Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 142/2016. MUNICIPIO DE NANCHITAL DE L.C.D.R., VERACRUZ. 5 DE SEPTIEMBRE DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: R.S.N..

Ciudad de México, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al 5 de septiembre de 2018 emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 142/2016, promovida por el Municipio de Nanchital de L.C.d.R., Veracruz.

RESULTANDO:

PRIMERO.—El Municipio de Nanchital de L.C.d.R., Veracruz, promovió controversia constitucional el 8 de noviembre de 2016, en contra del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Tesorería de la Federación por los actos siguientes:

a) La omisión de entregar las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor del mes de agosto de 2016, por la cantidad de $7'680,460.33.

b) La omisión de entregar las aportaciones federales del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), que le corresponden al Municipio actor por los meses de septiembre y octubre de 2016, por la cantidad de $2'525,400.00.

c) La omisión de entregar las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), que le corresponden al Municipio actor de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, por la cantidad de $2'312,340.00.

d) El pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de esos recursos.

SEGUNDO.—La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan.

1. El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la libertad de administración de la hacienda municipal, siendo uno de sus ingresos las participaciones y aportaciones federales cubiertas por la Federación, en el caso, el ente público demandado Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

2. Tales recursos federales deberán entregarse a los Estados para que éstos a su vez los hagan llegar a los Municipios conforme al calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada entidad federativa.

3. La Ley de Coordinación para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave señala que la Secretaría de Finanzas y Planeación será la encargada de ministrar a los Municipios las participaciones que les correspondan, dentro de los 5 días siguientes a aquel en que el Estado reciba las participaciones de la Federación.

4. Por cuanto hace a las aportaciones, el Gobierno de Veracruz publicó en la Gaceta Oficial del Estado, número extraordinario 042, de 29 de enero de 2016, los acuerdos por los que se da a conocer la distribución de los recursos del FORTAMUNDF y del FISMDF para el ejercicio fiscal de 2016.

5. No obstante lo anterior, las demandadas han sido omisas en transferir los recursos señalados, lo que, le causa agravio al Municipio actor.

TERCERO.—La parte actora hizo valer los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:

• La omisión por parte de las demandadas de transferir efectivamente las aportaciones y participaciones federales, a que tiene derecho el Municipio actor, viola los artículos 1o., 14 16, 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Dichos recursos deben transferirse por parte de la Federación, en el caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, a los 212 Municipios dentro de los 5 días a aquel en que fueran radicadas las participaciones federales por la autoridad competente de la Federación, y en el plazo de 10 días posteriores por cuanto hace a los recursos provenientes de aportaciones federales.

• Tanto la Federación como el Estado de Veracruz han publicado las fechas en las cuales, en sus ámbitos de competencia, se han comprometido a realizar las transferencias de dichos recursos hasta el nivel municipal.

• El calendario del Estado de Veracruz se ajustará conforme la Federación dé cumplimiento al propio calendario impuesto en la esfera de su competencia, en la inteligencia de que una vez realizada la transferencia desde la Federación a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Veracruz, dicha dependencia deberá ministrar a los Municipios los montos asignados y determinados que les correspondan dentro de los límites máximos establecidos.

• Los Ediles que conforman el Ayuntamiento han tenido conocimiento de la existencia de desvío de los recursos para ser utilizados para otros fines, por lo que el incumplimiento en la entrega de los recursos provenientes de participaciones y aportaciones federales afecta los intereses y el correcto funcionamiento de los Ayuntamientos de la Entidad veracruzana.

• El total del daño patrimonial ocasionado al Municipio actor, por la omisión de entregar dicho numerario es de $12'518,200.33; a esa cantidad se debe sumar el monto por concepto de intereses.

• Dichos recursos son para la construcción de obra pública, pago de nómina, pago de impuestos, pago de deuda pública y pago de alumbrado público.

CUARTO.—El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 1o., 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 142/2016 y designó como instructor al Ministro J.L.P..

El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; reconoció el carácter de demandados al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz y al Poder Ejecutivo Federal, pero no tuvo con tal carácter a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ni a la Tesorería de la Federación por tratarse de dependencias subordinadas al Ejecutivo Federal; finalmente ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

SEXTO.—El consejero jurídico del Ejecutivo Federal y el gobernador del Estado de Veracruz, respectivamente, contestaron la demanda de controversia constitucional, ofrecieron pruebas e hicieron valer causales de improcedencia.

