Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 161/2016. MUNICIPIO DE ZONGOLICA, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 6 DE JUNIO DE 2018. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R.Y.N.L.P.H.. AUSENTE: A.G.O.M.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIA: L.P.R.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día seis de junio de dos mil dieciocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Presentación de la controversia constitucional. Por escrito presentado el dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis,(1) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.C.S., en su carácter de síndico único y representante legal del Ayuntamiento del Municipio de Zongolica, Veracruz de I. de la Llave, promovió controversia constitucional, en cuya demanda señaló expresamente como autoridades responsables y actos reclamados los siguientes:

Autoridad demandada:

• Gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Actos impugnados:

• El retraso en la entrega de las participaciones federales Ramo 28, que contemplan el Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto sobre A.N., del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, del Fondo de Compensación del Impuesto sobre A.N., y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, correspondientes al ejercicio fiscal 2016; respecto del mes de octubre de dicha anualidad.

• El pago de intereses a consecuencia de la omisión señalada.

2. SEGUNDO.—Antecedentes. Los antecedentes del caso, que se narran en la demanda, son los siguientes:

a) El decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, publicado el veintisiete de noviembre de dos mil quince en el Diario Oficial de la Federación, en su anexo 1, apartado C, Ramo 28, estableció recursos de participaciones federales a entidades federativas y Municipios constituidos por los siguientes fondos: Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Impuesto sobre A.N., Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Fondo de Fiscalización y Recaudación, Ingresos derivados de la aplicación del artículo 4-A de la Ley de C.F., Fondo de Compensación del Impuesto sobre A.N. y Fondo de Extracción de Hidrocarburos.

b) Los artículos 2o., 2o.-A, 6o. y 7o. de la Ley de C.F. prevén la metodología y fórmula en las que los recursos de participaciones federales del Ramo 28, que contemplan el Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto sobre A.N., del Fondo de Fiscalización y Recaudación, del Fondo de Compensación del Impuesto sobre A.N. y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, serán distribuidos entre los Municipios de cada entidad.

c) El doce de febrero de dos mil dieciséis, fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el Acuerdo por el cual se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz de I. de la Llave por concepto del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto sobre A.N., del Impuesto sobre A.N., del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, de los Ingresos derivados de la aplicación del artículo 4-A de la Ley de C.F., del Fondo de Compensación del Impuesto sobre A.N. y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, para el ejercicio fiscal de 2016; en el que se estableció que el total de recursos del Fondo General de Participaciones (Ramo 28) para el ejercicio fiscal de 2016 es el que arroje el cálculo mensual, considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inmediato anterior, en cumplimiento a lo indicado en el artículo 7 de la Ley de C.F..

d) No obstante lo anterior, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave no ministró las participaciones federales correspondientes al Ramo 28, a favor del Ayuntamiento del Municipio de Zongolica, Veracruz de I. de la Llave, correspondientes al mes de octubre de dos mil dieciséis.

3. TERCERO.—Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor son, en síntesis, los siguientes:

a) Que se transgredió la autonomía del Municipio actor en su ámbito hacendario, en relación con los principios de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, ya que, por lo que respecta al mes de octubre de dos mil dieciséis, no tuvo la posibilidad de manejar ni aplicar los recursos financieros que legalmente le correspondían, para la prestación de los servicios públicos a su cargo, derivado de la falta de su entrega puntual por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

b) Que el poder demandado deberá pagar al Municipio actor los montos correspondientes a los recursos financieros precisados como actos impugnados, así como los intereses que se hayan generado y se sigan generando hasta la fecha en que se paguen.

4. CUARTO.—Artículos constitucionales que se estiman violados. El Municipio actor considera violado el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis,(2) el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 161/2016 y, por razón de turno, designó como instructora a la Ministra Norma Lucía P.H..

6. SEXTO.—Admisión de la demanda. Mediante proveído de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis,(3) la Ministra instructora admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandado únicamente al Poder Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave, ordenó emplazarlo para que formulara su contestación dentro del plazo de treinta días hábiles, y ordenó formar cuaderno incidental respecto de la suspensión solicitada por el Municipio actor.

7. SÉPTIMO.—Contestación del Poder Ejecutivo. El gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave, al dar contestación a la demanda, señaló, esencialmente, lo siguiente:

• Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con relación a la falta de entrega de los recursos financieros reclamados, y al consecuente pago de intereses, toda vez que la actora no acreditaba que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, que inició su administración el día uno de diciembre de dos mil dieciséis, no hubiera regularizado las entregas de las participaciones federales.

• Que se actualiza la causal de improcedencia contemplada en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria antes citada, con relación al pago de intereses reclamados, derivado de que la parte actora no agotó la vía prevista en la ley para su solución, en términos del artículo 5 de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz.

