Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezJosé Ramón Cossío Díaz,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Salvador Aguirre Anguiano,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Norma Lucía Piña Hernández
Fecha de publicación30 Junio 2019
Número de registro28731
Fecha30 Junio 2019
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 67, Junio de 2019, Tomo II, 1376
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 174/2016. MUNICIPIO DE PEROTE, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 4 DE JULIO DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.N.V..


Ciudad de México. La Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al cuatro de julio de dos mil dieciocho, emite la siguiente:


Sentencia


Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 174/2016, promovida por el síndico municipal de P., Veracruz de I. de la Llave, en contra del Poder Ejecutivo y Legislativo de esa entidad federativa.


I.A. y trámite del asunto


1. Promoción de la demanda. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis.(1)


2. En el escrito, el Municipio actor argumenta, en esencia, que resulta contrario a derecho la omisión de las autoridades demandadas de cumplir con sus obligaciones constitucionales de entregar el importe económico de las participaciones federales del Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión (FORTAFIN-A-2016); así como aquéllas del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis, y los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F/988 por el primer semestre de dos mil dieciséis, los cuales derivan del factor de distribución correspondiente a 0.381284280069801% asignado al Ayuntamiento, de acuerdo al porcentaje de distribución marcado en la Ley de C.F..


3. Por lo anterior, el Municipio considera que las conductas omisas en que incurrieron las autoridades demandadas transgreden el orden constitucional, frente a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal, en la que se establecen los principios constitucionales de la libre administración de la hacienda municipal, en razón que se dejó de percibir en forma puntual, efectiva y completa el importe económico de las aportaciones derivadas de los fondo citados, lo que le impidió disponer de los recursos.


4. Trámite de la demanda. Por auto de veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el expediente 174/2016, así como turnarlo al M.A.G.O.M. como instructor del procedimiento, según el turno correspondiente.(2)


5. En consecuencia, el Ministro instructor, por acuerdo de veintinueve de noviembre siguiente,(3) admitió la demanda, tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificación y la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el Municipio actor.


6. Asimismo, consideró como demandado al Poder Ejecutivo y Legislativo de Veracruz de I. de la Llave; sin embargo, no se reconoció tal carácter al secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno, al director de Contabilidad Gubernamental y al director de Cuenta Pública, ambos de la Secretaría de Finanzas, a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de esa entidad, en virtud de que se trataba de una dependencia subordinada a dicho poder, por lo que debía comparecer por conducto de su representante legal y, en su caso, dictara las medidas necesarias para dar cumplimiento a la resolución que se emitiera en el asunto.


7. Consecuentemente, emplazó al Poder Ejecutivo y al Legislativo Locales con copia simple de la demanda y sus anexos para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestara lo que a su interés legal conviniera. De igual manera, requirió a la Procuraduría General de la República para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestara lo que a su representación conviniera.


8. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, el síndico municipal sostuvo los siguientes razonamientos de invasión de competencia:


a) Las autoridades transgreden el principio de integridad de los recursos municipales al retener indebidamente los fondos federales Fortafin, asignado bajo el rubro 20.3 "Ampliaciones para Proyectos de Desarrollo Regional 2016", los del FISMDF, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, y los recursos por remanentes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F/988 por el primer semestre de dos mil dieciséis.


b) La omisión de entrega de los recursos es ilegal, dado que no existe norma o disposición general que permita o justifique que no se le entreguen en forma completa las participaciones, lo que redunda en perjuicio económico e impacta la autonomía, concretamente, la libertad de administración hacendaria de la que goza por disposición constitucional. Cita, al respecto, el artículo 115, fracción IV, constitucional.


c) Por otro lado, señala que de los artículos 2-A, ante penúltimo párrafo, 6o. y 9o. de la Ley de C.F., así como 3, 7, 8 y 9 de la Ley de C.F. para el Estado de Veracruz se advierte que las participaciones federales que reciban los Municipios forman parte de su hacienda, las que serán cubiertas en los términos que para su distribución determinen las Legislaturas Locales, mediante disposiciones de carácter general.


d) Además, que los Estados entregarán íntegramente a sus Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales. La Federación entregará las participaciones a los Municipios, por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba y el retraso dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión, para los casos de pago a plazos de contribuciones.


e) Añade que las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios, son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por aquéllos, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, bien sea a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. Asimismo, sostuvo que proceden las compensaciones que se requieran efectuar, cuando sean a consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones o cuando exista entre las partes interesadas o la Ley de C.F. así lo autorice.


f) Enfatiza que esta Suprema Corte ha establecido un cúmulo de garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios, tendientes al fortalecimiento de su autonomía. Los cuales son: el principio de libre administración de la hacienda municipal; el principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran su hacienda pública municipal; principio de integridad de los recursos municipales; derecho de los Municipios a percibir las contribuciones; principio de reserva de fuentes de ingresos municipales; facultad de los Ayuntamientos para que propongan, a las Legislaturas Estatales, las cuotas y tarifas; facultad de los Municipios para proponer sus leyes de ingresos.


g) Señala que las participaciones federales están sujetas a un régimen de libre administración, cuya disposición y aplicación debe llevarse a cabo, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de los fines públicos de los propios Ayuntamientos.


h) Lo anterior se corrobora con el artículo 9 de la Ley de C.F., el cual, además, señala que pueden haber casos de excepción en lo que resulte válida la afectación y retención de las participaciones federales que le corresponden a los Municipio y, en ese sentido, enfatiza que esta Suprema Corte también ha establecido la posibilidad cuando se destinen a: i) pago de obligaciones contraídas por los Municipios, previa autorización de las Legislaturas Locales e inscripción en el registro correspondiente y ii) por voluntad manifiesta del Municipio de destinarlos a un determinado fin.


i) No obstante, enfatiza que el caso en específico no se encuentra en ninguna de las hipótesis detallas y, por ende, se debe considerar ilegal e injusto que las autoridades demandadas retengan sin justificación los fondos y participaciones federales que se reclamaron. Máxime que éstas fueron entregadas al Gobierno del Estado de Veracruz por parte del Gobierno Federal.


j) Sobre este punto, añade que esta Suprema Corte ha sustentado que las participaciones federales quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria de los Municipios, por lo que la Federación y los Estados no pueden imponer restricción alguna a su libre administración, tal y como se desprende del criterio, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA."


k) Agrega que la omisión de entrega de los recursos implica una violación al principio de integridad de los recursos y violación del artículo 115 constitucional, que garantiza, entre otras cosas, que los Municipios reciban de forma puntual, efectiva y completa tales recursos.


l) Añade que los actos y omisiones cuya invalidez se reclama son violatorios de los artículos 14 y 16, en relación con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Ello, pues la retención de recursos viola los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales; con ello, queda afectada la autonomía que garantiza la Constitución, el federalismo como sistema que articula la división territorial del poder y el sistema de coordinación fiscal.


m) Insiste que la intervención del Estado de Veracruz, respecto de los fondos de participaciones que por ley corresponden a los Municipios, es de simple mediación administrativa; en el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, control y supervisión, pero no de disposición, suspensión o retención. Por ende, reitera que la omisión en la entrega de recursos federales vulnera los principios constitucionales de libre administración hacendaria e integridad en los recursos municipales.


n) Establece que el principio de libre administración de la hacienda municipal asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de los que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que tengan que sufrir una injerencia de intereses ajenos en ese respecto. El principio de libre administración de la hacienda municipal se proyecta sobre parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.


o) Respecto al principio de integridad de los recursos económicos municipales, señala que éste asegura que los Municipios perciban efectiva y puntualmente los recursos a los que constitucionalmente tienen derecho y obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retardan la entrega de recursos federales a los Municipios.


p) Concluye su escrito señalando que el Municipio cumple con los requisitos exigidos por la ley para conceder la suspensión de los actos que se reclaman ilegales y, por ende, la solicitó para el efecto de que: i) las autoridades demandadas entreguen de forma inmediata los fondos federales retenidos, pues de no concederse en ese sentido, se pondría en riesgo la operación de todas las funciones municipales por falta de recursos, lo que pone en riesgo el derecho humano al desarrollo social de los ciudadanos que habitan en el Municipio.