Por su parte, el delegado del Poder Ejecutivo del Estado remitió a esta Corte el oficio mediante el cual el tesorero de la Secretaría de Finanzas informa sobre los recursos del Fondo General de Participaciones, Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondientes al Municipio actor.

SÉPTIMO.—El 3 de abril de 2017, tuvo verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Tribunal.

SEGUNDO.—Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de demanda se advierte que quien promueve la controversia es el Síndico del Ayuntamiento de Nanchital de L.C.d.R., carácter que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría, que le fue otorgada por el Consejo Municipal el 9 de julio de 2013.

De acuerdo con el artículo 37, fracción I, de la Ley Número 9, Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio, por lo que procede a reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Asimismo, se reconoce la legitimación del Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—Legitimación pasiva. A continuación se analizará la legitimación de las partes demandadas, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dichas partes sean las obligadas por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

En el caso, el Municipio actor señaló a diversas autoridades como demandadas, sin embargo, el Ministro instructor únicamente tuvo como tales a las siguientes:

a) Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.

b) Poder Ejecutivo Federal.

Al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz se le atribuye la omisión en la entrega de participaciones y aportaciones federales.

M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con la copia certificada de la Constancia de Mayoría de 12 de junio de 2016, mediante la cual se le declara como Gobernador Electo, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 42 dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

En consecuencia, M.Á.Y.L. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia.

Por lo que respecta al Poder Ejecutivo Federal, esta S. considera que de la lectura integral de la demanda no se advierte que se le atribuya algún acto en específico, sino que los actos impugnados corresponden a la competencia del Poder Ejecutivo Estatal; por lo que no se le reconoce legitimación pasiva en la presente controversia.

CUARTO.—Precisión de actos. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuáles son los actos concreta y específicamente reclamados por el Municipio actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado como "acto cuya invalidez se demande", el Municipio señaló que demanda la omisión por parte del Ejecutivo estatal de transferir efectivamente las aportaciones y participaciones federales a que tiene derecho el Municipio actor, en términos de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones legales aplicables:

a) De participaciones federales, el monto de $7'680,460.33 por el mes de agosto de 2016.

b) De aportaciones federales

I. $2'525,400.00, correspondiente al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por los meses de septiembre y octubre de 2016.

II. $2'312,340.00, correspondiente al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

Total omitido para entregar al Municipio actor por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz: $12'518,200.33

A estas cantidades se demanda también el pago de intereses por mora, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

De lo anterior se desprende que el actor controvierte la omisión en la entrega de los recursos federales indicados, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se hubieran realizado, a la fecha de la presentación de la demanda, las entregas correspondientes.

Así, es válido concluir que el Municipio actor, efectivamente, impugna:

a) La omisión de entregar al Municipio actor las Participaciones Federales que le corresponden del mes de agosto de 2016, por la cantidad de $7'680,460.33.

b) La omisión de entregar al Municipio actor las aportaciones federales del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), que le corresponden de los meses de septiembre y octubre de 2016, por la cantidad de $2'525,400.00.

c) La omisión de entregar al Municipio actor las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), que le corresponden de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, por la cantidad de $2'312,340.00

d) El pago de intereses respectivo.

En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(1) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."

QUINTO.—Directrices establecidas por el Pleno cuando se impugnan actos negativos. En virtud del acto controvertido que subsiste, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, los que implican un no hacer–, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.

Al resolver la controversia constitucional 3/97(2), se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias constitucionales, que se susciten entre las entidades, poderes u órganos, que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción; por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES."(3)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.

Asimismo, se estableció que en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.

En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(4) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día conforme subsista la actitud omisiva.

De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo, entonces, que la demanda pueda presentarse en cualquier momento mientras que tal omisión persista.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(5)

Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no sólo del incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyo rubro se transcribe: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD."(6)

Otro ejemplo de un caso, que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran, en forma extemporánea, participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia constitucional 20/2005,(7) el Pleno de esta Suprema Corte señaló que entre los actos impugnados se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio ... , esto es desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".

Se arribó a esa conclusión en virtud de que en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer– la demanda debe ser presentada dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes –monto principal–, las cuales generaron el derecho al pago de intereses –monto accesorio– con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó, en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales, que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquel en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

De lo anterior puede concluirse, válidamente, que en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de participaciones federales, el plazo de 30 días para presentar la demanda de controversia constitucional empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.

