Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 157/2016. MUNICIPIO DE J.C., VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 9 DE MAYO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.I.R.A..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al nueve de mayo de dos mil dieciocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Por escrito presentado el diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.Á.R.M., síndico del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de J.C., Veracruz, promovió controversia constitucional en representación de ese Ayuntamiento contra el Poder Ejecutivo de esa entidad federativa.

En el apartado denominado como "Actos cuya invalidez se demanda", señaló los siguientes:

1. La retención injustificada por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

2. La retención injustificada por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, de los recursos provenientes del Fondo Regional (FONREGION), correspondientes al ejercicio de dos mil quince.

SEGUNDO.—La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan.

1. El dieciocho de diciembre de dos mil quince se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración, durante el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28, Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.

2. El veintinueve de enero de dos mil dieciséis, fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz Número Extraordinaria 042, tomo CXCIII, el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis.

Asimismo, en la referida Gaceta Oficial, fue publicado el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), entre los Municipios del Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, del cual se observa que el total de recursos que conforman el FISM-DF para el Municipio de J.C., asciende a la cantidad de **********.

3. El siete de septiembre de dos mil dieciséis, la tesorera del Municipio informó al presidente municipal que de la revisión electrónica a los estados de cuenta que corresponden a dicho Ayuntamiento, se percibe que el Gobierno del Estado de Veracruz no ha hecho entrega de los recursos provenientes del FISMDF, por los meses de agosto, septiembre y octubre.

4. Señala que de los acuerdos publicados en la Gaceta Oficial de la entidad, correspondiente al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, establece "Que la entrega de los recursos provenientes del FORTAMUNDF se hará en un máximo de cinco días hábiles, una vez recibida la ministración correspondiente de la Federación a través de la Secretaría de Hacienda y C.P.". Recurso que ya fue entregado al Gobierno del Estado de Veracruz, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, tal como consta en la publicación del Diario Oficial de la Federación de dieciocho de diciembre de dos mil quince.

Asimismo, de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se desprende que "La entrega de los recursos del FISMDF del Estado a los Municipios, se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SHCP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal", es decir, mensualmente los primeros diez meses del año, el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, deberá transferir los recursos del Ramo 33 Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios.

5. El Municipio actor manifiesta que en ningún momento ha autorizado al Gobierno del Estado de Veracruz o la Secretaría de Finanzas y Planeación, a que sus partidas mensuales correspondientes a los Ramos Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) y del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), sean destinadas a fines distintos a lo previsto expresamente por la Ley de Coordinación Fiscal y a la Ley General de Desarrollo Social.

6. Que del Fondo Regional (FONREGION) correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil quince, se autorizó a favor del Municipio actor el monto de ********** para la conclusión del puente de Chalchijapan, ubicado en el kilómetro 0+0293, del camino de Suchilpan, perteneciente al Municipio de J.C., cantidad de la cual el Gobierno del Estado de Veracruz, a través de la Secretaría de Finanzas, ha ministrado sólo el 30%, correspondiente a la cantidad de **********, por lo que aún se le deben **********.

TERCERO.—A continuación se sintetiza el único concepto de invalidez expresado por la parte actora.

• En atención a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas, es decir, una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el principio de integridad de los recursos económicos municipales, lo cual significa que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se haya producido algún retraso en las entregas relativas, como aconteció en el caso que se analiza.

• En el caso, señala que se le causa una afectación a su hacienda municipal en virtud de que el artículo 115 constitucional garantiza su pago en forma puntual e íntegra.

• El hecho de que el Gobierno del Estado de Veracruz no haga entrega de los recursos federales constituye de facto una retención que está sancionado con el pago de intereses, pues al retener las participaciones en cuestión se le priva de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y viola el artículo 115 de la Constitución Federal.

CUARTO.—El Municipio actor no precisó cuáles preceptos constitucionales se transgreden en su perjuicio; sin embargo, de la lectura integral de la demanda, se advierte que alega una violación al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Por acuerdo de diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 157/2016, y designó como instructor al M.J.F.F.G.S..

