Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Número de registro | 43287 |
| Fecha | 01 Junio 2019 |
| Fecha de publicación | 01 Junio 2019 |
| Número de resolución | 49/2018 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 67, Junio de 2019, Tomo I, 169 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro L.M.A.M., en relación con la contradicción de tesis 49/2018.
En sesión celebrada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el expediente citado al rubro, determinó que existe contradicción entre los criterios sustentados por dos Tribunales Colegiados de Circuito en torno a los alcances del derecho de petición en el Estado de Veracruz y el término dentro del cual se encuentra obligada la autoridad a dar respuesta a las personas que ejercen ese derecho.
Por una parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Séptimo Circuito estimó que el "breve término" con que cuenta toda autoridad para dar respuesta al derecho de petición referido en el artículo 8o. de la Constitución Federal,(1) debe guardar relación con el plazo de cuarenta y cinco días previsto en el artículo 7 de la Constitución de Veracruz.(2) Mientras que, en sentido opuesto, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del mismo circuito sostuvo que el artículo 8o. de la Constitución Federal, no es susceptible de interpretarse complementariamente con el plazo de cuarenta y cinco días hábiles que tienen las autoridades de esa entidad federativa para contestar una petición, previsto en el artículo 7 de la Constitución Local.
A partir de lo anterior, el Pleno fijó dos puntos de contradicción:
1. Determinar si conforme al orden constitucional mexicano, el Constituyente del Estado de Veracruz tiene facultades legislativas para establecer un plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles para que las autoridades de esa entidad federativa den respuesta escrita, fundada y motivada a toda persona que ejerza el derecho de petición ante ellas (a que alude el artículo 8o. de la Constitución Federal); y,
2. Determinar si el artículo 8o. de la Constitución Federal puede o no interpretarse válidamente y de forma complementaria con el artículo 7 de la Constitución de Veracruz, para extraer de éste un parámetro máximo a fin de que las autoridades locales atiendan el derecho de petición.
En este sentido, respecto del primer punto de contradicción, el Tribunal Pleno estimó que el Constituyente de Veracruz sí cuenta con facultades para establecer un plazo máximo para que las autoridades de esa entidad federativa den respuesta a las solicitudes que les formulen en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. de la Constitución Federal.
De esta manera, el Pleno concluyó que la Constitución Federal no reserva para alguno de los órdenes jurídicos la atribución de regular el ejercicio del derecho de petición; de ahí que deba entenderse que el Estado de Veracruz cuenta con facultades legislativas, de naturaleza coincidente, para establecer en el marco de sus competencias, un plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles para que las autoridades de esa entidad federativa den respuesta a las solicitudes que se le formulen en ejercicio del derecho de petición reconocido en el artículo 8o. de la Constitución Federal, pues, además, una actuación en tal sentido forma parte de las acciones dirigidas a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con el principio de progresividad.
Así, en el segundo punto de contradicción, y siguiendo la línea argumentativa anterior, el Pleno consideró que el artículo 8o. de la Constitución Federal puede interpretarse válidamente y de forma complementaria con el artículo 7 de la Constitución de Veracruz, para extraer de éste un parámetro máximo a fin de que las autoridades de esa entidad federativa atiendan el derecho de petición.
Lo anterior, porque el artículo 7 de la Constitución Local, fue emitido por una autoridad con facultades legislativas de naturaleza coincidente, para establecer un beneficio para las personas, al acotar el margen temporal de actuación de las autoridades de Veracruz (hasta antes indefinido) a un plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles para que den respuesta a la petición que les formulen.
Al respecto, no coincido en la existencia de la contradicción de tesis, respecto del primero de los puntos de toque –consistente en determinar, si el Estado de Veracruz tiene competencias legislativas para regular el derecho de petición previsto en la Constitución Federal–, pues ello sólo fue materia de pronunciamiento de uno de los tribunales contendientes, razón por la cual no se configura un punto de toque.
Por tanto, la materia de este asunto se debía centrar, únicamente, en determinar, si el artículo 8o. de la Constitución Federal puede o no interpretarse en forma complementaria con el artículo 7 de la Constitución de Veracruz, como se hizo al fijar el segundo punto de contradicción.