Por ende, la falta pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa, respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional; pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones anteriores –por identidad de razón– la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE."(8)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba para acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99 de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA."(9)

e) Posibilidad de ampliar demanda.

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA."(10)

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos, que permite ampliar la demanda al actor, lo es el conocimiento que se adquiere de él, más no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en donde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los 15 días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

SEXTO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.

Sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras que no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad, dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo, entonces, en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

Sin embargo, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto, cuya invalidez se demanda.

Respecto de los actos atribuidos al Poder Ejecutivo estatal consistentes en la omisión de entrega de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016; de las constancias de autos se advierte que el Tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio número TES/114/2017, reconoce expresamente que están pendientes de pago las cantidades correspondientes a los meses referidos.

Por tanto, debe concluirse que la demanda se presentó en tiempo, pues aplica la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones, consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento, mientras la omisión combatida subsista.

En relación con la omisión de entrega de las Participaciones Federales del mes de agosto de 2016, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en el referido oficio TES/114/2017, señala que las ministraciones respectivas se encuentran "cubiertas en su totalidad", sin embargo, no exhibe prueba alguna que acredite su afirmación; por lo que debe concluirse que se trata de una omisión de pago (acto negativo) y por lo tanto la demanda se presentó en tiempo, pues aplica la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones.

En relación con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), el Municipio actor impugnó la omisión de entrega de los meses de septiembre y octubre de 2016.

El tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz acredita con los comprobantes de las transferencias bancarias –fojas 266 y 267– que, en relación con dicho fondo, los pagos tuvieron lugar, respectivamente, el 07 y 13 de diciembre de 2016.

En consecuencia, en cuanto a tales recursos ya no se está en presencia de una omisión absoluta, sino que los pagos realizados constituyen un acto de hacer, es decir, tienen un carácter positivo, razón por la cual deben impugnarse dentro del plazo de 30 días posteriores a aquel en que la entrega de recursos tuvo lugar.

Así, respecto de dichos meses, se advierte que los pagos se realizaron en fecha posterior a la de presentación de la demanda –08 de noviembre de 2016–, lo que permite concluir que su impugnación es oportuna.

Por lo que se refiere al acto cuya invalidez se demanda, que se identificó como el pago de intereses, al tratarse de un accesorio de los montos principales, sigue la suerte de éstos, por lo que sólo se estiman oportunos –en cuanto a su impugnación, pues el aspecto de la procedencia de su pago corresponde al fondo del asunto– los relativos a los montos principales que así se calificaron.

De las consideraciones que preceden, se concluye que es infundada la causa de improcedencia planteada por el Poder Ejecutivo estatal prevista en el artículo 19, fracción VII, de Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(11) relacionada con la extemporaneidad de la demanda.

De la interpretación sistemática de la fracción IV en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva; porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y tal situación sería obviamente de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.

Sin embargo, que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se refiera a recursos federales y que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios, no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios, hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses «generados» cuando se ha producido una retención indebida.

Precisado lo anterior, esta Segunda S. estima que los conceptos de invalidez manifestados por el Municipio actor son parcialmente fundados por las razones que a continuación se exponen.

Como ha quedado precisado, los actos impugnados por el Municipio actor son los siguientes:

a) La omisión de entregar al Municipio actor las Participaciones Federales que le corresponden al mes de agosto de 2016.

b) La omisión de entregar de manera oportuna al Municipio actor las aportaciones federales del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), que le corresponden a los meses de septiembre y octubre de 2016.

c) La omisión de entregar al Municipio actor las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), que le corresponden a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

d) El pago de intereses respectivos.

a) Omisión de entrega de las participaciones federales del mes de agosto de 2016.

De las constancias que obran en autos se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio número TES/114/2017, afirma que por lo que respecta a las ministraciones por concepto de Fondo General de Participaciones del ejercicio 2016, "se encuentran cubiertas en su totalidad", sin embargo, no acredita con ningún medio de convicción, que el pago, respecto del mes de agosto, se haya realizado al Municipio actor.

En razón de lo anterior, esta S. considera que existe omisión por parte del Poder Ejecutivo Estatal de entregar a la parte actora los recursos de las participaciones federales del mes agosto de 2016.

Se debe precisar que en la jurisprudencia P./J. 46/2004,(12) de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", el Tribunal Pleno ha determinado que conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.

