Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 214/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO Y DÉCIMO OCTAVO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 13 DE FEBRERO DE 2019. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G. SALAS Y J.L.P.. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIA: M.L.L..

III. Competencia y legitimación

5. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del asunto, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 225 y 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción VII, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 expedido por el Pleno de este Alto Tribunal el 13 de mayo de 2013, pues versa sobre la contradicción de tesis sustentada por Tribunales Colegiados de diferentes Circuitos y es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. Lo anterior tiene sustento en el criterio emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, contenido en la tesis P. I/2012 (10a.), de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011)."(1)

6. Por otro lado, la denuncia proviene de parte legitimada, de conformidad con lo previsto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que fue formulada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.

IV. Existencia de la contradicción

7. La mecánica para analizar la existencia de una contradicción de tesis tiene que abordarse desde la necesidad de unificar criterios jurídicos en el país, pues su objetivo es otorgar seguridad jurídica a los Jueces y justiciables. Dado que lo que se pretende es preservar la unidad en la interpretación de las normas jurídicas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que para que exista una contradicción de tesis basta con identificar una discrepancia interpretativa entre dos o más órganos jurisdiccionales terminales, con independencia de que exista identidad en las situaciones fácticas que los precedieron. Sirven de sustento a lo anterior, los criterios P., de rubros y textos siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.—De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."(2)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."(3)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. AUNQUE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEAN ERRÓNEOS, DEBE RESOLVERSE EL FONDO A FIN DE PROTEGER LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.—La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe resolver una contradicción de tesis existente entre criterios de Tribunales Colegiados de Circuito aunque sean erróneos o inaplicables, pues el objetivo fundamental de ese procedimiento es terminar con la incertidumbre generada para los gobernados y los órganos jurisdiccionales por la existencia de criterios contradictorios, mediante la definición de una jurisprudencia producto de la sentencia dictada en ese procedimiento, que servirá para resolver uniformemente casos similares a los que motivaron la denuncia de contradicción, evitando que se sigan resolviendo diferente e incorrectamente, lo que permitirá preservar la unidad en la interpretación de las normas del orden jurídico nacional con la fijación de su sentido y alcance en protección de la garantía de seguridad jurídica. Además, esa definición jurídica no sería posible realizarla si se declara improcedente la contradicción suscitada respecto de tesis equivocadas o inaplicables de esos tribunales, ya que aunque se dejaran sin efecto, si no existiera pronunciamiento por declararse su improcedencia, lejos de garantizar a los gobernados y a los órganos jurisdiccionales del país la solución de otros asuntos de similar naturaleza, se generaría incertidumbre, por lo cual debe emitirse una sentencia que fije el verdadero sentido y alcance de la solución que deba darse al supuesto o problema jurídico examinado por los Tribunales Colegiados de Circuito que originó la oposición de criterios."(4)

8. Si la finalidad de la contradicción de tesis es la unificación de criterios y el problema radica en los procesos de interpretación –que no en los resultados– adoptados por los órganos jurisdiccionales contendientes, entonces, como lo ha sostenido tanto la Primera S.(5) como el Tribunal Pleno,(6) es posible afirmar la existencia de una contradicción de tesis cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) Que los órganos jurisdiccionales contendientes, a fin de resolver alguna cuestión litigiosa, se vieron en la necesidad de ejercer su arbitrio judicial, a través de algún ejercicio interpretativo, con independencia del método utilizado;

b) Que en tales ejercicios interpretativos exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

c) Que la situación anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

9. Es decir, existe una contradicción de tesis cuando dos órganos jurisdiccionales: (i) hayan realizado ejercicios interpretativos; (ii) sobre los mismos problemas jurídicos y en virtud de ellos llegaron a soluciones contrarias; y, (iii) tal disputa interpretativa puede ser resuelta mediante la formulación de preguntas específicas.

10. Por otro lado, no es obstáculo para que esta Segunda S. se ocupe de la denuncia sobre el presente asunto, el que alguno de los criterios contendientes no constituya jurisprudencia, pues basta que los órganos jurisdiccionales adopten criterios distintos sobre un mismo punto de derecho. Es aplicable a lo anterior la jurisprudencia P./J. 27/2001, de este Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES."(7) y la tesis aislada P. L/94, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS."(8) de este mismo Tribunal Pleno.