9. Contestación de la demanda. El Poder Ejecutivo de Veracruz, representado por el gobernador del Estado, promovió el escrito de mérito el trece de febrero de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal.(4) En dicho documento se señaló:


a) La controversia constitucional resultaba improcedente, porque los actos cuya invalidez se demandó consistentes en la omisión de entrega de los recursos correspondientes al Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión, FORTAFIN-A-2016 y al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F., así como los perteneciente al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago, fueron impugnados fuera del plazo de treinta días que dispone el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


b) Añade que la omisión reclamada de entregar las participaciones federales se trata, en realidad, de una omisión derivada de un acto positivo ostensible a partir de la lectura de la demanda, la cual debe ser interpretada en su totalidad como acto jurídico. Cita la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE."


c) En ese sentido, señala que la aludida omisión de entrega, por conducto del Gobierno del Estado de las participaciones federales que le corresponden al Municipio, resulta ser una consecuencia directa de la recepción de dicha participación de la Federación por parte de la entidad veracruzana. Por ende, afirma que se debe tomar en consideración que el artículo 6 de la Ley de C.F. dispone que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados y éstos a los Municipios dentro del plazo de cinco días; por ende, una vez que el Estado recibió los recursos, el Municipio debió ejercer las acciones procedentes para exigir su derecho, a partir del día siguiente en que feneció el plazo previsto en la Ley de C.F..


d) Señala que el síndico municipal expresó en la demanda su pleno conocimiento de la entrega de los recursos por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por lo que estaba al tanto de los actos y debió hacer valer los medios de defensa relativos en forma oportuna; pues como se desprende de las publicaciones de la Gaceta Oficial del Estado en las que se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como montos estimados que recibirá cada Municipio del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal para los ejercicios fiscales 2014, 2015 y 2016, contenidos en los números extraordinarios 064 de trece de febrero de dos mil catorce, 064 de trece de febrero de dos mil quince y 062 de doce de febrero de dos mil dieciséis.


e) En ese sentido, sostiene que la excepción a la regla que establece que, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para su impugnación se actualiza día a día mientras aquéllas subsistan, no se actualiza en la presente controversia constitucional, puesto que la omisión deriva de un acto positivo.


f) El Municipio actor conocía de antemano las fechas en las que debió recibir los recursos federales que ahora reclama, por lo que el cómputo para inconformarse inició y concluyó sin que el interesado hubiera hecho valer su reclamo. Por ello, se trata de la prescripción del derecho.


g) El acto es inexistente, porque en modo alguno la parte actora ha acreditado la existencia de la supuesta orden, instrucción, autorización o aprobación para llevar a cabo retenciones o descuentos de las participaciones reclamadas; acto que negó.


h) Finalmente, se solicita el estudio oficioso de las causales de improcedencia que pudieran actualizarse, como lo dispone el criterio P./J. 31/96: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ORDEN PÚBLICO. TIENEN ESA NATURALEZA LAS DISPOSICIONES QUE PREVÉN LAS CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO INSTITUIDO EN LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL."


10. Por otro lado, el Poder Legislativo de Veracruz dio contestación a la demanda por medio de la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz. En su escrito argumentó lo siguiente:


a) De la lectura integral de la demanda que da origen al juicio de controversia constitucional se advierte que la Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado de Veracruz, órgano administrativo, es inexistente dentro de la estructura orgánica de esta soberanía, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 57, 60 y 61 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado. Por ello, el Congreso del Estado no puede ser llamado a juicio.


b) Así, sostiene que el Congreso del Estado de Veracruz no participó ni tuvo intervención alguna en los actos reclamados, por lo cual no existe acto reclamado que le dé el carácter de demandado, por lo que estima que se actualiza la causal de sobreseimiento prevista en el artículo 20, fracción III, de la ley que rige la materia, pues los actos reclamados no fueron emitidos por el Congreso, ni tuvo intervención alguna de los órganos administrativos que conforman la estructura orgánica del Poder Legislativo.


c) Por cuanto hace a los hechos, señala que no se pueden negar o afirmar pues, insiste, no existe intervención alguna del Congreso del Estado en los actos materia del juicio.


d) Respecto a los conceptos de invalidez, sostiene que el Congreso reconoce la autonomía de los Ayuntamientos que integran el Estado de Veracruz y respeta su personalidad jurídica, la forma en que manejan su patrimonio. Añade que el Congreso ha actuado bajo las facultades que le concede el artículo 33 de la Constitución Política Local y el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Finalmente, enfatiza que los actos reclamados no son de su competencia y, por ello, no ha ejecutado actos tendientes a retener, malversar o distribuir recursos.


11. Referencia a la opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.


12. Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el cuatro de abril de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución.


13. Radicación. Mediante escrito de diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, el Ministro instructor solicitó la radicación de la controversia constitucional en el índice de la Primera S., lo cual acordó de conformidad el presidente de este Alto Tribunal en acuerdo de trece de noviembre de dos mil diecisiete. Consiguientemente, en proveído de veintitrés siguiente, la presidenta de esta Primera S. acordó el avocamiento para resolver el asunto en dicha sede.


II. Competencia


14. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de P. y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


III. Precisión de la litis


15. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(5) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.


16. Al respecto, en su escrito inicial, el Municipio actor señaló lo que sigue:


"1) De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federal que le corresponden al Municipio de P., Veracruz por el concepto de:


"1. Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión, Fortafin-A-2016 40'000,001.00 (cuarenta millones un peso 00/100)


"Recursos que fueron asignados bajo el rubro 20.3 ampliaciones para proyectos de desarrollo regional 2016, para ser aplicados en 37 obras de la cartera de proyectos autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


"2. Así como los recursos correspondientes al concepto del ramo 33, en particular:


"1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales D.F. ‘FISM-DF’ por la cantidad de $11'409,943.00 (once millones cuatrocientos nueve mil novecientos cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre.


"3. Así también los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F/988, del cual somos parte y que tenemos conocimiento que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, recibió por conducto del Deutsche Bank México, S.A., en fecha 10 de agosto de 2016 por la cantidad de $138'181,244.23 (ciento treinta y ocho millones ciento ochenta y un mil doscientos cuarenta y cuatro pesos 23/100 M.N.) por concepto de remanentes correspondientes al primer semestre de 2016 del citado fideicomiso, y que a la fecha no hemos recibido la cantidad que nos corresponde, siendo $526,864.24 (quinientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 24/100 M.N.), los cuales derivan del factor de distribución correspondiente a 0.381285280069801% asignado a este H. Ayuntamiento de acuerdo al porcentaje de distribución marcado en la Ley de C.F..


"Haciendo un total por concepto de los tres rubros mencionados de $51'936,808.24 (cincuenta y un millones novecientos treinta y seis mil ochocientos ocho pesos 24/100 M.N.).


"Mismos que hace meses ya fueron entregados al Estado por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


"2. Se reclama de todas las autoridades antes señaladas la invalidez de cualquier orden para llevar a cabo los descuentos y retención indebidos de las participaciones federales que le corresponden al Municipio que represento por concepto de:


"1. Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión, FORTAFIN-A-2016 40'000.001.00 (cuarenta millones un peso 00/100)


"Recursos que fueron asignados bajo el rubro 20.3 ampliaciones para proyectos de desarrollo regional 2016, para ser aplicados en 37 obras de la cartera de proyectos autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


"2. Así como los recursos correspondientes al concepto del ramo 33, en particular:


"1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales D.F. ‘FISM-DF’ por la cantidad de $11'409,943.00 (once millones cuatrocientos nueve mil novecientos cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre.


"3. Así también los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F/988, del cual somos parte y que tenemos conocimiento que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, recibió por conducto del Deutsche Bank México, S.A., en fecha 10 de agosto de 2016 por la cantidad de $138'181,244.23 (ciento treinta y ocho millones ciento ochenta y un mil doscientos cuarenta y cuatro pesos 23/100 M.N.) por concepto de remanentes correspondientes al primer semestre de 2016 del citado fideicomiso, y que a la fecha no hemos recibido la cantidad que nos corresponde, siendo $526,864.24 (quinientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 24/100 M.N.), los cuales derivan del factor de distribución correspondiente a 0.381285280069801% asignado a este H. Ayuntamiento de acuerdo al porcentaje de distribución marcado en la Ley de C.F.;


"Haciendo un total por concepto de los tres rubros mencionados de $51'936,808.24 (cincuenta y un millones novecientos treinta y seis mil ochocientos ocho pesos 24/100 M.N.).


"Que le corresponde al Municipio que represento, no obstante que hace meses que estas participaciones le fueron transferidas al Gobierno del Estado por conducto de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.


"4. Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional que ahora inicio, la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han detenido a las participaciones que corresponden al Municipio que represento provenientes de los fondos:


"1. Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión, FORTAFIN-A-2016 40'000.001.00 (cuarenta millones un peso 00/100)


"Recursos que fueron asignados bajo el rubro 20.3 ampliaciones para proyectos de desarrollo regional 2016, para ser aplicados en 37 obras de la cartera de proyectos autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


"2. Así como los recursos correspondientes al concepto del ramo 33, en particular:


"1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales D.F. ‘FISM-DF’ por la cantidad de $11'409,943.00 (once millones cuatrocientos nueve mil novecientos cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre.