En este sentido, la referencia en torno a las competencias del Constituyente de Veracruz para regular el "breve término" al que alude el artículo 8o. de la Constitución Federal, implica únicamente un posicionamiento unilateral de un tribunal, y no un punto de contradicción como se propone en la consulta.
Sin embargo, obligado por la votación mayoritaria respecto a la existencia de ambos puntos de contradicción, a continuación me permito expresar las razones por las que disiento de los criterios adoptados por el Tribunal Pleno.
1. Determinar si el Estado de Veracruz tiene facultades legislativas para establecer un plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles para que las autoridades de esa entidad federativa den respuesta escrita, fundada y motivada a toda persona que ejerza el derecho de petición ante ellas (a que alude el artículo 8o. de la Constitución Federal).
En primer lugar, estoy en contra de la sentencia, pues considero que el Constituyente de Veracruz rebasó sus facultades legislativas al establecer, en la forma que se hace en el artículo 7 de la Constitución Local, un plazo máximo para que las autoridades de esa entidad federativa den respuesta a las solicitudes que les formulen en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. de la Constitución Federal, pues la redacción particular de esa N.L. vulnera el contenido esencial del derecho de petición consagrado en nuestra N.F..
En este sentido, si bien coincido en que las entidades federativas pueden desarrollar o incluso ampliar los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y tratados internacionales, como lo manifesté cuando resolvimos la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y acumuladas(3) –sobre la Constitución de la Ciudad de México– y la diversa acción 75/2015(4) –sobre una norma del Estado de Jalisco en la que se regulaba el control de convencionalidad–, lo que no pueden los Estados es alterar el contenido esencial y las obligaciones generales reconocidas en la N.F., pues ello distorsionaría la uniformidad de los derechos humanos y, en consecuencia, se vulneraría la seguridad jurídica.
Asimismo, manifesté que "en principio, resultará inválida toda norma de una Constitución Estatal que pretenda determinar, crear o establecer principios relacionados con los derechos humanos, pues éstos sólo son materia de la Ley Fundamental y los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea Parte".(5)
De esta forma, reiterando la línea jurisprudencial anterior, estimo que en este caso, el Estado de Veracruz se excedió en sus atribuciones legislativas, pues el Constituyente de esa entidad federativa sí está modificando sustancialmente el contenido esencial del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la N.F., en virtud de que modificó los alcances temporales de lo que debe entenderse por "breve término".
Este derecho de petición, reconocido en el artículo 8o. de la Constitución Federal establece, en su párrafo segundo, que la autoridad a quien se haya hecho una solicitud, deberá responder por escrito al peticionario en "breve término".
Desde mi perspectiva, para resolver esta contradicción de tesis, en primer lugar, era necesario definir qué se debe entender por "breve término" pues, en forma posterior se debía analizar si es posible realizar una interpretación complementaria o sistemática entre la Constitución Federal y la Constitución de Veracruz, o si, por el contrario, lo previsto en el Ordenamiento Local rebasa el contenido esencial del derecho de petición contemplado en la N.F..
El "breve término" al que se refiere el artículo 8o. de la Constitución Federal, ha sido interpretado –como se detalla en la sentencia– desde la Quinta Época de este Alto Tribunal, cuando la Segunda Sala estimó que si la autoridad ha tardado más de cuatro meses en responder una solicitud, es indudable que se vulnera el derecho de petición.(6) Posteriormente, la misma Segunda Sala sostuvo que la expresión "breve término" era suficiente para que, mediante el criterio del juzgador, se fije por éste sin más apoyo legal, el término de diez días para que se dé respuesta a la solicitud planteada.(7)
Poco tiempo después, durante la Sexta Época, la Segunda Sala se decantó por interpretar que el "breve término" es el tiempo "en que racionalmente puede estudiarse una petición y acordarse".(8)
Es verdad que el derecho de petición previsto en el artículo 8o. de la Constitución Federal, tiene la textura de principio, por lo que corresponde al juzgador ponderar, en cada caso particular, si la autoridad cumple o no con este mandato.
