Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé Fernando Franco González Salas,José Ramón Cossío Díaz,Javier Laynez Potisek,Alberto Pérez Dayán,Eduardo Medina Mora I.,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Norma Lucía Piña Hernández,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Luis María Aguilar Morales,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Margarita Beatriz Luna Ramos
Fecha de publicación31 Mayo 2019
Número de registro28651
Fecha31 Mayo 2019
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 66, Mayo de 2019, Tomo I, 513
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 98/2017. MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, ESTADO DE MORELOS. 11 DE OCTUBRE DE 2018. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: J.M.M.F..


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al once de octubre de dos mil dieciocho.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO.—Presentación y contenido de la demanda. Mediante escrito recibido el diecisiete de marzo de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación, Y.V.F., en su carácter de síndica municipal del Ayuntamiento de Tlaquiltenango, M., promovió controversia constitucional en contra del Acuerdo dictado por el Poder Ejecutivo de la aludida entidad federativa, por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el dos de febrero de dos mil diecisiete.


SEGUNDO.—Conceptos de invalidez. La parte actora hizo valer los motivos de disenso siguientes:


a) El acuerdo impugnado rebasa las facultades del Gobierno del Estado de M. al permitir que el Poder Ejecutivo asuma funciones de servicios públicos que corresponden al Municipio, ya que si bien sí tiene tales atribuciones, es necesario medie solicitud del propio Municipio al Congreso Local, o éste se encuentre imposibilitado para ejercerlo y otorgarlo.


b) El Constituyente previó al Municipio como un órgano de gobierno dentro de un territorio estatal, al que se le otorgó un territorio, órgano de gobierno representado por el Ayuntamiento y una población, otorgándosele a la vez, de forma precisa y clara, las funciones de servicios públicos.


c) A fin de que el Estado asuma los servicios públicos municipales, debe cumplirse con ciertos requisitos, que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece –solicitud del Municipio o imposibilidad en la prestación por éste–, siendo necesario se agote un procedimiento legislativo. En el caso concreto, el Municipio de Tlaquiltenango, M., no ha manifestado ninguna imposibilidad al Congreso Estatal para que sea el Poder Ejecutivo del Estado el que preste determinado servicio público municipal.


d) Suponiendo sin conceder que el legislativo le otorgó esa facultad al Gobierno del Estado, el acuerdo impugnado se aparta del objeto que constitucionalmente debiera tener, invadiendo la autonomía municipal. Es decir, si se le otorgó la prestación del servicio al Poder Ejecutivo Estatal, es porque éste tiene los medios idóneos para dicho desempeño, por lo que no tendría la atribución de concesionarlo a particulares.


e) No existe fundamento jurídico para que el Municipio deje de cumplir, por sí, con los servicios que le corresponde y que, por ello, el Estado los asuma para posteriormente concesionarlos a particulares. El órgano legislativo interviene para autorizar, en su caso, la asociación de Municipio de un mismo Estado para la prestación de servicios públicos, o de diferentes Estados, pero no para concesionar aquéllos.


f) Los servicios públicos municipales son una atribución constitucional del Municipio, sin que exista una prevención dentro de la Carta Magna que sirva de base para que el Poder Ejecutivo pueda asumir e imponer alguna condición para la prestación de aquéllos, cuando por la naturaleza misma de la función, está descartado que pueda ser transmitida a particulares, vía concesión.


g) En conclusión, con la norma emitida se invade la esfera de competencias del Municipio actor, respecto a la prestación de los servicios públicos que le corresponden, puesto que no ha mediado ni solicitud de éste, ni imposibilidad en el ejercicio de la función, que permita al Estado prestarlo directamente y, los lineamientos implican ese apoderamiento y concesión indebida a particulares.


TERCERO.—Disposiciones constitucionales que se aluden transgredidas. La parte actora consideró se violaban en perjuicio del Municipio, los artículos 16 y 115, fracciones II, inciso d) y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO.—Registro. Por acuerdo de diecisiete de marzo de dos mil diecisiete, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 98/2017; asimismo, designó como instructor al M.J.F.F.G.S..


Posteriormente, por acuerdo de veintitrés de marzo de dos mil diecisiete, el Ministro presidente determinó que, ante la ausencia del Ministro instructor designado, el asunto se turnara provisionalmente al Ministro J.L.P., de acuerdo al sistema de suplencias de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad; a efecto de que determinara lo conducente respecto de la tramitación del asunto.


QUINTO.—Admisión y trámite. En proveído de veinticuatro de marzo siguiente, el Ministro J.L.P., en suplencia del Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de M., al que ordenó emplazar para que presentara su contestación de demanda y presentara, dentro del plazo de treinta días hábiles, su contestación a la demanda; además se le requirió para el efecto de que remitiera toda la documentación relacionada con los actos combatidos; por último, ordenó dar vista a la procuradora general de la República para que manifestara lo que su representación correspondiera.


SEXTO.—Suspensión. Por auto de veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete, se determinó negar la suspensión solicitada, en tanto que el acto goza materialmente de las características propias de una norma general.


SÉPTIMO.—Contestación de demanda del Poder Ejecutivo. Mediante escrito presentado el veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete, J.A.G.C.P. y Ó.P.R., en su carácter de consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de M., y director general de Asuntos Constitucionales y A., respectivamente, en representación del aludido poder, contestaron la demanda de controversia.


En la contestación a la demanda, el Ejecutivo Local sostiene la validez de la norma impugnada con base en las razones siguientes:


a) Contrario a lo argumentado por la parte actora, el acuerdo reclamado no es contrario al numeral 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Lo anterior, debido a que los alcances del acuerdo no invaden la esfera competencial de los Municipios, en tanto que su aplicación se acota a la previa existencia de una ley, decreto o convenio por el que se permita la eventual asunción por parte de la administración pública estatal de prestar un servicio público correspondiente a un determinado Municipio.


Es decir, el objeto del acto impugnado es prever –a nivel reglamentario–, el modo en que, una vez que los Municipios del Estado decidan que el Gobierno Estatal asuma ciertos servicios públicos que constitucionalmente estén a su cargo; se transparente el mecanismo por el cual la administración pública estatal los concesiona.


b) Resulta intrascendente la manifestación del Municipio actor respecto a que en momento alguno ha hecho del conocimiento del Congreso Estatal, su imposibilidad de brindar un servicio público municipal.


En efecto, debe tenerse presente que mientras el Municipio no decida que cierto servicio sea asumido por el Poder Ejecutivo Estatal, no es posible la aplicación del acuerdo impugnado, cuyos alcances se encuentran condicionados a la actualización de esa circunstancia previa.


Es decir, tal como se puede desprender del artículo 1o. del acuerdo recurrido, para el desarrollo del contenido de la norma cuestionada, es un requisito sine qua non que exista previamente un pronunciamiento previo de otorgamiento de la facultad de prestar el servicio público de Municipio.


Por tanto, no es posible establecer que el gobernador del Estado de M. actúa de manera unilateral, dado que para la aplicación del acuerdo de referencia, es necesario colmar una serie de requisitos, de los que destaca, el otorgamiento a favor de la administración pública estatal, de brindar un servicio público que en principio le corresponde a un Municipio.


Además, esa autorización se otorga ya sea por mandato de ley, una autorización emitida por el Congreso del Estado de M. o que, expresamente, derive de un convenio celebrado entre la municipalidad y el Poder Ejecutivo Estatal; de ahí lo infundado del argumento de la parte actora.


El Poder Ejecutivo ofreció y exhibió como pruebas de su parte los Periódicos Oficiales del Estado M., correspondientes al once de junio de dos mil quince,(1) diecinueve de abril y dos de febrero de dos mil diecisiete;(2) así como copia certificada del nombramiento otorgado al director general de Asuntos Constitucionales y A..


OCTAVO.—Se tiene por contestada la demanda y por señalada fecha para la audiencia. La contestación de mérito fue recibida por el Ministro instructor, mediante proveído de veinticinco de mayo de dos mil diecisiete, en el cual, además, se le tuvo desahogado el requerimiento hecho en acuerdo de veinticuatro de marzo anterior. En el mismo acto, se señalaron las nueve horas del día seis de julio de dos mil diecisiete para efecto de que tuviera verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.


NOVENO.—Intervención de la Procuraduría General de la República. La procuradora general de la República no formuló opinión en el presente asunto.


DÉCIMO.—Audiencia y puesta en estado de resolución. El nueve de julio de dos mil diecisiete, tuvo verificativo la audiencia de ley, asentándose que las partes no se presentaron; en el acto, el Ministro instructor admitió las pruebas documentales aportadas por las partes, así como la instrumental de actuaciones y la presuncional en su doble aspecto (legal y humano), mismas que se tuvieron por desahogadas por su propia y especial naturaleza. Cerrado el periodo de pruebas y no habiendo alegado las partes ante su ausencia, se cerró instrucción y se determinó proceder a la elaboración del proyecto de resolución respectivo.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(3)y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(4) así como por el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(5) dado que en el caso, la parte actora es un Municipio que impugna una norma general emitida por el Estado al que pertenece.