8. OCTAVO.—Opinión de la Procuraduría General de la República. A pesar de que se le dio vista del auto de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis, que admitió a trámite la demanda, la Procuraduría General de la República no formuló manifestaciones con relación a la presente controversia.

9. NOVENO.—Audiencia para la presentación de pruebas y alegatos. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, con fecha ocho de mayo de dos mil diecisiete,(4) se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos de los artículos 32 y 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, y se puso el expediente en estado de resolución.

10. DÉCIMO.—Radicación en Sala. Previo dictamen, por acuerdo de veintidós de febrero de dos mil dieciocho,(5) el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó la remisión del presente asunto a esta Primera Sala.

11. DÉCIMO PRIMERO.—Avocamiento. El veintisiete de febrero de dos mil dieciocho(6) la Ministra presidenta de esta Primera Sala dictó el acuerdo de avocamiento, en el que ordenó la remisión de los autos del presente asunto a la ponencia a su cargo, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

12. PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional entre el Municipio de Zongolica, del Estado de Veracruz de I. de la Llave y el Poder Ejecutivo de esa misma entidad federativa, en la que se combate la omisión en la entrega puntual de las participaciones federales que legalmente le correspondía recibir en el mes de octubre del ejercicio fiscal dos mil dieciséis.

13. SEGUNDO.—Precisión de los actos reclamados. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(7) esta Primera Sala procede a fijar los actos objeto de la controversia y a la apreciación de las pruebas para tenerlos o no por demostrados.

14. Así, del estudio integral de la demanda, en relación con sus anexos, se desprenden como actos impugnados, en abstracción de los calificativos que sobre su constitucionalidad realiza la demandante, los siguientes:

• El retraso en la entrega de las participaciones federales correspondientes al mes de octubre de dos mil dieciséis, por los conceptos correspondientes al Ramo 28, relativos al Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, del Fondo de Compensación del Impuesto sobre A.N., y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos.

• El pago de intereses, derivados del retraso en la entrega de las aportaciones federales correspondientes a los mencionados conceptos.

15. El gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave negó la existencia de los actos impugnados, pues manifestó que el Municipio actor no demuestra que la actual administración no haya efectuado ya los actos encaminados a regularizar las entregas de los recursos económicos correspondientes a los ejercicios fiscales anteriores a su administración.

16. Esta Sala considera que el análisis de la existencia de los actos omisivos reclamados debe estudiarse en el fondo; pues, para determinar si los recursos fueron debidamente entregados debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

17. Finalmente, debe señalarse que el hecho de que el actual gobernador hubiera alegado que inició su encargo con posterioridad a que surgiera la obligación de entrega de las participaciones federales y que, en consecuencia, no existen los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al poder que encabeza de forma abstracta, y no, a él como persona física.

18. Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al Ejecutivo Estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, por ende, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.

20. En la controversia constitucional 5/2004,(9) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(10) la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

21. En la controversia constitucional 20/2005,(11) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04, de veintisiete de enero de dos mil cinco suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(12) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

22. En la controversia constitucional 98/2011(13) se analizó la oportunidad de una demanda, en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(14) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

23. En la controversia constitucional 37/2012,(15) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que, al acudir a recibirlos, le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(16) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

24. En la controversia constitucional 67/2014,(17) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor, por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z., desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(18)

25. En la controversia constitucional 78/2014,(19) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales, correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente, con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales y el pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(20)

26. Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4), determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(21) Finalmente, por lo que hace al acto 5), debe tenerse en tiempo, toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

27. En la controversia constitucional 73/2015,(22) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó del Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince; 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal de dos mil quince; y, 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones, en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

28. En la controversia constitucional 118/2014,(23) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas por concepto de anticipos a cuenta, y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales, participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1), la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(24) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2), la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(25)

30. Respecto a los actos positivos, el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que, conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(26) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento, mientras subsistan.

32. Así entendido, el plazo para la presentación de la demanda se rige por lo establecido en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria, por lo cual se contaba con el plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que haya tenido conocimiento el actor.

33. Bajo la premisa anterior, la demanda se encuentra presentada en tiempo porque, del informe rendido por el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, mediante oficio TES/609/2017, de quince de marzo de dos mil diecisiete,(27) se desprende que la entrega de participaciones federales por la parcialidad del mes de octubre de dos mil dieciséis se efectuó el dieciocho de noviembre del mismo año, el cual corresponde a aquel en que fue presentada la demanda.

34. En estos términos, si se reclama que el pago de los recursos se efectuó de manera contraria a la ley, por haberse realizado en una fecha distinta a la que correspondía, se trata de un acto positivo, y como la demanda se presentó el mismo día en que la actora tuvo conocimiento del acto, se considera oportuna.

