Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
JuezMinistra Norma Lucía Piña Hernández
Fecha14 Junio 2019
Fecha de publicación14 Junio 2019
Número de registro43253
Número de resolución6/2018

Votos particular y concurrente que formula la Ministra Norma Lucía P.H. en la acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018, resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de quince de noviembre de dos mil dieciocho.


En relación con la acción de inconstitucionalidad citada, expreso sucesivamente mi voto particular en cuanto a la legitimación de la Cámara de Senadores, y mi voto concurrente en relación con las razones para declarar la invalidez de la Ley de Seguridad Interior, en los siguientes términos.


Voto particular


Resolución de la mayoría. La mayoría del este Pleno concluyó que la acción de inconstitucionalidad 8/2018 fue promovida por parte legitimada, ya que se encuentra formulada por cuarenta y cuatro (44) integrantes del Senado de la República, quienes representan el 34.3% de la totalidad de los integrantes de dicho órgano legislativo.


Razones de la disidencia. No comparto la conclusión de la mayoría, porque de conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de su ley reglamentaria, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el 33% de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos, en este caso del Senado de la República.


Asimismo, atento a la fracción II del artículo 61 de esa ley reglamentaria, la demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener, entre otros requisitos, los nombres y firmas de los promoventes.


En el caso, de las constancias de advierte que en el escrito inicial aparecen cuarenta y cuatro (44) nombres y firmas, y con posterioridad se adicionó un (1) senador a través de su nombre y firma, por lo que en total habría cuarenta y cinco (45).


Ahora bien, de los cuarenta y cinco (45) promoventes es evidente a simple vista que las firmas plasmadas en las páginas 522, 523, 536 y 537 son facsimilares, no autógrafas, por lo que no son válidas para el cálculo del porcentaje necesario en relación con la legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad.


De manera que sin tomar en cuenta esas cuatro (4) firmas, sólo habrían expresado válidamente su intención de promover la acción cuarenta y un (41) senadores, esto es, el 32.03% de los senadores, lo que evidencia la falta de legitimación.


La trascendencia de que se trate de una firma autógrafa y no facsimilar en la promoción que se hace por escrito, como lo ha sostenido este Alto Tribunal, radica en que constituye un requisito indispensable para instar a un órgano jurisdiccional sin el cual no puede establecerse la voluntad del accionante y, por ende, equivale a la falta de firma en la promoción, es decir, no hay promoción por parte de esa persona, en tanto que al no ser firma autógrafa no se puede atribuir a esa persona.


"REVISIÓN. DEBE DESECHARSE ESE RECURSO CUANDO NO ES AUTÓGRAFA LA FIRMA QUE LO CALZA.—Si el escrito de expresión de agravios mediante el cual se hace valer el recurso de revisión no contiene firma autógrafa, debe desecharse, en virtud de que la misma constituye el conjunto de signos manuscritos con los cuales las partes en un procedimiento judicial, expresan su voluntad de realizar el acto procesal correspondiente, y con ella se acredita la autenticidad del documento que se suscribe y se logra la eficacia prevista en la ley. El documento en que se hace valer el recurso de revisión constituye una promoción que debe hacerse por escrito de conformidad con lo que establece el artículo 88 de la Ley de Amparo, y es requisito indispensable que contenga la firma autógrafa del promovente, ya que de lo contrario debe estimarse que en dicho escrito no se incorporó expresión de voluntad alguna, al no reunir el requisito que establece el artículo 1834 del Código Civil para el Distrito Federal en materia Común y para toda la República en materia Federal, aplicado por analogía, porque se trata de una formalidad que debe constar por escrito. En consecuencia, si el referido escrito de expresión de agravios es calzado por una firma facsimilar, cuya naturaleza de mera reproducción de su original no es suficiente para acreditar la manifestación de voluntad, el mismo debe desecharse."(1)

En ese sentido, estimo que si bien la firma constituye un requisito para la promoción de la acción de inconstitucionalidad, la falta de firma autógrafa no constituye una irregularidad en términos del artículo 64 de la ley reglamentaria que obligue al Ministro instructor a prevenir al accionante para que la estampe de manera autógrafa o la ratifique, pues no se trata propiamente de una aclaración, sino de la inexistencia de un requisito esencial para ejercitar la acción: la expresión de la voluntad. Si no fuera así, se permitiría indebidamente que se exprese la voluntad para ejercitar la acción de manera extemporánea o sobre una promoción que en realidad no se realizó. Por tanto, ante la ausencia de firma autógrafa la consecuencia será no considerarla para el cálculo del porcentaje respectivo.