SEGUNDO.—Precisión de la litis. A fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(6) se precisa que en el presente caso, se demandó la invalidez del "Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal", publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el dos de febrero de dos mil diecisiete.


TERCERO.—Oportunidad en la presentación de la demanda. La demanda de controversia constitucional fue presentada oportunamente.


En la especie, el Acuerdo impugnado por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal, es impugnado con motivo de su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el día dos de febrero de dos mil diecisiete.


Por tanto, el plazo de treinta días para la presentación de la demanda, transcurrió del tres de febrero al diecisiete de marzo de dos mil diecisiete, descontando los días cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de febrero, cuatro, cinco, once y doce de marzo, por corresponder a sábados y domingos, respectivamente, así como el día seis de febrero del mismo año, en términos de los artículos 2o. y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(7) en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(8) y el punto primero, inciso c), del Acuerdo General 18/2013, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal.(9)


Por consiguiente, si la demanda se presentó el diecisiete de marzo de dos mil diecisiete, debe concluirse que fue promovida de manera oportuna.


Ver oportunidad de la demanda 1

CUARTO.—Oportunidad en la presentación de la contestación. El escrito de contestación de demanda se presentó dentro del plazo de treinta días que para tal efecto establece el artículo 26, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(10)


Lo anterior, ya que el acuerdo admisorio de demanda se notificó al Poder Ejecutivo del Estado de M., el martes cuatro de abril de dos mil diecisiete.(11) Dicha notificación surtió efectos al día siguiente, en términos del artículo 6o., párrafo primero, de la ley reglamentaria del caso,(12) por lo que el plazo corrió del seis de abril al veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete.


En el entendido que para efectos del cómputo deben descontarse los días ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de abril, así como seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno de mayo, todos de dos mil diecisiete, por haber sido sábados y domingos; doce a catorce de abril de dicha anualidad, de conformidad con lo determinado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veintiocho de marzo de dos mil diecisiete,(13) y los días uno y cinco de mayo de dicha anualidad.(14)


Luego, si el escrito de contestación de demanda del Poder Ejecutivo del Estado de M., se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete,(15) debe concluirse que su presentación fue oportuna.


Ver oportunidad de la demanda 2

QUINTO.—Legitimación activa. El artículo 105, fracción I, inciso i),(16) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá conocer de las controversias suscitadas entre un Estado y uno de sus Municipios por la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.


Luego, el artículo 10, fracción I,(17) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales, como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia.


A su vez, el diverso 11,(18) primer párrafo, de la ley reglamentaria en cita, dispone que la parte actora debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que la rigen, estén facultados para representarla.


En el caso, la demanda fue suscrita por Y.V.F., síndica municipal del Ayuntamiento de Tlaquiltenango, en el Estado de M., quien acredita su cargo con la constancia de mayoría de la elección de Ayuntamiento del aludido Municipio de fecha diez de julio de dos mil quince, emitida por el Consejo Municipal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.


Ahora bien, la promovente, en términos del artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., en su carácter de síndica, tiene la representación del Ayuntamiento para efecto de defender los intereses y derechos del Municipio correspondiente, representando jurídicamente al primero en todas las controversias jurisdiccional en que sea parte, incluyendo las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal.(19)


En el caso en concreto, fue el Municipio de Tlaquiltenango, en el Estado de M., el que demandó al Poder Ejecutivo Local por la constitucionalidad de la norma emitida, siendo por conducto de la funcionaria facultada para representarlo; por tal razón, se concluye que tiene legitimación para promover esta controversia constitucional.


SEXTO.—Legitimación pasiva. Los artículos 10, fracción II,(20) y 11, párrafo primero,(21) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respecto de la parte demandada en la controversia constitucional, que será la entidad, el poder o el órgano que hubiera emitido el acto objeto de la controversia y el cual deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla.


En el caso, la parte actora atribuye el acto impugnado al Poder Ejecutivo del Estado de M., ya que a su parecer, es inconstitucional el Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal, en atención a que con ello, se vulneraron los artículos 16 y 115, fracciones II, inciso d) y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Por su parte, el Poder Ejecutivo demandado comparece a juicio por conducto de J.A.G.C.P. y Ó.P.R., en sus calidades de consejero jurídico del Poder Ejecutivo de M. y director general de Asuntos Constitucionales y A., quienes acredita su cargo con el ejemplar del Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de diecinueve de abril de dos mil diecisiete, a cuya foja noventa y cinco obra el nombramiento del primero de los funcionarios mencionados; asimismo, se exhibe copia certificada del nombramiento concedido al segundo de los servidores públicos en la calidad que ostenta.


Además, en términos de los artículos 11, párrafo cuarto, 13, fracción VI, y 38, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., 1, 2, 4, fracción V, 9, 10, fracciones VIII y XXI, y 11, fracciones III, y XXXV, del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica,(22) se advierte que, al consejero jurídico le corresponde, en primer orden, la representación jurídica del gobernador en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución General de la República; funciones que pueden ser desempeñadas, en delegación, por el director general de Asuntos Constitucionales y A..


De lo anterior, se observa que la norma general objeto de la controversia en que se actúa es atribuida al Poder Ejecutivo del Estado de M. y que éste contesta la demanda por conducto de los funcionarios que tienen la facultad de representarlo, en los términos legales señalados; por tal razón, se concluye que la parte demandada cuenta con la legitimación pasiva para comparecer en este juicio.


SÉPTIMO.—Causales de improcedencia. En este apartado se examinarán las causas de improcedencia que plantean las partes o que, en su caso, advierta este tribunal de oficio, de conformidad con lo establecido en el párrafo último del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(23)


El Poder Ejecutivo del Estado de M. aduce que el Municipio actor carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer a través de la presente controversia constitucional; al respecto, indica que no se ha desplegado un acto que invada o afecte la órbita competencial del Municipio.


De ese modo, señala que en tanto no se ha generado un acto que trastoca las atribuciones propias del Municipio, es inconcuso que carece del derecho a demandar la invalidez del acuerdo reclamado.


Las manifestaciones de la parte demandada versan, en esencia, sobre la presunta falta de interés legítimo del Municipio de Tlaquiltenango, Estado M., para accionar este medio de control constitucional, debido a que la emisión del acuerdo impugnado, se realiza a partir de las atribuciones y facultades propias del Poder Ejecutivo de la referida entidad federativa, sin que se advierta una invasión a la esfera jurídica y competencial del Ayuntamiento citado.


Sobre el particular, debe desestimarse el alegato sintetizado, pues el análisis relativo a si la norma general impugnada invade o no la esfera de competencia del Municipio actor; es un aspecto que se involucra con el fondo del asunto, en la medida que, en el caso concreto, lo que pretende dilucidarse es si la emisión, así como el propio contenido del acuerdo controvertido, regula competencias reservadas en exclusiva al Municipio; circunstancia que no es susceptible de analizarse en este apartado.


Lo anterior, ya que como lo ha sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando la causal de improcedencia se involucre con el estudio de fondo, deberá desestimarse y privilegiarse el estudio de fondo del negocio.


Lo razonado encuentra su apoyo en la jurisprudencia número P./J. 92/99,(24) que se reproduce a continuación:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


Desestimado el argumento de la parte demandada y no habiendo advertido de oficio este Alto Tribunal la actualización de causa diversa de improcedencia, se procede al estudio de fondo.


OCTAVO.—Estudio de fondo. Por cuestión de método se procederá a analizar los conceptos de invalidez sintetizados en los incisos a), b), c), e) y g), por los que el actor sostiene, en esencia, que a través del acto impugnado, el Poder Ejecutivo de la referida entidad federativa está regulando un procedimiento por el cual, de modo unilateral, asume la obligación de brindar un servicio público municipal; siendo que corresponde a la Legislatura Estatal expedir las disposiciones legales por las que dicha asunción puede regularse.


En otras palabras, el Municipio actor alega que, en el caso concreto, el acuerdo recurrido constituye un mecanismo por el cual el Gobierno Estatal puede asumir la función de prestar un servicio público, sin que en la especie, exista una solicitud para tal efecto por parte del Ayuntamiento de que se trata; por ende, que la invalidez del acuerdo de mérito radica en que su contenido permite a la administración pública estatal despojar al Municipio de una facultad que le está constitucionalmente reservada, como lo es la prestación de un servicio público municipal, sin que sea necesaria la intervención de la Legislatura Local.