35. CUARTO.—Legitimación activa. A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

36. Los artículos 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

37. De las disposiciones legales transcritas, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

38. En el presente asunto, suscribe la demanda, en representación del Municipio de Zongolica, Veracruz de I. de la Llave, M.C.S., en su carácter de síndico único de dicho Municipio, lo que acredita con las copias certificadas de la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento, de nueve de julio de dos mil trece, expedida por el Instituto Electoral de Veracruzano.(28)

39. El artículo 37, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz de I. de la Llave, establece lo siguiente:

"Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"...

II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

40. Del contenido de esta disposición, se desprende que el síndico tiene la representación jurídica del Municipio, el cual es uno de los entes legitimados para promover una controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

41. QUINTO.—Legitimación pasiva. Acto continuo, se analiza la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción.

42. Tiene el carácter de autoridad demandada, en esta controversia constitucional, el gobernador del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave.

43. El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, establece:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

44. En el presente asunto, M.Á.Y.L., gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave, compareció a juicio en representación dicha entidad federativa, acreditando su calidad de titular del Ejecutivo Local mediante la Constancia de Mayoría de fecha doce de junio de dos mil dieciséis, expedida por el Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, como se observa a foja 38 del expediente en que se actúa.

45. Ahora bien, el artículo 49, fracción XVIII, de la Constitución del Estado de Veracruz de I. de la Llave, establece:

"Artículo 49. Son atribuciones del gobernador del Estado:

"...

"XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal."

46. En este tenor, de acuerdo con la disposición legal antes transcrita, el titular del Poder Ejecutivo del Estado tiene la atribución de representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal; es decir, específicamente tiene la atribución de intervenir en esta controversia, en representación de la entidad federativa en la que encabeza el Poder Ejecutivo.

47. Por tanto, se le reconoce legitimación pasiva al gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave, quien comparece a juicio personalmente.

48. SEXTO.—Improcedencia. Previo al análisis de los conceptos de invalidez propuestos por el Municipio actor, por razón de orden público e interés social, procede analizar las causales de improcedencia hechas valer por el Poder Ejecutivo demandado.

49. El Poder Ejecutivo hizo valer la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con relación al artículo 20, fracción III, del indicado ordenamiento, relativa a la inexistencia de los actos impugnados por el Municipio actor.

50. Dicha causal de improcedencia debe desestimarse porque, como se precisó en el apartado correspondiente, son ciertos los actos reclamados por el Municipio actor, relativos al retraso en la entrega de las aportaciones federales que reclama, así como al pago de los intereses generados por dicha omisión.

52. La causal de improcedencia es infundada, porque el pago de intereses que solicita el Municipio actor se hace derivar de la omisión de pago de las participaciones federales, en términos de los artículos 73, fracción XXIX, último párrafo y 115, fracción IV, inciso b), ambos de la Constitución Política Federal, y en sus motivos de invalidez centra su impugnación en la violación al segundo de los numerales.

53. Ahora, aun cuando el pago de intereses se encuentra previsto en el artículo 6 de la Ley de C.F., ello no quiere decir que la impugnación se haga en función de normas de carácter secundario, pues deriva directamente de la obligación de entregar oportunamente los recursos federales a los Municipios, específicamente del principio de integridad contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

54. SÉPTIMO.—Estudio de fondo. El Municipio actor indica que la autoridad demandada incurrió en el retraso en la entrega de las aportaciones federales, correspondientes al mes de octubre de dos mil dieciséis, por los conceptos del Ramo 28, relativos al Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, del Fondo de Compensación del Impuesto sobre A.N., y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, así como el pago de intereses derivado del mismo; al transgredir en su perjuicio las prerrogativas inherentes su libertad hacendaria, en específico el principio de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales.

55. En este contexto, la materia de estudio de la presente controversia constitucional es determinar si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– ha incurrido en el retraso en la entrega de las participaciones federales por el mes de octubre de dos mil dieciséis.

56. Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes,(29) se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al tema de la hacienda municipal.

58. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente, a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción, genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(30)

59. En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado, esencialmente, lo siguiente:

60. Que los Estados tienen como base de su división territorial, y de su organización política y administrativa, al Municipio Libre.

61. Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos, y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes, y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias, y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos, o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

62. Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal, y no, sobre la totalidad de los mismos.(31)

63. Se ha dicho básicamente que, tanto las participaciones como las aportaciones federales, forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.

64. Así, las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades, y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(32)

66. El artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

67. Es importante advertir que, no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses, derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que éstos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que, igualmente, el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo, a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

68. En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que, quien incurre en mora, está obligado a pagar intereses.

69. En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F., que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal (ahora Ciudad de México), establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o. lo siguiente:(34)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimado, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(35)

2. La Federación deberá entregar las participaciones, que les correspondan a los Municipios, por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios, descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno, y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3 de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos, respecto de las participaciones que las entidades reciban, y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

70. Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece, para cada uno de los fondos que integran dicho rubro, que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

71. Así, al haber la disposición expresa de que la entrega de las cantidades que, por tales fondos, corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días, previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que, una vez transcurrido el mismo, deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(36)

72. Pues bien, del análisis integral de las constancias de autos, se estima que es fundado el concepto de invalidez que hace valer el Municipio actor, en virtud de las siguientes consideraciones y fundamentos.