"3. Así también los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F/988, del cual somos parte y que tenemos conocimiento que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, recibió por conducto del Deutsche Bank México, S.A., en fecha 10 de agosto de 2016 por la cantidad de $138'181,244.23 (ciento treinta y ocho millones ciento ochenta y un mil doscientos cuarenta y cuatro pesos 23/100 M.N.) por concepto de remanentes correspondientes al primer semestre de 2016 del citado fideicomiso, y que a la fecha no hemos recibido la cantidad que nos corresponde, siendo $526,864.24 (quinientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 24/100 M.N.), los cuales derivan del factor de distribución correspondiente a 0.381285280069801% asignado a este H. Ayuntamiento de acuerdo al porcentaje de distribución marcado en la Ley de C.F.;


"Haciendo un total por concepto de los tres rubros mencionados de $51'936,808.24 (cincuenta y un millones novecientos treinta y seis mil ochocientos ocho pesos 24/100 M.N.).


"Así como también se les condene al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, por el retraso injustificado en entregarlas a mi representada."


17. Valorando este texto transcrito con el resto de la demanda, se estima que si bien el Municipio actor refirió que estaba en contra de las instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones llevadas a cabo para la indebida retención de ciertos recursos públicos, advirtiendo la causa de pedir, se llega a la conclusión que lo que realmente reclamó no fueron actos específicos de descuento o retención, sino la omisión en la entrega de los diferentes recursos mencionados.


18. Primero, porque el Municipio actor, recurrentemente, pone de manifiesto no tener conocimiento de que se hubiera realizado, hasta la fecha de la presentación de su demanda, la entrega de los mismos y, segundo, debido a que el motivo principal para la presentación de la demanda es precisamente la ausencia de pago de esos recursos.


19. Así las cosas, con la finalidad de resolver lo efectivamente planteado, se considera que los actos impugnados en la presente controversia son:


a) La omisión en cumplir con la obligación constitucional de entregar el importe económico de los recursos correspondientes al Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión (FORTAFIN-A-2016) por la cantidad de 40'000,001.00 (cuarenta millones un peso 00/100 M.N.); solicitándose a su vez el pago de los respectivos intereses por la falta de entrega.


b) La omisión en cumplir con la obligación constitucional de entregar el importe económico de los recursos correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del DF (FISM-DF) por la cantidad de 11'409,943.00 (once millones cuatrocientos nueve mil novecientos cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.; solicitándose el pago de los respectivos intereses por la falta de entrega.


c) La omisión de pago de los recursos correspondientes al primer semestre de dos mil dieciséis por concepto de remanentes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F/988, por la cantidad de $526,864.24 (quinientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 24/100 M.N.); solicitándose el pago de los respectivos intereses por la falta de entrega.


20. Para el Municipio, estas omisiones se traducen en los siguientes conceptos, meses y montos:


Ver conceptos, meses y montos

21. Cabe destacar que, respecto a lo anterior, en varios apartados de la contestación de la demanda, el Poder Ejecutivo implica que la retención o la consecuente falta de entrega de los fondos respectivos son inexistentes o no resultan actos propios, sino de la antigua administración, en tanto que el Municipio actor no ha probado que la actual administración del Ejecutivo Local no se encuentre regularizada en la entrega de las participaciones.


22. Sobre esta cuestión, esta S. estima que el análisis de la existencia de las omisiones reclamadas debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si se actualizan o no los aludidos actos omisivos y, consecuentemente, si los recursos fueron o no entregados, debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la ausencia de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.


23. Finalmente, debe señalarse que el hecho que el actual gobernador hubiera alegado que inició su encargo con posterioridad a las omisiones demandadas y que, en consecuencia, no existen los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al poder que encabeza de forma abstracta y no a él como persona física.


24. Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al Ejecutivo Estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, consecuentemente, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.


IV. Oportunidad


25. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si los aludidos actos impugnados son positivos u omisiones, ya que, conforme a la tesis P./J. 43/2003,(7) tratándose de omisiones, la oportunidad se actualiza día con día. Para ello, a continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones, para enseguida aplicar dichos criterios al caso concreto.


Precedentes de esta Suprema Corte


26. En la controversia constitucional 5/2004,(8) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(9) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


27. En la controversia constitucional 20/2005,(10) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del Oficio SFA/0442/04, de veintisiete de enero de dos mil cinco, suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, mediante el cual, le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(11) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


28. En la controversia constitucional 98/2011,(12) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(13) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


29. En la controversia constitucional 37/2012,(14) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que, al acudir a recibirlos, le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(15) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


30. En la controversia constitucional 67/2014,(16) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(17)


31. En la controversia constitucional 78/2014,(18) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(19)


32. Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(20) Finalmente, por lo que hace al acto 5), debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.


33. En la controversia constitucional 73/2015,(21) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince, el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones, en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.


34. En la controversia constitucional 118/2014,(22) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero Municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(23) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(24)


35. De acuerdo con los anteriores precedentes, es posible advertir que la Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos, b) los pagos parciales, c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales, y d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos. Además, en una misma demanda se pueden reclamar actos positivos u omisiones, por lo que el cómputo debe hacerse de manera independiente según el tipo de vencimiento, sea quincenal, mensual, etcétera.


36. Respecto a los actos positivos, el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(25) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento mientras subsistan. Aplicación al caso concreto


37. Tomando en cuenta lo recién relatado, en el caso que nos ocupa y tal como se expuso en el apartado anterior, el Municipio actor reclama la omisión de entrega total de los recursos provenientes del FORTAFIN-A-2016, de los meses correspondientes a agosto, septiembre y octubre de FISM-DF y de los recursos relacionados con el Fideicomiso F-998 y remanentes de bursatilización, correspondientes al primer semestre de dos mil dieciséis.


38. Bajo esa lógica, se advierte que estamos en presencia de alegatos de omisiones totales de entrega y, al no existir datos de prueba que contradigan esa apreciación (es decir, no existen constancias que acrediten el pago o pagos parciales de tales recursos económicos), la oportunidad para impugnar dichas omisiones se actualiza de momento a momento, siendo entonces oportuna la acción respecto a todos los actos impugnados.


39. Sobre este punto, y a diferencia de lo expuesto por el titular del Poder Ejecutivo en la contestación de demanda (referente a que el Municipio actor tuvo conocimiento de las aludidas retenciones o faltas de pago de manera previa, por lo que debían categorizarse como actos positivos), el Municipio actor adujo una ausencia total en la entrega de los mencionados recursos y de las documentales que constan en el expediente no se advierte la actualización de algún pago parcial o acto de otro tipo que pudiera llevar a categorizar tales faltas de pago como actos positivos.


40. Esta aplicación de los precedentes sobre la oportunidad de la demanda, respecto a omisiones totales de entrega de ciertos recursos públicos, ya fue respaldado por el Tribunal Pleno el veintidós de febrero de dos mil dieciocho, al resolver la controversia constitucional 135/2016 y por esta Primera S. desde el once de enero de dos mil diecisiete en la controversia constitucional 108/2014 y, recientemente, en sesión de once de abril de dos mil dieciocho en los expedientes de controversia constitucional 162/2016 y 184/2016. En consecuencia, la causal de improcedencia invocada por el poder demandado es infundada respecto a la extemporaneidad de la demanda, en los términos antes señalados.


V.L. activa


41. El actor es el Municipio de P., Veracruz de I. de la Llave, y en su representación promueve la demanda A.G.S., quien se ostenta con el carácter de síndico municipal. Dicho carácter se acreditó con la copia de la constancia de mayoría de nueve de julio de dos mil trece,(26) así como con la relación de ediles que integran los Ayuntamientos del Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial del Estado el tres de enero de dos mil catorce.(27)


42. En relación con la representación, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz dispone que los síndicos tendrán las atribuciones para procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigios en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad, y representar legalmente al Ayuntamiento.


43. De acuerdo con las disposiciones anteriores, el síndico único cuenta con la representación del Municipio y, por tanto, tiene legitimación procesal para promover la controversia constitucional, cuestión que ha sido reconocida por este Alto Tribunal en el criterio P./J. 52/2000: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO."(28)


44. De lo anterior se desprende que, conforme a la legislación local, el síndico de P. posee la representación jurídica en todos los procesos judiciales; por lo que, como se estableció, procede reconocerle legitimación para promover el presente juicio.


45. Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.


VI. Legitimación pasiva


46. En el auto de admisión de veintinueve de noviembre de dos mil dieciséis se tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave.


47. Por lo que hace al primero, acudió al procedimiento M.E.M.S., en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la entidad, de conformidad con lo previsto en los numerales 24, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Veracruz de I. de la Llave, quien cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada, como se aprecia del "Acuerdo relativo a la integración de la Mesa Directiva de la LXIV Legislatura del H. Congreso del Estado, que fungirá durante el año legislativo comprendido del día 5 de noviembre de 2016 al 4 de noviembre de 2017, correspondiente al primer año del ejercicio constitucional", publicado en la Gaceta Oficial del Estado el ocho de noviembre de dos mil dieciséis.(29)


48. No obstante lo anterior, esta Primera S. considera que, en el caso, procede decretar el sobreseimiento respecto de este poder, toda vez que no puede tener la naturaleza de demandado, al no haber participado de forma alguna en las omisiones que el Municipio impugna y, por ende, no puede reconocerse su legitimación pasiva en la controversia constitucional.


