Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
JuezAlberto Pérez Dayán,Salvador Aguirre Anguiano,Javier Laynez Potisek,Luis María Aguilar Morales,Eduardo Medina Mora I.,José Fernando Franco González Salas,Sergio Valls Hernández,Margarita Beatriz Luna Ramos
Fecha31 Marzo 2019
Número de resolución2a./J. 45/2019 (10a.)
Fecha de publicación31 Marzo 2019
Número de registro28404

CONTRADICCIÓN DE TESIS 407/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO Y NOVENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 6 DE FEBRERO DE 2019. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G. SALAS Y J.L.P.; VOTÓ CON RESERVA DE CRITERIO J.F.F.G.S.. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: S.V. ALEMÁN.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción VII y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que versa sobre la posible contradicción de criterios, entre Tribunales Colegiados de diferentes Circuitos, y se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(5) y 227, fracción II, de la Ley de Amparo vigente,(6) toda vez que fue formulada por los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, órgano jurisdiccional que sustentó uno de los criterios discrepantes.


TERCERO.—Posturas de los Tribunales Colegiados de Circuito. Con el fin de verificar la posible existencia de la contradicción de criterios denunciados, es menester señalar los antecedentes de los casos concretos, así como las consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias, respectivas.


Lo cual se efectuará en atención a que, en primer lugar, la denuncia de contradicción refiere que existen criterios discrepantes, entre lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al fallar los amparos en revisión 40/2018 y 65/2018 y el determinado por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 486/2017.


Para, en segundo lugar, definir la supuesta existencia de la contradicción, respecto de los Tribunales Colegiados, aludidos.


En virtud de lo anterior, se procede a analizar las consideraciones esbozadas entre los Tribunales Colegiados, al tenor de lo siguiente:


1. Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito (amparo en revisión 40/2018).


• Por oficio con número SD-MICH/1777/17 de cuatro de septiembre de dos mil diecisiete, el subdelegado estatal en Michoacán de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros ordenó a Metlife México, Sociedad Anónima, constituir una reserva técnica, por el monto respectivo, correspondiente al reclamo del pago de indemnización efectuado por la tercero interesada.


• En contra de dicho oficio, la empresa referida promovió juicio de amparo indirecto, por escrito, presentado el veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete, el cual le correspondió por razón de turno al Juzgado Décimo Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, cuyo titular se declaró incompetente por auto de veintinueve de septiembre de dos mil diecisiete, declinándola a favor del Juez de Distrito en el Estado de Michoacán, con residencia en Morelia, debido a que en esa ciudad radicaba la autoridad que emitió el oficio reclamado.


• Por proveído de cinco de octubre de dos mil diecisiete el Juez Primero de Distrito en el Estado de Michoacán se avocó al conocimiento de la demanda de amparo y la admitió registrándola con el número de expediente 907/2017 y, previos los trámites legales conducentes el veinte de diciembre de dos mil diecisiete se celebró la audiencia constitucional, siendo el Juez Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de la Séptima Región, con residencia en Acapulco, G., el que, en auxilio de las labores del primer órgano jurisdiccional referido, emitió sentencia, la cual se terminó de engrosar hasta el treinta y uno de enero de dos mil dieciocho en donde determinó sobreseer en el juicio de amparo al estimar que se actualizaba la causal de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, en atención a que la medida provisional, consistente en la orden de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros correspondiente, para registrar el pasivo contingente que derive de la reclamación del usuario, cuando la institución financiera rechace el arbitraje o no asista a la conciliación, contenido en el artículo 68, fracción X, de la Ley para (sic) la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros forma parte de un procedimiento, es decir, es un acto intraprocesal, que aún no se ha resuelto y no conlleva una ejecución que sea de imposible reparación que tuviera como consecuencia una afectación a derechos de naturaleza adjetiva o procesal, pues los efectos de ese tipo de violaciones son meramente formales y reparables si el afectado obtuviera una resolución favorable, por tanto, sería hasta la resolución del mismo procedimiento cuando la parte agraviada estuviera en aptitud de combatirlo en la vía constitucional.


