Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 213/2016. MUNICIPIO DE CUICHAPA, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 20 DE JUNIO DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA (QUIEN SE RESERVÓ EL DERECHO DE FORMULAR VOTO CONCURRENTE), J.R.C.D. (QUIEN SE RESERVÓ EL DERECHO DE FORMULAR VOTO CONCURRENTE), J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinte de junio de dos mil dieciocho.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación de la demanda, Poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el uno de diciembre de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, I.C. de la Cruz, en su carácter de síndico y representante legal del Municipio de Cuichapa, Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovió controversia constitucional, en la que solicitó la invalidez de diversos actos emitidos por las autoridades siguientes:

Entidad, Poder u órgano demandado:

• Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.

• Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.

Actos cuya invalidez se demanda:

"a) Las entregas retrasadas por parte del demandado, de las participaciones Federales que le corresponden al Municipio actor, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis hasta la fecha de presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta que se (sic) puntual entrega. Así como la omisión en la entrega de los apoyos que se deriven del F. Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, celebrado por una parte, como fideicomitentes, el Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación y diversos Municipios de la entidad (...). ---b) La omisión del demandado de regularizar las entregas de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establece la Ley de C.F. y la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de C.F. y Establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las participaciones federales. c) La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de dos mil cinco a la fecha de presentación de demanda, conforme a lo previsto por los artículos 6o., segundo párrafo, de la Ley de C.F. y 10 de la Ley Número 251, el pago de intereses correspondiente."

(énfasis añadido)

SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes antecedentes:

1. Que el Municipio de Cuichapa, Veracruz es una parte integrante de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Veracruz.

2. Que el principio de legalidad tributaria, establecido en los artículos 31, fracción IV, y 115, primer párrafo, de la Constitución Federal, se traduce en que las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público de los Municipios deben estar definidas en una ley en sentido formal y material.

3. Aduce que el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de C.F., cuyo objeto consiste en armonizar el ejercicio de la potestad tributaria y evitar una múltiple tributación, así como participar de la recaudación de los gravámenes de carácter federal, a los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, con base en un fondo general y fondos específicos.

4. Señala que el dos de enero de mil novecientos setenta y nueve, la Federación se obligó mediante el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de C.F. a beneficiar al Estado de Veracruz y a sus Municipios con la entrega de cuatro participaciones en términos de la Ley de C.F. y del Presupuesto de Egresos de la Federación; a cambio, el Congreso de Veracruz se comprometió a no establecer contribución, estatal o municipal, en favor de los Municipios sobre actos o hechos jurídicos que ya sean objeto de un impuesto federal.

5. Refiere que por lo anterior, el Municipio debe recibir las participaciones que le correspondan por conducto del Estado de Veracruz dentro de los cinco días a que dicha entidad las reciba de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y su retraso da lugar al pago de intereses, de conformidad con lo previsto en los artículos 3o. de la Ley de C.F. Federal, y 6o., segundo párrafo, de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave.

6. Sostiene que el Gobierno del Estado de Veracruz ha incurrido en un retraso sistemático, que oscila alrededor de los veintiocho días, en la entrega de participaciones federales que le corresponden al Municipio actor no obstante que las recibe puntualmente, conforme al calendario publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; pese al retraso, refiere que el Gobierno de Veracruz no ha realizado el pago correspondiente de los intereses devengados. Señala que dicha situación se desprende de la simple lectura de los oficios relativos a la entrega de las participaciones federales, correspondientes a los meses de enero del dos mil cinco a octubre de dos mil siete, expedidos por el demandado, por conducto del Secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Veracruz.

7. Considera que pese a haber incurrido en los retrasos señalados, no ha efectuado el pago de los intereses devengados, tal como lo establecen los artículos 6o., segundo párrafo, de la Ley de C.F., y 10 de la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de C.F. y establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las participaciones federales que le corresponden al Municipio.

8. De manera específica, se hace una separación del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) y el Fondo Metropolitano, cuyas radicaciones se han omitido por parte de las autoridades señaladas como demandadas.

9. Se afirma que el Ramo 33 ha representado una de las expresiones más claras del federalismo al descentralizar hacia las entidades federativas y los Municipios responsabilidades de ejercicio y vigilancia de los recursos en materia de salud, educación, infraestructura, seguridad pública, entre otros. En ese sentido, refiere que las aportaciones federales son definidas como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios del país, condicionado a que el gasto se ejerza en la consecución y el cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación se establece en la Ley de C.F., recursos que se aplican, en términos del artículo 25 de la misma ley, en los fondos siguientes:

I. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo;

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica de Adultos;

VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; y

VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

Al respecto, el artículo 32 de la Ley de C.F., establece que el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, de acuerdo con un porcentaje de la recaudación federal participable a la que se refiere el artículo 2o. de la Ley de C.F.. Asimismo, se transcribe el subsecuente artículo 33, en la parte que refiere a los rubros a los que deben destinarse en exclusiva los fondos que integran el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, a saber, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), y el Fondo de Infraestructura Social para las Entidades.

Por otro lado, se hace referencia al artículo 35 de la Ley de C.F. que establece que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) debe distribuirse por las Entidades Federativas a los Municipios, conforme a una fórmula que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios y demarcaciones territoriales con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para lo cual deben utilizar la información de pobreza extrema más reciente a nivel municipal de las demarcaciones territoriales, publicada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. De igual manera, se refiere que la Secretaría de Desarrollo Social debe publicar en el Diario Oficial de la Federación las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales para cada entidad, como apoyo a las entidades para la aplicación de las fórmulas.

Atendiendo a lo previsto, las entidades federativas y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social deben calcular las distribuciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) que corresponderán a sus Municipios y demarcaciones territoriales; mismas que deberán publicarse junto con la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento, en los respectivos órganos oficiales de difusión, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio fiscal aplicable.

En tal contexto, refiere que el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicaron dos acuerdos en el número extraordinario cuarenta y dos de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, por medio de los cuales el Poder Ejecutivo del Estado dio a conocer las distribuciones de recursos para el ejercicio de dos mil dieciséis relativos: i) al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), y ii) al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, respectivamente (FISMDF).