No es óbice a lo anterior que la Segunda Sala ha sostenido mediante jurisprudencia (al resolver una solicitud de modificación de jurisprudencia por contradicción de tesis en materia administrativa, sobre el argumento del actor de que el acto impugnado en el juicio de nulidad carece de firma autógrafa) que el juzgador no está en condiciones de apreciar a simple vista si la firma que calza el documento es autógrafa o no, porque no posee los conocimientos técnicos especializados para ello, y que para la comprobación de ese hecho se requiere de la prueba pericial grafoscópica.

Porque además de que se trata de una tesis de la Segunda Sala que no obliga al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se estima que no es aplicable al caso, ya que si bien, ante casos dudosos el juzgador debe apoyarse en la opinión de expertos, ello no es así cuando es evidente y manifiesto, a simple vista, que se trata de firmas facsimilares y no autógrafas, como sucede en el caso, por lo que en estos supuestos no se requiere conocimiento técnico alguno ni la práctica de examen pericial al respecto para concluir que no se ha expresado la voluntad necesaria para ejercitar la acción. La referida tesis de la Segunda Sala es de rubro y texto siguientes:


"FIRMA AUTÓGRAFA. LA CARGA DE LA PRUEBA CORRESPONDE A LA AUTORIDAD QUE EMITIÓ EL ACTO IMPUGNADO EN EL JUICIO DE NULIDAD, SIEMPRE QUE EN LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA AFIRME QUE AQUÉL SÍ LA CONTIENE.—La manifestación del actor en un juicio de nulidad en el sentido de que el acto administrativo impugnado carece de firma autógrafa de la autoridad que lo emitió, no es apta para estimar que a él le corresponde la carga de la prueba, ya que no se trata de una afirmación sobre hechos propios. Ahora bien, si la autoridad en la contestación a la demanda manifiesta que el acto sí calza firma autógrafa, ello constituye una afirmación sobre hechos propios que la obliga a demostrarlos; además, es importante destacar que el juzgador no está en condiciones de apreciar a simple vista si la firma que calza el documento es autógrafa o no, toda vez que no posee los conocimientos técnicos especializados para ello, dado que la comprobación de ese hecho requiere de la prueba pericial grafoscópica que ofrezca la demandada."(2)

Por las razones expuestas, disiento de la decisión mayoritaria en el sentido de reconocer legitimación al Senado de la República, dado que no reunió el porcentaje necesario de senadores para ejercitar la acción de inconstitucionalidad.

Voto concurrente. Al fallar las acciones de inconstitucionalidad citadas, la mayoría de los Ministros coincidimos, aunque por distintas razones, en declarar la invalidez del Decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete. Aunque comparto el sentido del fallo, no comparto las razones que lo sustentan, por lo siguiente:


En primer lugar, quiero poner de manifiesto que el documento de la sentencia de este asunto contiene consideraciones que desde mi punto de vista no fueron materia de análisis por el Pleno ni se expresó una posición mayoritaria al respecto. En concreto, en los párrafos 150 a 159 se realizan afirmaciones acerca de las condiciones en las que –se dice– las Fuerzas Armadas estarían legitimadas constitucionalmente para intervenir en funciones de seguridad pública. Esta cuestión, a mi juicio, no formó parte del debate sobre la constitucionalidad de la ley impugnada, que se centró en una pregunta distinta: si el Congreso de la Unión tenía conferida expresamente en el artículo 73 constitucional la competencia para legislar en materia de seguridad interior como un concepto distinto de la seguridad nacional, pero el debate nunca versó sobre la cuestión diversa relativa a si, en determinadas condiciones, las Fuerzas Armadas podían o no participar en tareas de seguridad pública, con independencia de la competencia constitucional de determinado órgano del Estado para regular esa actuación. Y si bien algunos Ministros, incidentalmente, expusieron su criterio en el sentido de que las Fuerzas Armadas sí podían colaborar excepcionalmente con autoridades civiles en funciones de seguridad pública, esa consideración, a mi juicio, además de que no fue compartida por la mayoría, tampoco sustentó el criterio de ésta para invalidar la Ley de Seguridad Interior.