• Inconforme con la anterior determinación, por escrito presentado el veinte de febrero de dos mil dieciocho, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, el que le correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, el cual lo registró con el número 40/2018 y en sesión de veinte de septiembre de dos mil dieciocho dictó sentencia en donde concluyó: revocar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado.


a) Vinculado con la actualización de la causal de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, revocó el sobreseimiento dictado al efecto por el juzgado del conocimiento al tenor de las siguientes consideraciones:


"QUINTO.—Estudio de los agravios. Los agravios a estudio son fundados y suficientes para revocar la sentencia impugnada.


"Así lo son los agravios (4.1 a 4.10) donde la parte recurrente sostiene que el procedimiento de conciliación, regulado en el artículo 68 de la Ley para la Protección y Defensa de los Usuarios Financieros, concluye una vez celebrada la audiencia de conciliación y el dictamen mediante el cual se ordena constituir la reserva técnica no es parte de ese procedimiento, por lo cual, se afectan derechos sustantivos de imposible reparación.


"Este Tribunal Colegiado de Circuito, para justificar la posición, acude al método temático, conforme al cual se desarrollarán los tópicos jurídicos siguientes: a. El amparo indirecto; b. Acceso a la instancia constitucional denominada amparo; c. Causal de improcedencia del ‘juicio de amparo’ derivada de la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el numeral 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo; d. Procedimiento de conciliación previsto en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; e. Dictamen técnico emitido en términos del artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; f. La naturaleza jurídica de la orden de constitución de la reserva técnica –por ser el motivo del acto reclamado–, y g. Motivo de lo fundado de los agravios.


"...


"e. Dictamen técnico emitido en términos del artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. Por su parte, el artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros es del contenido siguiente:


"‘Artículo 68 Bis.’ (se transcribe)


"Como ya se precisó, la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros establece un mecanismo de solución de conflictos de naturaleza heterocompositiva, desde luego optativo para las partes, y otorga facultades a la comisión para que dirija tal procedimiento, de acuerdo con las etapas y condiciones previstas en el artículo 68.


"El procedimiento conciliatorio del que conoce la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros inicia a instancia de parte, por la solicitud expresa del usuario de los servicios financieros. En él debe citarse a las partes a una audiencia de conciliación, dentro de los veinte días hábiles siguientes a partir de la fecha en que se reciba la reclamación del usuario, el objetivo de la audiencia es que las partes concilien sus intereses, para ello, el conciliador formulará las propuestas de solución y procurará que la diligencia se desarrolle en forma ordenada y congruente.


"Ahora, debe distinguirse la etapa de conciliación del momento de emisión del dictamen técnico, pues aun cuando la posibilidad de elaborarlo aparece en la fracción VII del artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, lo cierto es que no constituye un paso dentro de la conciliación, ya que ésta se agota en la audiencia de ley.


"Efectivamente, la fracción VII dispone que en la audiencia respectiva, se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, si no llegan a una conciliación, las invitará a que designen un árbitro, y en caso de que rechacen el arbitraje, se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes, con lo que se da por concluido el procedimiento.


"La misma norma establece como atribución de la comisión la de emitir un dictamen técnico, siempre y cuando existan elementos que, a su juicio, permitan suponer la procedencia de lo reclamado. El dictamen técnico que contenga su opinión técnica y jurídica, se entregará al usuario de los servicios financieros, a petición de parte, a efecto de que pueda hacerlo valer ante los tribunales competentes, como prueba de su parte.


"Para que el usuario pueda presentar la solicitud de dictamen, de acuerdo con la norma, debe agotar el procedimiento conciliatorio y la institución financiera debe rechazar el arbitraje que le proponga la comisión.


"De donde se afirma que la emisión del dictamen no forma parte del procedimiento de conciliación; puesto que la posibilidad de emitirlo surge ante la falta de acuerdo conciliatorio y de aceptación de arbitraje. Es un acto independiente, aunque la posibilidad de su emisión surja del resultado del procedimiento de conciliación que establece el artículo 68, pero no es parte del mismo sino una consecuencia de la falta de acuerdo conciliatorio.


"Corresponde a la comisión determinar si procede o no la elaboración del dictamen técnico, a efecto de que, en la eventualidad de que el usuario decida entablar juicio en contra de la institución financiera pueda hacerlo valer ante los tribunales competentes, sin que ello implique, en términos de la ley, que el dictamen determine, de antemano, el sentido condenatorio de la sentencia, pues al ser una mera opinión técnica calificada, no obliga al Juez, quien puede atenderlo o no, según los argumentos y pruebas que ofrezcan las partes. De ahí que tiene carácter de prueba preconstituida, sujeta a las reglas de valoración que le son propias y que, por ello, puede ser contradicha.