Así, la argumentación del actor es demostrar que el acuerdo reclamado, viola el contenido del artículo 115, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así es conveniente traer a colación el contenido de la referida porción normativa:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


(Reformada, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;


"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;


"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y


"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."


La reforma a la aludida fracción II, del artículo 115 constitucional, de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de "bases normativas" que utilizaba el texto anterior, por el de "leyes en materia municipal".


Dicha modificación atendió al propósito del órgano reformador de ampliar el ámbito competencia del Municipio y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, con la finalidad de potencializar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos, a través de la limitación de las facultades legislativas locales en ese rubro.


Así, el término "bases generales de la administración pública municipal", no debe interpretarse en el sentido de que las Legislaturas Estatales pueden ilimitadamente abordar aspectos propios de la vida de los Municipios; no obstante, tal circunstancia no implica que, a su vez, los Ayuntamientos tengan una libertad total sobre su facultad reglamentaria, debido a que deben respetar el contenido de las bases generales de la administración pública municipal, debido a que al emitir sus normas reglamentarias no deben oponerse lo establecido en dichas disposiciones que les resulten obligatorias, en tanto que su función es la de proporcionar un marco que dé uniformidad a los Municipios de una entidad federativa en elementos fundamentales.


En el inciso b), de la fracción en comento, se otorgan facultades a la Legislatura Estatal para determinar los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento. Dicha porción normativa, se refiere al establecimiento de una votación calificada de los integrantes del Cabildo para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal.


Además, su correcta interpretación debe ser en el sentido de que la Legislatura Estatal tiene la facultad discrecional para delimitar los casos en que, tratándose del patrimonio inmobiliario del Municipio, se requiera ese quórum de votación; atribución que debe ejercerse tomando como punto de partida un criterio de importancia y trascendencia en relación con la afectación que podría resentir el Municipio y que, por tanto, justifique la existencia de la votación calificada.


Lo anterior, no implica que las Legislaturas Estatales o cualquier otro ente ajeno al Ayuntamiento se conviertan en instancias de decisión directa e inmediata respecto de los bienes inmuebles del Municipio, tal como se ha previsto en la tesis P./J. 36/2003,(25) de rubro y contenido siguientes:


"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999).—El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."


Posteriormente, también la disposición constitucional en cita, señala los supuestos en los que se requiere esa votación calificada tratándose de la celebración o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento en funciones.


En diverso aspecto, en el inciso c), de la fracción II del artículo 115 de la Norma Fundamental, se otorgan facultades a las Legislaturas Estatales para expedir las normas relativas a la celebración de los convenios a que se refieren las diversas fracciones III y IV, de ese numeral, así como del párrafo segundo de la fracción VIII del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Del contenido del citado inciso c), se desprende que las leyes municipales deben contener las normas de carácter general para la celebración de los convenios siguientes:


1) De coordinación o asociación entre Municipios para la prestación conjunta de los servicios públicos que les corresponda, incluso, entre Municipios de otras entidades federativas.


2) Entre la entidad federativa y sus Municipios, para que la primera se haga cargo de las funciones realizadas con la administración de las contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria.


3) Entre la entidad federativa y sus Municipios, a efecto de que aquélla asuma la prestación de los servicios o bien alguna de las funciones, ejecución y prestación de obras cuando el desarrollo económico y social lo tornen necesario.


No debe soslayarse que con la reforma de mil novecientos noventa y nueve, al artículo 115 constitucional, se eliminó la concurrencia de la prestación de servicios públicos entre el Estado y sus Municipios, para sustituirla por una fórmula de exclusividad de competencia a favor de los Ayuntamientos, consagrada en la fracción III, del multireferido precepto constitucional; y, de la misma manera, se fortaleció el ámbito hacendario del Municipio, al dotarlo de mayores atribuciones respecto de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria; por ende, el nuevo Texto Constitucional prevé la posibilidad de la celebración de convenios entre dichos entes, dejando a la Legislatura la regulación de las bases sobre las cuales se celebrarán.


En el inciso d) de la fracción II del artículo 115 del Texto Constitucional, se advierte la finalidad del órgano reformador, consistente en que, para salvaguardar el ámbito competencial del Municipio y hacer posible la transferencia a la entidad federativa de la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función pública municipal, es necesario que exista una solicitud previa del Ayuntamiento involucrado, aprobada por lo menos por la mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros.


Ahora, la interpretación de esa disposición es en el sentido de que cuando no exista convenio entre una entidad federativa y un Municipio, en relación con la prestación de funciones o servicios públicos, el Ayuntamiento, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá solicitar a la Legislatura Local que el Gobierno Estatal asuma la función o servicio público de que se trate, quedando para el Congreso Local la obligación de emitir normas que regulen los términos de la asunción de éstos por parte del Poder Ejecutivo Estatal, así como el dictamen correspondiente que califique la imposibilidad del ejercicio de la función o la prestación del servicio público a cargo del Ayuntamiento; sin que en caso alguno se pueda determinar oficiosamente tal circunstancia, ya que es requisito indispensable la solicitud previa, la cual le corresponde en exclusiva al Municipio.


Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia P./J. 25/2006,(26) de rubro y contenido del tenor siguiente:


"SERVICIOS PÚBLICOS Y FUNCIONES MUNICIPALES. PARA QUE SU PRESTACIÓN O EJERCICIO SEAN TRANSFERIDOS AL GOBIERNO DEL ESTADO, DEBE EXISTIR SOLICITUD PREVIA DEL AYUNTAMIENTO, APROBADA CUANDO MENOS POR LA MAYORÍA CALIFICADA DE LAS DOS TERCERAS PARTES DE SUS INTEGRANTES (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO D), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).—A fin de salvaguardar el ámbito competencial del Municipio y hacer posible la transferencia al Estado de la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función pública municipal, el inciso d) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe interpretarse en el sentido de que cuando no exista convenio entre una entidad federativa y sus Municipios, el Ayuntamiento, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá solicitar a la Legislatura que el Gobierno Estatal asuma la función o servicio público de que se trate, debiendo la Legislatura emitir las normas que regulen los términos de la referida asunción, así como el dictamen que califique la imposibilidad del ejercicio de la función o de la prestación del servicio por parte del Ayuntamiento, sin que ello implique que pueda determinar unilateral y oficiosamente tal circunstancia, pues la mencionada solicitud es un derecho exclusivo del Ayuntamiento."


En última instancia, en el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Ley Fundamental, se advierte que si bien otorga una facultad amplia a la Legislatura Local, para emitir todo tipo de normas relativas al funcionamiento municipal, lo cierto es que la aplicación de éstas será únicamente supletoria para los Ayuntamientos que no cuenten con la reglamentación correspondiente, razón por la que, su ejecución es temporal, en tanto el Municipio de que se trate expida las disposiciones relativas.


Su contenido refleja la previsión consistente en que algunos Municipios no cuenten con la infraestructura suficiente para emitir, inmediatamente, los reglamentos respectivos, por lo que la disposición mencionada establece ese ejercicio supletorio, mientras subsista la ausencia de reglamentación municipal.


Precisado el marco constitucional anterior, en el caso concreto, el Municipio actor aduce que el "Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal", regula un procedimiento por el que el gobernador del Estado de M. puede asumir la obligación de prestar un servicio público a cargo de un Municipio, sin que exista previamente la solicitud respectiva del Ayuntamiento ni se requiera la intervención del Congreso Local.


En síntesis, el Municipio actor refiere que si bien puede la administración pública estatal asumir la obligación de prestar un servicio público municipal, para tal efecto es necesario cumplir con los requisitos que para tal actuación delimita la Constitución Federal, sin que pueda realizarse la asunción sin la previa solicitud que emita el Ayuntamiento, ni mucho menos soslayar el pronunciamiento que debe efectuar la Legislatura Local.


Ahora, para dar contestación a los argumentos de la parte actora, es conveniente traer a colación la exposición de motivos del acuerdo general señalado.


"Exposición de motivos.


"Para el doctor J.F.R., el servicio público es toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo, deba ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes con sujeción a un mutable régimen jurídico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la administración pública, o bien, mediante particulares facultados para ello por autoridad competente.


"Así pues, tenemos que los servicios públicos son actividades cuya realización se encuentra destinada a la satisfacción de necesidades de carácter general, de ahí su importancia, y la trascendencia que han cobrado en la actualidad se debe al constante crecimiento y dinamismo con el que se desenvuelven las sociedades modernas del mundo entero.


"Los servicios públicos, generalmente, suelen clasificarse atendiendo al ámbito competencial de la autoridad encargada de brindarlos. De tal suerte, existen los servicios públicos generales, regionales y municipales. Los primeros, son aquellos cuya prestación, regulación y control está atribuida al Gobierno Federal, tal como el suministro de energía eléctrica. Los segundos, se atribuyen y quedan bajo el control del Gobierno de la entidad federativa, denominándoseles también servicios públicos estatales, entre los cuales encontramos el servicio de transporte público. Finalmente, los servicios municipales son los atribuidos a la administración pública municipal, y como ejemplo podemos mencionar el suministro de agua potable.