Por auto de dieciocho de noviembre siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas, Poder Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, y ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

SEXTO.—Mediante oficio depositado el veintitrés de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de Correos de México, recibido el tres de febrero siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.Á.Y.L., gobernador del Estado de Veracruz, contestó la demanda de controversia constitucional en la que alegó causales de improcedencia, las cuales se estudiarán en el apartado correspondiente.

SÉPTIMO.—El procurador general de la República no rindió opinión a pesar de estar debidamente notificado.

OCTAVO.—Una vez agotado el trámite respectivo, el nueve de mayo de dos mil diecisiete tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos y se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) 1o. de la ley reglamentaria,(2) 10, fracción I,(3) y 11, fracción V,(4) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I,(5) y tercero(6) del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Tribunal, del trece de mayo de dos mil trece.

SEGUNDO.—Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(7) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de la demanda de controversia constitucional, se advierte que quien promueve la controversia constitucional es el síndico del Ayuntamiento de J.C., Veracruz, representante legal de ese Municipio, carácter que acredita con una copia certificada de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave del viernes tres de enero de dos mil catorce.(8)

De acuerdo con el artículo 37, fracción I,(9) de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

En el caso, el Municipio actor señaló como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, al cual le atribuyó la omisión en la entrega de recursos federales y el pago de los intereses respectivos.

M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con las copias certificadas de la constancia de mayoría de doce de junio de dos mil dieciséis, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado, mediante la cual se le declara como gobernador electo de la entidad referida.(10)

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 42 dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

En consecuencia, M.Á.Y.L. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia.

CUARTO.—Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado como "Actos cuya invalidez se demanda", señaló los siguientes:

1. La retención injustificada por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

2. La retención injustificada por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, de los recursos provenientes del Fondo Regional –FONREGION–, correspondientes al ejercicio de dos mil quince.

Ahora, si bien en la demanda se hace referencia a retenciones, lo cierto es que nunca precisa que ya se le hubieran ministrado los recursos, mucho menos señala fecha alguna en que se hubiera realizado tal entrega en forma posterior a lo previsto en las disposiciones aplicables.

Por lo contrario, manifiesta que los fondos federales ya fueron transferidos al Gobierno del Estado de Veracruz, por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P.; sin embargo, al día de la presentación de la demanda, subsiste la omisión de entregar tales recursos al Municipio actor.

De todo ello, se aprecia que el actor en realidad se refiere a la omisión en la entrega de los recursos federales que menciona, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se hubiera realizado, hasta la fecha de la presentación de su demanda, la entrega respectiva.

De lo anterior, es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugna:

1. La omisión de entrega de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

2. La omisión de entrega de los recursos provenientes del Fondo Regional (FONREGION), correspondientes al ejercicio de dos mil quince.

En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(11) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA.—El artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."

No es óbice a lo anterior que, en el apartado de antecedentes, el actor haga referencia aislada al Fondo para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FORTAMUNDF– pues del análisis integral de su demanda, específicamente de los diversos apartados de "actos cuya invalidez se demanda", así como de sus puntos petitorios, se advierte que en realidad pretende controvertir las omisiones antes precisadas.

QUINTO.—En virtud de los actos precisados en el considerando anterior, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, los que implican un no hacer– el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.

Al resolver la controversia constitucional 3/97,(12) se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES.—De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones."(13)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.

Asimismo, se estableció que en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.

En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(14) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.

De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento, mientras que tal omisión persista.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.—El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(15)

Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no del solo incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyos rubro y texto se transcriben:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional."(16)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran en forma extemporánea participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia 20/2005,(17) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que entre los actos impugnados se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio ... , esto es, desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".