"...


"El dictamen únicamente se emitirá cuando, a juicio de la comisión, existan en el expediente elementos suficientes que permitan suponer la procedencia de lo reclamado.


"f. La naturaleza jurídica de la orden de constitución de la reserva técnica –por ser el motivo del acto reclamado–.


"Como ya se precisó, el procedimiento de conciliación concluye una vez celebrada la audiencia de conciliación, ya sea por convenio, por arbitraje o por acuerdo emitido por la Comisión Nacional en el que deja a salvo los derechos de las partes para que los hagan valer en la vía que proceda.


"Así, una vez concluido el procedimiento de conciliación sin que las partes lleguen a un acuerdo, en el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la Comisión Nacional ordenará se constituya una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no excederá de la suma asegurada.


"Una vez que la Comisión Nacional determina la procedencia de la emisión del dictamen técnico, es cuando ordenará de forma obligatoria a las instituciones y sociedades mutualistas de seguros que realicen la constitución del pasivo contingente de forma obligatoria –en términos del artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros–.


"El derecho jurisprudencial interno ha considerado que la constitución e inversión de la reserva técnica es para garantizar el cumplimiento de obligaciones que con motivo de las reclamaciones de los asegurados, se encuentren pendientes de resolver; por ende, su naturaleza era una medida de previsión, establecida por el legislador para garantizar, en caso de reclamación, el pago de las obligaciones contraídas, pactadas y generadas a cargo de las aseguradoras derivadas de un contrato de seguro; siendo que era de carácter temporal y provisional, porque subsistía mientras se resolvía en definitiva un conflicto suscitado entre asegurado y aseguradora.


"...


"En resumen, se debe considerar que la orden del registro del pasivo contingente o la constitución de una reserva técnica es una medida precautoria provisional porque:


"Medida de previsión. La reserva técnica se constituye para garantizar el cumplimiento de obligaciones que con motivo de las reclamaciones de los asegurados, se encuentren pendientes de resolver; en tanto, el registro del pasivo contingente se constituye para el aseguramiento en el cumplimiento de la eventual obligación por parte de la empresa aseguradora de fondos, a favor del usuario.


"La medida es de carácter temporal y provisional. Esto es así, en razón de que subsiste hasta en tanto se resuelva en definitiva el conflicto suscitado entre asegurado y aseguradora o entre la institución financiera y el usuario; es decir, solamente tiene el efecto de garantizar el pago que se reclama mientras transcurre el periodo de ciento ochenta días de que dispone el usuario después de su anotación, para hacer valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o, en su caso, mientras se resuelve sobre la procedencia de la reclamación en el procedimiento respectivo.


"g. Motivo de lo fundado de los agravios


"En el caso concreto, se tiene que la parte aquí recurrente señaló como acto reclamado al oficio SD-MICH/1777/17 de cuatro de septiembre de dos mil diecisiete –en el que se ordenó a la quejosa la constitución de una reserva técnica para garantizar obligaciones pendientes de cumplir derivado del expediente 2017/160/4572– signado por el subdelegado estatal en Michoacán de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.


"Por su parte, la Jueza Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de la Séptima Región, con residencia en Acapulco, G. –en auxilio del Juez Primero de Distrito en el Estado de Michoacán– consideró que se actualizó la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el artículo 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, en razón de que:


"• El acto reclamado fue emitido dentro de un procedimiento administrativo.


"• No se actualizaba (sic) las excepciones del principio de definitividad previstas en el artículo 107, fracción III, de la Ley de Amparo –el quejoso tenga carácter de persona extraña, el acto reclamado tenga una ejecución irreparable o el acto reclamado trasgreda derechos sustantivos–.


"• El acto reclamado es un acto intraprocesal, al formar parte de un procedimiento seguido en forma de juicio que aún no se ha resuelto en definitiva y será hasta la resolución de éste, cuando la parte agraviada esté en aptitud de combatir en la vía constitucional.


"En efecto, el acto reclamado se trata de una medida provisional –o también denominada cautelar, como así lo ha considerado la Suprema Corte de Justicia de la Nación–, porque es un acto de autoridad que se adopta en el marco de un procedimiento o proceso, de forma provisional y hasta que se dicte resolución, con la finalidad de que la resolución pueda ejecutarse y que el simple paso del tiempo no sea un obstáculo.