Por ello, atendiendo a la indeterminación de la expresión "breve término", considero que se puede aplicar el criterio de "plazo razonable" que ha desarrollado la Corte Interamericana de Derechos Humanos,(9) como límite temporal para que los órganos jurisdiccionales cumplan con el derecho fundamental de acceso a la justicia pronta, de manera que en cada caso, el juzgador deba ponderar la complejidad de la petición, la conducta de la autoridad y, en su caso, la afectación generada en el peticionario.
Por otra parte, si bien el Constituyente veracruzano tiene facultades para desarrollar o ampliar –incluso reglamentar– los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y tratados internacionales, en este caso la actividad legislativa rebasó y desnaturalizó la esencia del derecho de petición, pues en el artículo 7 de la Constitución Local se prevé que la autoridad a quien se formule una solicitud deberá dar respuesta en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días hábiles.
Al respecto, si bien reconozco que puede ser loable la intención del Constituyente veracruzano de dar certeza jurídica sobre el plazo máximo que tiene la autoridad para dar respuesta a una petición, en realidad fija un límite temporal que no es compatible con la esencia del "breve término" que se contempla en la Constitución Federal, pues ésta debe entenderse en el sentido de que la autoridad está obligada a emitir una contestación en el menor tiempo posible, de acuerdo con la complejidad de la solicitud.
No es lo mismo la petición de una copia del acta de Cabildo, por ejemplo, que puede –y debe– expedirse en algunas horas o un par de días; que una solicitud que requiera una exhaustiva búsqueda de documentos antiguos, en archivos físicos almacenados en grandes bodegas.
De esta manera, no comparto la postura de este Tribunal Pleno, pues estimo que el artículo 7 de la Constitución de Veracruz excede los límites previstos en la Constitución Federal.
Tampoco comparto la afirmación que se hace respecto a que el Constituyente actuó conforme a sus obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con el principio de progresividad, pues si bien el plazo máximo de cuarenta y cinco días puede servir como un límite para evitar dilaciones indebidas, en sentido opuesto, también puede leerse como una permisión para que la autoridad cuente con un plazo más amplio que el estrictamente razonable, para dar respuesta a peticiones más sencillas como la expedición de un acta de Cabildo, por ejemplo.
Lo anterior, porque si bien la N.L. sólo prevé el plazo máximo con el que cuenta la autoridad para dar respuesta a una petición, y ello no significa que deba agotarlo en todos los casos, lo cierto es que su redacción permite que las autoridades a quienes se les realice una petición, emitan su respuesta en el plazo que ellas determinen, siempre y cuando no exceda de cuarenta y cinco días hábiles. En este caso, podría considerarse que ese plazo no es excesivo, pero el precedente que ahora se ha fijado permitiría que en otras entidades federativas se prevea un plazo mayor, lo cual haría más evidente la necesidad de contar con un sistema homogéneo.
2. Determinar si el artículo 8o. de la Constitución Federal puede interpretarse válidamente y de forma complementaria con el artículo 7 de la Constitución de Veracruz, para extraer de éste un parámetro máximo a fin de que las autoridades locales atiendan el derecho de petición.
Finalmente, tampoco comparto la propuesta relativa a que el artículo 8o. de la Constitución Federal puede interpretarse en forma complementaria con el artículo 7 de la Constitución de Veracruz, pues como lo manifesté en el apartado anterior, considero que el Constituyente Local rebasó sus facultades legislativas al establecer un plazo máximo para que las autoridades de esa entidad federativa den respuesta a las solicitudes que les formulen en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. de la Constitución Federal.
Del mismo modo, no coincido en que ambos preceptos puedan ser interpretados en forma sistemática o complementaria, ni con la afirmación de que el Constituyente de Veracruz estableció un beneficio para las personas al acotar el margen temporal de actuación de las autoridades de Veracruz, que antes era indefinido, pues si bien el plazo máximo de cuarenta y cinco días puede servir como un límite para evitar dilaciones indebidas, también genera una permisión para que la autoridad cuente con un plazo más amplio, que el estrictamente razonable, para dar respuesta a peticiones que requieren poco tiempo para ser cumplidas.