En efecto, las razones comunes que sustentaron la invalidez del decreto impugnado fueron dos: la existencia de vicios del procedimiento legislativo trascendentes a la calidad democrática de la ley, suficientes para invalidarla; y la falta de competencia del Congreso para regular la facultad del Poder Ejecutivo de disponer de las Fuerzas Armadas para garantizar la seguridad interior, pues la seguridad interior no es equivalente a la seguridad nacional, que es la materia para la que está habilitado a legislar el Congreso federal en términos del artículo 73, fracción XXXI, constitucional. Por este motivo, disiento de esas consideraciones, pues plasman un criterio que no fue adoptado por la mayoría del Tribunal Pleno.


En segundo lugar, estimo que previo estudiar la competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de seguridad interior, debió analizarse de oficio la regularidad del procedimiento legislativo, como se ha sostenido en otros precedentes, pues de este análisis se advierten varias violaciones trascendentes a la validez de la norma impugnada.


En efecto, considero que se actualizan varias violaciones al procedimiento legislativo con efecto invalidante, las cuales advierto de oficio(3) en términos del artículo 71 de la ley reglamentaria,(4) y conforme al criterio sostenido por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 19/2016, en la que se examinó en suplencia de la ausencia de conceptos de invalidez, de manera oficiosa, una violación al procedimiento legislativo (consulta indígena) que invalidó la norma impugnada.(5)


Primera violación. Del examen del proceso legislativo (visible en el cuaderno de pruebas de esta acción de inconstitucionalidad), se advierte que el dictamen de la Ley de Seguridad Interior que se presentó ante la cámara de origen (diputados), fue aprobado por la Comisión de Gobernación el 30 de noviembre de 2017 (foja 31). En sesión ordinaria de esa misma fecha el Pleno de la Cámara discutió y aprobó el dictamen (fojas 101 y ss.).


De la consulta del Diario de Debates en la página electrónica de dicho órgano legislativo, invocado como un hecho notorio, se advierte lo siguiente: que la sesión ordinaria de ese día se abrió a las doce veinticinco horas. Que durante la sesión, el orden del día se modificó a petición de la Junta de Coordinación Política, para incluir la discusión y aprobación del dictamen de la Ley de Seguridad Nacional, aprobado por la Comisión de Gobernación el mismo día (30 de noviembre de 2017). Y que se dispensaron los trámites de ese asunto.


Sin embargo, del examen del proceso legislativo no se advierte que la Junta de Coordinación Política hubiera considerado ese asunto de urgente y obvia resolución, menos que hubiera expresado motivación alguna al respecto para modificar el orden del día y someter a discusión y aprobación un asunto dictaminado en la víspera de la sesión.


Del examen de la sesión de ese día se advierte que se presentaron tres mociones suspensivas (fojas 100 y ss.), fundamentadas en el hecho de que se desconocía el dictamen sometido a discusión y/o no se tuvo el tiempo suficiente para estudiarlo previo el debate, pues según una de las diputadas, se les repartió "minutos antes" del inicio de la sesión. Las mociones fueron desestimadas por la mayoría y el debate se llevó a cabo hasta la aprobación del dictamen con proyecto de ley. Durante el debate, fue motivo recurrente de reproche el que los diputados de los partidos de la minoría no tuvieron la oportunidad de conocer y estudiar adecuadamente el dictamen, pues se les repartió instantes antes del inicio de la sesión.


