional 9/2004.

31. Tesis P./J. 112/2010: "Del penúltimo párrafo del artículo 61 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, así como del numeral 9o. de la Ley Orgánica del Poder J. Local, se advierte que los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia tendrán derecho a un haber por retiro, no obstante, si bien es cierto que el referido artículo 61 establece que la Ley Orgánica del Poder J. del Estado fijará el haber a que tendrán derecho los Magistrados que se retiren forzosa o voluntariamente, también lo es que ni la Ley Orgánica del Poder J. ni alguna otra ley local fijan las bases, mecanismo y periodicidad para su otorgamiento, lo que vulnera el artículo 116, fracción III, párrafo antepenúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto no se respeta la estabilidad en el cargo ni se asegura la independencia judicial, pues al término del plazo de 17 años, los Magistrados que culminen su encargo constitucional no tienen la certeza de cuál es ese haber por retiro ni del momento en el cual lo recibirán."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de 2011, página 2815, número de registro digital: 163090.

32. Tesis P./J. 111/2010: "El citado precepto, al prever la entrega del haber por retiro a los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Jalisco que se retiren de manera forzosa o voluntaria, únicamente a favor de los que hubiesen cumplido con la carrera judicial es inconstitucional, ya que el artículo 59 de la Constitución Política de esa entidad federativa no establece ese requisito para ser nombrado Magistrado, lo que evidencia que dicho cargo obedece a un nombramiento otorgado con base en requisitos específicos determinados por esa Constitución Local, cuyos efectos son los mismos para todos aquellos que reciban el cargo. Por ende, el artículo 61, penúltimo párrafo, de la referida Constitución local es contrario a los artículos 1o. y 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que tal como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 44/2007 de rubro: ‘ESTABILIDAD DE LOS MAGISTRADOS DE PODERES JUDICIALES LOCALES. PARAMETROS PARA RESPETARLA, Y SU INDEPENDENCIA JUDICIAL EN LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTO Y RATIFICACION.’, dentro de los parámetros relativos al aseguramiento del respeto de la estabilidad en el cargo y la independencia judicial de los Magistrados de los Poderes J.es locales, se encuentra el referente a que en caso de que el periodo de nombramiento no sea vitalicio, al final de éste pueda otorgarse un haber por retiro, determinado por el Congreso del Estado."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de 2011, página 2814, número de registro digital: 163091.

33. Tesis P./J. 28/2012: "Acorde con el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el haber de retiro de los Magistrados y Jueces locales debe estar expresamente previsto en una norma materialmente legislativa, por lo que cuando ha sido establecido en la Constitución Local, como parte de los elementos y componentes de la estabilidad e inamovilidad de los Magistrados del Pleno del Tribunal Superior de Justicia respectivo y, por ende, de la independencia judicial, es válido que la Ley Orgánica correspondiente determine sólo algunos referentes y habilite al órgano de gobierno del Poder J. del Estado para regular lo relativo a su otorgamiento y cálculo."

Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 1, octubre de 2012, página 516, número de registro digital: 2001922.

34. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. ..."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 06 de septiembre de 2019 a las 10:15 horas en el Semanario J. de la Federación.