Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Número de registro | 43211 |
| Fecha | 17 Mayo 2019 |
| Fecha de publicación | 17 Mayo 2019 |
| Número de resolución | 56/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 66, Mayo de 2019, Tomo I, 800 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la controversia constitucional 56/2015.
En sesión de veinticuatro de enero de dos mil diecinueve, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 56/2015, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas. La pregunta constitucional radicó en saber si se invadía la esfera de competencia del actor por la emisión del Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Jerez, Zacatecas, publicado en el Diario Oficial de la entidad de cinco de agosto de dos mil quince.
I.P. mayoritaria
El Pleno resolvió por mayoría de ocho votos que el Municipio de Jerez contaba con facultades para expedir el Reglamento de Tránsito y Vialidad municipal. Para sustentar lo anterior, la mayoría retomó lo resuelto por el Pleno en las controversias constitucionales 2/98, 24/99 y 6/2001, en donde se determinó que de conformidad con el artículo 115, fracciones II, segundo párrafo y III, inciso h),(1) de la Constitución Federal, los Ayuntamientos cuentan con facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal expedidas por las Legislaturas, los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de sus respectivas jurisdicciones y para regular los servicios públicos a su cargo, como es el de tránsito. De ahí que, la emisión de una ley estatal con su respectivo reglamento general, que tuvieron como finalidad emitir una regulación homogénea, no priva de competencias al Municipio para emitir su propio reglamento, según el marco constitucional antes descrito.
La mayoría consideró que, dada la generalidad de la impugnación, no era necesario entrar al estudio de artículos específicos del reglamento en cuestión, pues bastaba con afirmar que el Municipio era competente para emitir el reglamento.
II. Razones del disenso
Si bien coincido con la determinación de que el Municipio actor cuenta con facultades para emitir su propio Reglamento de Tránsito y Vialidad, en virtud de que el artículo 115, fracciones II, segundo párrafo y III, inciso h), de la Constitución Federal, efectivamente le otorga esa facultad reglamentaria, difiero de la determinación por parte del Pleno, resumida en la página 32, último párrafo, que dice:
"En la inteligencia –se insiste– de que la parte actora no impugnó disposiciones específicas de dicho reglamento, sino el ejercicio de una facultad que, en su criterio, no compete al Municipio."(2)
Considero que el artículo 40(3) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, nos ordena suplir la deficiencia de la demanda y que, justamente, del planteamiento señalado en la demanda, consistente en que "la emisión del reglamento impugnado invade la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Estatal, dado que regula cuestiones que ya están contempladas en las aludidas normas de carácter local",(4) se extrae que la cuestión efectivamente planteada recae sobre el análisis de las disposiciones concretas del reglamento impugnado. El examen de conjunto de los razonamientos planteados nos llevaría a analizar la regulación de los temas en concreto que son desarrollados en el reglamento impugnado. Me parece que debe hacerse un análisis de la normativa emitida por el Municipio e identificar los temas que se regulan en el reglamento impugnado, para determinar si se invade o no la competencia del orden jurídico.
En efecto, de la lectura integral de la demanda (páginas 12 y siguientes) se advierte que el gobernador del Estado de Zacatecas emitió un "Decreto Gubernativo que establece el Programa de la Transferencia de Funciones y Servicio Público de Tránsito del Estado de Zacatecas a los Municipios", en el que se señalaron, entre otras cosas, que el Ejecutivo Estatal mantendrá la rectoría del transporte público y que le corresponderá recaudar y administrar (artículo 10 del Decreto de Transferencia), lo siguiente:
I. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos:
II. Expedición de hologramas, placas y tarjetas de circulación para todo tipo de vehículos:
III. Expedición de licencias y permisos para conducir vehículos:
IV. Otorgamiento de concesiones y permisos de transporte público en todas sus modalidades;
V. El refrendo de la tarjeta de circulación y expedición de calcomanía.
VI. El ejercicio de las acciones legales que se deriven por falta de pago del impuesto o la falta e irregularidades de los documentos a que se refieren las fracciones anteriores;
VII. Las demás que determinen las leyes aplicables.
Cabe señalar que el servicio de transporte público fue transferido al Municipio actor el diez de septiembre de dos mil quince, en el que, entre otras bases, se determinó que en debido cumplimiento al contenido del programa de transferencia estatal, el Poder Ejecutivo Local mantendría la rectoría del transporte público y todo lo relacionado con éste.