Del panorama bosquejado, se advierte la actualización de una violación al procedimiento legislativo, que trasciende a la calidad democrática de la decisión y tiene el efecto de invalidar la totalidad de la ley, por lo siguiente.


Esta Suprema Corte ha sostenido en varios precedentes(6) que un requisito de validez de las normas emanadas de un procedimiento legislativo, es que durante éste no se hayan cometido violaciones que trasciendan a la calidad democrática de la decisión. Una exigencia esencial del procedimiento legislativo es que respete el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas representadas, en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permitan, tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias, expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública.


De los criterios reiterados en ese precedente, se sigue que para que se respete el principio de deliberación democrática y el derecho a la participación de las fuerzas políticas en condiciones de igualdad, una condición necesaria es que se tenga conocimiento del dictamen que será sometido a discusión con la antelación suficiente para que pueda ser estudiado adecuadamente, pues si no se tiene conocimiento del dictamen que ha de ser sometido a deliberación y aprobación, y/o no se tuvo el tiempo necesario para estudiarlo adecuadamente, es evidente que no puede llevarse a cabo, significativamente, deliberación pública alguna.


Ahora bien, el Reglamento Interior de la Cámara de Diputados, establece lo siguiente:


a) (Artículo 97.2) Que la junta directiva de cada comisión, deberá circular a los diputados en formato electrónico, en un plazo máximo de veinticuatro horas a partir de su aprobación en el seno de la Comisión, el dictamen o la opinión que se turnará al Pleno de la Cámara para su discusión y eventual aprobación.


b) (Artículo 63.4) Que cuando las comisiones acuerden con la mesa directiva los términos finales de un dictamen, no podrán pasar más de dos sesiones ordinarias (dos semanales), sin que se incluya en el orden del día, para efectos de declaratoria de publicidad (publicación en la Gaceta).


c) (Artículo 60.1) Que el presidente mandará publicar el Orden del día en la Gaceta vía electrónica, a más tardar a las veintidós horas del día anterior de cada Sesión.


d) (Artículo 63.5) Que una vez publicado, el mismo plazo (dos sesiones ordinarias) se observará para que el dictamen sea presentado a discusión y votación en el Pleno.


e) (Artículo 64.1) Y que la Junta de Coordinación Política podrá proponer la inclusión de un punto en el Orden del día que no se encuentre originalmente publicado en la Gaceta. Para ello, deberá hacer la solicitud al Presidente quien ordenará que el asunto se distribuya a los diputados y diputadas en forma electrónica y a solicitud, en forma impresa, antes de que lo ponga a consideración del Pleno.


De lo anterior tenemos que el procedimiento ordinario para que un dictamen sea sometido a la discusión y aprobación del Pleno, es el siguiente:


1. Cuando un dictamen es aprobado por la Comisión, ésta debe repartirlo entre los diputados, para su conocimiento y estudio, no dentro de las de veinticuatro horas siguientes a su aprobación.


2. Aprobado por la Comisión un dictamen, no podrán pasar más de dos sesiones ordinarias (una semana) sin que sea incluido en la orden del día y publicado en la Gaceta (declaración de publicidad).


3. Una vez publicado, el dictamen debe presentarse a discusión y votación al Pleno, dentro de las dos sesiones ordinarias siguientes (una semana).


De lo que se sigue que, ordinariamente, los diputados pueden tener el dictamen para su conocimiento y estudio, con cerca de dos semanas de anticipación. Sin embargo, en el Reglamento no se establece un plazo mínimo entre el momento en que se les reparte el dictamen para su conocimiento y estudio, y el en que será sometido a discusión y votación.


No obstante lo anterior, dado que el conocimiento y estudio del dictamen es un requisito necesario para poder llevar a cabo una deliberación racional, siempre debe observarse un plazo razonable para ese efecto antes de que se someta al Pleno, pues de lo contrario, se afectan principios esenciales del proceso democrático, como la posibilidad de participar equitativa y significativamente en la discusión, pues ¿qué calidad democrática puede tener una deliberación en que la mayoría de los diputados (los que no estuvieron en la Comisión) desconoce o no tuvo tiempo de estudiar adecuadamente el dictamen que ha de votar?