11. En atención a lo anterior, a continuación se procederá a analizar si en el caso se acreditan los requisitos para determinar la existencia de una contradicción de tesis:

IV.1. Primer requisito: realización de un ejercicio interpretativo

12. Esta Segunda S. considera que se acredita el primer requisito, toda vez que los Tribunales Colegiados contendientes ejercieron su arbitrio judicial, al resolver las cuestiones litigiosas que les fueron presentadas. Esto es así, pues como a continuación se evidenciará, los tribunales realizaron ejercicios interpretativos diversos en las partes considerativas de las sentencias contendientes.

A. Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 399/2014.

13. Dicho asunto tiene como origen los siguientes antecedentes:

a) Un particular solicitó a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios indemnización por responsabilidad del Estado, por considerar que le impidió ejercer los derechos derivados de un registro sanitario, al haber trascurrido más de un año desde la fecha en que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ordenó la emisión su registro y hasta su notificación.

b) Al haber transcurrido más de 3 meses desde que se interpuso dicha reclamación, sin haber obtenido respuesta, el particular demandó la nulidad de la resolución negativa ficta recaída al escrito anterior.

c) El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dictó sentencia en la que determinó que, al haberse acreditado la actividad irregular del Estado, el daño causado y la relación causal entre éstas, lo procedente era condenar a la autoridad demandada a reconocer el derecho a la indemnización y proceder a su cuantificación allegándose de los elementos necesarios para ello. Lo anterior, en virtud de que la parte actora durante el procedimiento no acreditó fehacientemente, mediante los medios de convicción idóneos, que la cantidad que exigió en su escrito de reclamación es la que efectivamente le corresponde obtener por los daños y perjuicios que le fueron ocasionados.

d) Inconforme con el fallo referido, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios interpuso el recurso de revisión fiscal materia de esta contradicción.

14. En la parte que interesa, el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió lo siguiente:

• Consideró que acorde a los principios de concentración y economía procesal que se encuentran relacionados con el derecho humano de acceso a la justicia que tutela el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cuantificación de los daños y perjuicios que se le causaron al gobernado por la actividad administrativa irregular del Estado, deben ser plasmados generalmente, en la propia sentencia definitiva, cuando los datos pruebas y actuaciones provenientes de sede administrativa se lo permitan.

• Lo anterior, porque con ello se procura la pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, ya que el particular no tendrá que esperar a que la autoridad administrativa se pronuncie nuevamente, con el consecuente retraso en la solución final de lo gestionado.

• Estableció que, de conformidad con los artículos 50-A y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la determinación del monto de la indemnización es un elemento inherente o esencial de la sentencia que se emita en los juicios contenciosos administrativos de responsabilidad patrimonial del Estado.

• Derivado de lo anterior, concluyó que resulta inadecuado que la S. responsable ordene que la autoridad demandada sea quien cuantifique el monto de la indemnización, cuando la determinación del monto de la indemnización es un elemento inherente y esencial de la sentencia.

• El criterio sustentado anteriormente, en la parte que interesa, dio origen a la tesis I.18o.A.19 A (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 32, Tomo III, julio de 2016, página 2152, del tenor siguiente:

"INDEMNIZACIÓN POR RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL MONTO DE LA RECLAMADA DEBE ACREDITARSE DURANTE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ORIGEN Y NO EN LA VÍA JURISDICCIONAL. Cuando en un juicio contencioso se reclama la responsabilidad patrimonial del Estado, el órgano jurisdiccional podrá reconocer un derecho subjetivo del actor, consistente en la indemnización por la lesión injustificada que sufrió en su persona o en sus bienes por la actividad administrativa irregular, siempre que los datos, pruebas y actuaciones provenientes de la sede administrativa se lo permitan, toda vez que con base en los principios y reglas que rigen la distribución de la carga probatoria, en ese tipo de procedimientos, corresponde al reclamante acreditar ante la autoridad administrativa (y no en la vía jurisdiccional) el daño efectivamente sufrido, evaluable económicamente e individualizado en sus bienes o derechos como consecuencia de la actividad irregular de aquélla. Así, el particular podrá acudir al juicio a impugnar la legalidad de la resolución que no satisfizo sus intereses, ya sea porque negó la responsabilidad o porque estima incorrecto el monto indemnizatorio. Por tanto, la litis en el juicio contencioso consistirá en dilucidar, en principio, si la autoridad acreditó fehacientemente la regularidad de su actuación en el procedimiento de origen, traducida en la prestación de un servicio público eficiente o, en su caso, la concurrencia de eximentes de responsabilidad y, en caso contrario, la S. del conocimiento deberá anular el fallo administrativo, reconocer el derecho subjetivo del actor a una indemnización y fijar su monto, para lo cual, necesariamente, deberá atender a la cuantía de los daños y perjuicios que éste hubiese acreditado en sede administrativa. En este contexto, resulta incongruente el fallo que ordena a la autoridad demandada calcular, en la etapa de ejecución, el monto de la indemnización, dado que, precisamente, tanto la valoración del daño o perjuicio ocasionado con motivo de una actividad estatal irregular, como la determinación del monto de la indemnización, son elementos inherentes y esenciales de la sentencia, por disposición expresa del artículo 50-A, fracciones I y II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo."

B. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver la revisión fiscal 7/2018.

15. Dicho asunto tiene como origen los siguientes antecedentes:

a) Un particular solicitó al Instituto de Seguridad y Servicio Sociales de los Trabajadores del Estado indemnización por responsabilidad del Estado, por reparación del daño físico y moral sufrido con motivo de la negligencia médica de los doctores pertenecientes a dicha institución, al practicarle una cirugía para el cambio de prótesis de cadera izquierda.

b) Al haber transcurrido más de 3 meses desde que se interpuso dicha reclamación, sin haber obtenido respuesta, el particular demandó la nulidad de la resolución negativa ficta recaída al escrito anterior.

c) El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dictó sentencia en la que determinó que, al haberse acreditado la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa irregular del Estado por conducto del Instituto de Seguridad y Servicio Sociales de los Trabajadores del Estado y la lesión producida a la actora sin obligación jurídica de soportarlo, lo procedente era reconocer el derecho a la indemnización de la actora y, derivado de que en el expediente no obraban pruebas para establecer el monto indemnizatorio, se reservaba la determinación de ese aspecto en la vía incidental, según lo dispuesto por el cuarto párrafo del artículo 39 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

d) Inconforme con la anterior resolución, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado interpuso el recurso de revisión materia de esta contradicción.

16. En la parte que interesa al presente asunto, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito resolvió lo siguiente:

• Determinó que cuando no se tengan en el juicio contencioso administrativo los elementos necesarios para llevar a cabo la determinación del monto indemnizatorio correspondiente, resulta apegado a derecho determinarlo mediante el incidente previsto en el artículo 39 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

• Consideró que la interpretación que debe darse al artículo 50-A de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece que las sentencias que se dicten en un juicio de responsabilidad patrimonial del Estado deben determinar el monto de la indemnización, explicando los criterios para su cuantificación, es aquella que permita la eficiencia del derecho a la reparación integral del daño causado por responsabilidad patrimonial, en donde, al estar plenamente acreditada la responsabilidad, se determine el monto indemnizatorio a través de un incidente, en términos del artículo 39 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

• Lo anterior, a efecto de no volver ineficiente el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial, sobre las bases de los fines perseguidos por el derecho contenido en el artículo 113, párrafo segundo, constitucional, en congruencia con los principios de responsabilidad patrimonial del Estado; de modo que es en la etapa de ejecución de sentencia cuando se debe determinar la liquidación y cuantificación de las indemnizaciones que correspondan, para lograr una reparación integral del daño causado.

IV.2. Segundo requisito: punto de toque y diferendo en los criterios interpretativos

17. Esta Segunda S. considera que el segundo requisito también queda cumplido en el presente caso, pues ambos Tribunales Colegiados utilizaron su arbitrio judicial sobre los mismos problemas jurídicos. Así, los Tribunales Colegiados contendientes examinaron si cuando no se tengan en el juicio contencioso administrativo los elementos necesarios para llevar a cabo la determinación del monto indemnizatorio por responsabilidad patrimonial del Estado, puede hacerse dicha cuantificación a través de un incidente de liquidación, o bien, si dicha cuantificación debe establecerse en la sentencia.