"Ahora bien, según el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, por sus siglas INAFED, los servicios públicos municipales son aquellas actividades que realiza el Ayuntamiento de manera uniforme y continua, para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad.


"El Municipio, al ser la base de la división territorial y de organización política y administrativa de las entidades federativas en nuestro país, resulta ser el gobierno de mayor proximidad con sus representados, por lo tanto, tiene a su cargo la importante función de satisfacer las necesidades más básicas y esenciales de la población, mediante las cuales se garantiza el bienestar social.


"Sin duda, el otorgamiento de los servicios públicos municipales constituye una de las funciones de mayor relevancia encomendadas a las administraciones públicas municipales, en atención a que, a través de su correcta prestación, pueden mejorarse significativamente las condiciones de vida de las personas que habitan las diversas comunidades que integran un Municipio. Por el contrario, una prestación deficiente genera descontento e inconformidad entre la población y no sólo esto, además, cuando las autoridades no cuentan con los elementos necesarios que les permitan brindar un servicio de calidad, dicha situación puede traer aparejada graves consecuencias, entre las que destacan riesgos para su integridad física y salud.


"En ese tenor, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los servicios públicos que se encuentran a cargo de los Municipios son: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la propia Constitución Federal, policía preventiva municipal y tránsito y los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, atendiendo además a su capacidad administrativa y financiera.


"Asimismo, el penúltimo párrafo de la citada fracción establece que los Municipios, previa autorización de sus Cabildos, podrán coordinarse y asociarse con la finalidad de brindar una prestación de servicios públicos con mayor eficacia. También, se contempla la posibilidad de que los Ayuntamientos celebren convenios con el Estado a fin de que este último, ya sea de forma directa o por conducto de un organismo, se haga cargo de la prestación de algunos servicios públicos de manera temporal. Finalmente, se encuentra prevista la hipótesis correspondiente a que, tanto el Estado como el Municipio, puedan otorgar o ejercer de manera coordinada la prestación de un servicio.


"El referido artículo, en su fracción II, inciso d), dispone que en el ámbito municipal, siempre y cuando no exista el convenio respectivo, los Congresos Locales pueden valorar la conveniencia de que el Estado asuma funciones o servicios municipales, cuando a consideración de sus integrantes, se estime que la administración pública municipal está imposibilitada para prestarlos o ejercerlos, debiendo entonces determinar el procedimiento y las condiciones que el Gobierno Estatal debe seguir en estos casos. Al respecto, es de suma relevancia mencionar que en este supuesto debe existir solicitud previa del Ayuntamiento, misma que debe ser aprobada por cuando menos por las dos terceras partes de los miembros del Cabildo, es decir, no se trata de una decisión unilateral u oficiosa de las Legislaturas Locales, tal y como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia de la Novena Época, con número de registro digital: 175761.


"Por lo que respecta al ámbito local, el artículo 71 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., establece que el gobernador del Estado se encuentra facultado para celebrar convenios, ya sea con la Federación, otras entidades federativas, así como con los Municipios del Estado, sobre las materias que resulten necesarias, debiendo sujetarse en todo momento a las disposiciones previstas en las leyes expedidas por el Congreso Local y, en su caso, a la normativa federal que resulte aplicable.


"A su vez, el artículo 114 bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., en adelante Constitución Local, enumera los servicios públicos que los Ayuntamientos tendrán a su cargo, asimismo, en su segundo párrafo se contemplan las hipótesis establecidas en el artículo 115, fracción III, último párrafo, de la Constitución Política Federal, mismas que han sido referidas en párrafos anteriores, y cuyo contenido es relativo al tema de coordinación y asociación que los Municipios pueden convenir para la más eficaz prestación de los servicios públicos a su cargo.


"De dichos preceptos constitucionales se desprende la posibilidad de celebrar los convenios respectivos entre el Poder Ejecutivo Estatal que encabezo y los Municipios del Estado, con la finalidad de asumir las facultades que, en materia de servicios públicos, les fueron conferidas a estos.


"Por último, con relación al supuesto final, nuestra Constitución Local prevé de igual forma, en su artículo 118, fracción V, la posibilidad de que el Estado asuma un servicio público municipal, cuando a consideración del Congreso Local un Ayuntamiento esté imposibilitado para prestarlo, y así lo haya solicitado previamente.


"De tal suerte, el Poder Ejecutivo Estatal al asumir, en cualquiera de los casos enunciados, un servicio público municipal, acepta hacerse cargo de su prestación, compeliéndose y haciéndose responsable por el otorgamiento del mismo, como si a este le correspondiera la obligación originaria.


"Ahora bien, el artículo 9, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., establece que la prestación de los servicios públicos que corresponda otorgar a la administración pública estatal, podrá concesionarse en los casos que así lo requiera el interés general y la naturaleza del servicio lo permita, debiendo existir previamente un proceso en el que se establezcan los actos a través de los cuales deba otorgarse la concesión, el cual debe ser instruido por el gobernador del Estado.


"Al efecto, debe entenderse que la disposición legal de referencia ordena, de manera expresa, que el proceso de otorgamiento de concesiones de servicios públicos, tendrá necesariamente que ser instruido, es decir, regulado por el titular del Poder Ejecutivo Estatal, mediante el instrumento respectivo.


"En ese sentido, resulta adecuado en el presente caso hacer uso de la facultad reglamentaria inherente al titular del Poder Ejecutivo, por lo que la expedición del presente acuerdo tiene como finalidad establecer los lineamientos, que al efecto, deberá observar la administración pública estatal, cuando se estime necesario otorgar en concesión la prestación de un servicio público municipal que sea asumido por esta; mismos que son de estricta observancia para las secretarías de despacho, dependencias y entidades que deban participar en estos procesos, atendiendo a su naturaleza y a las atribuciones que en la materia tengan, de conformidad con la normativa aplicable.


"En otro orden de ideas, con relación al tema propiamente de las concesiones, el maestro A.S.R., define a la concesión administrativa, como un procedimiento eficaz, dentro de la estructura de la sociedad moderna, para entregar a los particulares ciertas actividades o la explotación de bienes federales que el Estado no está en condiciones de desarrollar por su incapacidad económica, o porque así lo estima útil o conveniente, o se le impide su propia organización.


"Por su parte, el ya citado autor F.R., señala que la concesión administrativa es una herramienta de gran utilidad para el cumplimiento de los deberes del Estado y del Municipio, ya que, en la actualidad, en casos específicos, debido a la gran cantidad de actividades que deben desplegar a fin de lograr el bienestar de sus gobernados, se encuentran imposibilitados para desempeñarlas adecuadamente con el solo uso de sus medios y recursos propios. Asimismo, puntualiza que la delegación de estas tareas no puede traducirse como una renuncia o abandono, ya que tales atribuciones siguen asignadas a la administración pública de que se trate, y éstas no podrían realizarse por los particulares sino existe previa delegación, mediante el otorgamiento de la respectiva concesión.


"Sigue refiriendo el autor, que la concesión de servicio público implica el sometimiento del concesionario al control y a la vigilancia de la administración pública, porque viene a ser una de las formas del ejercicio privado de las actividades públicas, ya que el concesionario, aun cuando no constituya parte integrante de la referida administración, le aporta una colaboración que le descarga a aquélla de una parte de sus labores, sin reducir su potestad y su autoridad sobre los gobernados.


"No debe perderse de vista que la finalidad perseguida mediante la realización de este tipo de actos es, precisamente, velar por el interés general, otorgando certeza jurídica a los gobernados por cuanto a todas y cada una de las actividades desarrolladas por el Estado para determinar quién o quiénes serán los beneficiarios de la concesión, por lo cual los procedimientos a través de los cuales se desarrollen este tipo de actos deben estar previamente contemplados en los instrumentos jurídicos y normativos respectivos, a fin de evitar fenómenos de concentración que contraríen el interés referido.


"Así, el presente instrumento normativo establece el procedimiento que deberá seguirse en los casos de otorgamiento de concesión de servicios públicos municipales asumidos por la administración pública estatal, señalando la participación que las secretarías y dependencias del Poder Ejecutivo Estatal deberán tener y los plazos en los que deberán realizarse las acciones necesarias para tales efectos.


"También, se determina la creación e integración de una Comisión Técnica Especializada de Concesiones de la Administración Pública Estatal, por cada servicio público municipal que se pretenda concesionar, cuando su prestación se asuma por el Poder Ejecutivo del Estado, como el órgano colegiado respectivo que tendrá bajo su responsabilidad, la emisión de opiniones sobre el otorgamiento de concesiones de servicios públicos, buscando con ello, que las resoluciones emitidas se encuentren sustentadas bajo criterios técnicos, administrativos, legales y financieros que otorguen certeza en la elección de la persona física o moral a la que se le concesionará el servicio del que se trate.