En el caso, considerando que el dictamen de la Ley de Seguridad Interior se aprobó por la comisión el 30 de noviembre de 2017, que ese mismo día se sometió a discusión y votación en la sesión ordinaria del Pleno que comenzó pasadas las doce horas (es decir, a lo sumo, pocas horas después de su aprobación en Comisión), y que hubo mociones suspensivas y quejas en el sentido de que los diputados de la minoría no tuvieron tiempo para conocer y estudiar adecuadamente el dictamen; en mi opinión, y en congruencia con el criterio que sostuvo este Tribunal Pleno en el precedente citado, se cometió una violación trascendente a los principios de la deliberación democrática que debe invalidar la totalidad del decreto impugnado, pues esa circunstancia priva de valor racional a la deliberación llevada a cabo en esa sesión, al carecer los diputados del conocimiento y estudio adecuado del dictamen sobre el que debían debatir, y evidencia un trato inequitativo para los diputados de las minorías, pues ello los privó de la oportunidad de participar significativamente en la deliberación, pues sin duda carecieron de la información relevante que se obtiene del estudio adecuado y oportuno del dictamen.


Sin que ignore que, en ciertos casos, es posible dar a los asuntos el tratamiento de urgente y obvia resolución, con la dispensa de algunos trámites parlamentarios. Pero ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que dichas circunstancias deben ser justificadas suficientemente,(7) y en el caso, como ya mencioné, no se advierte del procedimiento legislativo que la discusión del dictamen de la Ley de Seguridad Interior se hubiera considerado de urgente y obvia resolución para justificar la dispensa de trámites y la discusión del dictamen inmediatamente después de su aprobación por la Comisión, ni mucho menos se advierte que se hubiera expuesto razón alguna que justificara objetivamente la discusión y votación del dictamen en esas circunstancias, lo que, a mi juicio, permite concluir que en este caso se cometió una violación trascendente de los principios democráticos que rigen la deliberación parlamentaria, suficiente para invalidar en su totalidad el decreto de la ley impugnada. No pasa inadvertido que conforme al artículo 82, número 2, del Reglamento de la Cámara de Diputados, un asunto puede ser sometido a discusión y votación del Pleno sin que se presente dictamen: cuando el asunto sea de urgente y obvia resolución; cuando la iniciativa o minuta no hubiera sido dictaminado en los plazos reglamentarios, siempre y cuando se hubiera cumplido la declaratoria de publicidad al menos dos sesiones (una semana aproximadamente) antes de que se discuta; o cuando se trate de una iniciativa o minuta de trámite preferente no dictaminada en el plazo legal.


En estos casos, la ausencia de dictamen no constituye per se una circunstancia que demerite la calidad democrática de la deliberación, pues si bien el dictamen es un documento que contiene un análisis de la iniciativa o minuta y una opinión legislativa preliminar con la finalidad de facilitar el estudio y votación de éstas, lo cierto es que no constituye una condición sine qua non para que el Pleno de la Cámara discuta y vote los asuntos, porque lo relevante es, a fin de cuentas, que, habiendo dictamen o no, los legisladores hayan tenido el tiempo suficiente para estudiar el asunto (iniciativa o minuta) y poder deliberar sobre el mismo.

Sin embargo, en el caso no se actualizó ninguna de las excepciones reglamentarias que permiten someter a discusión y votación un asunto que no fue dictaminado. En efecto, en el caso la iniciativa sí fue dictaminada por la Comisión respectiva y el dictamen se sometió a discusión del Pleno inmediatamente, dándole al asunto trámite de urgente y obvia resolución sin justificación objetiva, lo que implica que no se hizo la declaratoria de publicidad con la anticipación (dos sesiones) que el reglamento prevé para poder considerar que de cualquier modo los legisladores tuvieron conocimiento de la iniciativa sobre la que deliberarían, oportunamente.

En estas circunstancias, entonces, sí se configura una violación trascendente a la calidad democrática de la ley, puesto que dadas esas circunstancias, los legisladores tuvieron que deliberar y votar un dictamen y una iniciativa que no conocieron con la anticipación debida y no tuvieron tiempo de examinar.