49. En efecto, de la lectura sistemática a los numerales 19, fracción VIII(30) y 10, fracción II, contrario sensu,(31) de la ley reglamentaria de la materia se desprende que la controversia constitucional será improcedente cuando la causal derive de otras disposiciones establecidas en ese ordenamiento, dentro de las que se encuentra aquella relativa a la falta de carácter del poder demandado cuando no se demuestre que hubiere pronunciado el acto objeto del medio de control constitucional.


50. En ese sentido, al no existir constancia que haga evidente la participación del Poder Legislativo en las omisiones reclamadas, ni que, por cuestiones inherentes a su competencia, ha incurrido en la conducta que se le imputa, no puede reconocerse su legitimación pasiva en la presente instancia. Por tanto, procede decretar el sobreseimiento de la controversia respecto al Poder Legislativo del Estado de Veracruz, en términos del artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(32) ante la falta de legitimación pasiva.


51. Para reforzar la conclusión alcanzada, se cita la tesis 1a. XIX/97: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA.",(33) la cual se estima aplicable por la similitud que guarda el presente caso con sus razonamientos.


52. Por su parte, el Poder Ejecutivo es representado en el presente procedimiento por M.Á.Y.L., en su carácter de gobernador y representante del Poder Ejecutivo de la entidad, en términos de los artículos 42 y 49, fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, quien además acreditó su personalidad con las copias certificadas de la constancia de mayoría de fecha doce de junio de dos mil dieciséis(34) que le fue expedida por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz de I. de la Llave y el acta de la sesión solemne de la LXIV Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave de uno de diciembre de dos mil dieciséis, en la que el referido funcionario tomó protesta a su cargo como gobernador del Estado,(35) por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.


VII. Causas de improcedencia


53. En su escrito de contestación, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz planteó otras razones de improcedencia, al margen de las ya analizadas.


54. Por un lado, aunado al alegato de extemporaneidad de la demanda, la autoridad demandada adujo que la controversia debe declararse improcedente, en razón de la "prescripción" del derecho del Municipio actor para ejercitar las acciones correspondientes en contra de la alegada omisión de entrega de los diversos recursos. A su juicio, la omisión alegada deriva, en realidad, de un acto positivo consistente en el incumplimiento por parte del Estado de Veracruz de entregar los recursos dentro del plazo de cinco días que tenía para ello.


55. Como se razonó en relación con los alegatos de extemporaneidad, esta Suprema Corte no comparte la petición del Poder Ejecutivo. Dicho alegato de "prescripción", en realidad, está relacionado, a su vez, con la oportunidad de la impugnación de los actos omisivos.


56. Por ende, como se argumentó en párrafos previos, advirtiendo la causa de pedir del Municipio actor y valorando las pruebas que constan en el expediente, se estima que los actos reclamados por el Municipio actor consisten en la omisión de entrega total, por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, de diversos recursos económicos.


57. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional dispone que, en principio, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días, tratándose de actos y disposiciones generales. En los casos en que la demanda se promueva con motivo de disposiciones generales, el plazo para su presentación se computará a partir de la publicación, o bien, a partir de su primer acto de aplicación. Tratándose de conflictos de límites diversos a los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Federal, el plazo será de sesenta días computados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine. Sin embargo, respecto de actos de carácter omisivo, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.


58. Al respecto, esta Suprema Corte ha señalado que estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad. Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.


59. Por lo tanto, se reitera, sin prejuzgar sobre la efectiva entrega o no de los recursos económicos, se estima que en el caso estamos ante este tipo de actos omisivos. Así, contrario a lo aducido por el Poder Ejecutivo de la entidad, resulta aplicable al caso la tesis, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(36)


60. Ahora, por otro lado, el gobernador de Veracruz solicitó a este Alto Tribunal el estudio oficioso de las causales de improcedencia que pudieran actualizarse como lo dispone el criterio P./J. 31/96: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ORDEN PÚBLICO. TIENEN ESA NATURALEZA LAS DISPOSICIONES QUE PREVÉN LAS CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO INSTITUIDO EN LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTICULO 105 CONSTITUCIONAL."(37)


61. No obstante, esta Primera S. no advierte la existencia de otro motivo de improcedencia planteado por las partes, ni se aprecia de oficio por esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la actualización de algún otro, por lo que se procede a estudiar el fondo del asunto.


VIII. Estudio de fondo


62. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos referidos en la demanda que, se alega, le corresponden al Municipio actor.


63. En esa lógica, para poder dar una respuesta exhaustiva a este cuestionamiento, el presente apartado se dividirá en dos subapartados: en el primero, se hará un breve relato de los criterios jurisprudenciales aplicables sobre la hacienda municipal y, en el segundo, se analizarán los alegatos del Municipio actor en cuanto a si existe o no la omisión en la entrega de ciertos recursos económicos.


Precedentes de la Suprema Corte


64. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes,(38) se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al tema de la hacienda municipal. Se ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales.


65. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, mismas que fueron instauradas por el Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve– para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional; es decir, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010, de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(39)


66. En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente lo siguiente:


a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.


b) El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


c) El principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, tiene como objetivo que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.


d) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(40)


67. Así, se ha dicho que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria. Las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(41)


68. Por su parte, derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(42) el cual consiste, básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.


69. En otras palabras, el artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Sin embargo, es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo, a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.


70. En ese sentido, la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.


71. En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o., lo siguiente.(43)


1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(44)


2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.


3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.


4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..


7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.


72. Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.


73. Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(45)


Aplicación al caso concreto


74. Una vez precisado lo anterior, del análisis de las constancias que obran en el expediente, esta Primera S. concluye que la autoridad demandada incurrió en la omisión de entrega de los recursos económicos que se le atribuyó. En los párrafos que siguen se hará el estudio correspondiente, dependiendo de los recursos que, se aduce, no fueron entregados al Municipio actor por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.


Análisis respecto al FISM-DF


75. Es criterio de esta Suprema Corte que el Fondo para la Infraestructura Social Municipal y del Distrito Federal (FISM-DF) consiste en una serie de aportaciones federales asignadas a los Municipios, las cuales deben ser entregadas en tiempo y forma. En ese sentido, tal como fue alegado por el Municipio actor, de las documentales que constan en el expediente se desprende que, de conformidad con la normativa de la Ley de C.F. aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregó las aportaciones asignadas al Municipio actor en tiempo, de acuerdo con el calendario de ministración. Sin embargo, no existe prueba alguna que muestre, hasta este momento, que la entidad gubernamental competente del Ejecutivo Local hubiere entregado al Municipio las aportaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.


76. Por ende, esta Primera S. estima que, en el caso, es evidente que ha sido transgredida la autonomía del Municipio de P., Veracruz de I. de la Llave, pues, como ya se explicó, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, que garantizan el respeto a la autonomía municipal están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que, en este caso, no se han observado.


77. A mayor abundamiento, la Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en su artículo 32, segundo párrafo, en relación con el artículo 35,(46) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.


78. Bajo esa tónica, de las constancias exhibidas al expediente por el Poder Ejecutivo demandado se desprende que, mediante oficio TES/1433/2016,(47) el tesorero local de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado señaló la siguiente información respecto a las ministraciones efectuadas al Municipio actor, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas.


79. Respecto al FISM-DF, se afirmó que ya se habían entregado los siguientes meses y montos al Municipio (ninguno de éstos fue objetado en la demanda de controversia):


Ver meses y montos

80. De igual manera, en ese mismo oficio, el tesorero informó que los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis (que fueron los precisamente reclamados en la demanda) habían sido ministrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al Gobierno del Estado el treinta y uno de agosto, treinta de septiembre y treinta de octubre de ese año, respectivamente (a lo cual acompañó los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la referida Secretaría de Hacienda);(49) empero, de acuerdo al Sistema de Aplicaciones Financieros del Estado de Veracruz (SIAFEV), existían los registros pendientes de pago a favor del Municipio actor de esos meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis, por los montos que a continuación se detallan:


Ver registros pendientes de pago

81. Por tanto, tal como se adelantó, esta Primera S. llega a la conclusión de que, como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión absoluta en ministrar al Municipio actor los multicitados fondos federales relativos a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mi dieciséis equivalentes a $11'409,943.00 (once millones cuatrocientos nueve mil novecientos cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.) en tanto que, posterior al mencionado informe del tesorero, no se advierte que se hubieren efectuado dichos depósitos (no se aportaron más pruebas).


82. Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que, ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, deben pagarse al Municipio actor los intereses. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz I. de la Llave publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto décimo del "Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016", se advierte lo siguiente:


"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ..."


Ver calendario de fechas de pago del FISMDF 2016

83. Consecuentemente, se condena al Ejecutivo Local a la entrega de los recursos que correspondan a los referidos tres meses del FISM-DF y al pago de los intereses hasta la fecha de su depósito, en términos del apartado de efectos de esta sentencia.


Análisis respecto al Fortafin-A-2016


84. En la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor sostuvo que el Gobierno del Estado ha sido también omiso en la entrega de una serie de recursos correspondientes al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A (FORTAFIN A 2016), que asciende a un total de 40'000,001.00 (cuarenta millones un peso 00/100 M.N.).


85. Esta Primera S. considera correcta dicha petición. En principio, es importante destacar que los recursos relativos al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión (FORTAFIN-A-2016) se encuentran previstas en el presupuesto de egresos para el ejercicio 2016, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de noviembre de dos mil quince; en específico, en el Ramo General 23 "Provisiones S.riales y Económicas".


86. Al respecto, el artículo 3o., fracción XVI, del presupuesto(54) dispone que estas erogaciones se distribuyen conforme a lo previsto en el anexo 20 del mencionado decreto, en el rubro "previsiones salariales y económicas", que se dividen a su vez en una serie de sub-previsiones, incluida la de "proyectos de desarrollo regional" (que abarca proyectos de pavimentación e infraestructura de la vialidad como el que se actualiza en el presente caso). Por su parte, en el artículo 13 del presupuesto(55) se explica que esos recursos para el desarrollo regional se destinarán para inversión en las entidades federativas y en los Municipios, los cuales serán responsables de los mismos.


87. En ese sentido, debe insistirse que los recursos para el FORTAFIN no están regulados en ley, por lo que éstos, así como su distribución, son controlados directamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a partir de lo dispuesto en el presupuesto. Ello, pues conforme al artículo 2, fracción LIII, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se pueden realizar asignaciones de recursos federales previstos en el presupuesto de egresos de la Federación. Además, conforme al artículo 79 de la mencionada Ley de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con base en el presupuesto de egresos de la Federación y sujetándose en lo conducente a los artículos 75 a 78 de esa ley, se puede determinar la forma y términos en que deberán invertirse los subsidios que se otorguen a las entidades federativas, a los Municipios y, en su caso, a los sectores social y privado.


88. Así, las entidades federativas, por conducto de sus Secretarías de Finanzas, pueden celebrar convenios de coordinación con la mencionada secretaría para recibir recursos con cargo al Fondo para el Fortalecimiento Financiero previsto en el anexo 20 del presupuesto de egresos de la Federación. Así, en términos de las atribuciones establecidas en el artículo 62 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, corresponde a la unidad de política y control presupuestario conducir el control presupuestario y desempañarse como unidad responsable para el ejercicio de los recursos asignados a los programas contenidos en el Ramo General 23 "Provisiones salariales y económicas". A su vez, los Ayuntamientos pueden realizar convenios de coordinación con el Gobierno del Estado para la transferencia, aplicación, destino, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencias en el ejercicio de los recursos federales con cargo al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para Inversión.


89. En el caso de Veracruz de I. de Llave, la Constitución Política Local, en su artículo 33, fracción XVI, inciso g), dispone como facultad del Congreso del Estado autorizar a los Ayuntamientos la celebración de convenios de coordinación con Municipios de otras entidades federativas, así como con el Estado.(56) La Ley Orgánica del Municipio Libre de la mencionada entidad, en su artículo 35, fracción XXII, señala como atribución de los Ayuntamientos celebrar, previo acuerdo de sus respectivos Cabildos, convenios de coordinación y asociación con otros Municipios, o bien, con el Estado para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden.


90. En concordancia, el artículo 103 de la mencionada ley dispone que los Municipios podrán celebrar convenios, previa autorización del Congreso del Estado o de la Diputación Permanente, a la que se otorgará siempre y cuando la coordinación o asociación arrojen un beneficio en la prestación de los servicios a los habitantes de los Municipios, exista un acuerdo de Cabildo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y se haya escuchado a los agentes y subagentes municipales, comisario municipal, así como a los jefes de manzana.(57)


91. Ahora bien, de las constancias que obran en el expediente, se advierte que el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Finanzas y Planeación (Sefiplan), por medio de oficio DGIP/812/2016,(58) informó al presidente del Municipio de P. que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó recursos considerados en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016, del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para Inversión-A-2016, por un monto total de $40'000,001.00 (cuarenta millones un pesos 00/100 M.N.).


92. No obstante, señaló que para que los recursos pudieran ser transferidos, el Municipio de P. debía: i) someter e informar en sesión de Cabildo los proyectos de inversión a ejecutar autorizados por la SHCP, cuyos montos y proyectos no podrán ser modificados o sustituidos; ii) someter en sesión de Cabildo el acuerdo que autorice al presidente municipal y al síndico del Ayuntamiento a celebrar el Convenio de Coordinación con el Estado para la transferencia, aplicación, destino, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencia de los recursos del mencionado fondo; iii) solicitar al Congreso de Veracruz la autorización para celebrar el mencionado convenio, anexando los documentos i) y ii); iv) aperturar una cuenta bancaria productiva, específica y exclusiva para la identificación, registro y control de los recursos públicos federales, enviar los datos de la cuenta bancaria; v) presentar el convenio de coordinación a celebrarse con el Estado debidamente requisitado por las autoridades Municipales; y, vi) presentar, una vez celebrado el convenio de coordinación, el recibo provisional de los recursos por transferir por cada una de las ministraciones, emitidos por la Tesorería del Ayuntamiento anexando los formatos denominados "cédula técnica programática" y "cuenta por liquidar".


93. En cumplimiento, por medio de oficio número 522,(59) el presidente municipal constitucional de P., con el objeto de iniciar el trámite para la transferencia de los recursos autorizados, envió: i) el formato de cédula técnica programática, firmada y sellada por el presidente municipal y tesorera del Municipio; ii) el formato de cuenta por liquidar para las obras del fondo, precisando monto a transferir, datos de las obras y cantidades correspondientes, firmados y sellados por el presidente municipal y la tesorera; iii) la revisión provisional que contiene el registro federal de contribuyentes del Municipio, el domicilio fiscal municipal, la cantidad a recibir y el folio provisional interno de la Tesorería Municipal; iv) el Convenio de Coordinación a celebrarse con el Municipio de P., que contiene las firmas del presidente municipal y síndico; v) copia del acta de sesión del Consejo de Desarrollo Municipal, con aprobación de las obras que se ejecutaran con el recurso, así como el acta de Cabildo conteniendo la autorización para que el presidente municipal y síndico firmen el convenio de coordinación; y, vi) copia de recibido del oficio dirigido a la Mesa Directiva del Congreso solicitando autorización para la firma del Convenio del Fondo FORTAFIN-A-2016 con el Gobierno del Estado.


94. Dicho todo lo anterior, se advierte que, por medio de Oficio No. DGIP/1007/2016, el encargado del despacho de la Dirección General de Inversión Pública informó –entre otras cuestiones– que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz había celebrado, el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis, con el Ayuntamiento de P., el Convenio de Coordinación para la transferencia de los recursos del fondo FORTAFIN-A-2016(60) por un monto de $40'000,001.00 (cuarenta millones un peso 00/100 M.N.).(61) Asimismo, del citado oficio TES/1433/2016,(62) emitido por el tesorero local de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, se desprende que se aceptó la existencia de un adeudo por lo que hace al FORTAFIN-A-2016 (que lleva aparejado que el Municipio actor cumplió con los requisitos pertinentes para la transferencia de las aportaciones asignadas en el presupuesto de egresos de la Federación), pues se adujo que los recursos procedentes de ese fondo fueron depositados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al Gobierno del Estado, de manera global, el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis, y que existen registros pendientes de pago a favor del Municipio de P. derivados de ese fondo.(63)


95. En ese tenor, por lo que hace a la existencia o no, propiamente dicha, de la omisión de entrega de estos recursos, en el aludido oficio TES/1433/2016, el tesorero local manifestó que únicamente estaban pendientes de pago ciertos montos que ascienden a $28'000,000.00 (veintiocho millones de pesos 00/100 M.N.) y que corresponden a los siguientes proyectos de infraestructura en el territorio del Municipio actor:


Ver proyectos 1

96. Lo que significa que el Gobierno del Estado parece implicar que ya transfirió el resto de los recursos que fueron incluidos en el presupuesto de egresos de la Federación, descritos en el apartado de fijación de la litis de la presente sentencia, los cuales consisten en los siguientes proyectos:


Ver proyectos 2

97. Ante esta coyuntura, esta Primera S. concluye que se actualiza el acto omisivo demandado por el Municipio de P. en la entrega de la totalidad de los $40'000,001.00 (cuarenta millones un pesos 00/100 M.N.).