Del primer fondo, se asignó al Municipio de Cuichapa la cantidad de $6’173,145.00 (seis millones ciento setenta y tres mil ciento cuarenta y cinco pesos M.N.); consignándose, en el apartado quinto del acuerdo, la entrega de los recursos del fondo una vez recibida la ministración correspondiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conforme al calendario publicado el dieciocho de diciembre de dos mil quince en el Diario Oficial de la Federación.

Respecto del segundo fondo, en el acuerdo correspondiente se estableció que correspondía al Municipio de Cuichapa la cantidad de $8’279,029.00 (ocho millones doscientos setenta y nueve mil veintinueve pesos M.N.); señalándose en el apartado décimo que la entrega de los recursos se haría tan pronto fueran recibidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el artículo 32, párrafo segundo, de la Ley de C.F., es decir, conforme a lo establecido en el artículo quinto del "Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal de esta anualidad", publicado el dieciocho de diciembre de dos mil quince, en el Diario Oficial de la Federación, en el que también se especifican las fechas de radicación para la entidad federativa y la fecha límite de radicación para los Municipios.

No obstante lo anterior, el Gobierno del Estado de Veracruz ha incumplido sistemáticamente con los pagos conforme a los calendarios establecidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin que haya justificación alguna, y a la fecha de presentación de la controversia constitucional, está pendiente el pago de un mes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), así como dos meses correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), en contravención al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los Lineamientos para informar sobre los recursos federales transferidos a las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los Recursos del Ramo General 33. Se alega que la referida omisión de la entidad federativa constituye una ilegal retención, que impide el ingreso al que tiene derecho el Municipio, y por ende, le imposibilita atender con oportunidad sus requerimientos de gasto.

10. Señala que la constitución del F. irrevocable emisor, de administración y pago número F-998 implica la afectación de los ingresos del Municipio como el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; esto, con la finalidad de obtener recursos adicionales que aseguren el cumplimiento de las metas de crecimiento y desarrollo de diversos planes municipales para el periodo 2008-2011.

Con base en lo anterior y el alto número de Municipios participantes, evidencia la necesidad de obtener recursos adicionales para satisfacer la necesidad de inversión en la infraestructura de alto impacto social; de ahí que, retoma que el Gobernador del Estado otorgó, mediante convenio, un peso por cada peso proveniente del proceso de bursatilización que los Municipios destinen a la realización de obra pública de impacto social.

11. Especifica que se le adeuda la cantidad de $1'945,820.62 (un millón novecientos cuarenta y cinco mil ochocientos veinte pesos 62/100 M.N.), correspondiente a los meses de noviembre y diciembre del año de dos mil dieciséis, por concepto de la Ley de Ingresos.

12. Finalmente, el Municipio actor señala los montos totales que se le adeudan:

Ver montos totales

TERCERO.—Conceptos de invalidez. En sus conceptos de invalidez, la parte actora formuló las siguientes consideraciones:

a) Se vulnera el régimen de libre administración hacendaria y el principio de integridad de sus recursos económicos, contenidos en el artículo 115 de la Constitución, toda vez que el Gobierno del Estado de Veracruz no ha entregado puntualmente las participaciones federales que le corresponden al Municipio, es decir, de forma sistemática se han entregado tardíamente los recursos y no se ha regularizado su entrega a los tiempos marcados en la ley. De igual manera, se vulneran dichos principios debido a que se ha omitido el subsecuente pago de los intereses.

b) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentran previstas en el ramo 28 del Presupuesto de Egresos Federal y reguladas en los capítulos I al IV de la Ley de C.F.. Al respecto, se entiende que las participaciones federales deben ser libremente administradas por el Municipio una vez que las Legislaturas Locales, mediante disposiciones generales, determinen las bases, montos y plazos para ello.

c) En el caso concreto, se infringió un perjuicio al Municipio al retrasarse las autoridades demandadas con la entrega de las participaciones y el pago de los intereses devengados, quedando éste en la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo a la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas. Entregas que debían realizarse de forma ágil y directa conforme a la calendarización preestablecida, con lo que se vulneró la autonomía financiera contemplada en el artículo 115 de la Constitución Federal.

d) En el caso concreto, no existe alguna justificación para que la autoridad demandada retrase la entrega de recursos; por lo que al estar constitucionalmente garantizada su efectiva percepción, no existe un verdadero cumplimiento de la obligación de transferir los recursos, hasta que el Municipio reciba las cantidades que le correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando en su entrega se ha producido un retraso indebido.(1)

e) Debe declararse la invalidez de los actos impugnados, en términos del artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, a efecto de que: i) se paguen los intereses devengados al Municipio actor con motivo del retardo en la entrega de las participaciones federales correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de dos mil diecisiete, así como los intereses que se sigan devengado hasta que se haga la entrega puntual de las participaciones;(2) y que ii) se condene a la autoridad demandada a entregar las futuras participaciones dentro del plazo establecido en el artículo 6o. de la Ley de C.F. y 10 de la Ley Número 251.(3)

f) Se estima procedente la controversia constitucional interpuesta en función de que las retenciones hechas por el Gobierno del Estado de Veracruz, afectan ampliamente la autonomía establecida en la Constitución, el federalismo que articula la división territorial del poder en México y el sistema de coordinación fiscal vigente. En este sentido, la participación de las entidades federativas en el flujo de los recursos hacia los Municipios se reduce a una mediación administrativa y nunca a la disposición, suspensión o retención de éstas.

g) El caso en cuestión no se relaciona con ninguno de los supuestos en los que excepcionalmente la ley permite la retención de las participaciones, de modo que resulta incuestionable que la suspensión en la entrega de los recursos federales vulnera los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos municipales, establecidos en el artículo 115 constitucional, además del sistema federal de coordinación fiscal. Por lo que, la retención ejercida por el Gobierno del Estado de Veracruz sobre los recursos del Municipio importa una sanción del pago de intereses que privan a éste de ejercer sus obligaciones constitucionales.(4)

CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de uno de diciembre de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional con el número de expediente 213/2016, designándose instructor del procedimiento al Ministro J.M.P.R..(5)

Posteriormente, por auto de dos de diciembre siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, no así a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado, por ser dependiente de aquél; asimismo, se emplazó al demandado y se requirió la presentación de la contestación.