Se arribó a esa conclusión en virtud de que, en términos de lo dispuesto por la fracción I, del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer– la demanda debe ser presentada dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes –monto principal– las cuales generaron el derecho al pago de intereses –monto accesorio– con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquel en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

Por ende, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones precedentes –por identidad de razón– la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro y texto que se transcriben a la letra:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE.—Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada."(18)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA. Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó."(19)

e) Posibilidad de ampliar demanda.

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar."(20)

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, mas no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en donde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los quince días siguientes a la contestación si en esta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

SEXTO.—Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna respecto de los actos impugnados, que son los siguientes:

• La omisión de entrega de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FISMDF–, correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

• La omisión de entrega de los recursos provenientes del Fondo Regional –FONREGION–, correspondientes al ejercicio de dos mil quince.

Ahora bien, el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

De conformidad con el precepto antes transcrito, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días, tratándose de actos y disposiciones generales. Cuando la demanda se promueva con motivo de disposiciones generales, el plazo para su presentación, se computará a partir de su publicación, o bien, a partir de su primer acto de aplicación y, tratándose de conflictos de límites diversos a los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Federal, el plazo será de sesenta días computados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine.

Sin embargo, según se estableció en párrafos que anteceden, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

Sin embargo, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.

En el presente caso, se impugna la abstención total del Ejecutivo Estatal demandado de cumplir con una obligación legal –un no hacer absoluto– sin que, de las pruebas que obran en autos, se advierta que se hubiera realizado pago alguno respecto de las cantidades que se reclaman.

En efecto, respecto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FISMDF–, de las constancias de autos se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/573/2017, de diecisiete de marzo de dos mil diecisiete, reconoce expresamente que están pendientes de pago las cantidades correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.(21)

Asimismo, en relación con la omisión de entrega de los recursos provenientes del Fondo Regional –FONREGION– correspondientes al ejercicio de dos mil quince, tampoco existen manifestaciones ni elementos de convicción en el sentido de que, en alguna fecha determinada, se haya realizado pago alguno.

Por tanto, respecto de tales recursos, debe concluirse que la demanda se presentó en tiempo, pues aplica la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones, consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento, mientras la omisión combatida subsista.

La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales, y tal situación sería obviamente de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.

Sin embargo, que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, se refiera a recursos federales, y que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios, no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

Esta Sala considera que las razones anteriores deben hacerse extensivas al Fondo Regional (FONREGION), cuya omisión en su entrega reclama el Municipio actor, pues si bien es cierto que dicho fondo no está constituido por aportaciones ni por participaciones federales, también lo es que al estar conformado por recursos transferidos por la Federación a los Municipios a través de los Estados –los cuales fueron aprobados por la Cámara de Diputados en favor de los Municipios en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016, con cargo a la asignación prevista en el renglón de desarrollo regional denominada "Fortalecimiento Regional" contenido en el anexo 20–, les debe regir el principio de integridad de los recursos municipales consagrado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues deben entregarse de manera puntual y efectiva a los Municipios.

Establecido lo anterior, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que, en el caso que nos ocupa, no se encuentra demostrada la obligación de pago respecto de los recursos provenientes del Fondo Regional –FONREGION–, correspondientes al ejercicio de dos mil quince.

En efecto, el actor afirma que se autorizó a su favor el monto de ********** para la conclusión del puente de Chalchijapan, ubicado en el kilómetro 0+0293, del camino de Suchilpan, perteneciente al Municipio de J.C., correspondientes al Fondo Regional –FONREGION–.

Ahora para analizar si el Ejecutivo Local demandado estaba obligado a entregar al actor cantidades provenientes de tal fondo, es necesario remitirse a lo previsto por los artículos 7, fracción III; 10, fracción I; así como a la parte conducente del anexo 20, del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2015, cuyo contenido se transcribe:

"Título segundo

"del Federalismo

"Capítulo único

"De los recursos federales transferidos a las entidades federativas, a los Municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal

"Artículo 7. El ejercicio de los recursos federales aprobados en este Presupuesto de Egresos para ser transferidos a las entidades federativas y, por conducto de éstas, a los Municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, así como el de los recursos federales que se ejerzan de manera concurrente con recursos de dichos órdenes de gobierno, se sujetará a las disposiciones legales aplicables, al principio de anualidad y a lo siguiente:

"...