Segunda violación. Así mismo, de las constancias del proceso legislativo (cuaderno de pruebas) se advierte una segunda violación al procedimiento legislativo que, por su trascendencia, tiene también el efecto de invalidar la totalidad del decreto.


Así es, el Senado de la República sometió a discusión el dictamen de la Ley de Seguridad Interior en la sesión el 14 de diciembre de 2017. Es un hecho notorio (porque puede consultarse en la página de internet del Senado) que esa sesión se prolongó hasta el 15 de diciembre de 2017, en la que se votó el dictamen a las 6 horas, aproximadamente.


El mismo 15 de diciembre de 2017 (foja 1280), la Vicepresidenta del Senado remitió a la Cámara de Diputados, el Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior (minuta), que había sido votado instantes antes, a las seis horas de la mañana.


Ese mismo día, la Cámara de Diputados sometió a discusión y votación la minuta remitida por el Senado, dispensando los trámites (foja 137), sin que se hubiera motivado la razón objetiva que lo justificara.


Este proceder actualiza la misma violación al principio de deliberación democrática y participación de todas las fuerzas políticas en condiciones de igualdad, por lo siguiente.


En primer lugar, porque viola los siguientes artículos el Reglamento de la Cámara de Diputados:


a. 80, que establece que el dictamen es la opinión técnica calificada, que presentan las comisiones para aprobar o desechar, entre otros, las minutas o proyectos de ley o de decreto que se recibe de la Cámara de Senadores durante el proceso legislativo.


b. 99, que dispone que las minutas o los proyectos de ley o decreto, que sean devueltos con observaciones a la Cámara, serán anunciados por el Presidente al Pleno y los turnará a comisión para su análisis y dictamen.


c. 95, que establece que en el caso de minutas a las que hace referencia el artículo 72 constitucional (las que vienen de la cámara revisora), el Presidente dará el turno que corresponda (a la comisión) y en ese momento, otorgará noventa días como plazo a la comisión, a partir de la recepción formal del asunto, para que presente el dictamen correspondiente; y,


d. 82.2, que establece que un asunto puede ser sometido a discusión y votación del Pleno sin que se presente el dictamen de comisión respectivo cuando: se tramite de urgente u obvia resolución; se trate de iniciativas y minutas que no hubieran sido dictaminadas por la comisión responsable, en los plazos establecidos en este Reglamento y deban ser presentadas en sus términos ante el Pleno, sólo cuando hayan cumplido el requisito de declaratoria de publicidad que deberá hacerse, con una anticipación de al menos, dos sesiones previas a la que se discuta; o cuando se trate de una iniciativa o minuta con trámite preferente, que no hubiera sido dictaminada por la o las comisiones responsables en el término de 30 días naturales, contados a partir de que la iniciativa sea presentada por el Ejecutivo Federal. En tal caso, la iniciativa o minuta deberá presentarse para su discusión y votación en sus términos y sin mayor trámite, en la siguiente sesión del Pleno.


En efecto, el trámite ordinario de una minuta proveniente de la Cámara de Senadores, para efectos del artículo 72 constitucional, es el descrito en esos artículos: la minuta deber turnarse a comisión para que efectúe el dictamen correspondiente, dentro de 90 días. Aprobado el dictamen, debe ser repartido entre los diputados dentro de veinticuatro horas. Y posteriormente, el dictamen debe incluirse en la orden del día para ser discutido en la sesión ordinaria que corresponda. Excepcionalmente, una minuta puede ser sometida a votación y aprobación del Pleno sin que se hubiera dictaminado, sólo si: o bien se justifica objetivamente su urgente y obvia resolución, o bien se trate de minutas que no fueron dictaminadas por las comisiones en los plazos correspondientes.