SEXTO.—Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. M.Á.Y.L., en su carácter de Gobernador del Estado de Veracruz, al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:(6)

I. Señaló que la contestación de la demanda fue presentada oportunamente.

II. En relación a los hechos, no niega, ni afirma los antecedentes relatados por la actora en relación a que se ha incurrido en un retraso sistemático y constante de los recursos reclamados por el Municipio, toda vez que no son hechos propios de la administración pública estatal que tuvo inicio el uno de diciembre de dos mil dieciséis.

No hizo referencia al resto de las manifestaciones de la actora, ya que no constituyen propiamente hechos, sino consideraciones jurídicas sobre las que el Alto Tribunal deberá pronunciarse.

III. En el apartado de causas de improcedencia adujo lo siguiente:

A). Prescripción

Que en relación a los actos que impugna el Municipio actor estima que se actualiza la causa, de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, pues considera que la demanda se presentó fuera del plazo de treinta días que señala el artículo 21 de la referida ley, los cuales deben computarse a partir de que el actor tenga conocimiento del acto y de su ejecución.

Lo anterior, tomando en consideración que el artículo 6o. de la Ley de C.F., dispone que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, y estos a su vez, se encuentran obligados por dicho ordenamiento a realizar la entrega a los Municipios dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba. Por lo que, una vez que hubieran sido recibidos los recursos de marras por el Estado, el Municipio actor tuvo expedito su derecho para ejercer las acciones correspondientes a partir del día siguiente al en que feneció el plazo establecido al Estado por la Ley de C.F., para realizar la entrega al Municipio, y si no lo hizo, esto no le causa agravio, por una invasión de esferas competenciales, sino que, por el contrario constituye la prescripción de un derecho.

Aunado a que, del contenido del escrito de demanda se desprende que el representante del Municipio, revela que es de su pleno conocimiento la calendarización preestablecida para la entrega de los recursos federales que reclama.

Además, precisa que la administración de su gobierno, inició sus funciones el uno de diciembre de dos mil dieciséis, por lo que niega los actos que reclama el Municipio actor, por no ser propios; ello sin que sea obstáculo, que al tratarse de actos al Municipio actor le corresponda no solo probarlos, sino además, ceñir su impugnación al plazo de treinta días establecido para ello.

Finalmente, aduce que si bien el artículo 31 de la ley de la materia, declara admisible la prueba de posiciones, ello no es impedimento legal para valorar las confesiones espontáneas que produzcan las partes en la demanda, contestación u otros escritos del procedimiento, de conformidad con los artículos 199 y 200 del Código Federal de Procedimientos Civiles.

B) Inexistencia del acto reclamado

Que con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria de la materia, hace valer la causal de improcedencia consistente en la inexistencia del acto señalado en el inciso c) de la demanda; en virtud de que, en modo alguno la parte actora ha acreditado que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, que inició su administración el uno de diciembre de dos mil dieciséis, no se encuentra regularizando las entregas de las participaciones que le corresponden a la parte demandante, sino por el contrario, la administración que encabeza ha llevado a cabo acciones tendentes a dar cumplimiento en tiempo y forma las obligaciones derivadas de la Ley de C.F..

C) Omisión de agotar la vía legalmente prevista para la solución del conflicto

Señala que respecto del acto reclamado, existe la obligación de agotar la vía prevista en la ley para la solución del conflicto y, en ese tenor se considera que se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia; esto, en razón que el pago de intereses se prevé en la Ley de C.F. y la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz, no así en la Constitución Federal.

Lo anterior, ya que el artículo 5o. de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz, dispone que los Municipios podrán dirimir sus inconformidades a la Legislatura del Estado, respecto de la aplicación de dicha ley; por lo que, considera que no existe afectación alguna a la esfera de competencias del Municipio actor, y en caso de existir violación en relación con su derecho de recibir el pago de intereses, no implicaría una violación directa e inmediata a la Constitución Federal.

Asimismo, solicita a este Alto Tribunal, estudie y analice oficiosamente las causales de improcedencia que pudieran actualizarse en el presente asunto, ello con fundamento en el artículo 19, penúltimo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia. Cito en apoyo, respectivamente los siguientes criterios, P./J. 136/2001, P./J. 31/96, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."; y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ORDEN PÚBLICO. TIENEN ESA NATURALEZA LAS DISPOSICIONES QUE PREVEN LAS CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO INSTITUIDO EN LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL."

IV. En el apartado que denominó "Razones o fundamentos jurídicos en relación con el acto reclamado", señaló:

Que los conceptos de invalidez resultan inatendibles porque: (i) el acto que se demanda es inexistente y la prestación contenida en el inciso c), no constituye un acto que deba ser ventilado en esta instancia; y (ii) el estudio de las causales de improcedencia es una cuestión de orden público y preferente, por lo que debe sobreseerse el juicio.

Asimismo, informa que en el momento procesal oportuno se presentaran los informes relacionados con el acto materia de la controversia, ya que aún no cuenta con dicha información, sin embargo señala que ya fue requerida a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado, mediante oficio girado número SG-DGJ/0436/12/2016.

SÉPTIMO.—Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento.

OCTAVO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el cuatro de mayo de dos mil diecisiete tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por ofrecidas las pruebas de las partes, y se hizo constar que no se formularon alegatos; hecho lo anterior, se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO.—Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de veintidós de marzo de dos mil dieciocho, dictado por la Ministra presidenta de la Primera Sala, se AVOCÓ al conocimiento del asunto y además, determinó enviar nuevamente los autos a la ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

CONSIDERANDO

PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio actor, y el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal en Pleno.