"Por otra parte, se establecen las etapas que deberán seguirse en el procedimiento de otorgamiento de concesiones, el cual inicia con la expedición de una convocatoria y culmina con la publicación de la resolución mediante la cual se determina quién será el titular de la concesión del servicio público.


"A su vez, se enuncian los supuestos en los que las personas físicas o morales no podrán ser sujetos de otorgamiento para la explotación de servicios públicos, destacando aquellos casos en los que los interesados sean miembros de la administración pública estatal; esto con la finalidad de evitar que se propicien situaciones de conflicto de intereses, así como posibles actos de corrupción, lo cual se traduciría en un perjuicio grave para la sociedad, en el marco de la transparencia que deben revestir todos los actos públicos.


"Además, en el presente acuerdo se establecen puntualmente las hipótesis específicas en que, de manera excepcional, podrá optarse por no llevar a cabo el procedimiento ordinario para el otorgamiento de concesiones, mismas que guardan una relación armónica con las señaladas en el artículo 51 de la Ley sobre Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de M., disposición normativa que indica los casos concretos en los que las adquisiciones y contratación de servicios que realice la administración pública estatal, podrán adjudicarse de manera directa, sin observar las reglas previstas en los procedimientos de licitaciones públicas o el procedimiento de invitación a cuando menos tres personas.


"Debe destacarse que, si bien es cierto, en términos de competencia para las personas físicas o morales interesadas en el otorgamiento de la concesión, el procedimiento ordinario contemplado es el más favorable, existen algunas circunstancias excepcionales en las que no resulta el más adecuado, atendiendo a circunstancias de interés social y, por lo tanto, se hace necesario apartarse de la regla o condición general, a fin de garantizar que la prestación del servicio se realice en condiciones inmejorables, lo que se traducirá en beneficio de la sociedad.


"Al respecto, el presente acuerdo contempla tres supuestos en los cuales el titular de la secretaría, dependencia o entidad del Poder Ejecutivo Estatal que deba sustanciar el procedimiento, en razón de su competencia atendiendo a la naturaleza del servicio público de que se trate, podrá bajo su más estricta responsabilidad optar por no llevar a cabo el procedimiento ordinario contemplado en este instrumento normativo; claro está, sin apartarse del principio de legalidad que como autoridad se encuentra obligado a observar, por lo que deberá fundar y motivar debidamente la decisión, aplicando en su determinación criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, mediante los cuales se aseguren las mejores condiciones para el Estado y, por ende, para la sociedad.


"Asimismo, se establecen los requisitos mínimos que deberá contener el título de concesión que se otorgará a quién haya sido electo como concesionario, derivado de la realización de cualquiera de los procedimientos establecidos en el presente acuerdo.


"Con relación a la vigencia del presente instrumento jurídico, se estima conveniente no limitarla, puesto que resultaría de gran utilidad su aplicación para todas aquellas ocasiones en que se otorgue una autorización particular o general, considerándose ocioso emitir nuevamente lineamientos por cada determinación que, al efecto, emita el Congreso del Estado o por cada instrumento jurídico celebrado con los Ayuntamientos del Estado, para la asunción de servicios públicos municipales.


"La expedición del presente acuerdo se encuentra ceñido al contenido del Plan Estatal de Desarrollo 2013-2018, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ número 5080, Segunda Sección, de 27 de marzo de 2013, en su Eje Rector número 5, denominado ‘M. transparente y con democracia participativa’, establece en el objetivo estratégico 5.15, dialogar permanentemente con los poderes públicos y Municipios, estrategia 5.15, relativa a establecer líneas claras de interlocución, y línea de acción 5.15.1.2, que establece la actividad de asesoramiento a los Ayuntamientos en diversas materias con el fin de impulsar el desarrollo integral de los Municipios, celebrando los contratos correspondientes.


"El Gobierno de la Visión M. que encabezo, se ha caracterizado por ser un gobierno de puertas abiertas, que mantiene líneas de comunicación directas y permanentes con los integrantes de los diversos Ayuntamiento del Estado de M., a fin de garantizar la gobernabilidad de la entidad, de ahí el acercamiento que estos han tenido con funcionarios de algunas de las instancias que integran la administración pública estatal, en donde nos han manifestado la problemática que enfrentan para poder brindar de manera eficiente y adecuada la prestación de ciertos servicios públicos que por ley se encuentran a su cargo, solicitando el apoyo del Ejecutivo Estatal, a fin de que asuma temporalmente la prestación de algunos servicios públicos.


"En ese sentido, el Poder Ejecutivo Estatal ha realizado la suscripción de diversos instrumentos jurídicos con los Municipios del Estado, a fin de asumir la prestación de servicios públicos que corresponden a estos últimos, en virtud de la manifestación expresa realizada por los miembros del Ayuntamiento, respecto a su falta de estructura orgánica, técnica, administrativa y financiera, que les imposibilita ejercer las atribuciones que en materia de servicios públicos municipales tienen conferidas.


"En ese sentido, a manera de ejemplo, se citan los Convenios de Colaboración Administrativa celebrados entre el Poder Ejecutivo Estatal y los Ayuntamientos de Axochiapan y Tepalcingo, M., respectivamente, de fechas 7 de marzo de 2012 y 11 de septiembre de 2013; instrumentos que tuvieron por objeto que las funciones en materia de regulación de usos y destinos de suelo, fueran asumidas por parte del Gobierno del Estado de M..


"Asimismo, se ha sometido al Congreso del Estado la autorización para que el Estado suma la prestación de servicios públicos municipales, como lo es el tratamiento y disposición final de residuos sólidos, lo cual se contiene en el artículo décimo segundo del Decreto Número Mil Trescientos Setenta y Uno.—Por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de M. para el ejercicio fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2017, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, número 5458, de fecha 22 de diciembre de 2016.


"Lo anterior no es limitativo de otras autorizaciones que, en el mismo sentido, puedan ser planteadas y obtenidas para otro tipo de servicios públicos municipales.


"Por último, se destaca que la expedición del presente acuerdo se rige por los principios de simplificación, agilidad, economía, legalidad y austeridad; cumpliendo así, además, con lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M..


"Por lo expuesto y fundado; tengo a bien expedir el siguiente: ..."


De la transcripción anterior, se desprende que el gobernador del Estado de M. consideró que el otorgamiento de los servicios públicos municipales, representa una de las funciones de mayor trascendencia que se encomienda a los Ayuntamientos, por lo que su correcta prestación impacta en el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.


Así, que la deficiente prestación de servicios públicos municipales genera inconformidad entre la sociedad, máxime que cuando el Ayuntamiento no cuenta con los elementos necesarios que le permitan prestar debidamente el servicio público de que se trata, puede irrogarse perjuicio entre la colectividad.


De ese modo, el titular del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, mencionó los supuestos en que los Municipios, previa autorización de sus Cabildos, pueden celebrar convenios con la administración pública estatal, a fin de que ésta, asuma de forma directa o por conducto de un organismo, la prestación de ciertos servicios públicos a cargo del Municipio.


Cabe precisar, el gobernador del Estado de M. aludió a la hipótesis que se prevé en el artículo 115, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal, haciendo mención que existen supuestos en los que, no habiendo convenio entre el Municipio y el Estado, las Legislaturas Estatales pueden valorar la pertinencia de que la entidad federativa asuma las funciones o los servicios públicos de un Municipio, cuando sus miembros estimen la existencia de una imposibilidad para realizarlo; en la inteligencia que dicho proceder se sujeta a la presencia previa de la solicitud del Ayuntamiento, aprobada por lo menos de las dos terceras partes del Cabildo; por virtud de la cual se requiera al Congreso Local el procedimiento de asunción a cargo del Poder Ejecutivo Estatal.


Reiteró que el procedimiento referido, no es bajo circunstancia alguna, una decisión unilateral o, incluso, oficiosa de la Legislatura Local, por el contrario, corresponde en exclusiva al Municipio accionarlo.


A partir de lo anterior, el titular de la administración pública del Estado de M. indicó que una vez que asume la obligación de prestar un servicio público municipal, previa solicitud del Ayuntamiento relativo, además de ejecutarlo, se hace responsable por su otorgamiento, como si le correspondiera de modo originario.


Luego, que en función del artículo 9o., párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., los servicios públicos que la ley determine que quedan a cargo del Estado, pueden concesionarse, previo cumplimiento del procedimiento que para tal efecto el propio gobernador de la aludida entidad federativa instruya.