"Sin embargo, la medida provisional reclamada –contenida en el oficio SD-MICH/1777/17 de cuatro de septiembre de dos mil diecisiete– no es parte del procedimiento de conciliación regulado en el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.


"Esto es así porque, si bien esa medida cautelar subsiste mientras transcurre el periodo de ciento ochenta días de que dispone el usuario después de su anotación, para hacer valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o, en su caso, mientras se resuelve sobre la procedencia de la reclamación en el procedimiento respectivo.


"Pero, el proceso judicial –sin que se aplique aquí el procedimiento arbitral al estar en (sic) supuesto de la negativa de las partes a no someterse a él– a que se hace referencia el artículo 68, fracciones VII, párrafos tercero y quinto, y X, párrafo tercero, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros para hacer valer los derechos es de los regulados en el Código de Comercio, pues la acción que se hace valer es la derivada del contenido del título ejecutivo en que se convierte el dictamen técnico que emite la Comisión Nacional y del cual, a su vez, deriva la orden obligatoria de registrar el pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica –artículo 68, fracción X, párrafo último, y 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros–.


"De ahí que la medida cautelar que emite la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no es parte del procedimiento administrativo de conciliación –como inicio de la acción ejecutiva en los términos del Código de Comercio.


"Máxime que el ejercicio de la atribución –imposición de multas– de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros derivada de los artículos 93 y 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, es de las consideradas como autoridad para los efectos del juicio de amparo, ya que es un organismo público descentralizado que forma parte del Estado. Constituye una entidad pública creada por una ley que la dotó de personalidad y le atribuyó la satisfacción de un servicio público descentralizado, sin que el hecho de que se le otorgue autonomía autorice a considerarla como un ente ajeno al Estado, cuyos actos escapen al orden legal.


"La comisión, además, presta servicios públicos y aplica recursos públicos para fines de asistencia social. Como organismo descentralizado puede ejercer actos de autoridad de naturaleza no sólo análoga, sino idéntica a la que ejercen los órganos de la administración pública, pues son verdaderos desdoblamientos del Estado que gozan de las mismas características de éste.


"Incluso, el apercibimiento, es específico, al establecer la sanción y se pormenorizan los elementos de la que corresponde a la conducta que se atribuye a la persona, lo cual constituye en un acto de molestia dentro de su esfera jurídica y que debe existir un recurso idóneo para analizar su legalidad, constitucionalidad y convencionalidad. Luego, si en el caso sólo procede la acción ejecutiva ante los Tribunales del Poder Judicial se tiene que en ese proceso no es dable analizar la medida cautelar emitida por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.


"En consecuencia, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el artículo 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, porque el acto reclamado no es parte de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio. De ahí lo fundado del agravio planteado por la parte recurrente, en consecuencia, debe procederse al estudio de las diversas causales de improcedencia que hizo valer la autoridad responsable y que no fueron analizadas en la sentencia impugnada.


"Por lo anterior, no es aplicable para sostener la existencia de la causal de improcedencia, la jurisprudencia «1a./J. 14/2003» de la Primera Sala del Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: ‘INSTITUCIONES FINANCIERAS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR TANTO, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA.’


"Esto es así, en razón de que ese criterio no establece que la orden del pasivo contingente sea parte del procedimiento de conciliación regulado en el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros sino sólo que esa orden es de naturaleza provisional y no constituye un fin por sí solo sino que forma parte de un procedimiento; pero, el procedimiento –como ya se consideró– no corresponde al procedimiento de conciliación el cual termina con la celebración de la audiencia de conciliación sino es un medida dictada antes del inicio del ejercicio de la acción ejecutiva mercantil.


"Motivo por el cual, esa medida corresponde al proceso regulado en términos del Código de Comercio, aun cuando no se haya iniciado el mismo ni se haya dictado por la autoridad judicial competente, para tramitar y resolver la controversia.


"Sin que este Tribunal Colegiado de Circuito comparta el criterio del Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la sentencia de uno de febrero de dos mil dieciocho, que resolvió el amparo en revisión administrativo 486/2017, quien consideró que la orden del pasivo contingente es parte del procedimiento de conciliación que no es definitivo y, por consecuencia, es improcedente el juicio de amparo indirecto.