98. Primero, dado que estos recursos forman parte de la hacienda del Municipio de P. (al haber sido contemplados para ese fin en el presupuesto de egresos de la Federación como una modalidad de subsidios federales para proyectos de desarrollo en el ramo 23), le son aplicables los principios que garantizan la autonomía municipal del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal (salvo el de libre administración, al ser recursos pre-etiquetados).


99. Segundo, porque tomando en cuenta que, tal como se precisó en párrafos previos, concurre una obligación de hacer por parte del Ejecutivo Local que fue suficientemente acreditada por el Municipio actor (dado que los recursos del Municipio de P. relativos a FORTAFIN-A-2016 fueron incluidos en el presupuesto de egresos de la Federación como una especie de subsidios federales y el Ejecutivo Federal se los entregó al Gobierno del Estado de Veracruz el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis,(64) lo cual fue aceptado, incluso, por el propio tesorero), no existe ningún motivo que justifique que no se hayan transferido los respectivos recursos al Municipio de P. tras haberlos recibido cuando, en ese momento, ya se contaba con el Convenio para el Otorgamiento de Subsidios del fondo de FORTAFIN y se había cumplido con los requisitos necesarios para dicha transferencia (lo cual fue acreditado por el Municipio, entre otras cuestiones, con el acta de Cabildo de autorización para la firma del convenio, copia de dicho convenio, oficio por el que se da a conocer la cuenta bancaria para tal efecto, entre otras pruebas).(65)


100. Tercero, es cierto que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación, en su citado oficio TES/1433/2016, afirmó que por lo que hace a los recurso del FORTAFIN-A-2016 que corresponden al Municipio actor, de acuerdo al Sistema Integral de Administración Financiera para el Estado (SIAFEV), sólo estaba pendiente la entrega de algunos de ellos en un monto de $28'000,000.00 (veintiocho millones de pesos 00/100 M.N.). Sin embargo, al margen de esa afirmación, el poder demandado no aportó ninguna prueba para demostrar la efectiva transferencia al Municipio actor de una parte de los recursos del FORTAFIN-A-2016 (el diferencial de $12'000,000.30 doce millones de pesos 00/30 M.N.) ni tampoco para contrarrestar con pruebas el alegato del Municipio consistente en la omisión de entrega de todos los recursos de ese fondo que ascienden a los citados $40'000,001.00 (cuarenta millones un pesos 00/100 M.N.).


101. Sobre este aspecto, es criterio reiterado del Tribunal Pleno que, tratándose de un acto reclamado de naturaleza negativa, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer (como lo hizo el Municipio actor, al detallar de donde provienen los recursos del FORTAFIN-A-2016 y las acciones que llevó para cumplir los requisitos para su transferencia), corresponde a la parte demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones; es decir, que sí se cumplió con la obligación respectiva. Lo cual se complementa con el criterio consistente en que si la parte demandada ofrece elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces, se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas. Esto se refleja en la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA.—Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó."(66)


102. Por ende, se insiste, toda vez que en el presente caso se tiene acreditada la obligación de hacer por parte del Gobierno del Estado de Veracruz (transparencia de las aportaciones que le corresponden al Municipio del FORTAFIN-A-2016), se llega a la convicción que el Poder Ejecutivo Estatal no aportó ningún elemento probatorio para acreditar entregas parciales o la entrega total de los respectivos recursos federales, incumpliendo su carga de la prueba (aunado a que aceptó que se le transfirieron los recursos federales y que tiene una deuda que, a su juicio, es parcial, con el Municipio actor).


103. En consecuencia, se actualiza una violación al artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, que garantiza la autonomía municipal, mediante el respeto a los principios de integridad y el ejercicio directo de los recursos públicos municipales, por lo que se condena al Ejecutivo Local a la entrega de los recursos asignados al Municipio de P. que ascienden a un total de $40'000,001.00 (cuarenta millones un pesos 00/100 M.N., por treinta y siete proyectos de pavimentación e infraestructura), así como a los intereses, de conformidad con lo que se detallará en el apartado de efectos.


Análisis respecto a los recursos provenientes de un fideicomiso


104. Por otra parte, en su demanda, el Municipio de P. también reclamó la falta de entrega de los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago F/988 (del cual forma parte dicho Municipio), por concepto de remanentes relativos al primer semestre del dos mil dieciséis, que asciende a la cantidad de $526,864.24 (quinientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 24/100 M.N.).


105. Al igual que en los supuestos anteriores, si bien no se relaciona con la falta de pago de ciertas aportaciones o participaciones federales que ya han sido materia de asuntos en esta Suprema Corte, se estima que la omisión de entrega del aludido monto al Municipio actor por parte del Ejecutivo Local actualiza una violación a los principios constitucionales de integridad y ejercicio directo de los recursos públicos, ya que los remanentes del fideicomiso forman parte de la hacienda municipal (pues el fideicomiso afectó participaciones del Municipio sobre un entonces impuesto federal y ahora lo hace respecto de participaciones federales) y los actos omisivos de la autoridad demandada impiden al actor precisamente hacer uso de esos recursos económicos. La protección que otorga el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal comprende todos "los rendimientos de los bienes que les pertenezcan [de los Municipios], así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados."


106. Al respecto, es un hecho notorio que el Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago Número F-998 tiene su antecedente en la autorización que otorgó la LXI Legislatura del Congreso de Veracruz para que el Poder Ejecutivo y los Municipios de la entidad federativa constituyeran un fideicomiso bursátil irrevocable para la emisión y colocación de valores en el mercado hasta por el equivalente a $1'500,000.000 (mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago fueran las obligaciones derivadas o relacionadas con la emisión y colocación de los instrumentos bursátiles provenientes de la recaudación del impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos en Veracruz,(67) en términos del artículo 15(68) de la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el once de junio de dos mil ocho.(69)


107. Derivado de lo anterior, también es un hecho notorio que, el cinco de diciembre de dos mil ocho,(70) se celebró el Contrato de Fideicomiso Irrevocable, Emisor de Administración y Pago Número F-998(71) entre el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, y los Municipios de esa entidad, como fideicomitentes (incluido el Municipio de P., y Deutsche Bank México como fiduciario, en el cual se estipuló, entre otras cuestiones, que como patrimonio del fideicomiso, se afectarían los ingresos que le corresponden a cada Municipio del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos conforme a la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, del impuesto local que sustituyera a dicho impuesto y, en su caso, las participaciones federales que correspondan al Municipio en términos de cualquier normatividad aplicable.(72) Ello, de forma que dichos ingresos sirvieran como fuente de pago de los certificados bursátiles fiduciarios que emitiera el fideicomiso.


108. Ahora, con base en todo lo anterior, se recuerda, lo alegado por el Municipio actor en la presente controversia radica en que, el Ejecutivo Local, a pesar de haber recibido los remanentes del citado fideicomiso, no le entregó los que le correspondían como consecuencia del primer semestre del dos mil dieciséis, de conformidad con lo previsto en el artículo 15, punto 133,(73) de la citada Ley Número 44.


109. Bajo ese contexto, esta Primera S. llega a la convicción de que se acredita la existencia de una obligación de hacer y el incumplimiento de la misma por parte de la autoridad demandada, a partir, en primer lugar, de lo relatado en torno a la concurrencia del citado fideicomiso y, en segundo lugar, a lo aceptado por el propio poder demandado en las documentales remitidas con su informe. En el citado oficio TES/1433/2016, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz admitió tanto la existencia de dicho fideicomiso, como un registro pendiente de pago por concepto de remanentes de bursatilización de las participaciones relativas al impuesto sobre tenencia o uso de vehículos del periodo febrero-julio de dos mil dieciséis (que aceptó fue registrado en la hacienda estatal el primero de septiembre de dos mil dieciséis), por la cantidad de $526,864.24 (quinientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 24/100 M.N.).


110. Consecuentemente, conforme a las cargas de la prueba en una controversia constitucional descritas en párrafos previos, al no haberse demostrado por el demandado la transferencia de los remanentes, sino que, por el contrario, se aceptó la omisión (concediendo las pretensiones de la parte actora), se condena a su entrega y al pago de los respectivos intereses a favor del Municipio en términos de lo expuesto en el apartado de efectos.


111. A nuestro juicio, la actuación de la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– generó una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, porque tal como se acredita de autos, los fondos no han sido entregados al Municipio actor. Esta Primera S. no pasa por alto que, al final de cuentas, los montos de dinero cuya omisión de entrega se demandan, derivan de remanentes de la afectación de recursos públicos sujetos a un contrato de fideicomiso; no obstante, se insiste, justo porque están relacionados con la afectación que se hizo de recursos que le corresponden a los Municipios conforme a la ley, a esos remanentes se les debe considerar sustantivamente como un rendimiento de un recurso propio y, por ende, forman parte de la hacienda municipal y deben garantizarse conforme a los principios citados del artículo 115, fracción IV, constitucional.