Bajo ese contexto, de primera mano, puede estimarse que contrario a lo que refiere la parte actora, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de M. no emitió el acuerdo recurrido con la finalidad de asumir –unilateralmente– la prestación de servicios públicos municipales, sino que la esencia sobre la que descansa el objeto de su expedición, radica en fijar los lineamientos a partir de los cuales la administración pública estatal puede concesionar los servicios públicos a cargo del Municipio, una vez agotados los requisitos previstos en la Constitución Federal que le permitan asumir la obligación de brindarlos a la colectividad.


Es decir, la función del acuerdo recurrido no puede acotarse a la percepción que indica el Municipio actor, puesto que de su contenido no se prevé un mecanismo a través del cual el gobernador del Estado de M., motu proprio, desincorpore de la esfera de atribuciones de los Municipios la prestación de un servicio público.


Además, lo anterior puede sostenerse a partir de lo previsto en el artículo 1o. del acuerdo impugnado en el presente medio de control constitucional, que es del tenor siguiente:


"Artículo 1o. El presente acuerdo tiene por objeto establecer las bases y lineamientos a que deberán sujetarse los procedimientos de otorgamiento de concesiones de servicios públicos municipales que asuma la administración pública estatal, de conformidad con alguno de los siguientes supuestos:


"I. Los que se encuentren determinados expresamente por la ley;


"II. Aquellos cuya prestación derive de la autorización que el Congreso del Estado otorgue mediante decreto legislativo; y,


"III. Los que se deriven de la firma de instrumentos jurídicos, tales como convenios de colaboración administrativa.


"Su cumplimiento y observancia será obligatorio para aquellas secretarías y dependencias y entidades de la administración pública estatal, que de conformidad con su naturaleza y las atribuciones que les han sido legalmente conferidas, deban de participar en los procedimientos a que se refiere el presente acuerdo."


De dicha porción normativa, se desprende que su objeto y aplicación, es la de brindar un marco jurídico a la administración pública estatal para la fijación de un procedimiento por el que se concesionen los servicios públicos municipales que el Poder Ejecutivo del Estado de M., en su momento, asuma.


Ahora, en las fracciones de dicho numeral se establecen los servicios municipales que, una vez asumidos por la entidad federativa, podrán ser materia de concesión.


En la fracción I, se establece que los servicios municipales asumidos por la administración pública local, que participarán en los procedimientos de concesión a particulares, son los que determine la ley expresamente; ante lo cual, resulta indispensable señalar que en el artículo 115, fracción III, inciso i), de la Constitución Federal,(27) y, en el caso del Estado de M., en el numeral 114 Bis, fracción IX, de la Constitución Local,(28) se establece que, las Legislaturas pueden establecer servicios públicos municipales según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


Por lo anterior, siguiendo una interpretación sistemática, la fracción I del acuerdo impugnado, se debe entender que los servicios municipales asumidos por la administración pública local, que participarán en los procedimientos de concesión a particulares, serán aquellos que están expresamente previstos en la Constitución Federal o en la Local (artículos 115 y 114 Bis, respectivamente), o bien, aquellos que las Legislaturas Estatales, en ejercicio de sus atribuciones, establezcan como servicios públicos municipales en las leyes locales correspondientes.


En la fracción II del artículo 1o. del acuerdo impugnado, se indica que deberán someterse al procedimiento de otorgamiento de concesiones los servicios públicos municipales, cuya prestación emane de la autorización del Congreso Local.


Al respecto, debe resaltarse que tal disposición legal, encuentra su razón de ser en lo previsto en el numeral 115, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal, por virtud del cual se establece que cuando no exista convenio entre una entidad federativa y sus Municipios, el Ayuntamiento, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá solicitar a la Legislatura Local que el Gobierno Estatal asuma la función o servicio público de que se trate; debiendo el Congreso Local expedir las normas que regulen los términos de la asunción de mérito, así como el dictamen que califique la imposibilidad del ejercicio de la función o de la prestación del servicio por parte del Municipio, sin que implique que la Legislatura pueda determinar unilateral u oficiosamente tal aspecto, ya que la solicitud es un derecho exclusivo del Municipio.


Así, la fracción II del artículo 1o. del acuerdo impugnado, debe entenderse en el sentido de que, una vez cumplido el procedimiento señalado en el párrafo que antecede, la Legislatura Estatal expedirá un decreto,(29) a través del cual se fijen las condiciones en que se realizará la asunción de que se trata, a favor del Poder Ejecutivo Estatal, definiendo –entre otros aspectos– el servicio público municipal que temporalmente asumirá la administración pública del Estado de M..


Por otra parte, en la fracción III del artículo 1o., del acuerdo controvertido, se establece que los servicios públicos municipales que asuma la administración pública estatal y que pretendan concesionarse, serán aquellos que se determinen en la suscripción de convenios de colaboración administrativa.


Esta porción legal encuentra su fundamento en el artículo 115, fracción III, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal, en la parte relativa; en donde se dilucida que cuando a juicio de cuando menos las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, podrán celebrarse convenios con la entidad federativa a la que pertenecen para que éste, de modo directo o mediante del organismo correspondiente, se obligue a prestar provisionalmente alguno de los servicios públicos de la municipalidad.


Por tanto, los servicios públicos municipales que se otorguen a la entidad federativa para su prestación, mediante la firma de convenios administrativos entre ésta y el Ayuntamiento; y que, posteriormente sean materia de una concesión a un particular, deberán someterse a la aplicación del procedimiento y directrices que indica el Acuerdo aquí analizado.


Atento a lo anterior, como se ha precisado, el artículo 1o. del "Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal", no regula –en modo alguno– el mecanismo por el que el gobernador del Estado de M. decide unilateralmente asumir la obligación de prestar un servicio público municipal.


Por el contrario, el objeto de dicha porción normativa es establecer los servicios públicos municipales que, una vez acatado el procedimiento constitucional que concluya con la asunción de su prestación a favor de la administración pública estatal, deberán apegarse a los lineamientos previstos en el acuerdo reclamado cuando se pretendan concesionar a un particular.


Consecuentemente, deviene infundado el concepto de invalidez analizado, puesto que no se trata de elementos regulatorios dirigidos a fijar los lineamientos por los que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de M. asumirá un servicio público municipal.


En diverso aspecto, en el resto de los motivos de disenso, el Municipio actor arguye, en esencia, que el acuerdo reclamado contraviene lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, debido a que corresponde a los Municipios regular lo concerniente a los servicios públicos a su cargo; por lo que aun tratándose del establecimiento de un procedimiento para concesionar a un particular su prestación, corresponde a los Ayuntamientos su regulación.


Además, el Ayuntamiento actor pretende demostrar que, a pesar que la prestación de un servicio público municipal puede ser asumido por la administración pública estatal, no implica que el Poder Ejecutivo de la entidad federativa pueda otorgarlos a particulares, ni mucho menos reglamentar un procedimiento para realizar tal finalidad; sino que al ser esos servicios públicos parte de sus atribuciones exclusivas, es a los Municipios a quienes incumbe emitir disposiciones sobre la materia, inclusive, tratándose de aspectos como su concesión.


Como se delimitó en párrafos anteriores, el artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece los servicios públicos que quedan a cargo de los Municipios; asimismo, que a pesar de esa competencia, los Ayuntamientos deben observar lo dispuesto en las leyes federales y locales.


Incluso, en el párrafo penúltimo se establece –entre otros aspectos– la posibilidad de que, cuando a juicio de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento lo estimen necesario, podrá celebrar convenios con la entidad federativa respectiva, para que ésta de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo temporalmente de alguno de los servicios públicos municipales.


Ahora, en los supuestos en que no exista el convenio aludido, cuando así lo decida el Ayuntamiento (con la aprobación de cuando menos la referida mayoría calificada) podrá solicitar a la Legislatura Estatal que determine que el Municipio está imposibilitado para brindar los servicios públicos a su cargo, para el efecto de que la administración pública estatal asuma su ejercicio; en el entendido de que la solicitud referida es un derecho exclusivo del Municipio, sin que ello implique que lo pueda ejercer por otro ente público.


Bajo esas hipótesis, es dable establecer que el artículo 115, fracción III, establece la prerrogativa a favor de los Municipios relativa a la prestación de diversos servicios públicos, lo que en principio pone de manifiesto que es a dicho órgano de gobierno a quien se le confirió la responsabilidad de brindar su servicio, en su correspondiente demarcación territorial; no obstante, esa atribución no puede establecerse o interpretarse como absoluta, en tanto que el Órgano Reformador de la Norma Fundamental previó escenarios en los cuales, por voluntad expresa del Ayuntamiento, se puede transferir la prestación de dichos servicios a favor de la administración pública estatal.