"Motivo por el cual, por seguridad jurídica de las personas justiciables se ordena denunciar la contradicción de tesis ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación ..." [Énfasis añadido]


b) En relación con el estudio del resto de las causales de improcedencia hechas valer y no analizadas por el juzgador, cobra relevancia lo expuesto por el Tribunal Colegiado correlacionado con la fracción XIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, causal que contiene el supuesto de improcedencia del juicio de amparo contra actos consentidos expresamente o por manifestaciones de voluntad que entrañen ese consentimiento, en donde, en la parte considerativa, se sostuvo lo siguiente:


"SEXTO.—En términos del artículo 93, fracción I, de la Ley de Amparo se procede al estudio de las causales de improcedencia invocadas y no estudiadas en la sentencia impugnada.


"...


"6.2. De igual forma, es infundada la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo, porque la parte quejosa había consentido expresamente el acto reclamado al haber cumplido con la constitución de la reserva técnica ordenada.


"Este Tribunal Colegiado de Circuito fundad (sic) y motiva su determinación con base en el desarrollo de los temas jurídicos siguientes: a. La causal de improcedencia del consentimiento expreso; y, b. Razón de la no actualización de la casual de improcedencia consistente en el consentimiento expreso.


"a. Causal de improcedencia del consentimiento expreso


"...


"b. Razón de la no actualización de la casual de improcedencia consistente en el consentimiento expreso


"La autoridad responsable señaló que en el caso se actualizaba la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo, porque la parte quejosa había consentido expresamente el acto reclamado al haber cumplido con la constitución de la reserva técnica ordenada.


"En efecto, dentro del juicio de amparo indirecto la autoridad responsable acreditó que la parte quejosa Metlife México, Sociedad Anónima, realizó la reserva técnica ordenada mediante el oficio número SD-MICH/1777/17 y se tuvo por constituida en resolución de diecinueve de septiembre de dos mil siete.


"En efecto, para que la persona esté en condiciones de acudir al juicio constitucional con la finalidad de que se analice la constitucionalidad de un acto de autoridad – ya sea una norma o un acto– resulta indispensable que se demuestre la existencia de un agravio –ya desde el punto de vista jurídico ya desde el punto de vista del interés legítimo–.


"En tratándose de actos administrativos la afectación al interés jurídico se acredita con la existencia de un acto concreto dirigido a la persona que impacta en su esfera jurídica, el cual puede materializarse de diversas maneras, siendo una de ellas el cumplimiento de la obligación ahí impuesta.


"De tal manera que si se realiza la conducta ahí ordenada por voluntad propia de la persona a la cual va dirigida, que en el caso lo es el efectuar espontáneamente la constitución de la reserva técnica, dicho particular podrá promover el juicio constitucional dentro del plazo de quince días posteriores a la notificación del acto que le ordenó su cumplimiento, ya que la realización de la conducta significa que no hay consentimiento del acto, en la medida en que la demanda de amparo se presenta en forma oportuna, y la presentación de este escrito determina su reclamación inmediata por la persona afectada, y quien a través de la constitución de la reserva técnica simplemente trata de evitar la probable actualización de causas de incumplimiento, así como la posible imposición de una multa.


"Por tanto, no existe el consentimiento del acto reclamado, ya que la parte quejosa cumplió con la orden contenida en la resolución –de orden de constitución de reserva técnica– contenida en el oficio SD-MICH/1777/17 de cuatro de septiembre de dos mil diecisiete realizando la constitución de reserva técnica, y sería difícil distinguir entre las instituciones financieras que realizan la constitución de la reserva técnica consintiendo el contenido de la orden de autoridad, de aquellos que sólo intentan cumplir dentro del plazo otorgado, con la finalidad de que no les sean aplicadas las sanciones por el incumplimiento de la reserva técnica que el caso era la imposición de las multas previstas en los artículo 93 y 94, fracción VI, incisos a) y b), respectivamente, de la Ley de Protección y Defensa al Usuarios (sic) de Servicios Financieros.


"De ahí que, el cumplimiento a la orden de autoridad de constituir una reserva técnica –bajo pena de imposición de una multa– realizada por una institución financiera dentro del plazo otorgado, no implica una inexorable sumisión que torne improcedente el juicio constitucional, ya que (sic) realizar ese actuar la institución financiera sólo acepta cumplir oportunamente esa orden, porque pesa sobre ella la amenaza de una multa por incumplimiento, de manera que ésta actúa para evitar sanciones, pero no por voluntad propia. Consecuentemente, en ese supuesto no se configura la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo.