Además, en la página 21 de la demanda, se advierte el argumento del Poder Ejecutivo Local en el sentido de que "resulta evidente que el Ayuntamiento Municipal de Jerez sobrepasa sus facultades dentro del reglamento impugnado, toda vez que asume jurisdicción plena en las materias que se encuentran reservadas al Ejecutivo del Estado de Zacatecas y que además se encuentran contempladas tanto en la Ley de Transporte, Tránsito y Vialidad del Estado de Zacatecas y su Reglamento...".
Aunado a lo anterior, de una primera lectura al reglamento municipal impugnado, de manera ejemplificativa, advierto que, por lo menos, hay aspectos que se encuentran regulados por el Municipio que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado, según las tesis citadas por el propio proyecto, materia de competencia estatal.(5) Me refiero específicamente a los siguientes capítulos:
a) Capítulo V. Registro de vehículos y permisos provisionales de circulación (Artículos 18 al 21).
b) Capítulo VI. Del equipo y condiciones de los vehículos (Artículos 22 a 33) En la parte que regula el servicio de transporte público.
c) C.X.L. y permisos para conducir (Artículos 79 a 91).
d) Capítulo XVII. De las infracciones y sanciones (Artículos 145 a 162).
Así, sin prejuzgar sobre la validez de estas normas, considero que el proyecto las debió haber analizado y determinar si son o no válidas. Esto es, señalar a quién le corresponde legislar en materia de transporte público y revisar además el contenido del reglamento impugnado, a fin de ir determinando si se vulnera o no la competencia del Estado de Zacatecas con la emisión del reglamento municipal.
En general, considero que el artículo 39 de la ley reglamentaria en la materia, contiene un mandato expreso al juzgador para examinar los razonamientos en conjunto, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada. Adicionalmente, me parece que el artículo 40 de la misma ley, obliga a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a suplir la deficiencia de la demanda. Ambas disposiciones deben ser leídas a la luz de la intención del órgano reformador de la Constitución, que mediante la reforma de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, erigió a esta Corte como Tribunal Constitucional y en materia de controversias constitucionales, amplió los supuestos en los que ésta podía conocer de conflictos entre niveles de gobierno. Ahí se dijo, de manera expresa, que este Tribunal debía fungir, a través de su facultad para dirimir controversias constitucionales, como "garante del federalismo", siendo "depositaria del supremo mandato de velar por la Unión de la República".(6)
Por estas razones preferí votar en contra de la propuesta, a pesar de coincidir con el reconocimiento genérico de la facultad del Municipio para emitir un reglamento de tránsito.
Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 47/2011 (9a.) y P./J. 137/2001 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 306 y Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1044, respectivamente.
________________
1. "Artículo 115. ...II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
"...
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"...
"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e ..."
2. Página 32 del engrose.
3. "Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."
4. Páginas 5 y 6 del proyecto.
5. Me refiero en particular a las tesis «P./J. 47/2011 (9a.)» de rubro: "SERVICIO PÚBLICO DE TRÁNSITO EN UN MUNICIPIO. ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS ESTATALES Y MUNICIPALES EN SU PRESTACIÓN.", citada en las páginas 34 y 35 del proyecto y a la tesis «P./J. 137/2001» de rubro: "TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ.", citada en las páginas 35 y 36 del proyecto.
6. Exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo presentada el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Este voto se publicó el viernes 17 de mayo de 2019 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.