Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 43323 |
| Fecha | 01 Julio 2019 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2019 |
| Número de resolución | 1/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 68, Julio de 2019, Tomo I, 79 |
| Emisor | Pleno |
VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ R.C.D. EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/2015.
En sesión de once de mayo de dos mil diecisiete, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 1/2015.1 Es importante notar que, con anterioridad y en sesión de doce de mayo de dos mil dieciséis, bajo mi ponencia se presentó un proyecto que fue desechado por mayoría de nueve votos.(2)
La pregunta resuelta por el Pleno recayó sobre la constitucionalidad de la restricción a los integrantes de las instituciones policiales para formar parte o intervenir en agrupaciones para reclamar sus derechos, contenida en la fracción X del artículo 160 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Tlaxcala y sus Municipios.
I. Posición de la mayoría
El proyecto aprobado por la mayoría, concluye que la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve reconoció la naturaleza del carácter administrativo (una naturaleza especial "no laboral" a este tipo de servidores públicos) de la relación del Estado con los cuerpos de seguridad y demás sujetos previstos en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 e incorporó a la misma a los agentes del Ministerio Público y a la policía que le auxilia.
Se estimó que, por la naturaleza especial de su función, aquellos contemplados en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, deben regularse por sus propias leyes. Así, por tratarse de servidores públicos sujetos a términos especiales de horario, estrés, seguridad y demás aspectos inherentes al servicio prestado, se les establece un régimen excepcional de trato.
Partiendo del criterio jurisprudencial 2a./J. 38/2016 (10a.), de la Segunda Sala de título y subtítulo: "MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. LA PROHIBICIÓN DE REINCORPORARLOS AL SERVICIO CONSTITUYE UNA RESTRICCIÓN CONSTITUCIONAL NO SUSCEPTIBLE DE REVISIÓN."(3), la mayoría concluyó que lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de la República, no podía dar lugar a un ejercicio de armonización o de ponderación entre derechos humanos, pues al ser una restricción constitucional, es una condición infranqueable que no pierde su vigencia ni aplicación.
Se concluyó por tanto que los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales no tienen una relación de tipo laboral con el Estado, sino una relación de índole administrativa y quedan excluidos de la aplicación de los derechos generales del apartado B del artículo 123 constitucional y, por consecuencia, de la legislación secundaria respectiva y no gozan de derechos laborales colectivos de rango constitucional.
II. Razones del disenso
Como sostuve en el proyecto que presenté ante el Pleno en mayo de dos mil dieciséis, considero que si bien el artículo delega al legislador ordinario la posibilidad de regular a estos grupos mediante sus propias leyes, en ningún momento se aprecia la razón por la cual esta regulación propia implique que estos grupos queden fuera de la cobertura del catálogo de derechos establecidos en todo el apartado de B del artículo 123 constitucional. Estimo que, ni de la estructura constitucional original de los artículos que estudia el proyecto aprobado por la mayoría, ni del proceso legislativo puede derivarse esta distinta naturaleza de la relación de los servidores públicos, sino solamente la posibilidad de una regulación especial. Esta permisión de una especialidad no equivale a privarlos del goce del catálogo de derechos, ni a una razón para considerarlos servidores públicos, pero no trabajadores al servicio del Estado.
Me parece que los miembros de las instituciones policíacas son personas que laboran para el Estado y mantienen con él una relación laboral, por lo que el entendimiento que debemos tener de sus derechos humanos es, precisamente, el de sujetos titulares de derechos laborales. No comparto que constitucionalmente, exista justificación para negar a los miembros de las instituciones policiales el reconocimiento de sus propios derechos, a partir de la clasificación administrativa de su relación. Las relaciones de subordinación o aún de cierta sujeción especial a su propia ley y a sus funciones no son elementos que puedan simplemente direccionarse para justificar esta falta de reconocimiento. Estas relaciones deben ser entendidas como relaciones de trabajo porque, de lo contrario, se les coloca en una situación que no es la que previene la Constitución y se les generan restricciones no expresas o implícitas, además de las expresamente establecidas en la propia fracción XIII del apartado B del artículo 123.
Disiento del proyecto en el sentido de que, desde mi punto de vista, de la fracción XIII no se puede extraer que la relación entre estos servidores públicos y el Estado sea de naturaleza administrativa, sino que estamos frente a restricciones específicas de una relación de trabajo particular. Lo que es más difícil constitucionalmente, es calificar la relación de manera inicial como administrativa, para después decir que no es laboral y prácticamente otorgarles como derechos únicamente los que establece la propia fracción XIII, mientras que todos los demás sujetos contemplados en el artículo 123, se encuentran sujetos a un régimen general con restricciones específicas, que constituye justamente el régimen inverso. Con este entendimiento, las instituciones policiales se encuentran en un régimen de restricción sustantiva implícita inicial, además de las restricciones expresas y dependientes de las concesiones graciosas de derechos por parte de los legisladores ordinarios federal o locales que decidan otorgarles en sus propias leyes.
Considero que la lectura de la reforma de ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, también tratada en el proyecto, debe contextualizarse; en ese momento había una problemática muy particular: eran años de depuración de las policías y de las procuradurías, de crisis de derechos humanos y de creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y órganos similares. Creo que lo que se buscaba era que no se restituyeran a los miembros de estas corporaciones que hubieran sido separados de su cargo y por tanto, su finalidad era homologar la prohibición de reinstalación y restitución en todas las legislaciones locales. Si bien en la exposición de motivos de esta reforma se toma como fundamento el criterio de la Suprema Corte sobre la exclusión de ciertos grupos de servidores de la cobertura del artículo 123, al mantener "una relación de carácter administrativo con el Estado y no así de naturaleza laboral, como la del resto de los servidores públicos", esto no puede considerarse como incorporado al propio texto constitucional, al no haberlo reflejado de manera expresa en el mismo, ni siquiera puede considerarse que esta mención fije el criterio de este Tribunal haciéndolo inmutable.