SEGUNDO.—Precisión de los actos impugnados. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado actos cuya invalidez se demanda, señaló como tales lo siguiente:

"a) Las entregas retrasadas por parte del demandado, de las participaciones Federales que le corresponden al Municipio actor, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis hasta la fecha de presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta que se (sic) puntual entrega. Así como la omisión en la entrega de los apoyos que se deriven del F. Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, celebrado por una parte, como fideicomitentes, el Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación y diversos Municipios de la entidad .... ---b) La omisión del demandado de regularizar las entregas de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establece la Ley de C.F. y la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de C.F. y Establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las participaciones federales. ----c) La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de dos mil cinco a la fecha de presentación de demanda, conforme a lo previsto por los artículos 6o., segundo párrafo, de la Ley de C.F. y 10 de la Ley Número 251, el pago de intereses correspondiente."

Se advierte que en el primer inciso se reclama el retraso en las entregas de las participaciones federales, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre hasta la fecha de presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta su puntual entrega.

Si bien en la demanda se hace referencia a las "entregas atrasadas" de las participaciones federales por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, lo cierto es que nunca precisa que ya se le hubieran entregado los recursos, mucho menos señala fecha alguna en que se hubiera realizado tal entrega en forma posterior a lo previsto en las disposiciones aplicables. Por lo contrario, lo que señala es que las entregas se encontraban retrasadas "hasta la fecha de presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta su puntual entrega".

Además, en el siguiente inciso, el Municipio actor señala que existe una omisión en regularizar tales entregas en los montos y plazos a los que deben sujetarse las participaciones federales.

De todo lo anterior, se aprecia que a lo que en realidad se refiere el Municipio actor, es a la omisión en la ministración de participaciones federales, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se hubiera realizado, hasta la fecha de la presentación de su demanda, la entrega respectiva.

En concreto, de la lectura integral del escrito inicial de demanda, se advierte que cuando se reclama la falta en la entrega de los meses de agosto, septiembre y octubre, se refiere al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), según se corrobora con la tabla contenida en el punto 12 del capítulo relativo a "Hechos"; así, cuando se refiere a ese fondo, solicita el pago de esos meses en específico y por una cantidad de $827,903.00 (ochocientos veintisiete mil novecientos tres pesos 00/100 M.N.) correspondiente a cada entrega.

En relación con las participaciones que se sigan generando, en el mismo punto 12 del capítulo relativo a "Hechos", el demandante precisa que se encuentra pendiente la entrega de dos meses (noviembre y diciembre) correspondientes al Fondo de Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), por lo que también se tienen como reclamados.

Además, en la segunda parte de ese mismo inciso, se reclama la omisión en la entrega de los apoyos que derivan del Contrato de F. Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998. Luego, en el mismo punto 12 de los "Hechos", especifica que se le adeudan $132,395.80 (ciento treinta y dos mil trescientos noventa y cinco pesos 80/100 M.N.) por concepto de la bursatilización de los remanentes por el año de dos mil dieciséis. Aunque no especifica si corresponden a un plazo determinado dentro de ese año, se le tiene como acto reclamado.

Ahora bien, no pasa desapercibido que en el punto 8 de la narración de los hechos, el Municipio actor señala –entre otras cuestiones– que se han omitido las radicaciones de recursos del Fondo Metropolitano; sin embargo, no puede tenerse esa petición como acto reclamado por tratarse de una manifestación genérica.

Una vez que se analizaron las constancias que obran en los autos, no se advierte ningún otro argumento dentro del escrito de la demanda ni prueba que den lugar a precisar los montos que supuestamente se adeudan ni la forma en que debieran entregarse; de ahí que, esta Primera Sala no puede atender la petición genérica de la parte actora.

En el mismo sentido, en el punto 12 multicitado, el Municipio actor señala que se le adeudan $1'945,820.62 (un millón novecientos cuarenta y cinco mil ochocientos veinte pesos 62/100 M.N.) por concepto de pago de la Ley de Ingresos, correspondiente a los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis; pero tampoco se tiene esa petición como acto reclamado.

Se llega a la conclusión anterior, toda vez que aun cuando el Municipio actor hace referencia a los montos correspondientes a periodos concretos, así como la referencia a la Ley de Ingresos, en realidad se trata de una afirmación genérica respecto al "concepto de pago de la Ley de Ingresos". En el entendido que al actor le corresponde precisar su pretensión, entonces debió señalar cuáles son las participaciones federales que reclama, especificar los rubros, fuente de pago o cualquier dato que permitiera establecer su pretensión, a fin de estar en aptitud de realizar el análisis correspondiente.

Siguiendo la misma lógica, esta Primera Sala estima que no pueden atenderse las peticiones detalladas en el inciso c). Para ello, la parte actora combate el retraso y falta de regularidad en la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de dos mil cinco a la fecha de presentación de la demanda, así como sus intereses.

Adicionalmente, en el hecho sintetizado en el punto 6, el Municipio actor señala que ha existido un retraso sistemático en la entrega de participaciones federales correspondientes a los meses de enero del dos mil cinco a octubre de dos mil siete; asimismo, señala que este hecho se evidencia con los recibos expedidos por el demandado, por conducto del secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Veracruz.

Sin embargo, el Municipio actor sólo menciona los periodos, pero no detalla ni adjunta documentos que permitan conocer cuáles son las participaciones que impugna, la fecha que debieron entregarse y cuando efectivamente se depositaron. Por lo contrario, sólo hace una afirmación genérica consistente en que existen adeudos por intereses como consecuencia de entregas extemporáneas.

De lo anterior, se puede afirmar que el Municipio actor efectivamente impugna:

(A) La omisión de entregar de las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

(B) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis.

(C) La omisión de entregar los apoyos que se derivan del Contrato de F. Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, que ascienden a un total de $132,395.80 (ciento treinta y dos mil trescientos noventa y cinco pesos 80/100 M.N.).