"III. Las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que realicen obras de infraestructura con cargo a los recursos del Ramo General 23 Provisiones Salariales y Económicas, deberán incluir en dichas obras, la leyenda siguiente: ‘Esta obra fue realizada con recursos públicos federales’, sin perjuicio de las demás que establezca el presente decreto.

"Asimismo, los recursos a que se refiere el párrafo anterior que no se encuentren vinculados a compromisos y obligaciones formales de pago a más tardar el último día hábil del mes de diciembre de 2015, se deberán reintegrar a la Tesorería de la Federación, en términos de las disposiciones aplicables.

"Para aquellos proyectos de inversión aprobados en el Ramo General 23 Provisiones Salariales y Económicas cuya ejecución esté a cargo de los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, las entidades federativas deberán apegarse al mecanismo que la Secretaría establezca en los lineamientos de los fondos correspondientes, con el propósito de que los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal puedan acceder de forma oportuna a dichos recursos.

"La secretaría, deberá publicar de forma trimestral, en su portal de Internet, la información relativa a los proyectos de infraestructura aprobados en el Ramo General 23, Provisiones Salariales y Económicas, incluyendo el monto aprobado y pagado; su ubicación geográfica, y los lineamientos aplicables a dichos recursos. Asimismo, deberá informar en dicho medio el avance financiero de los proyectos con base en los reportes que, de conformidad con la normatividad aplicable, realicen las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal. La información anterior, deberá estar disponible, a su vez, en formato de datos abiertos;

"...

"Artículo 10. La secretaría, a más tardar el 31 de enero, emitirá las disposiciones o lineamientos para la aplicación de los recursos de los siguientes fondos:

"I. Fondo regional. Este fondo tiene por objeto apoyar a los 10 Estados con menor índice de desarrollo humano respecto del índice nacional, a través de programas y proyectos de inversión destinados a mantener e incrementar el capital físico o la capacidad productiva, o ambos, complementar las aportaciones de las entidades federativas relacionadas a dichos fines, así como a impulsar el desarrollo regional equilibrado mediante infraestructura pública y su equipamiento;

Ver anexo 20

De las transcripciones que anteceden, se aprecia que entre los recursos federales aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015, para ser transferidos a las entidades federativas y, por conducto de éstas, a los Municipios, se encuentran los correspondientes al Fondo Regional, ubicado en el Ramo 23, de Provisiones Salariales y Económicas, el cual sí incluye un monto para el Estado de Veracruz.

Sin embargo, los recursos de este fondo se encuentran condicionados a que se vinculen con proyectos de inversión, incluso cuando la ejecución de éstos se realice por el Municipio respectivo.

Asimismo, para el acceso a tales fondos, deben seguirse los lineamientos que, a más tardar el treinta y uno de enero de dos mil quince debía emitir la Secretaría de Hacienda y C.P..

En relación con lo anterior, el treinta de enero de dos mil quince se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los "Lineamientos para la Operación del Fondo Regional", del cual se transcriben los numerales conducentes:

"I. Disposiciones generales

"1. Los presentes lineamientos establecen los criterios para la aplicación, erogación, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencia de los recursos otorgados a las entidades federativas mediante el Fondo Regional previsto en el artículo 10, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015.

"2. Los presentes lineamientos serán aplicados por las entidades federativas a las cuales se asignaron recursos en el anexo 20 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015 y por las unidades responsables de la Secretaría de Hacienda y C.P., en sus respectivos ámbitos de competencia.