De esta manera, con base en las consideraciones antes referidas, me permito disentir del criterio mayoritario y formular el presente voto particular.
________________
1. Constitución Federal. "Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.
"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."
2. Constitución de Veracruz. "Artículo 7. Toda persona podrá ejercer el derecho de petición ante las autoridades del Estado, de los Municipios, así como de los organismos autónomos, los cuales estarán obligados a dar respuesta escrita, motivada y fundada, en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días hábiles. ..."
3. Acción de inconstitucionalidad 15/2017 y acumuladas, fallada el 6 de septiembre de 2018, por unanimidad de votos, respecto del análisis relativo a si la Ciudad de México puede ampliar los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal. Los Ministros Luna Ramos, F.G.S., Z.L. de L., P.R. y A.M., en contra de consideraciones; la M.P.H. y el M.M.M.I. apartándose de consideraciones; el M.C.D. por razones diferentes.
4. Acción de inconstitucionalidad 75/2015, fallada el 14 de junio de 2016, por mayoría de 8 votos, de los Ministros C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., M.M. y A.M., a favor de declarar la invalidez de una norma del Constitución del Estado de Jalisco en la que se regulaba el control de convencionalidad.
En aquella ocasión manifesté que las entidades federativas pueden legislar en materia de derechos humanos, pero lo que no pueden, "es cambiar el concepto mismo, o sea, la sustancia del concepto del derecho a la libertad o el derecho a ciertas instituciones de derecho establecidas en la Constitución, que por eso están en la Constitución Federal para darle uniformidad nacional, pueden ser legisladas, pueden ser ampliadas, pueden ser –inclusive– reglamentadas –seguramente en algunos casos–, pero no cuando modifican el concepto mismo y crean una definición diversa a la que está establecida en la Constitución".
5. Así lo sostuve en sesión de 21 de agosto de 2018, durante la discusión de la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y acumuladas.
6. "PETICIÓN. TÉRMINO PARA EMITIR EL ACUERDO. La tesis jurisprudencial número 767 del A. de 1965 al Semanario Judicial de la Federación, expresa: ‘Atento lo dispuesto en el artículo 8o. de la Constitución, que ordena que a toda petición debe recaer el acuerdo respectivo, es indudable que si pasan más de cuatro meses desde que una persona presenta un ocurso y ningún acuerdo recae a él, se viola la garantía que consagra el citado artículo constitucional’. De los términos de esta tesis no se desprende que deban pasar más de cuatro meses sin contestación a una petición para que se considere transgredido el artículo 8o. de la Constitución Federal, y sobre la observancia del derecho de petición debe estarse siempre a los términos en que está concebido el repetido precepto.". Registro digital: 391022, Jurisprudencia, Sexta Época, Segunda Sala, A. 1995, Tomo III, Parte SCJN, página 90, tesis 132.
7. "PETICIÓN, DERECHO DE.—Si bien es cierto que el artículo 8o. de la Constitución no precisa el número de días en que debe darse cumplida contestación a todo ocursante o peticionario, la expresión usada por el Constituyente ‘en breve término’, es bastante para que, bajo el prudente criterio del Juez, se fije por éste, sin más apoyo legal, el término de diez días para que se dé respuesta a la solicitud que se le haya presentado.". Registro digital: 318042, tesis aislada, Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo CXIX, página 1394.
8. "PETICIÓN, DERECHO DE. CONCEPTO DE BREVE TÉRMINO.—La expresión ‘breve término’ a que se refiere el artículo 8 constitucional, es aquel en que racionalmente puede estudiarse una petición y acordarse.". Registro digital: 268307, tesis aislada, Sexta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Volumen CXXIII, Tercera Parte, página 39.
9. "152. ... Una vez determinado el tiempo de duración del proceso, la Corte analizará los cuatro elementos que la jurisprudencia ha establecido para determinar la razonabilidad del plazo: a) complejidad del asunto; b) actividad procesal del interesado; c) conducta de las autoridades judiciales, y d) afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso.". Caso F. y familiares Vs. Argentina. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de agosto de 2012, párrafo 152.