En el caso, de las constancias del procedimiento legislativo no se advierte que se actualizara ninguna excepción que justificara someter de inmediato a discusión del Pleno (dentro de, cuando mucho, unas pocas horas de haberla recibido) la minuta remitida por el Senado, pues de los supuestos de excepción, sólo aplicaría el de urgente y obvia resolución, pero no existe constancia de que la Junta de Coordinación Política hubiera considerado el asunto de urgente y obvia resolución, y menos de que hubiera expuesto al Pleno las razones objetivas que podrían justificar la dispensa de los trámites ordinarios. Tampoco hay evidencia alguna de que los diputados hubieran tenido a su disposición la minuta con la anticipación suficiente para su adecuado conocimiento y estudio, pues incluso se presentó una moción suspensiva que fue desestimada.


Ahora bien, estas violaciones, como ya consideró este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 36/2013, son trascendentes y tienen la consecuencia de invalidar la totalidad del decreto, puesto que al haber sometido a votación del Pleno de la Cámara de Diputados una minuta del Senado recibida, cuando mucho, pocas horas antes de la sesión, sin que hubiera sido dictaminada previamente y, necesariamente, sin que hubiera estado a disposición de los diputados con una antelación suficiente para su conocimiento y estudio adecuados, es evidente que se violó el principio de deliberación democrática y de participación de todas las fuerzas políticas en condiciones de igualdad, pues como ya mencioné, una deliberación racional sólo puede tener lugar si los diputados tienen a su disposición los documentos relevantes con un plazo razonable para su adecuado conocimiento y estudio, y es indudable que ese plazo no puede ser, bajo ninguna concepción aceptable, el de un puñado de horas previas a la sesión en que se discutiría un tema de la trascendencia y relevancia como el que nos ocupa.


Por ende, considero que en congruencia con el criterio que ha sostenido este Tribunal Pleno en los precedentes citados, debió invalidarse la totalidad del decreto impugnado por el efecto de esas violaciones trascendentes del proceso legislativo, sin que fuera necesario estudiar la competencia del Congreso de la Unión para expedir la Ley de Seguridad Interior.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 30 de mayo de 2019.


La tesis de jurisprudencia P./J. 96/2006 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1157.








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1. Tesis de jurisprudencia P./J. 12/90, registro digital: 205873. Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, Tomo VI, Primera Parte, julio-diciembre de 1990, página 87.


2. Tesis de jurisprudencia 2a./J. 13/2012 (10a.), registro digital: 2000361. Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, página 770. La modificación del criterio se resolvió por unanimidad de 5 votos de los Ministros L.M.A.M. (ponente), S.S.A.A., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente S.A.V.H..


3. Tesis: P./J. 96/2006: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPLENCIA DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA DE LOS MISMOS.—Conforme al primer párrafo del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda, y podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Esto significa que no es posible que la sentencia sólo se ocupe de lo pedido por quien promueve la acción, pues si en las acciones de inconstitucionalidad no existe equilibrio procesal que preservar –por constituir un examen abstracto de la regularidad constitucional de las leyes ordinarias– y la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violación de cualquier precepto de la Norma Fundamental, haya o no sido invocado en el escrito inicial, hecha excepción de la materia electoral, por mayoría de razón ha de entenderse que aun ante la ausencia de exposición respecto de alguna infracción constitucional, este Alto Tribunal está en aptitud legal de ponerla al descubierto y desarrollarla, ya que no hay mayor suplencia que la que se otorga aun ante la carencia absoluta de argumentos, que es justamente el sistema que establece el primer párrafo del artículo 71 citado, porque con este proceder solamente se salvaguardará el orden constitucional que pretende restaurar a través de esta vía, no únicamente cuando haya sido deficiente lo planteado en la demanda sino también en el supuesto en que este Tribunal Pleno encuentre que por un distinto motivo, ni siquiera previsto por quien instó la acción, la norma legal enjuiciada es violatoria de alguna disposición de la Constitución Federal. Cabe aclarar que la circunstancia de que se reconozca la validez de una disposición jurídica analizada a través de la acción de inconstitucionalidad, tampoco implica que por la facultad de este Alto Tribunal de suplir cualquier deficiencia de la demanda, la norma en cuestión ya adquiera un rango de inmunidad, toda vez que ese reconocimiento del apego de una ley a la Constitución Federal no implica la inatacabilidad de aquélla, sino únicamente que este Alto Tribunal, de momento, no encontró razones suficientes para demostrar su inconstitucionalidad."