Ahora bien, el 12 de febrero de 2016, se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el "Acuerdo por el cual se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por concepto del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal, del impuesto sobre automóviles nuevos, del impuesto especial sobre producción y servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, de los ingresos derivados de la aplicación del Art. 4-A de la Ley de Coordinación Fiscal, del Fondo de Compensación del impuesto sobre automóviles nuevos y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, para el ejercicio fiscal 2016.", el cual contiene el calendario de entrega de Participaciones Federales a los Municipios correspondiente al ejercicio fiscal 2016, según se advierte de su reproducción:

Ver reproducción

b) Omisión de entrega oportuna de las aportaciones del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) de los meses de septiembre y octubre de 2016.

El Tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz en el oficio TES/114/2017 ya referido, señala que, respecto de los recursos del mes de septiembre y octubre de 2016 correspondientes al FORTAMUNDF, realizó su entrega al Municipio actor, respectivamente, el 13 y 10 de noviembre de 2016; no obstante lo anterior, de los comprobantes de las transferencias bancarias que exhibió –fojas 266 y 267 de autos– se advierte que tales entregas tuvieron lugar el 7 y el 13 de diciembre de 2016.

El 29 de enero de 2016, se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz el "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal 2016.", que contiene el calendario que fija las fechas de pago o fecha límite de radicación a los Municipios del FORTAMUNDF, cuyo contenido es el siguiente:

Ver contenido 1

Por tanto, tomando en consideración la fecha límite prevista para realizar la transferencia a los Municipios respecto del mes de septiembre –7 de octubre de 2016–, si la entrega de recursos tuvo lugar el 7 de diciembre de 2016, entonces debe concluirse que se llevó a cabo de forma extemporánea.

Asimismo, la fecha límite prevista para realizar la transferencia a los Municipios respecto del mes de octubre fue el 4 de noviembre de 2016, por lo que si la entrega de recursos tuvo lugar el 13 de diciembre de 2016, entonces también se llevó a cabo extemporáneamente.

c) Omisión de entregar las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

Del oficio número TES/114/2017 multicitado, se advierte, en relación con los recursos del FISMDF para el ejercicio fiscal de 2016, lo siguiente:

"...

"2) Que las ministraciones efectuadas al Municipio, correspondientes a los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación, así como se anexan las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones efectuadas y transferencias electrónicas

"Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SHCP con fecha 31 de agosto, 30 septiembre y 30 de octubre del año en curso respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SHCP.

"De lo anterior, se advierte en el Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz, registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago

Como ha quedado precisado en los párrafos que anteceden, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 46/2004, el Tribunal Pleno ha determinado que conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.

Para tales efectos, debe mencionarse que el 29 de enero de 2016, se publicó, en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz, el "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016.", que contiene las fechas de pago o fecha límite de radicación a los Municipios del FISMDF, cuyo contenido es el siguiente:

Ver contenido 2

Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 135/2016, así como esta Segunda S. al resolver, entre otras, las controversias constitucionales 147/2016, 157/2016, 168/2016, 180/2016, 190/2016 y 200/2016.

OCTAVO.—Efectos. De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Segunda S. determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

a) Los recursos que le corresponden de participaciones federales del mes de agosto de 2016, junto con los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la fecha límite de radicación a los Municipios, hasta la fecha en que se realice la entrega de tales recursos.

b) En relación con los meses de septiembre y octubre de 2016 del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales de Distrito Federal (FORTAMUNDF), únicamente, los respectivos intereses que se hubieren generado por el periodo que comprende del día siguiente al de la fecha límite de radicación a los Municipios, hasta la fecha en que se realizó la entrega de los recursos.

c) Los recursos que le corresponden del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, junto con los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la fecha límite de radicación a los Municipios, hasta la fecha en que se realice la entrega de tales recursos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en un plazo no mayor a 90 días contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del último considerando de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades.

________________

1. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

2. En sesión de 18 de mayo de 1999, por unanimidad de 9 votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

3. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 568, registro digital: 193445.

4. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y P.A.G..

5. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

6. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, Página 1502, registro digital: 166988.

7. Resuelta en sesión de 18 de octubre de 2007, por mayoría de 8 votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquel en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

8. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

9. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

10. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

12. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de julio de 2019 a las 10:12 horas en el S.J. de la Federación.