18. En efecto, mientras el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que la determinación del monto de la indemnización es un elemento inherente o esencial de la sentencia que se emita en los juicios contenciosos administrativos de responsabilidad patrimonial del Estado; el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito sostuvo que es posible reservar la determinación del monto de la indemnización al incidente previsto en el artículo 39 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

19. Bajo tal entendimiento, es claro que los Tribunales Colegiados contendientes no sólo analizaron las mismas cuestiones o problemas jurídicos, sino que sus ejercicios interpretativos y conclusiones resultaron opuestos; por tanto, se acredita el segundo requisito para la existencia de la contradicción de tesis y, por ende, se hace necesario que esta Segunda S. determine, en definitiva, la cuestión en aras de garantizar la seguridad jurídica.

IV.3. Tercer requisito: elementos constitutivos de la hipótesis y surgimiento de la pregunta que detona la procedencia de la contradicción

20. De lo hasta aquí expuesto, es posible concluir que los criterios de los Tribunales Colegiados contendientes reflejan una discrepancia relacionada con el momento procesal para determinar la cuantificación de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, cuando no se tengan en el juicio contencioso administrativo los medios probatorios necesarios para llevarlo a cabo.

21. En virtud de lo anterior, el cuestionamiento a resolver para solucionar la presente contradicción es: ¿Procede determinar el monto indemnizatorio por responsabilidad patrimonial del Estado a través de un incidente de liquidación, cuando en el juicio contencioso administrativo no se tengan los elementos necesarios para llevarlo a cabo, o bien, dicha cuantificación debe realizarse en la sentencia?

V.C. que debe prevalecer

22. Para determinar el criterio que debe prevaler, con carácter de jurisprudencia, resulta conveniente traer a colación lo dispuesto por el artículo 50-A de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece:

"Artículo 50-A. Las sentencias que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las demandas que prevé la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, deberán contener como elementos mínimos los siguientes:

"I. El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado;

"II. Determinar el monto de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación; y,

"III. En los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se deberán razonar los criterios de impugnación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."

23. Conforme al numeral anterior, las sentencias que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las demandas que prevé la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado deben, entre otras cuestiones, determinar el monto de la indemnización, explicando los criterios utilizados para su cuantificación.

24. Ahora bien, el hecho de que la norma transcrita establezca la obligación de determinar en la sentencia respectiva el monto de la indemnización, tratándose de un juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, no significa que, necesariamente, la indemnización respectiva deba contenerse en ese documento.

25. Lo anterior, en virtud de que, a fin de estar en aptitud de precisar el monto correspondiente es necesario que la S. cuente con los elementos probatorios indispensables para tal efecto, pues no debe perderse de vista que la indemnización ha de concederse de forma apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y a las circunstancias de cada caso atendiendo, según lo ha determinado este Alto Tribunal,(9) entre otras cuestiones, a lo siguiente: a) el daño físico o mental; b) la pérdida de oportunidades, en particular, las de empleo, educación y prestaciones sociales; c) los daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante; d) los perjuicios morales; e) los gastos de asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos y servicios psicológicos y sociales; a fin de que se cumpla con el derecho a una justa indemnización.

26. En tal virtud, cuando en el juicio contencioso administrativo no se tengan los elementos necesarios para determinar el monto indemnizatorio en la sentencia respectiva, es procedente que la misma reconozca el derecho a la indemnización y se reserve la cuantificación de ese aspecto en la vía incidental, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39,(10) último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a fin de dar un efectivo cumplimiento al derecho sustantivo establecido en el anterior artículo 113, ahora 109, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de restituir los daños causados por el actuar administrativo irregular.

27. Estimar lo contrario, esto es, que únicamente puede establecerse en la sentencia la cuantificación de la indemnización a la que tiene derecho un particular que acreditó en el juicio contencioso administrativo la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa irregular del Estado y la lesión producida, implicaría hacer nugatorio el derecho de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

28. Por tanto, como la indemnización tiene como objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una compensación económica por el daño producido, se trata de un derecho sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado; de modo que debe darse una interpretación amplia al artículo 50-A de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, con objeto de dar operatividad a la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización respectiva.