En relación con las omisiones en la entrega de participaciones y aportaciones federales, el Municipio actor solicita el pago de intereses.

Los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(7) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA.—El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."

Finalmente, debe señalarse que el hecho que el actual gobernador hubiera alegado que inició su encargo con posterioridad a las omisiones demandadas y que, en consecuencia, no existen los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al Poder que encabeza de forma abstracta y no a él como persona física.

Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al ejecutivo estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, por ende, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.

TERCERO.—Certeza de los actos reclamados. En el apartado anterior de la presente controversia constitucional se tuvieron como actos impugnados:

(A) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

(B) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis.

(C) La omisión de entregar los apoyos que se derivan del Contrato de F. Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, que ascienden a un total de $132,395.80 (ciento treinta y dos mil trescientos noventa y cinco pesos 80/100 M.N.).

En relación con las omisiones en la entrega de participaciones y aportaciones federales, el Municipio actor solicita el pago de intereses.

En relación con el inciso (A), de la contestación de demanda y demás actuaciones del presente juicio, se advierte que la demandada no cumplió con la carga procesal de demostrar que no existía la omisión que se le imputó; es decir, no acreditó que ya se habían suministrado los montos respectivos.

Al respecto, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en el oficio TES/635/2016, de veintiuno de marzo de dos mil diecisiete, al responder la solicitud de información hecha por el secretario de Gobierno de la entidad en el oficio SG-DGJ/0436/12/2016, únicamente se refirió a los montos correspondientes a los recursos del Ramo 28 Participaciones Federales correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil dieciséis y del F. F-998 para el año de dos mil dieciséis; no obstante, omitió hacer mención alguna y adjuntar elementos de convicción respecto de la omisión de pago de las cantidades correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF).

Debido a lo anterior, se advierte que la autoridad no se pronunció al momento de dar contestación a la demanda, entonces, al ser un acto de naturaleza omisiva y corresponderle la carga de la prueba para desvirtuar su existencia, sin que lo haya hecho, se tiene por cierta la omisión reclamada en términos del artículo 30 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Respecto al inciso (C), como se dijo, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en el oficio TES/635/2016, aceptó la existencia de un pago pendiente a favor del Municipio actor, correspondiente al Contrato de F. Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, por lo que también se tiene por cierto el acto reclamado.

Finalmente, respecto al acto descrito en el inciso (B), esta Primera Sala advierte que, al momento de la presentación del escrito de demanda de la presente controversia constitucional, aún no existía la obligación de pago respecto de los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis, para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF).

Se afirma lo anterior con base en el calendario de pago contenido en el "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal de 2016":

Ver calendario

Expuesto lo anterior, la fecha límite de radicación a los Municipios fue el siete de diciembre para la ministración de noviembre y el veinte de diciembre para la ministración de ese mismo mes; luego, en tanto no pasaron esas fechas, el ejecutivo estatal todavía estaba en condiciones de entregar oportunamente los montos o recursos correspondientes, es decir, hasta esas datas no podía considerarse que existía una obligación de pago incumplida, pues precisamente esos días se constituyen como parte del plazo para realizar la ministración respectiva.

Es de precisarse que el escrito de demanda se presentó el uno de diciembre de dos mi dieciséis. De tal forma, al no existir en esa fecha el vencimiento para el cumplimiento de la obligación legal de llevar a cabo la entrega de recursos pretendida por el Municipio actor, resulta inexistente la omisión o acto de naturaleza negativa impugnado.

CUARTO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si, los aludidos actos impugnados son positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003,(8) tratándose de omisiones, la oportunidad se actualiza día con día. Para ello, a continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones.

En la controversia constitucional 5/2004,(9) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(10) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 20/2005(11) el Municipio de Acapulco de J., demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(12) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 98/2011(13) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(14) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 37/2012(15) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(16) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 67/2014(17) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor, por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(18)

En la controversia constitucional 78/2014(19) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo local 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(20)

Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(21) Finalmente por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

En la controversia constitucional 73/2015(22) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, para el ejercicio fiscal de dos mil quince, el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

En la controversia constitucional 118/2014,(23) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero Municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables, a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(24) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(25)

Respecto a los actos positivos el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(26) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento mientras subsistan.

QUINTO.—Legitimación Activa. Por cuanto hace a la legitimación activa, debe tenerse presente que el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé, literalmente, lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

Por su parte, los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia señalan, expresamente, lo siguiente:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ...".

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario ...".

De los preceptos legales reproducidos se desprende, sustancialmente, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, en relación con la constitucionalidad de sus actos, y tendrá el carácter de actor, la entidad, Poder, u órgano que la promueva, que deberá comparecer al juicio por conducto del funcionario que, en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.

En el caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por I.C. de la Cruz, síndico municipal y representante legal del Ayuntamiento constitucional del Municipio de Cuichapa, Veracruz, carácter que acreditó con la constancia de mayoría de diez de julio de dos mil trece.(27)

Ahora bien, con base en las documentales que al efecto exhibe y conforme al artículo 37, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz,(28) se reconoce la representación que ostenta el referido funcionario, para promover a nombre del Municipio de Cuichapa, Estado de Veracruz, ente que tiene legitimación para promover el presente juicio constitucional en términos del artículo 105, fracción I, inciso i). Ello aunado a que, durante el trámite de la controversia constitucional, no se ofreció prueba en contrario.

SEXTO.—Legitimación Pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con las copias certificadas de la Constancia de Mayoría de doce de junio de dos mil dieciséis, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado, mediante la cual se le declara como Gobernador Electo de la entidad referida.(29)

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en sus artículos 42 y 49, fracción XVIII, dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

"Artículo 49. Son atribuciones del gobernador del Estado:

"...

"XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 105 de la Constitución Federal."

En consecuencia, M.Á.Y.L., tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia, por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.