"Sin que este Tribunal Colegiado de Circuito comparta el criterio del Vigésimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en la sentencia de siete de junio de dos mil dieciocho que resolvió el amparo en revisión administrativo 88/2018, quien consideró que si la promovente del amparo constituyó la reserva técnica, en los términos previstos en el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, a fin de asegurar el cumplimiento de la eventual obligación a su cargo en favor de la usuaria, para garantizar el pago que ésta le demanda, es evidente que consintió la orden contenida en el oficio cuestionado.


"Motivo por el cual, por seguridad jurídica de las personas justiciables se ordena denunciar la contradicción de tesis ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación." [Énfasis añadido]


Asimismo, es relevante señalar que, el aludido Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito invocó idénticas consideraciones al fallar el diverso amparo en revisión 65/2018 en sesión de veintisiete de septiembre de dos mil dieciocho, por lo cual se valora innecesario volver a invocar los razonamientos expuestos al efecto por dicho órgano jurisdiccional vinculado con las causales de improcedencia bajo estudio, siendo pertinente indicar que el aludido criterio emanó también del recurso de revisión en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en donde el acto reclamado consistía en la emisión del oficio SD-MICH/1777/17 de cuatro de septiembre de dos mil diecisiete, mediante la cual el subdelegado estatal en Michoacán de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros ordenó a la empresa Metlife México, Sociedad Anónima, constituir una reserva técnica por el monto respectivo, que correspondían al reclamo del pago de indemnización efectuado por la parte tercero interesada.


2. Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (amparo en revisión 486/2017).


• Por oficio número VD/DGDCO/DRM/SMC/10566/2017 de ocho de mayo de dos mil diecisiete la subdelegada de la Subdelegación Metropolitana Central de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros ordenó a CF Credit Services, Sociedad Anónima de Capital Variable, Sociedad Financiera de Objeto Múltiple, Entidad Regulada, Grupo Financiero Inbursa, la constitución del pasivo contingente por la cantidad ahí indicada, con motivo al saldo deudor de una tarjeta de crédito, al igual que la determinación por parte del director de dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros de veintiocho de abril de la anualidad en cita, por medio de la cual dicha autoridad emitió la resolución del dictamen técnico dentro de la reclamación aludida en contra de dicha persona moral.


• Inconforme con dichos actos la empresa aludida promovió juicio de amparo indirecto, por escrito presentado el ocho de junio de dos mil diecisiete, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, la cual le correspondió conocer por razón de turno al Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en la invocada entidad, cuyo titular, por auto de veinte de junio de dos mil diecisiete admitió a trámite y lo registró bajo el número de expediente 908/2016 y, previos los trámites legales conducentes el quince de agosto de la anualidad en cita celebró la audiencia constitucional y el diecisiete siguiente dictó sentencia, en donde determinó que lo procedente era sobreseer el juicio de amparo, al considerar lo siguiente:


– Que se actualizaban las causas de improcedencia previstas en el artículo 61, fracciones XIV y XXIII, en relación con el diverso numeral 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo.


– Lo aseverado fue así, pues estimó que en relación con el acto reclamado consistente en el dictamen técnico se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV, vinculado con los diversos numerales 17 y 18, todos de la Ley de Amparo, debido a que la quejosa había presentado la demanda de forma extemporánea, pues tuvo que promoverla dentro de los quince días siguientes a aquel en que surtió efectos la notificación del acto reclamado.


– Mientras que respecto del acto reclamado, consistente en la determinación de ocho de mayo de dos mil diecisiete, se actualizaba la causa de improcedencia 61, fracción XXIII, concatenada con el 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, puesto que dicho acto fue emitido dentro del procedimiento administrativo, siendo que además tal acto no conllevaba a una ejecución de imposible reparación, pues a través del registro del pasivo contingente no se implicaba una privación de la propiedad del numerario reclamado por el usuario, ni la constitución de un derecho real a favor de éste, quien no tenía poder alguno sobre el pasivo contingente, toda vez que su efecto consistía en garantizar el pago que se reclamaba a la institución financiera durante el periodo de ciento ochenta días o se decidía sobre la procedencia de su reclamación, por lo cual su naturaleza provisional, por lo que con el acto administrativo en mención no se producía privación en los derechos consagrados en el artículo 14 constitucional. Consecuentemente, al formar dicho acto parte del procedimiento seguido en forma de juicio en donde aún no se resolvía en definitiva, se concluyó que, el acto tenía el carácter de intraprocesal.