29. Por lo que hace al incidente de liquidación, debe precisarse que la cuestión a dilucidar consiste en determinar la cantidad líquida a que asciende el monto indemnizatorio, derivado de la condena contenida en la sentencia por la acreditación de la actividad irregular del Estado, el daño causado y la relación causal entre éstas; de manera que existe una pretensión que no versa ya sobre la existencia de la responsabilidad patrimonial del Estado, sino sobre la cuantía de la indemnización.

30. Desde un primer punto de vista, el incidente de liquidación es autónomo respecto del juicio principal, pues su resolución no altera el reconocimiento del derecho respectivo contenido en la sentencia, y su tramitación constituye un procedimiento independiente del juicio principal, pues de conformidad con el artículo 39, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los incidentes se sustanciarán corriendo traslado de la promoción a las partes por el término de tres días y con el escrito por el que se promueva el incidente o se desahogue el traslado concedido, se ofrecerán las pruebas pertinentes y se presentarán los documentos, los cuestionarios e interrogatorios de testigos y peritos.

31. Desde otro punto de vista, sin embargo, el referido incidente de liquidación es heterónomo o dependiente y accesorio del juicio principal, porque la procedencia de la acción incidental depende de que previamente exista una condena a la autoridad demandada por haberse acreditado la responsabilidad patrimonial, que pretende perfeccionarse mediante su liquidación.

32. Además, el incidente es un procedimiento necesario, ya que, aun siendo facultativo para las partes tramitarlo o no, es de orden público dilucidar la cuestión relativa a la indemnización con objeto de dar operatividad a la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización.

33. Ambos puntos de vista, sin embargo, no son antagónicos, sino complementarios.

34. Efectivamente, cuando un juicio versa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, la resolución que la declara acreditada constituye una condena a cargo de la autoridad demandada que debe traducirse en una obligación de pagar una indemnización pues, de otro modo, se haría nugatorio el cumplimiento al derecho sustantivo establecido en el anterior artículo 113, ahora 109, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de restituir los daños causados por el actuar administrativo irregular.

35. Ahora bien, como ha quedado precisado en párrafos precedentes, en ocasiones no es posible que en la sentencia se establezca la condena líquida necesaria para hacer efectivo el referido derecho, cuando en el juicio contencioso administrativo no se tienen los elementos necesarios para llevarlo a cabo; de manera que una sentencia líquida sería incongruente.

36. En estos casos, la cuantificación de la indemnización necesariamente va aparejada del posterior procedimiento necesario para su liquidación, ya que, de lo contrario, se tendría una simple declaración de la existencia de un derecho, que resultaría inerte, al no poder hacerse efectivo.

37. En razón de lo anterior, este Alto Tribunal llega a la conclusión de que el momento procesal para determinar la cuantificación de la indemnización a la que tiene derecho un particular que acreditó en el juicio contencioso administrativo la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa irregular del Estado y la lesión producida, cuando en el juicio no se tengan los elementos necesarios para llevarlo a cabo en la sentencia, es a través de un incidente de liquidación, tramitado en términos de lo dispuesto por el artículo 39, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

38. El criterio anterior ya ha sido materia de pronunciamiento por parte de esta Segunda S., al resolver el amparo directo 18/2015,(11) en donde se sostuvo que, al no existir desahogadas ante la autoridad responsable pruebas suficientes para realizar el cálculo correspondiente a la indemnización por daño moral ni la indemnización por daño personal, en un procedimiento de responsabilidad patrimonial, lo procedente era que la S. responsable en su sentencia ordenara la apertura de un incidente de liquidación que se circunscribiera exclusivamente a probar y resolver las cuestiones relativas a los cálculos de las compensaciones en concepto de daño moral, como para la indemnización por concepto de daño personal.