SÉPTIMO.—Causas de improcedencia. En el presente caso, el Poder Ejecutivo demandado aduce tres causas de improcedencia. En primer término, señala que la demanda fue presentada fuera de los plazos previstos para ello. En segundo término, afirma que se actualiza la causa, de improcedencia prevista por el numeral 19, fracción VIII, en relación al artículo 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria de la materia relativa a la inexistencia de los actos impugnados. Finalmente, refiere que se actualiza la causa, de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia en tanto el Municipio no agotó la vía legal previa para la impugnación de intereses derivados de las omisiones de pago impugnadas.

Esta Primera Sala ya se ha pronunciado respecto de las primeras dos causales de improcedencia. La primera causal aducida se analizó en el considerando de oportunidad en el que se resolvió que la demanda fue presentada dentro del plazo establecido para la impugnación de omisiones absolutas, por lo que la misma no es extemporánea. La segunda causal aducida fue contestada al fijar los actos impugnados y su certeza, determinando aquéllos respecto de los que versará el estudio de fondo. Por lo anterior, se tienen por desestimadas.

Por ende, en el presente asunto, el Municipio de Cuichapa, Estado de Veracruz, adujo la violación directa al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante lo cual esta Primera Sala no puede tener actualizada la causal de improcedencia invocada por el gobernador del Estado.

Sustenta esta conclusión el criterio resumido en la tesis P./J. 136/2001 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."(31)

Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse diverso de oficio, se procede a estudiar el fondo del asunto.

OCTAVO.—Estudio de fondo. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos referidos en la demanda que se alega, le corresponden al Municipio actor.

En esa lógica, para poder dar una respuesta exhaustiva a este cuestionamiento, el presente apartado se dividirá en dos sub-apartados: en el primero, se hará un breve relato de los criterios jurisprudenciales aplicables sobre la hacienda municipal y, en el segundo, se analizarán los alegatos del Municipio actor, en cuanto a si existe o no, la omisión en la entrega de ciertos recursos económicos.

En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, mismas que fueron instauradas por el Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve– para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional; es decir, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(33)

En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre.

b) El artículo 115, fracción IV, inciso b) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) El principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consubstancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, tiene como objetivo que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

d) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(34)

Así, se ha dicho que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria. Las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(35)

En otras palabras, el artículo 115, fracción IV, inciso b, establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados. Sin embargo, es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

En ese sentido, la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o. lo siguiente.(37)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(38)

2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3 de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(39)

En atención a lo anteriormente señalado, esta Primera Sala estima que la presente controversia constitucional es fundada por las razones que a continuación se exponen:

En primer lugar, se recuerda que los actos impugnados por el Municipio actor –respecto de los cuales no se decretó el sobreseimiento en considerandos que anteceden– son los siguientes:

a) La omisión de entregar de las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondientes a los meses agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

b) La omisión de entregar los apoyos que se derivan del Contrato de F. Irrevocable Emisor, de Administración y Pago número F-998, que ascienden a un total de $132,395.80 (ciento treinta y dos mil trescientos noventa y cinco pesos 80/100 M.N.).

En relación con las omisiones en la entrega de participaciones y aportaciones federales, el Municipio actor solicita el pago de intereses.

Análisis del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF)

Es criterio de esta Suprema Corte que el Fondo para la Infraestructura Social Municipal y del Distrito Federal (FISM-DF) consiste en una serie de aportaciones federales asignadas a los Municipios, las cuales deben ser entregadas en tiempo y forma. En ese sentido, tal como fue alegado por el Municipio actor, de las documentales que constan en el expediente se desprende que, de conformidad con la normativa de la Ley de C.F. aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregó las aportaciones asignadas al Municipio actor en tiempo, de acuerdo con el calendario de ministración. Sin embargo, no existe prueba alguna que muestre, hasta este momento, que la entidad gubernamental competente del Ejecutivo Local hubiere entregado al Municipio las aportaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

A mayor abundamiento, la Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en su artículo 32, segundo párrafo, en relación con el artículo 35,(40) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.

Ahora, de la contestación de demanda y demás actuaciones del presente juicio, se advierte que el Poder Ejecutivo demandado no cumplió con la carga procesal de demostrar que no existía la omisión que se les imputó; concretamente, que ya se habían suministrado los montos respectivos.

En efecto, en la contestación de demanda se limitó a señalar que: "... en el momento procesal oportuno, se presentarán los informes relacionados con el acto materia de la controversia, toda vez que aún no se cuenta con dicha información ..., y una vez remitida la misma, al momento de su estudio, se denotará que existe discrepancia en las cantidades que la parte actora reclama con las cantidades que realmente se encuentran pendientes de pago. Asimismo, se informa que con dicha documentación se estará dando cumplimiento al requerimiento ordenado mediante acuerdo de fecha dos de diciembre de dos mil dieciséis".

Como consecuencia, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en el oficio TES/635/2016, de veintiuno de marzo de dos mil diecisiete, al responder la solicitud de información hecha por el Secretario de Gobierno de la entidad en el oficio SG-DGJ/0436/12/2016, únicamente se refirió a los montos correspondientes a los recursos del Ramo 28 Participaciones Federales correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil dieciséis y del F. F-998, para el año de dos mil dieciséis; no obstante, omitió hacer mención alguna y adjuntar elementos de convicción respecto de la omisión de pago de las cantidades correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF).

Por tanto, tal como se adelantó, esta Primera Sala llega a la conclusión de que, como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión absoluta en ministrar al Municipio actor los multicitados fondos federales relativos a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis equivalentes.

Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, debe pagarse al Municipio actor los intereses. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto décimo del "Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el Ejercicio Fiscal 2016", se advierte lo siguiente:

"DÉCIMO. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP (sic), conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la Ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ...".

Ver distribución y calendarización

Consecuentemente, se condena al Ejecutivo Local a la entrega de los recursos que correspondan a los referidos tres meses del FISMDF y al pago de los intereses que se generen hasta la fecha de su depósito, en términos del apartado de efectos de esta sentencia.

Análisis de los recursos provenientes del F. Irrevocable Emisor de Administración y P.F.