• En contra de dicha sentencia, la parte actora interpuso recurso de revisión, el cual le correspondió conocer al Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, registrándolo bajo el número de expediente 486/2017 y, previos los trámites de ley conducentes, el Pleno de dicho órgano jurisdiccional dictó sentencia en sesión celebrada el uno de febrero de dos mil dieciocho, en el sentido de confirmar la sentencia recurrida, sobreseer en el juicio de amparo y declarar sin materia la revisión adhesiva. Estableciendo que no sería materia de estudio y, por tanto, serían argumentos valorados como firmes, el sobreseimiento decretado, respecto del acto vinculado con el dictamen técnico de veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, al no haber existido agravio alguno en su contra.


Por otro lado, analizó los argumentos expuestos, respecto de la causa de improcedencia contenida en los preceptos 61, fracción XXIII, vinculada con el diverso 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo confirmando la sentencia recurrida al tenor de las siguientes consideraciones:


"Octavo:


"49. Análisis de los agravios ...


"51. Este Tribunal Colegiado en primer término se avoca al estudio de la primera parte de su único agravio que quedaron sintetizados en el considerando que antecede son infundados, pues en ellos la parte recurrente expone que contrario a lo resuelto por la Juez de Distrito, la resolución reclamada sí pone fin a un procedimiento administrativo, como puede advertirse del artículo 68, fracción XI de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, insiste en que el acto reclamado es una resolución definitiva ya que a éste no sobrevendrá resolución alguna, ni admite recurso alguno, por lo que no posee el carácter de intraprocesal.


"52. En efecto, como se adelantó, los argumentos planteados por la parte quejosa son infundados para modificar o revocar el fallo recurrido, ello en razón de que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 45/2001, en sesión de catorce de noviembre de dos mil uno, consideró en lo conducente:


"...


"62. En ese contexto, es válido considerar que el Máximo Tribunal, se pronunció en relación a la naturaleza del registro del pasivo contingente establecido en el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, esto es, sostuvo que dicho acto no constituye un fin por sí solo, con existencia independiente, sino que forma parte de un procedimiento, por lo que la resolución que se dicte en el expediente será la que constituya el acto privativo y no el registro contable que en forma precautoria y como medida de aseguramiento, se decreta para garantizar el pago reclamado.


"63. Ante tal aserto, es dable afirmar que resulta correcta la estimación de la Juez Federal en el sentido de que el acto reclamado no conlleva una ejecución que sea de imposible reparación, ya que la afectación que se realiza a través del registro del pasivo contingente no implica una privación de la propiedad del numerario reclamado por el usuario, ni la constitución de un derecho a favor de éste, quien no tiene poder sobre el pasivo contingente, ya que sólo garantiza el pago que se reclama a la institución financiera, mientras transcurre el término de ciento ochenta días o se decide sobre la procedencia de la reclamación, por lo que la naturaleza del acto es provisional, por tanto el referido es un acto administrativo que no produce privación en los derechos consagrados en el artículo 14 constitucional, al formar parte de un procedimiento que no se ha resuelto en definitiva y por ende le reviste un carácter de intraprocesal.


"64. Bajo tales premisas, contrario a lo que sostiene la quejosa, el acto reclamado no pone fin al procedimiento conciliatorio; porque se insiste, el mismo únicamente es un auto de trámite que es parte del procedimiento de conciliación y que constituye la medida precautoria y provisional para garantizar que se reclama a la institución financiera, asimismo, con el simple hecho de que la propia ley establezca que la orden de registro del pasivo contingente no admite recurso alguno, no dota al acto de ser definitivo, pues se colige que de lo expuesto, el acto reclamado es provisional más no definitivo y no le causa a la quejosa un daño de imposible reparación, ni afecta sus derechos sustantivos en un grado predominante o superior. ..."