Por lo anterior, mi posición parte de que estamos ante una relación laboral, ya que la Constitución en ningún momento hace la distinción con las pretendidas relaciones administrativas, y si bien me parece que son aceptables las restricciones constitucionales –en términos del criterio de la mayoría desde la contradicción de tesis 293/2011, que no comparto– éstas deben ser expresas y debieran tener alguna consistencia o coincidencia con el tema específico de los tratados en derechos humanos.(4) Estos instrumentos, en mi opinión, sí otorgan un margen de apreciación a cada Estado para decidir cuáles son los derechos laborales de estos trabajadores susceptibles de restringirse y establecer un régimen laboral particular en cuanto a la separación, remoción, baja, cese, indemnización, reincorporaciones y aún la hipotética restricción de sus derechos de asociación y reunión, debiendo ser éstas siempre constitucionalmente expresas y coincidentes con las de fuente internacional.
Una vez establecidas estas hipotéticas restricciones a los derechos a nivel constitucional, el Legislador Local facultado para regular a estos trabajadores podría concretar la restricción para sus propios trabajadores. Esto claramente sí cumple con una función unificadora de este tipo de restricciones en todas las legislaciones locales, pero además constituye un mandato constitucional específico para que los diversos legisladores locales las establezcan, ya que de otro modo estarían en condiciones de omitirlas. Por el contrario, de no existir estas restricciones a nivel constitucional, las restricciones establecidas en las legislaciones locales carecerían de fundamento y serían, en consecuencia, inconstitucionales.
La mecánica que propone el proyecto a través de una delegación sustantiva de sus derechos mediante el término formal en sus propias leyes, solo vacía a la Constitución de sentido y permite que sea directamente el legislador ordinario, local o federal, el que ponga o quite lo que quiera, ya que al final del día se encuentra frente a una relación administrativa y serán sus propias leyes las que dispondrán las condiciones particulares de trabajo de aquéllos individuos sujetos a las mismas.
Lo que efectivamente se está haciendo mediante la jurisprudencia sobre el tema y el proyecto aprobado por la mayoría, es generar un apartado especial para la regulación de las relaciones de los funcionarios indicados en la fracción XIII como si fuera un apartado distinto de los apartados A y B, como si fuera un apartado C.L. condiciones restrictivas establecidas de manera expresa en la Constitución y la determinación de regirse por sus propias leyes más allá de generar una especialidad legislativa que considera las particularidades de las funciones de estos funcionarios, se usa para generar una distinta "naturaleza" de las relaciones con el Estado. De este modo considero, en resumen, que:
1. Debió abandonarse el criterio artificial relacionado con la diferente naturaleza de la relación de los servidores públicos con el Estado al no tener asidero constitucional, por lo que todas las relaciones del artículo 123 deben ser consideradas de naturaleza laboral;
2. El Estado puede válidamente restringir a nivel constitucional los derechos de este tipo de trabajadores, particularmente aquellos que a su vez son restringibles desde los instrumentos internacionales;
3. La competencia establecida actualmente en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, permite a la regulación propia de cada grupo de trabajadores establecer condiciones distintas de incorporación, escalafón, disciplina y hasta terminación, así como que ciertas prestaciones, como las de seguridad social o vivienda, puedan ser asignadas y administradas por instituciones propias, distintas a las de la generalidad de los trabajadores al servicio del Estado;
4. La restricción establecida constitucionalmente no solamente faculta sino que mandata para que los legisladores ordinarios locales y federal establezcan las restricciones específicas para estos grupos en su propio orden de competencia;
5. Toda restricción del catálogo de derechos establecida en el apartado B del artículo 123, hecha por los legisladores ordinarios locales o federal sin contar con soporte o mandato constitucional específico, resulta inconstitucional y debe ser declarada inválida.
Por lo anterior, sostengo que este Tribunal Pleno debió declarar la invalidez de la fracción X del artículo 160 impugnado, ya que el legislador local es incompetente para establecer esta restricción ante la falta de base constitucional para ello y, por las mismas razones, extender la invalidez a las fracciones VIII y IX del mismo artículo, tal como lo había propuesto en el proyecto que originalmente sometí a la consideración de este Tribunal Pleno en mayo de dos mil dieciséis.
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1. En relación con el punto resolutivo segundo que reconoció la validez del artículo 160, fracción X, de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, publicada en el Diario Oficial de la entidad el veintiocho de noviembre de dos mil catorce, se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., F.G.S., P.R., M.M.I., L.P., y presidente A.M..
2. Solamente el M.A.Z.L. de L. y yo votamos a favor del proyecto.
3. Décima Época, registro digital: 2011397, Segunda Sala, Jurisprudencia, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 29, Tomo II, abril de 2016 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de abril de 2016 a las 10:08 horas».
4. Convenio número 87 sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación de 1948, que entró en vigor el 4 de julio de 1950. El Senado mexicano lo aprobó el 29 de diciembre de 1949; fue ratificado por el Estado mexicano el 1 de abril del mismo año; se publicó en dos ocasiones en el diario oficial el 26 de enero y el 16 de octubre de 1950; entró en vigor para México el 1 de abril de 1951. Este convenio en su artículo 9. 1 indica que: "la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente convenio". Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 16.3, establece que: "lo dispuesto en este artículo ni impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía."