Por otra parte, en su demanda, el Municipio de Cuichapa también reclamó la falta de entrega de los recursos correspondientes al F. Irrevocable Emisor de Administración y P.F. (del cual forma parte dicho Municipio), por concepto de remanentes relativos al dos mil dieciséis, que asciende a la cantidad de $132,395.80 (ciento treinta y dos mil trescientos noventa y cinco pesos 80/100 M.N.).

Si bien, no se relaciona con la falta de pago de ciertas aportaciones o participaciones federales que ya han sido materia de asuntos en esta Suprema Corte, se estima que la omisión de entrega del aludido monto al Municipio actor por parte del Ejecutivo Local actualiza una violación a los principios constitucionales de integridad y ejercicio directo de los recursos públicos, ya que los remanentes del fideicomiso forman parte de la hacienda municipal (pues el fideicomiso afectó participaciones del Municipio sobre un entonces impuesto federal y ahora lo hace respecto de participaciones federales) y los actos omisivos de la autoridad demandada impiden al actor precisamente hacer uso de esos recursos económicos. La protección que otorga el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal comprende todos "los rendimientos de los bienes que les pertenezcan [de los Municipios], así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados".

Al respecto, es un hecho notorio que el F. Irrevocable Emisor de Administración y Pago Número F-998, tiene su antecedente en la autorización que otorgó la LXI Legislatura del Congreso de Veracruz, para que el Poder Ejecutivo y los Municipios de la entidad federativa constituyeran un fideicomiso bursátil irrevocable para la emisión y colocación de valores en el mercado hasta por el equivalente a $1,500’000,000 (mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago fueran las obligaciones derivadas o relacionadas con la emisión y colocación de los instrumentos bursátiles provenientes de la recaudación del impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos en Veracruz,(41) en términos del artículo 15(42) de la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el once de junio de dos mil ocho.(43)

Derivado de lo anterior, también es un hecho notorio que, el cinco de diciembre de dos mil ocho,(44) se celebró el Contrato de F. Irrevocable, Emisor de Administración y Pago Número F-998,(45) entre el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, y los Municipios de esa entidad, como fideicomitentes (incluido el Municipio de Cuichapa), y Deutsche Bank México como fiduciario, en el cual se estipuló, entre otras cuestiones, que como patrimonio del fideicomiso, se afectarían los ingresos que le corresponden a cada Municipio del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos conforme a la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, del impuesto local que sustituyera a dicho impuesto y, en su caso, las participaciones federales que correspondan al Municipio en términos de cualquier normatividad aplicable.(46) Ello, de forma que dichos ingresos sirvieran como fuente de pago de los Certificados Bursátiles Fiduciarios que emitiera el fideicomiso.

Ahora, con base en todo lo anterior, se recuerda, lo alegado por el Municipio actor en la presente controversia radica en que, el Ejecutivo Local, a pesar de haber recibido los remanentes del citado fideicomiso, no le entregó los que le correspondían.

Bajo ese contexto, esta Primera Sala llega a la convicción de que se acredita la existencia de una obligación de hacer y el incumplimiento de la misma por parte de la autoridad demandada, a partir, en primer lugar, de lo relatado en torno a la concurrencia del citado fideicomiso y, en segundo lugar, a lo aceptado por el propio Poder demandado en las documentales remitidas con su informe. En el citado oficio TES/635/2016, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz admitió tanto la existencia de dicho fideicomiso como un registro pendiente de pago por concepto de remanentes de bursatilización de las participaciones relativas al impuesto sobre tenencia o uso de vehículos del periodo febrero-julio de dos mil dieciséis (que aceptó fue registrado en la hacienda estatal el primero de septiembre de dos mil dieciséis), por la cantidad de $265,229.35 (doscientos sesenta y cinco mil doscientos veintinueve pesos 35/100 M.N.).

Consecuentemente, conforme a las cargas de la prueba en una controversia constitucional descritas en párrafos previos, al no haberse demostrado por el demandado la transferencia de los remanentes, sino que, por el contrario, se aceptó la omisión (concediendo las pretensiones de la parte actora), se condena a la entrega del monto demandado –$132,395.80 (ciento treinta y dos mil trescientos noventa y cinco pesos 80/100 M.N.)– y al pago de los respectivos intereses a favor del Municipio en términos de lo expuesto en el apartado de efectos.

Además, el Gobierno del Estado de Veracruz funciona como un intermediario para la entrega de estos recursos, por lo que la controversia constitucional se vuelve el único mecanismo para proteger la integridad de la hacienda municipal del Municipio actor ante la falta de entrega. Ello, pues lo reclamado no se trata de aspectos formales de cumplimiento o no del contrato de fideicomiso del que son parte el Estado y el Municipio actor, sino que el acto negativo que en realidad se cuestiona es el indebido actuar por parte de un ente público (el Poder Ejecutivo) al conservar recursos del Municipio actor que no le corresponden.

Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana, da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual, la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(47) de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 46/2004 "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."(48)

Por lo que hace al pago de intereses, se estima pertinente puntualizar lo que sigue:

a) En torno al FISMDF, debe tomarse como fecha de inicio de los actos omisivos los días límite de entrega al Municipio actor que se especificaron en el estudio de fondo (en la tabla correspondiente).

b) En cuanto a los remanentes de bursatilización del fideicomiso F-998, el Ejecutivo Local aceptó que la fecha de registro de esos recursos fue el primero de septiembre de dos mil dieciséis;(49) consiguientemente, como en el supuesto previo, el cálculo de los intereses deberá hacerse a partir de los cinco días hábiles siguientes, al ser, por analogía, el plazo límite del Ejecutivo para la entrega de los recursos al Municipio actor, de acuerdo a las referidas disposiciones de la Ley de C.F..

Finalmente, se puntualiza que en caso que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, queda incólume la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee respecto de un acto reclamado, en términos del considerando tercero de esta sentencia.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, deberá actuar en términos del considerando noveno de esta ejecutoria.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de L. (quien se reservó el derecho de formular voto concurrente), J.R.C.D. (quien se reservó el derecho de formular voto concurrente), J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M. y presidenta N.L.P.H..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 31/96 citada en esta ejecutoria aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio de 1996, página 392.