"V. Integración de la cartera de programas y/o proyectos apoyados

"12. La entidad federativa integrará la cartera de programas y/o proyectos de inversión en infraestructura y su equipamiento, la cual contendrá, a consideración de ésta, aquellos programas y/o proyectos de inversión que presenten mayor impacto económico y/o social para el desarrollo de la entidad federativa correspondiente. Dicha cartera deberá estar vinculada y alineada con la visión y estrategia de desarrollo regional definida en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan Estatal de Desarrollo, así como de los programas que se deriven de los mismos.

"VI. De la disposición y aplicación de los recursos

"16. La entidad federativa deberá solicitar y convenir los recursos de FONREGION dentro del primer semestre del ejercicio en curso, los cuales serán ministrados por la UPCP de la siguiente manera: cincuenta por ciento una vez formalizado el convenio correspondiente y cincuenta por ciento dentro de los tres meses siguientes.

"24. La entidad federativa correspondiente podrá aplicar los recursos mediante convenios que suscriba con sus Municipios u otros organismos públicos locales u otras entidades federativas, para lo cual deberá cumplir con los presentes lineamientos y las disposiciones jurídicas aplicables.

"28. Para la aplicación de los recursos mediante convenios específicos que suscriba la entidad federativa con los Municipios u otros organismos públicos locales, éstos asumirán el compromiso y la responsabilidad de la aplicación de los recursos que se les proporcionen, de acuerdo con los convenios que se celebren para tales efectos, en los términos de los presentes lineamientos y de las disposiciones jurídicas aplicables. Para ello se deberá cumplir con lo siguiente:

"I. El Municipio u organismo público establecerá una cuenta bancaria productiva específica para la identificación de los apoyos recibidos y de sus rendimientos financieros;

"II. Se deberá asegurar a las instancias de control y fiscalización competentes del Ejecutivo y del Legislativo, tanto Federal como Estatal, el total acceso a la información documental, contable y de cualquier otra índole, relacionada con los recursos aplicados mediante dichos convenios, y

"III. La entidad federativa incluirá en los informes trimestrales, lo correspondiente a los programas y/o proyectos convenidos para su ejecución por los Municipios u organismos públicos locales. Estos últimos asumirán el compromiso de proporcionar o presentar a las instancias de control y de fiscalización, tanto federales como locales, los documentos comprobatorios respectivos."

De las disposiciones de referencia, se aprecia que, para que la entidad federativa pueda acceder a los recursos del Fondo Regional, en términos generales, debe integrar una cartera de programas y/o proyectos de inversión en infraestructura.

Además, debe presentar solicitud y formular un convenio, dentro del primer semestre del ejercicio en curso, con la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Secretaría de Hacienda y C.P..

Ahora, si la ejecución del proyecto de inversión la realizara un Municipio, éste y la entidad federativa, también pactarán un convenio para la ministración, ejecución y supervisión de los recursos correspondientes, aunado a que el Ayuntamiento deberá contar con una cuenta bancaria productiva específica para la identificación de los apoyos recibidos y de sus rendimientos financieros.

Asimismo, el Municipio deberá proporcionar o presentar a las instancias de control y de fiscalización, tanto federales como locales, los documentos comprobatorios respectivos del ejercicio de los recursos.

Pues bien, de lo antes expuesto se aprecia que, para demostrar que un Municipio es acreedor a que se le proporcionen recursos del Fondo Regional, no basta que en el presupuesto de egresos de la Federación del ejercicio respectivo se incluya una cantidad de dicho fondo para la entidad federativa correspondiente, sino que, además, se debe cumplir con lo dispuesto en los "Lineamientos para la Operación del Fondo Regional" y debe existir un convenio entre el Ayuntamiento y el Ejecutivo Local, en el cual se señale un proyecto que cumpla con las características necesarias para recibir el subsidio federal.

En el caso que nos ocupa, el Municipio actor sólo afirma que tenía autorizados montos del Fondo Regional, pero no exhibe documental alguna que permita advertir que se cumplieron con los diversos requisitos para que la Federación remitiera al Estado de Veracruz recursos de dicho fondo, con la finalidad de que éste se los entregara al Ayuntamiento para la realización de un proyecto de inversión.