39. Resulta importante precisar que el incidente de liquidación respectivo debe tramitarse y resolverse en un plazo no mayor a noventa días, atendiendo al principio de administración de justicia pronta y expedita, previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

40. El plazo de noventa días establecido en estos términos, se considera suficiente para que la S. responsable tramite y resuelva el incidente de que se trata pues, como se ha señalado, su objeto no consiste en determinar cuestiones sustantivas, sino únicamente aquellos hechos necesarios para cuantificar la indemnización correspondiente.

41. En atención a las relatadas consideraciones, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el siguiente criterio:

Una vez acreditada la existencia de la relación de causalidad entre el daño producido al gobernado y la actividad administrativa irregular desplegada por la autoridad demandada, lo procedente dentro del juicio contencioso administrativo, es fijar el alcance del monto que, por concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde. Sin embargo, si de la revisión integral del expediente no se advierten los elementos necesarios para su individualización, es necesario que se tramite un incidente de liquidación conforme a lo dispuesto por el artículo 39, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya sustanciación y resolución no puede exceder del plazo de 90 días, a fin de dar un efectivo cumplimiento al derecho sustantivo establecido en el precepto 113 –actualmente 109– de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de restituir los daños causados por el actuar administrativo irregular.

42. Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO.—Sí existe contradicción de tesis entre el criterio sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver la revisión fiscal 7/2018; y el emitido por el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 399/2014.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en esta resolución.

TERCERO.—D. publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos de los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S. y presidente J.L.P. (ponente). Ausente la M.M.B.L.R..

Nota: La tesis aislada I.18o.A.19 A (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de julio de 2016 a las 10:15 horas.

La tesis aislada 1a. CLXXIII/2014 (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de abril de 2014 a las 9:32 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 819.

________________

1. Décima Época. Registro digital: 2000331. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, tesis P. I/2012 (10a.), página 9.

2. Tesis jurisprudencial P./J. 72/2010. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7.

3. Tesis aislada P. XLVII/2009, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 67.

4. Tesis jurisprudencial P./J. 3/2010, de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 6.

5. Tesis jurisprudencial 1a./J. 22/2010, emitida por la Primera S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, marzo de 2010, página 122, de rubro y texto: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA.—Si se toma en cuenta que la finalidad última de la contradicción de tesis es resolver los diferendos interpretativos que puedan surgir entre dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, en aras de la seguridad jurídica, independientemente de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, puede afirmarse que para que una contradicción de tesis exista es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: 1) que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que tuvieron que ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese; 2) que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general, y 3) que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible."

6. Cfr. Contradicción de tesis 238/2015, fallada el siete de enero de dos mil dieciséis por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H. en contra de las consideraciones, M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..

7. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 77, de texto: "Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

8. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 83, noviembre de 1994, página 35. El texto de la tesis es el siguiente: "Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

9. Este criterio se advierte de la tesis 1a. CLXXIII/2014 (10a.), de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que esta S. comparte, de rubro siguiente: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, CONSTITUCIONAL. CUESTIONES QUE DEBEN SER ATENDIDAS PARA QUE SE CUMPLA CON EL DERECHO A UNA JUSTA INDEMNIZACIÓN."

10. "Artículo 39. Cuando se promueva alguno de los incidentes previstos en el artículo 29, se suspenderá el juicio en el principal hasta que se dicte la resolución correspondiente.

"Los incidentes a que se refieren las fracciones I, II y IV, de dicho artículo únicamente podrán promoverse hasta antes de que quede cerrada la instrucción, en los términos del artículo 47 de esta ley.

"Cuando se promuevan incidentes que no sean de previo y especial pronunciamiento, continuará el trámite del proceso.

"Si no está previsto algún trámite especial, los incidentes se sustanciarán corriendo traslado de la promoción a las partes por el término de tres días. Con el escrito por el que se promueva el incidente o se desahogue el traslado concedido, se ofrecerán las pruebas pertinentes y se presentarán los documentos, los cuestionarios e interrogatorios de testigos y peritos, siendo aplicables para las pruebas pericial y testimonial las reglas relativas del principal."

11. Fallado en sesión de 10 de mayo de 2017, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S. y presidente E.M.M.I. (ponente). Ausente la M.M.B.L.R..

Esta ejecutoria se publicó el viernes 24 de mayo de 2019 a las 10:29 horas en el Semanario Judicial de la Federación.