________________

1.La recurrente señala como precedentes la jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."; así como las controversias constitucionales resueltas por el Pleno de este Alto Tribunal 26/2003 y 47/2004.

2. Se citan las controversias constitucionales 26/2003 y 47/2004, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que determinó la entrega de participaciones federales que se realizan fuera del plazo de cinco días previsto en la Ley de C.F., origina el pago de intereses por los días excedidos, con la independencia de la calendarización que haga el gobierno del Estado sobre la entrega.

3. Se cita la controversia constitucional 20/2005, resuelta por el Pleno de este Alto Tribunal, en la que se instruyó a la autoridad demandada en el considerando octavo a entregar las sucesivas participaciones federales en el plazo establecido en los artículos mencionados.

4. Se cita la jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", así como la tesis 1a. CXI/2010, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."«publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883 y XXXII, noviembre de 2010, página, 1213, respectivamente.»

5. Fojas 16 y 16 vuelta del cuaderno principal.

6. Fojas 30 a 36 vuelta del cuaderno principal.

7. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

8. Tesis: P./J. 43/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h) de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

9. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

10. Foja 28 de la sentencia.

11. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

12. Foja 49 de la sentencia.

13. Resuelta por la Primera Sala el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

14. Foja 20 de la sentencia.

15. Resuelta por la Primera Sala el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

16. Foja 35 de la sentencia.

17. Resuelta por la Primera Sala el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..

18. Foja 29 de la sentencia.

19. Resuelta por la Primera Sala el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

20. Foja 18 de la sentencia.

21. Foja 22 de la sentencia.

22. Resuelta por la Primera Sala el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

23. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.

24. Foja 45 de la sentencia.

25. Foja 51 de la sentencia.

26. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

27. Foja 14 del expediente en que se actúa.

28. "Artículo 37. Son atribuciones del Síndico:

"...

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

29. Foja 37 del expediente en que se actúa.

30. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

31. Texto: "El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.", publicada en la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917.

32. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 Paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de 5 votos.

33. Primera Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII, noviembre de 2010, página 1213.

34. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente.

35. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales." Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2000, página 514.

36. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

37."Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. ..."

38. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

39. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

40. "Articulo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros:

"..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente Ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales por parte de los gobiernos estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

41. Cabe resaltar que, originalmente, el impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos era de carácter federal. Empero, mediante reforma de 21 de diciembre de 2007, la respectiva Ley Federal del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehículos quedó abrogada con una vacatio legis al 1 de enero de 2012. En el artículo cuarto transitorio de esa modificación se dijo: "En caso de que, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos vigente hasta el 31 de diciembre de 2011, antes de la fecha señalada en el párrafo anterior las entidades federativas establezcan impuestos locales sobre tenencia o uso de vehículos respecto de vehículos por los que se deba cubrir el impuesto federal contemplado en la ley que se abroga, se suspenderá el cobro del impuesto federal correspondiente en la entidad federativa de que se trate". Consecuentemente, dado que el artículo 16 de esa ley federal establecía la posibilidad de que las Entidades Federativas puedan establecer contribuciones locales o municipales sobre la tenencia o uso de vehículos, la reforma abrogatoria dio pie a que ese impuesto pasara a la jurisdicción de las entidades federativas.

42. "Artículo 15. El Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación que efectúe la Secretaría por concepto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, sin incluir los accesorios. Las participaciones sobre dicho concepto serán distribuidas mediante la aplicación de los factores establecidos en la siguiente tabla: ..."

43. No hay que pasar por alto que, previo a la citada de 21 de diciembre de 2007, el Artículo 16-A de la aludida ley del impuesto sobre tenencia preveía la posibilidad de que las Entidades Federativas celebren (con el Gobierno Federal) convenios de colaboración administrativa en materia de este impuesto.

Es por ello que, el 10 de octubre de 2006, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Veracruz, celebraron Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2007 y en la Gaceta Oficial, Número Extraordinario 25, el 23 de enero de 2007. En la Cláusula Segunda, fracción V, de dicho convenio, las partes convinieron en coordinarse en materia del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos, excepto aeronaves. En su Cláusula Decimotercera se estableció, entre otras cuestiones pactadas, que la administración de este impuesto será ejercida por el Estado de Veracruz. La Cláusula Decimonovena, fracción IX, del mismo instrumento legal, establece que por administrarlo, el Estado de Veracruz percibirá como incentivo el 100% de la recaudación del impuesto y sus accesorios, que se obtengan en su territorio. Por su parte, la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave establece, en su Artículo 15, que el Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos.

44. Modificado el veinte de junio de dos mil trece.

45. El veintitrés de junio de dos mil trece, se firmó el Primer Convenio Modificatorio con relación al Contrato de F. Irrevocable Emisor, de Administración y P.F., en la que se explicó que el veinticinco de enero de dos mil trece, la Asamblea General de Tenedores de los Certificados Bursátiles acordó, entre varios aspectos (antecedente V), autorizar al fiduciario a entregar las cantidades remanentes en forma semestral en cada fecha de pago y autorizar que, en el momento que se lleven a cabo varias de las modificaciones acordadas se desactive el evento preventivo activado en esa fecha conforme al fideicomiso, liberando los remanentes restantes en el F. a los Fideicomitentes municipales.

46. En el clausulado del fideicomiso se dispuso que las cantidades remanentes serían entregados al fideicomisario en segundo lugar (punto 3.1.c.), a fin de ser distribuidas entre los fideicomitentes municipales en el porcentaje que les correspondiera conforme a los porcentajes de distribución previstos en un anexo o conforme a lo que establezca la ley.

47. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.

48. Texto: "La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.", Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883.

49. Si bien no se conoce si la fecha de registro corresponde a la fecha de entrega de esos remanentes, es el único dato con el que se cuenta en el expediente y el Municipio actor no contrarió tal afirmación.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 09 de agosto de 2019 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.