Aunado a ello, cabe precisar que, de constancias que obran en autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/573/2017, de diecisiete de marzo de dos mil diecisiete, respondió la solicitud de información hecha por el secretario de Gobierno de la entidad en el oficio SG-DGJ/0254/12/2016, respecto de los recursos del Fondo Regional de dos mil quince.

La parte conducente del oficio en comento es la siguiente:

"...

"2) En referencia a los recursos por un monto de ********** correspondientes al Fondo Regional (FONREGION) ejercicio fiscal 2015, no se visualizan en el Sistema Integral de Administración Financiera del Estado (SIAFEV) registro pendiente o pagado a favor del Municipio de J.C.." (Subrayado propio)

De lo anterior se aprecia que el Ejecutivo Estatal niega la existencia de registros correspondientes al Fondo Regional para el ejercicio de dos mil quince respecto del Municipio de J.C., ya sea pendiente o pagado.

En ese orden de ideas, si el Municipio actor no exhibió medio de convicción alguno para demostrar que se cumplieron los requisitos para que fuera acreedor a recibir recursos del Fondo Regional para el ejercicio de dos mil quince y, el Ejecutivo demandado negó que existieran montos pendientes de entrega por ese concepto, sin que de autos, se advierta prueba que demuestre lo contrario, entonces es válido concluir que no se encuentra acreditado en autos la existencia de la obligación de pago, cuyo pretendido incumplimiento absoluto impugna el Municipio.

Por otra parte, respecto de las causales de improcedencia invocadas por las partes, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz alega que en el caso se actualiza el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, pues a su consideración, el acto materia de la controversia es inexistente.

Tal planteamiento es inatendible, pues se formula respecto de la falta de regularización en la entrega de recursos federales, acto que no fue señalado como impugnado en el escrito de demanda.

Ahora, si lo que pretendía plantear el demandado era la oportuna impugnación de los actos cuya invalidez se demanda, ello fue motivo de análisis en el considerando inmediato anterior del presente fallo.

En ese sentido, también se desestima la causa de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en la que alega que la demanda de controversia constitucional es extemporánea, pues, se reitera, al impugnarse la omisión de pago de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, la demanda será oportuna mientras persista dicha omisión.

Por otra parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz alega que en el caso se actualiza el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, pues a su consideración, el Municipio actor no agotó la vía previa para el reclamo del pago de los intereses derivados de la falta de pago de los recursos federales, además de que su pago se encuentra previsto en la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios de Veracruz, no así en la Constitución Federal. Debe desestimarse dicho argumento de improcedencia, ya que los intereses reclamados por la parte actora derivan de la supuesta omisión de pago de los recursos federales señalados por el Municipio actor, protegidos por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, existen precedentes fallados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en los que se ha pronunciado sobre la procedencia del pago de intereses derivados de la falta de pago de recursos federales, como en la controversia constitucional 5/2004,(22) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004, que se invocará más adelante.

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.—El artículo 19, fracción VI, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

Además, la existencia o no de la omisión reclamada por el Municipio actor, en realidad atañe al estudio de fondo del presente asunto. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99,(24) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se invoca:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Dado que no se advierte la actualización de causales de improcedencia y sobreseimiento distintas a las mencionadas, se procede al estudio del fondo del asunto.

OCTAVO.—Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que el concepto de invalidez manifestado por el Municipio actor es fundado por las razones que a continuación se exponen.

En primer lugar, se recuerda que el acto impugnado –respecto del cual no se decretó el sobreseimiento en considerandos que anteceden– es el siguiente:

• La omisión de entrega de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FISMDF– correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

Cabe destacar que de constancias que obran en autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/573/2017, de diecisiete de marzo de dos mil diecisiete, respondió la solicitud de información hecha por el secretario de Gobierno de la entidad en el oficio SG-DGJ/0254/12/2016, respecto de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) de los meses de agosto, septiembre y octubre del ejercicio fiscal dos mil dieciséis asignados al Municipio actor.