112. Además, el Gobierno del Estado de Veracruz funciona como un intermediario para la entrega de estos recursos, por lo que la controversia constitucional se vuelve el único mecanismo para proteger la integridad de la hacienda municipal del Municipio actor ante la falta de entrega. Ello, pues lo reclamado no se trata de aspectos formales de cumplimiento o no del contrato de fideicomiso del que son parte el Estado y el Municipio actor, sino que el acto negativo que en realidad se cuestiona es el indebido actuar por parte de un ente público (el Poder Ejecutivo), al conservar recursos del Municipio actor que no le corresponden.


113. Así, en el contexto del sistema financiero municipal tiene que tomarse en cuenta que, cuando las autoridades gubernamentales a las que la Constitución o leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras (como en este caso serían las municipales), omiten el pago de las mismas o lo hacen tardíamente, someten a estas últimas a un perjuicio doble: a) en primer lugar, les infringe el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden y b) en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.


114. Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho, según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(74) de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 46/2004: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."(75)


IX. Efectos


115. Esta Primera S. determina que los efectos de la presente sentencia se traducen en la entrega de las cantidades demandadas respecto a los recursos del FISM-DF (correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis), la totalidad de los recursos asignados al Municipio actor en el Fortafin-A-2016 (por el monto de $40'000,001.00 (cuarenta millones un pesos 00/100 M.N.) y los remanentes de bursatilización del fideicomiso F-998 por el periodo febrero-julio de dos mil dieciséis (que asciende a la cantidad requerida de $526,864.24 (quinientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 24/100 M.N.), así como el pago de intereses que se hayan generado en todos los casos.


116. Para ello, se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave un plazo de noventa días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que le sea notificado este fallo, a fin de que realice lo conducente para que sean suministrados los recursos reclamados, más los intereses que resulten sobre ese saldo insoluto desde que tenían que ser entregados hasta la fecha de liquidación conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


117. Por lo que hace al pago de intereses, se estima pertinente puntualizar lo que sigue:


a) En torno al FISM-DF, debe tomarse como fecha de inicio de los actos omisivos los días límite de entrega al Municipio actor que se especificaron en el estudio de fondo (en la tabla correspondiente).


b) Por su parte, respecto al FORTAFIN, la entrega de los recursos por parte de la Federación al Ejecutivo Estatal fue el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis, por lo que el cálculo de los intereses deberá hacerse a partir de los cinco días hábiles siguientes, al ser, por analogía, el plazo límite del Ejecutivo para la entrega de los recursos al Municipio actor, de acuerdo a las referidas disposiciones de la Ley de C.F..


c) En cuanto a los remanentes de bursatilización del fideicomiso F-998, el Ejecutivo Local aceptó que la fecha de registro de esos recursos fue el primero de septiembre de dos mil dieciséis;(76) consiguientemente, como en el supuesto previo, el cálculo de los intereses deberá hacerse a partir de los cinco días hábiles siguientes, al ser, por analogía, el plazo límite del Ejecutivo para la entrega de los recursos al Municipio actor, de acuerdo a las referidas disposiciones de la Ley de C.F..


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se sobresee en la controversia constitucional respecto al Poder Legislativo del Estado de Veracruz, en términos del apartado sexto de la presente ejecutoria.


TERCERO.—Se declara la invalidez de las omisiones impugnadas al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, de conformidad con el apartado de efectos de la presente ejecutoria.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de la Ministra y los Ministros: A.Z.L. de L., quien se reserva el derecho de formular voto concurrente, J.R.C.D., quien se reserva el derecho de formular voto concurrente, J.M.P.R., A.G.O.M. (ponente) y N.L.P.H., presidenta de esta Primera S..








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1. Cuaderno de controversia constitucional 174/2016, fojas 1 a 39.


2. I., fojas 174 a 175.


3. I., fojas 176 a 178 vuelta.


4. I., fojas 202 a 209.


5. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."


6. Los recursos asignados a estos proyectos fueron integrados al presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016, en el anexo 20.3, como parte del ramo 23 (hoja 86 del respectivo decreto, publicado el veintisiete de noviembre de dos mil quince) bajo las características y montos que se describen en el cuadro comparativo. Fojas 50 y 51 del expediente en que se actúa.


7. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001, en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras ésta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo Local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.


8. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..


9. Foja 28 de la sentencia.


10. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..


11. Foja 49 de la sentencia.


12. Resuelta por la Primera S. el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..


13. Foja 20 de la sentencia.


14. Resuelta por la Primera S. el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..


15. Foja 35 de la sentencia.


16. Resuelta por la Primera S. el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..


17. Foja 29 de la sentencia.


18. Resuelta por la Primera S. el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..


19. Foja 18 de la sentencia.


20. Foja 22 de la sentencia.


21. Resuelta por la Primera S. el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..


22. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.


23. Foja 45 de la sentencia.


24. Foja 51 de la sentencia.


25. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."


26. Foja 40 del expediente en que se actúa.


27. I., fojas 20 a 22.


28. Texto: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ‘síndico único’ es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ‘síndico único’, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello.". Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 720.


29. I., fojas 191 a 194.


30. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."


31. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


32. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


33. Texto: "Si bien la falta de legitimación no está expresamente considerada como causa de improcedencia dentro del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, también, la fracción VIII dispone que dicha improcedencia puede derivar de alguna disposición de la propia ley. Por tanto, si de conformidad con lo dispuesto por los artículos 1o. y 10, fracción I, de la ley reglamentaria que rige este procedimiento, sólo las entidades, Poderes u órganos a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal podrán promover la acción de controversia constitucional y si la parte promovente no tiene este carácter, es claro entonces que ésta no puede ejercer la acción constitucional de mérito y que este motivo de improcedencia deriva de la ley en cita. Asimismo, si el promovente también carece de facultades para representar al ente público, en términos de lo dispuesto por la legislación ordinaria que lo rige y no hay motivo para presumirla, es evidente que no se surten los extremos del artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria, que establece los medios para acreditar la representación y capacidad de los promoventes; y de ahí que también, por esta causa, surja la improcedencia de la vía de la propia ley. En estas condiciones, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, página 465.


34. I., foja 211.


35. I., fojas 214 a 222.


36. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1296.


37. Texto: "Las disposiciones que establecen las causales de improcedencia, que a su vez generan la consecuencia jurídica del sobreseimiento del juicio, tanto en las controversias constitucionales como en las acciones de inconstitucionalidad, son de orden público en el seno de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de México, pues por revestir tal carácter es que la parte final del artículo 19 de dicha ley previene que: ‘En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.’. De ahí se sigue que su invocación, por parte interesada, puede válidamente hacerse en cualquier etapa del procedimiento porque, se reitera, son de orden público. Por esta razón el legislador no ha establecido algún límite temporal para que sean invocadas; y no podría ser de otra manera, dado que, como ya se ha visto, se hagan valer o no, el juzgador tiene el deber de analizarlas aun oficiosamente. Por eso, si no se alegan al tiempo de contestar la demanda, no es correcto afirmar que ha operado la preclusión del derecho procesal para invocarlas. Además, el precepto que encierra el artículo 297, fracción II, del Código Federal de Procedimientos Civiles, que dice: ‘Cuando la ley no señale término para la práctica de algún acto judicial o para el ejercicio de algún derecho, se tendrán por señalados los siguientes: ...Tres días para cualquier otro caso’, no es de aplicación supletoria por ser ajena al tema que se analiza, pues la institución de la improcedencia de la acción se encuentra regulada de manera especial por la ley reglamentaria que señorea este proceso.". Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo III, junio de 1996, página 392.


38. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de cinco votos de los Ministros integrantes de la Primera S. en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 Paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de cinco votos de los Ministros integrantes de la Primera S.; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012, por unanimidad de cinco votos.


39. Primera S., Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213.


40. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente.


41. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514.


42. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.


43. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."


44. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.


45. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera S., al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).


46. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: ..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los Gobiernos Municipales por parte de los Gobiernos Estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."


47. Fojas 224 a 247 del expediente.


48. Sobre los montos, en el expediente concurren ciertas documentales que acreditan que, en efecto, al Municipio actor le correspondían estas cantidades de manera mensual.


49. Fojas 238 a 246 del expediente.


50. Las constancias sobre los montos de depósito y las fechas de transferencia de los meses de enero a julio de dos mil dieciséis constan en las fojas 230 a 237 del expediente.


51. A la fecha del cierre de instrucción el cuatro de abril de dos mil diecisiete, al no haber sido demostrado lo contrario por el poder demandado.


52. Í..


53. Í..


54. "Artículo 3. El gasto neto total se distribuye conforme a lo establecido en los anexos de este decreto y tomos del presupuesto de egresos y se observará lo siguiente: ...