Lo anterior significa que es al Ayuntamiento que lo conforma a quien le corresponde la toma de decisión, respecto a la acción administrativa de conferir de manera provisional la prestación de los servicios públicos municipales; estableciéndose la exigencia de que esa decisión sea aprobada por una mayoría calificada, lo que sin duda hace patente la autonomía de la municipalidad, en tanto que se respeta la autogestión y su independencia en los asuntos que conciernen a su vida interna.


Así, es de destacar que al materializarse esa transferencia a favor de la administración pública estatal, el Ayuntamiento cede temporalmente la función de prestar el servicio público municipal, incluyendo los aspectos relativos a su ejercicio; de ahí que pueda estimarse que al momento en que se actualiza la asunción de dicha función pública, queda a entero encargo del ente estatal la responsabilidad de proporcionarlo y, además, de decidir los elementos o aspectos de su desarrollo.


Es decir, el Gobierno Estatal al asumir la obligación de brindar un servicio público municipal, se coloca en la posición de decidir y ejecutar todos los actos tendientes a su eficaz cumplimiento y satisfacer el interés de la colectividad a quien se proporciona el servicio, considerar que a pesar de que se concrete la transferencia a la administración pública estatal y que ésta, en consecuencia, deba someterse inexorablemente a la regulación emitida por el Municipio en torno a la prestación del servicio, desnaturalizaría la esencia propia de la disposición constitucional relativa a esa asunción por parte del Gobierno Estatal.


Consecuentemente, se insiste, si de manera temporal el gobierno de la entidad federativa correspondiente, asume la responsabilidad de ejercer tal función, también debe entenderse que se encuentra en la aptitud de realizar los actos que permitan cumplir con el objetivo de esa transferencia, que resulta ser la óptima satisfacción de la colectividad que se beneficia del servicio público relativo; máxime que no existe una disposición constitucional de la que se desprenda que, en todos los casos, concretada la transmisión de la función relativa, deba someterse a la aprobación de la municipalidad todo aspecto vinculado con el ejercicio del servicio público de que se trate; en consecuencia, es posible arribar a la convicción que, aunque sea de manera provisional, el Gobierno Estatal se sustituye en la posición que ocupaba, previamente a la asunción en comento, en todas las funciones que en principio le eran atribuibles al Ayuntamiento únicamente por lo tocante al servicio público municipal.


Ahora, lo anterior no implica que el Gobierno Estatal pueda decidir arbitrariamente respecto de la prestación del servicio público que le fue conferido, ya que como lo dispone el artículo 115, fracción II, inciso d), así como la diversa fracción III, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, tanto en la celebración de los convenios de colaboración en la materia, así como en la decisión que al respecto emita la Legislatura Estatal, debe establecerse el procedimiento y los elementos en que desarrollará la asunción; de lo que debe entenderse, es que una vez expresada la voluntad del Municipio de conferir la obligación mencionada, se enarbola la posibilidad de convenir las condiciones en que la administración pública estatal desplegará la función pública que se le delega; por lo que será en cada caso en concreto, en el cual se delimiten los alcances y límites que soporten la transferencia, quedando a decisión de las partes involucradas, plasmar condiciones en torno a la toma de decisiones que surjan del ejercicio de la atribución conferida.


Sin embargo, se reitera como premisa fundamental, el Gobierno Estatal se sustituye en la posición del Municipio, respecto del servicio público que se le encarga brindar, sin que constitucionalmente se prevea la obligación de someter a la aprobación del Ayuntamiento correspondiente todo aspecto que se involucre con el ejercicio del servicio público; salvo que en las condiciones y alcances que al efecto se concreten en el mecanismo de transferencia, ya sea que el decreto legislativo correspondiente o el convenio de colaboración administrativa que se celebren entre la entidad federativa y el Municipio, se disponga tal circunstancia.


En la especie, el reclamo del Municipio actor consiste en que a través del acuerdo recurrido, el gobernador del Estado de M. regula unilateralmente una atribución propia del Ayuntamiento, como lo es la prestación de un servicio público municipal y, en específico, su concesión a un particular; de esa manera, la parte actora considera que el acto reclamado al titular de la administración pública estatal, invade su esfera competencial.


Al respecto, este Tribunal Pleno considera infundado dicho concepto de invalidez, debido a que, en primer lugar, la aplicación del acuerdo recurrido únicamente se despliega una vez que se ha culminado con el procedimiento previsto en la Constitución Federal para que un Gobierno Estatal asuma la obligación de prestar un servicio público municipal; a partir de dicha circunstancia, es que se tornará obligatorio el cumplimiento de su contenido, pero hasta en tanto ello no ocurra, su sola emisión no representa el ejercicio de una facultad reservada al Municipio, debido a que mientras no se cumpla con esa condición sine qua non, no intervendrá en la vida de la municipalidad.


Además, en el supuesto de que se realice la transferencia de la obligación de brindar un servicio público municipal, la administración estatal se sustituye en las funciones del Ayuntamiento, tanto en la ejecución como en la toma de decisiones que permitan el cumplimiento del servicio público.


De esa manera, al realizarse la transferencia de la obligación relatada, a favor del Poder Ejecutivo Estatal, éste puede decidir, por regla general, cualquier aspecto relacionado con la prestación del servicio público que se le encargó administrar y ejecutar, incluyendo la posibilidad de establecer un procedimiento para concesionarlo a un particular.


Es de resaltar que la sustitución en las funciones que antes corrían a cargo del Municipio, encuentran su límite en las propias condiciones en que se pacte la asunción del servicio público, debido a que en los convenios administrativos, o en su caso, en los decretos emitidos por la Legislaturas Estatales, podrán fijarse los términos en que el Gobierno Estatal podrá y deberá ejercer la función delegada; siendo que, de estimarse conveniente por las partes, es posible que éstas convengan la imposibilidad de que el servicio público municipal pueda ser concesionado a un particular.


Lo anterior representaría el hecho por el cual, el propio acuerdo reclamado no surta efectos en determinados casos y, por ende, no resulte obligatorio su acatamiento, ya que si en el convenio o el decreto administrativo de asunción, se estipula la condición de que el servicio público únicamente puede brindarse por la administración pública estatal, sin que pueda cederse administrativamente a persona o ente diverso; resultaría inaplicable el contenido del "Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal"; ya que deben respetarse las condiciones y términos en que se concedió temporalmente a la entidad federativa la prestación de un servicio público municipal.


Se insiste, debe tenerse en cuenta que al momento de configurarse la transferencia a favor de un Estado de la obligación de proporcionar un servicio público municipal, el Ayuntamiento se desliga temporalmente de las circunstancias y hechos que se relacionan con la función que confirió a la administración pública estatal, siendo ésta la encargada de realizar todo acto inherente a su óptimo desempeño.


No debe perderse de vista que esa transmisión no puede prevalecer indefinidamente, en la inteligencia que el Municipio respectivo, puede solicitar al Gobierno Estatal la reivindicación de la facultad que le reconoce la Constitución Federal de prestar un servicio que originalmente está a su encargo; lo cual debe realizarse conforme al programa de transferencia y los términos fijados en el procedimiento de asunción de origen; pero lo relevante consiste en que la sustitución de la administración pública estatal no ocurre de manera permanente, sino que se sujeta a los plazos y condiciones en que se pactó o determinó la cesión de la función pública de mérito.


Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 56/2000,(30) de rubro y contenido siguientes:


"TRÁNSITO. ES UN SERVICIO PÚBLICO QUE EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN RESERVA A LOS MUNICIPIOS, POR LO QUE SI ALGUNO LLEGA A CELEBRAR UN CONVENIO CON EL GOBIERNO DEL ESTADO PARA QUE ÉSTE LO PRESTE EN EL LUGAR EN EL QUE RESIDE, EL MUNICIPIO, EN TODO MOMENTO, PUEDE REIVINDICAR SUS FACULTADES, PUES UN CONVENIO NO PUEDE PREVALECER INDEFINIDAMENTE FRENTE A LA CONSTITUCIÓN.—El artículo 115 de la Constitución reserva a los Municipios, entre diversas atribuciones, la de prestar el servicio público de tránsito. Por lo tanto, si un Municipio celebra un convenio con el Gobierno del Estado para que éste lo preste en el lugar en el que reside, el mismo no puede prevalecer indefinidamente frente a la disposición constitucional, por lo que el Municipio, en cualquier momento, puede reivindicar las facultades que se le reconocen en la Constitución y solicitar al Gobierno del Estado que le reintegre las funciones necesarias para la prestación de ese servicio, lo que deberá hacerse conforme a un programa de transferencia dentro de un plazo determinado y cuidándose, por una parte, que mientras no se realice de manera integral la transferencia, el servicio público seguirá prestándose en los términos y condiciones vigentes y, por otra, que en todo el proceso se tenga especial cuidado de no afectar a la población, así como que el plazo en el que se ejecute el programa deberá atender a la complejidad del mismo y a la razonabilidad y buena fe que debe caracterizar la actuación de los órganos de gobierno."