4. "Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Igualmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaración de invalidez en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte, haya o no sido invocado en el escrito inicial.

"Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial."


5. En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I. apartándose de algunas consideraciones, L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando quinto, relativo al análisis de fondo, consistente en declarar la invalidez del artículo 23, párrafo primero, en la porción normativa "penales", de la Ley de Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Querétaro. Los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.H. y L.P., votaron con las consideraciones atinentes a la falta de consulta en materia indígena. Los Ministros P.R., M.M.I., P.D. y presidente A.M. votaron con las consideraciones alusivas a la falta de competencia del Congreso Local para regular el procedimiento penal. El Ministro P.R. anunció voto concurrente.


6. Criterios compendiados en las acciones de inconstitucionalidad 36/2013 y su acumulada, fallada el 13 de septiembre de 2018 por unanimidad de votos, en la que se invalidó un decreto legislativo por motivos semejantes a los que expondré, entre otros, porque no se repartió a los diputados el dictamen del decreto allí impugnado, con la anticipación que marcaban las normas del procedimiento legislativo, y por ello se violó el principio de participación y deliberación democrática.


7. Jurisprudencia P./J. 33/2007, sustentada por este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de registro digital: 172426, localizada en la página 1524, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, Novena Época, cuyo rubro y texto son del tenor literal siguiente: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. CONDICIONES PARA QUE PUEDA ACTUALIZARSE LA URGENCIA EN LA APROBACIÓN DE LEYES Y DECRETOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA).—El artículo 31 de la Constitución Política del Estado de Baja California prevé que en los casos de urgencia notoria, calificada por mayoría de votos de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos, de lo que se colige que tal disposición es de naturaleza extraordinaria, por lo que no debe utilizarse de forma que permita a las mayorías parlamentarias aprobar una norma general sin la debida intervención de las minorías, pretextando o apoyándose en esa supuesta urgencia pues, eventualmente, dicha circunstancia puede provocar la anulación del debate de todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso Estatal que todo procedimiento legislativo debe respetar en condiciones de libertad e igualdad. Por lo que deben existir, cuando menos, las siguientes condiciones para considerar que, en un determinado caso, se actualiza dicha urgencia: 1. La existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto. 2. La relación medio-fin, esto es, que tales hechos necesariamente generen la urgencia en la aprobación de la iniciativa de ley o decreto de que se trate, pues, de no hacerse de esta forma, ello traería consecuencias negativas para la sociedad, y, 3. Que la condición de urgencia evidencie la necesidad de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin que esto se traduzca en afectación a principios o valores democráticos."

Ver también jurisprudencia P./J. 36/2009, Novena Época, registro digital: 167521, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, materia constitucional, página 1109: "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. PARA SU PROCEDENCIA DEBEN MOTIVARSE LAS RAZONES QUE LLEVAN A CALIFICAR UN ASUNTO COMO URGENTE.—El artículo 48 de la Constitución Política del Estado de Colima prevé la dispensa de trámites legislativos en caso de notoria urgencia, la cual debe calificarse por las votaciones que para cada caso establece el capítulo XIV del Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad. Sin embargo, no basta la aprobación de la moción de dispensa por la votación requerida para que ésta proceda, pues acorde con el principio democrático que debe informar la labor legislativa, es necesario que se expongan las razones que llevan a calificar un asunto como urgente, las cuales no pueden considerarse como sustento del actuar de los legisladores si no contienen argumentos objetivos encaminados a reforzar la dispensa de trámites, debiendo existir, cuando menos, las siguientes condiciones: a) la existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto; b) la relación medio-fin, esto es, que tales hechos necesariamente generen la urgencia en la aprobación de la iniciativa de ley o decreto de que se trate, pues de no hacerse así, ello traería consecuencias negativas para la sociedad; y, c) que tal condición de urgencia evidencie la necesidad de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin que en ningún caso ello se traduzca en afectación a principios o valores democráticos."

Este voto se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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