"XVI. Las erogaciones para el Ramo General 23 Provisiones salariales y económicas se distribuyen conforme a lo previsto en el anexo 20 de este decreto."


55. "Artículo 13. Los recursos a que se refieren el anexo 20.3 Proyectos de Desarrollo Regional se destinarán para inversión en las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, quienes serán responsables de la integración e información contenida en los expedientes técnicos correspondientes, la aplicación, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencia de dichos recursos en términos de las disposiciones aplicables, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a las autoridades federales en materia de fiscalización. La información referida deberá estar disponible en la página de Internet del ejecutor de gasto, o a través de medios accesibles a los ciudadanos, según sea el caso.

"La obra cuyo costo total sea mayor a $50'000,000.00 deberá contar con el análisis costo-beneficio simplificado o análisis costo-eficiencia simplificado, según corresponda, en términos de las disposiciones que para tal efecto se emitan.

"Del costo total de cada proyecto, se podrá destinar hasta el 30 por ciento de los recursos para equipamiento.

"Asimismo, del monto total asignado al fondo, la secretaría podrá destinar hasta el 1 por ciento para la administración del mismo y transferirá a la auditoría, una cantidad equivalente al 1 al millar de cada proyecto convenido con las entidades federativas para su fiscalización.

"La secretaría, a más tardar el 31 de enero, emitirá las disposiciones específicas para la aplicación de los recursos a que se refiere el presente artículo que establecerán, entre otros, los plazos, requisitos y procedimientos que permitan el ejercicio eficiente de los mismos."


56. (Reformado, G.O. 3 de febrero de 2000

"Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:

"...

"XVI. Autorizar, en su caso, a los Ayuntamientos:

"...

(Reformado, G.O. 23 de noviembre de 2017)

"g) La celebración de convenios de coordinación con Municipios de otras entidades federativas, así como con el Estado, en este último caso cuando tengan por objeto lo señalado en las fracciones III y X del artículo 71 de esta Constitución y aquellos por los que el Estado se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles."


57. (Reformado primer párrafo, G.O. 9 de noviembre de 2016)

"Artículo 103. Los Municipios podrán celebrar convenios, previa autorización del Congreso del Estado o de la Diputación Permanente, la que se otorgará siempre y cuando la coordinación o asociación arrojen un beneficio en la prestación de los servicios a los habitantes de los Municipios, exista un acuerdo de Cabildo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y se haya escuchado a los agentes y subagentes municipales, comisario municipal, así como a los jefes de manzana. Esta disposición regirá para los casos siguientes:

"I. Con Municipios de otras entidades federativas, para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan;

"II. Con el Estado, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos servicios públicos o funciones, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. El convenio que se celebre deberá establecer los derechos y obligaciones del Estado y del Municipio para la prestación de servicios públicos;

"III. Con el Estado o la Federación, para que se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración y recaudación de las contribuciones y tasas adicionales que aquéllos establezcan en su favor;

"IV. Con el Estado o la Federación, para asumir la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que correspondan a aquéllos, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario;

"V. Con el Estado o la Federación, para que éstos asuman la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que corresponda a los Municipios, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario;

"VI. Con personas físicas o morales para la ejecución u operación de obras, o la prestación de servicios públicos municipales, cuando en virtud del convenio y sin afectar la calidad del servicio, se produzcan beneficios para el Municipio en los términos de esta ley;

"VII. Con la Federación o el Estado para realizar actividades o ejercer facultades en bienes y zonas de jurisdicción federal o estatal. Para la realización de acciones conjuntas o para delegarles atribuciones en materia de preservación, conservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección y mejoramiento del ambiente; o

"VIII. Con el Estado, para que éste asuma actividades o ejerza facultades en la jurisdicción del Municipio, ejecutando acciones conjuntas y atribuciones delegadas en materia catastral, como son la elaboración, mantenimiento y actualización del catastro, dependiendo de la norma, asesoría y supervisión estatal.

(Adicionada, G.O. 17 de febrero de 2016)

"IX. Con la Federación o el Estado para realizar actividades o ejercer facultades en relación con la ejecución de políticas y programas relacionados con la igualdad de género.

"Tratándose de convenios con otros Municipios de la entidad, sólo se requerirá el previo acuerdo entre sus respectivos Ayuntamientos, notificándolo al Congreso del Estado o a la Diputación Permanente."


58. Cuaderno de controversia constitucional, fojas 53 a 56.


59. I., fojas 57 a 117.


60. Convenio que consta en las fojas 98 a 105 del expediente en que se actúa.


61. I., foja 115.


62. Fojas 224 a 247 del expediente.


63. Así las cosas, se estima que la parte actora acredita que concurre una obligación de transferencia de recursos federales por parte del Ejecutivo Estatal al Municipio de P., que fue precisamente la premisa de la que partió el concepto de invalidez.


64. Foja 227 del expediente.


65. Fojas 57 a 117 del expediente.


66. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.


67. Cabe resaltar que, originalmente, el impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos era de carácter federal. Empero, mediante reforma de 21 de diciembre de 2007, la respectiva Ley Federal del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehículos quedó abrogada con una vacatio legis al 1 de enero de 2012. En el artículo cuarto transitorio de esa modificación se dijo: "En caso de que, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos vigente hasta el 31 de diciembre de 2011, antes de la fecha señalada en el párrafo anterior las entidades federativas establezcan impuestos locales sobre tenencia o uso de vehículos respecto de vehículos por los que se deba cubrir el impuesto federal contemplado en la ley que se abroga, se suspenderá el cobro del impuesto federal correspondiente en la entidad federativa de que se trate. Consecuentemente, dado que el artículo 16 de esa ley federal establecía la posibilidad de que las entidades federativas puedan establecer contribuciones locales o municipales sobre la tenencia o uso de vehículos, la reforma abrogatoria dio pie a que ese impuesto pasara a la jurisdicción de las entidades federativas."


68. "Artículo 15. El Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación que efectúe la secretaría por concepto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, sin incluir los accesorios. Las participaciones sobre dicho concepto serán distribuidas mediante la aplicación de los factores establecidos en la siguiente tabla: ..."


69. No hay que pasar por alto que, previo a la citada de 21 de diciembre de 2007, el artículo 16-A de la aludida ley del impuesto sobre tenencia preveía la posibilidad de que las Entidades Federativas celebren (con el Gobierno Federal) convenios de colaboración administrativa en materia de este impuesto.

Es por ello que, el 10 de octubre de 2006, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Veracruz, celebraron Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2007 y en la Gaceta Oficial, Número Extraordinario 25, el 23 de enero de 2007. En la cláusula segunda, fracción V, de dicho convenio, las partes convinieron en coordinarse en materia del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, excepto aeronaves. En su cláusula decimotercera se estableció, entre otras cuestiones pactadas, que la administración de este impuesto será ejercida por el Estado de Veracruz. La cláusula decimonovena, fracción IX, del mismo instrumento legal, establece que por administrarlo, el Estado de Veracruz percibirá como incentivo el 100% de la recaudación del impuesto y sus accesorios, que se obtengan en su territorio. Por su parte, la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave establece, en su artículo 15, que el Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.


70. Modificado el veinte de junio de dos mil trece.


71. El veintitrés de junio de dos mil trece, se firmó el Primer Convenio Modificatorio con relación al Contrato de Fideicomiso Irrevocable Emisor, de Administración y P.F., en la que se explicó que el veinticinco de enero de dos mil trece, la Asamblea General de Tenedores de los Certificados Bursátiles acordó, entre varios aspectos (antecedente V), autorizar al fiduciario a entregar las cantidades remanentes en forma semestral en cada fecha de pago y autorizar que, en el momento que se lleven a cabo varias de las modificaciones acordadas se desactive el evento preventivo activado en esa fecha conforme al fideicomiso, liberando los remanentes restantes en el Fideicomiso a los Fideicomitentes municipales.


72. En el clausulado del fideicomiso se dispuso que las cantidades remanentes serían entregadas al fideicomisario en segundo lugar (punto 3.1.c.), a fin de ser distribuidas entre los fideicomitentes municipales en el porcentaje que les correspondiera conforme a los porcentajes de distribución previstos en un anexo o conforme a lo que establezca la ley.


73. "Artículo 15. El Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación que efectúe la secretaría por concepto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, sin incluir los accesorios. Las participaciones sobre dicho concepto serán distribuidas mediante la aplicación de los factores establecidos en la siguiente tabla: ... 133. P.: 0.00361239713.


74. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.


75. Texto: "La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.". Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883.


76. Si bien no se conoce si la fecha de registro corresponde a la fecha de entrega de esos remanentes; sin embargo, es el único dato con el que se cuenta en el expediente y el Municipio actor no contrarió tal afirmación.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el S.J. de la Federación.

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