Atento a lo anterior, contrario a lo que argumenta el Municipio actor, la emisión y el contenido del acuerdo impugnado no invade, por sí mismo, una atribución constitucionalmente reservada a los Municipios, pues si bien el artículo 115, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal, dispone que corresponde a los Ayuntamientos expedir la normatividad que regule la prestación de los servicios públicos a su cargo; lo cierto es que al momento de realizarse la transmisión de prestar esos servicios municipales, el Gobierno Estatal respectivo asume transitoriamente las atribuciones propias de dicha obligación y, en consecuencia, por regla general, se encuentra en la aptitud de emitir una regulación que fije las bases para concesionar a un particular un servicio público.


Bajo ese contexto, dado que han sido desvirtuados los conceptos de invalidez esgrimidos por la parte actora, se confirma la validez del "Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal", publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el dos de febrero de dos mil diecisiete.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se reconoce la validez del "Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal", publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el dos de febrero de dos mil diecisiete, en términos del último considerando de esta sentencia.


TERCERO.—P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de ocho votos de los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de la litis, a la oportunidad en la presentación de la demanda, a la oportunidad en la presentación de la contestación, a la legitimación activa, a la legitimación pasiva y a las causales de improcedencia.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por unanimidad de ocho votos de los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.H., M.M.I. apartándose de algunas consideraciones, L.P. y presidente A.M. en contra del reconocimiento de validez del artículo transitorio cuarto del acuerdo impugnado, respecto del considerando octavo, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para regular el Proceso de Otorgamiento de Concesiones de los Servicios Públicos Municipales que por Ley, Decreto o Convenio asuma la Administración Pública Estatal, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el dos de febrero de dos mil diecisiete. El Ministro M.M.I. anunció voto concurrente.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por unanimidad de ocho votos de los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M..


Los Ministros M.B.L.R., J.M.P.R. y A.P.D. no asistieron a la sesión de once de octubre de dos mil dieciocho por desempeñar una comisión oficial.


El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








__________________

1. Se exhibió en copia certificada de las hojas 1 y 2, en las que se advierte el acuerdo por el que se delega y autoriza a la persona titular de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo del Estado de M., para ejercer las facultades y atribuciones que requieran del previo acuerdo del gobernado de la entidad federativa mencionada.


2. En el cual consta el acuerdo reclamado.


3. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."


4. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


5. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención."


6. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."


7. "Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


8. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."


9. "PRIMERO. Para efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considerarán como días inhábiles:

"...

"Los lunes en que por disposición de la Ley Federal del Trabajo deje de laborarse."


10. "Artículo 26. Admitida la demanda, el ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga."


11. Foja 29 del expediente principal.


12. "Artículo 6o. Las notificaciones surtirán sus efectos a partir del día siguiente al en que hubieren quedado legalmente hechas.

"Las notificaciones que no fueren hechas en la forma establecida en este título serán nulas. Declarada la nulidad se impondrá multa de uno a diez días al responsable, quien en caso de reincidencia será destituido de su cargo."


13. Con fundamento en el Punto primero, inciso n), del Acuerdo General Número 18/2013, emitido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


14. En términos del Punto Primero, incisos g) y h), del Acuerdo General Número 18/2013 de este Alto Tribunal.


15. Foja 75 vuelta del expediente.


16. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."


17. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


18. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley."


19. "Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:

"...

"II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales. ..."

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos."


20. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


21. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


22. "Artículo 11. El gobernador del Estado se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, que comprenden el estudio, planeación y despacho de los asuntos del orden administrativo, en los términos de ésta ley, de las siguientes secretarías y dependencias:

"...

"Asimismo, para el cumplimiento de sus funciones, el gobernador del Estado se auxiliará de la Consejería Jurídica."

"Artículo 13. Las personas titulares de las unidades señaladas en el artículo 11 de la presente ley, cuentan con las siguientes atribuciones genéricas:

"...

"VI. Suscribir los documentos relativos al ejercicio de sus atribuciones, así como celebrar, otorgar y suscribir los contratos, convenios, escrituras públicas y demás actos jurídicos de carácter administrativo o de cualquier otra índole dentro del ámbito de su competencia, necesarios para el ejercicio de sus funciones y en su caso de las unidades administrativas y órganos desconcentrados que les estén adscritos.

"También podrán suscribir aquellos que les sean señalados por delegación o les correspondan por suplencia. El gobernador del Estado podrá ampliar o limitar el ejercicio de las facultades a que se refiere esta fracción."

"Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:

"I.R. y constituirse en asesor jurídico del gobernador del Estado, en todos los actos en que éste sea parte;

"II.R. al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"III. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo en todos los juicios o negocios en que intervenga como parte, o con cualquier carácter que afecten su patrimonio o tenga interés jurídico."

"Artículo 1. El presente Reglamento tiene por objeto regular y distribuir las atribuciones para el funcionamiento de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Estatal, que tiene a su cargo el despacho de los asuntos que le encomiendan la normativa aplicable."

"Artículo 2. La Consejería Jurídica es la dependencia de la administración pública estatal que, en términos del artículo 74, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M. y 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., tiene a su cargo la función de representar y constituirse en asesor jurídico del gobernador en todos los actos en que éste sea parte, así como el despacho de los asuntos que le encomienda la citada ley orgánica y demás disposiciones jurídicas aplicables."

"Artículo 4. Para el ejercicio de sus funciones y el despacho de los asuntos de su competencia, la Consejería Jurídica contará con las unidades administrativas que enseguida se refieren:

"...

"V. La Dirección General de Asuntos Constitucionales y A.."

"Artículo 9. La representación de la dependencia, así como el trámite y la resolución de los asuntos de su competencia, corresponden originalmente al consejero, quien para su mejor atención y despacho, podrá delegar sus facultades en servidores públicos subalternos o pertenecientes a otras secretarías, dependencias o entidades de la administración pública estatal, sin perjuicio de su ejercicio directo por el consejero, excepto aquellos que por disposición expresa no sean delegables.

"La delegación de atribuciones se realizará mediante acuerdo expedido por el consejero, que podrá publicarse en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ para efectos de su difusión, cuando se refiera a atribuciones cuyo ejercicio trascienda a la esfera jurídica de los particulares."

"Artículo 10. Para el despacho de los asuntos establecidos en la ley, el consejero tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"VIII. Asignar los asuntos jurídicos que deba analizar y resolver la Consejería Jurídica, cualquiera que sea su naturaleza, a sus diversas unidades administrativas;

"...

"XXI.R. al gobernador, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 11. Al frente de cada unidad administrativa de las que se enlistan en el artículo 4, del presente reglamento, habrá una persona titular con las siguientes atribuciones genéricas:

"...

"III.R. al consejero o a su superior jerárquico, en los asuntos que le encomiende;

"...

"XXXV. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo, cuando así lo determine el consejero, en todos los juicios o negocios en que éste intervenga como parte o con cualquier carácter o como mandatarios, cuando se afecte su patrimonio o tenga interés jurídico; así mismo podrán participar como coadyuvantes en los juicios o negocios en que las secretarías, dependencias y entidades de la administración pública estatal intervengan con cualquier carácter y ejercer las acciones y excepciones que correspondan para su defensa administrativa o judicial."


23. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."


24. Registro digital: 193266. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, materia constitucional, tesis P./J. 92/99, página 710.


25. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1251.


26. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 1538.


27. "Artículo 115. ...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) Panteones.

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

"h). Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."


28. "Artículo 114-Bis. Los Ayuntamientos tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"I. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"II. Alumbrado público.

"III. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"IV. Mercados y centrales de abasto.

"V.P..

"VI. Rastro.

"VII. Calles, parques y jardines y su equipamiento.

"VIII. Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la presente Constitución y de las leyes que de ambas emanen; así como la policía preventiva municipal y de tránsito, y el cuerpo de bomberos.

"La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos de la normatividad correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público; y

"IX. Los demás que la ley determine, según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los Ayuntamientos con sujeción a la normatividad aplicable, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios del Estado y de otro o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas correspondientes. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo, sea necesario, podrá celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio, sujetándose también a la ley o leyes respectivas.

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Ayuntamientos observarán lo dispuesto en las leyes federales y estatales.

"Los Ayuntamientos deberán otorgar orientación e información turística a los ciudadanos, residentes, avecindados, turistas y visitantes en su ámbito territorial."


29. Es de mencionar que de conformidad con lo previsto en el artículo 38 de la Constitución Política del Estado de M., las resoluciones emitidas por la Legislatura Local tendrán el carácter de ley, decreto, o acuerdos económicos.

"Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos sólo por los secretarios.

"El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresas (sic) del Ejecutivo Estatal para tener vigencia."


30. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 822.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 17 de mayo de 2019 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 20 de mayo de 2019, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.

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