En el caso, es conducente transcribir lo manifestado en el oficio referido:

"...

"1) En referencia a los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FISMDF), se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones y transferencias electrónicas

"Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SHCP, con fecha 31 de agosto, 30 de septiembre y 30 de octubre del año en curso respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SHCP.

"De lo anterior, se advierte en el SIAFEV registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto y septiembre (sic), que a continuación se detallan: (subrayado propio)

Ver registros pendientes de pago

Tal como lo reconoce expresamente el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, sí están pendientes de pago los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.(25)

Conforme a lo anterior, esta Segunda Sala advierte que efectivamente los recursos financieros no han sido cubiertos en su totalidad al Municipio actor, pues de autos no se advierte constancia alguna que acredite que se hayan hecho las transferencias relativas al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FISMDF–, de los meses agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por la cantidad de ********** por los meses de agosto y septiembre, respectivamente, es decir, por cada uno de ellos y ********** por el mes de octubre, todos de dos mil dieciséis. En este sentido, resulta fundado el concepto de invalidez planteado por el Municipio actor.

"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."(26)

Ahora, cabe precisar que el viernes veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el "Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016.", que contiene el calendario que fija las fechas de pago o "fecha límite de radicación a los Municipios" del "FISMDF", cuyo contenido es el siguiente:

Ver calendario

Por tanto, además de los montos pendientes de pago a los que se hizo referencia con anterioridad, el Ejecutivo Local demandado debe pagar intereses, por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la data en que se realice la entrega de tales recursos.

NOVENO.—De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(27) este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

• En relación con el Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, las cantidades de ********** por los meses de agosto y septiembre, respectivamente, es decir, por cada uno de ellos y ********** por el mes de octubre, todos de dos mil dieciséis. Así como los correspondientes intereses que se hubieren generado por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la data en que se realice la entrega de tales recursos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional en los términos precisados en el considerando séptimo del presente fallo.

SEGUNDO.—Con la salvedad anterior, es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en un plazo no mayor a noventa días contados, a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del considerando noveno de esta ejecutoria.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S. (ponente), M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.E.M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del R.mento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004 y P./J. 81/2004 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, páginas 1122 y 1187, respectivamente.

_________________

1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

2. "Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

3. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

4. "Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."

5. "SEGUNDO.—El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquellas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención.

"Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente."

6. "TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

7. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

8. Foja 15 y 16 del expediente en que se actúa.

9. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo; ..."

10. Foja 64 del expediente en que se actúa.

11. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, Julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

12. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

13. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página: 568, registro digital: 193445.

14. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..

15. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

16. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.

17. Resuelta en sesión de dieciocho de octubre de dos mil siete, por mayoría de ocho votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquel en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

18. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

19. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

20. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

21. Si bien se señala en el oficio de cuenta que se encuentran pendientes de pago los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FISMDF– por lo meses de agosto y septiembre, la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz no remitió comprobante alguno de la transferencia correspondiente al mes de octubre, además de que se señala como concepto pendiente de ministrar en la tabla que se desglosa en este apartado, por lo que se concluye que no se ha realizado el pago correspondiente a octubre de dos mil dieciséis.

22. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.

23. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 917, registro digital: 188010.

24. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, registro digital: 193266.

25. Se insiste en que aun cuando en el oficio de cuenta se señala que se encuentran pendiente de pago los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF) por lo meses de agosto y septiembre, lo cierto es que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz no remitió comprobante alguno de la transferencia correspondiente al mes de octubre, además de que se señala como concepto pendiente de ministrar en la tabla que se desglosa en este apartado, por lo que se concluye que no se ha realizado el pago correspondiente a octubre de dos mil dieciséis.

26. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

27. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ...

"IV. Los alcances y los efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos encargados de cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las acciones que se señalen;

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 21 de junio de 2019 a las 10:27 horas en el S.J. de la Federación.