73. Del calendario de entrega para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, a que se refiere el punto "noveno" del "Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz, por concepto del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto sobre A.N., del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, de los Ingresos derivados de la aplicación del artículo 4-A de la Ley de C.F., del Fondo de Compensación del Impuesto sobre A.N. y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, para el ejercicio fiscal 2016", se desprende que la entrega de las participaciones federales a los Municipios del Estado de Veracruz correspondiente a dicho ejercicio, específicamente, respecto del mes de octubre, se tenía que llevar a cabo el nueve de noviembre de dicha anualidad.

74. Ahora bien, previa solicitud del Poder Ejecutivo demandado, la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, mediante oficio número TES/609/2017, informó que, de la búsqueda en los registros del Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz (SIAEV), no se visualizaban pagos pendientes por el concepto de las ministraciones del Ramo 28 Participaciones Federales, correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil dieciséis.

75. Para acreditarlo, exhibió la relación de las ministraciones efectuadas al Municipio actor por los meses de enero a diciembre de dos mil dieciséis, que se reproduce a continuación:

Ver reproducción de la relación de las ministraciones efectuadas

76. Por otra parte, anexo al oficio referido, la Secretaría de Finanzas y Planeación exhibió el recibo bancario con el folio único I333201610181601560650482810,(37) en el que consta el pago realizado por el Gobierno del Estado de Veracruz a la cuenta bancaria del Municipio actor de Zongolica, por el concepto de las participaciones federales reclamadas, realizado el día dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis.

78. Por tanto, esta Primera Sala considera que ha sido transgredida la autonomía del Municipio actor, pues como se dijo ya, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal que garantizan el respeto a la autonomía municipal, están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que, en este caso, sin lugar a dudas no se han observado.

79. En este orden de ideas, procede condenar al gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave al pago de la cantidad que corresponda por concepto de intereses, en términos del segundo párrafo del artículo 6 de la Ley de C.F.,(38) por la entrega extemporánea de participaciones federales, correspondientes al mes de octubre de dos mil dieciséis, causados por el lapso del nueve al dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis.

Efectos

• En un plazo de noventa días, contados a partir de que sea notificada la presente sentencia, el gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave, deberá pagar al Municipio de Zongolica, de la misma entidad federativa, la cantidad que corresponda por concepto de intereses, derivados de la entrega extemporánea de las participaciones federales Ramo 28, por el mes de octubre de dos mil dieciséis,

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez de los actos impugnados al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, consistentes en el retraso en la entrega de las participaciones federales por el mes de octubre de dos mil dieciséis, en los términos del considerando séptimo de la presente resolución, y para los efectos precisados en la parte final del último considerando.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.Z.L. de L., J.R.C.D., quien se reserva su derecho a formular voto concurrente, J.M.P.R. y N.L.P.H. (presidenta y ponente). El Ministro A.G.O.M. estuvo ausente.

_____________

1. Foja 1 reverso del cuaderno de la controversia constitucional 161/2016.

2. I., fojas 22 a 23.

3. I., fojas 24 y 25.

4. I., foja 86.

5. I., foja 96.

6. I., foja 97.

7. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados ..."

8. Tesis: P./J. 43/2003, publicada en el Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

9. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

10. Foja 28 de la sentencia.

11. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

12. Foja 49 de la sentencia.

13. Resuelta por la Primera Sala el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

14. Foja 20 de la sentencia.

15. Resuelta por la Primera Sala el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

16. Foja 35 de la sentencia.

17. Resuelta por la Primera Sala el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..

18. Foja 29 de la sentencia.

19. Resuelta por la Primera Sala el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

20. Foja 18 de la sentencia.

21. Foja 22 de la sentencia.

22. Resuelta por la Primera Sala el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

23. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.

24. Foja 45 de la sentencia.

25. Foja 51 de la sentencia.

26. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

27. Fojas 66 y 67 ibídem.

28. I., foja 14.

29. Como algunos de esos precedentes, podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos, en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala, en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 Paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012, por unanimidad de 5 votos.

30. Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Noviembre de 2010, página 1213.

31. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis de jurisprudencia P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)", y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente.

32. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2000, página 514.

33. Al resolver la controversia constitucional 5/2004, del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios, con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos, de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

34. "Artículo 1o. Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."

35. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

36. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala, al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

37. I., foja 71.

38. "Artículo 6o. ...

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. ..."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.