CUARTO.—Existencia o no de la contradicción de tesis. Con el propósito de determinar si existe la contradicción de criterios denunciada, es menester destacar que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia P./J. 72/2010 (bajo el número de registro 164120), estableció que para que se actualice la contradicción de tesis basta que exista oposición, respecto de un mismo punto de derecho, aunque no provenga de cuestiones fácticas exactamente iguales. El citado criterio prevé lo siguiente:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(7)


De la jurisprudencia transcrita se pone de manifiesto que la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no debe incidir o ser determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.


En tal virtud, si las cuestiones fácticas aun siendo parecidas influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría a una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse, al resolver la contradicción de tesis –mediante aclaraciones–, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.


En consecuencia, debe decirse que, en la especie, en relación con las ejecutorias del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al fallar los amparos en revisión 40/2018 y 65/2018 y el criterio que estima discrepante derivado del diverso amparo en revisión 486/2017 dictado por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sí existe contradicción de tesis, ya que de las consideraciones de las ejecutorias referidas, se evidencia que los tribunales contendientes partieron de hechos similares y, por tanto, examinaron una misma cuestión jurídica.


Para corroborarlo es relevante establecer lo que, en esencia, precisó el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 40/2018 (lo cual se reiteró en el diverso AR. 65/2018), en atención a lo siguiente:


Causal de improcedencia derivada de la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo:


• Se estableció para tal efecto el mecanismo del procedimiento de conciliación previsto en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, regulada por el artículo 68, el cual se indicó que iniciaba a instancia de parte, por solicitud expresa del usuario de los servicios financieros, en el cual se cita a las partes a una audiencia de conciliación con el objetivo de que éstas concilien sus intereses.


• Señalando que debía distinguirse la etapa de conciliación con el momento de emisión del dictamen técnico, toda vez que aun cuando la posibilidad de elaborarlo aparecía en la fracción VII del artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros lo cierto era que no constituía un paso dentro de la conciliación, ya que ésta se agotaba en la audiencia de ley.


• Para después indicar cuál era la naturaleza jurídica de la orden de constitución de la reserva técnica, precisando que dicha orden se generaba en el supuesto en que una vez concluido el procedimiento de conciliación sin que las partes lleguen a un acuerdo y se determine la procedencia de la emisión del dictamen técnico es cuando se ordena de forma obligatoria a las instituciones y sociedades mutualistas de seguros que se registre el pasivo contingente o se constituya la reserva técnica para garantizar el cumplimiento de obligaciones que con motivo de las reclamaciones de los asegurados se encuentren pendientes de resolver.


• Consecuentemente, de conformidad con lo establecido por las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la naturaleza de dicha orden era una medida de prevención de carácter temporal y provisional, pues subsistía hasta en tanto se resolviera en definitiva el conflicto suscitado entre asegurado y aseguradora o entre instituciones financieras y el usuario, esto es, sólo tenía el efecto de garantizar el pago que se reclamaba mientras transcurría el periodo de ciento ochenta días de que disponía el usuario después de su anotación para hacer valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o, en su caso, mientras se resolvía sobre la procedencia de la reclamación en el procedimiento respectivo.


• Sin embargo, el proceder judicial a que hacía referencia el artículo 68, fracciones VII, párrafos tercero y quinto, y X, párrafo tercero, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros para hacer valer los derechos era de los regulados en el Código de Comercio, pues la acción que se hacía valer era la que derivaba del contenido del título ejecutivo en que se convertía el dictamen técnico que emitiera la Comisión Nacional y del cual derivaba la orden obligatoria de registrar el pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica.


• Por tanto, la medida cautelar que emitía la Comisión Nacional no era parte del procedimiento administrativo de conciliación, como incorrectamente lo determinó el juzgado del conocimiento, sino que constituía una medida provisional dictada antes del inicio de la acción ejecutiva en los términos del Código de Comercio.


• En atención a dicha conclusión, se determinó que no se actualizaba la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el artículo 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, porque el acto reclamado no era parte de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio.


Respecto de la causal de improcedencia regulada en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo, vinculado con la improcedencia del juicio de amparo contra actos consentidos expresamente o por manifestaciones de voluntad que entrañen ese consentimiento, ello al haberse cumplido con la constitución de la reserva técnica ordenada.


• El Tribunal Colegiado del conocimiento consideró que no se actualizaba el consentimiento del acto reclamado, ya que si bien la parte quejosa cumplió con la orden de constitución de reserva técnica, ello únicamente lo hizo con el objeto de evitar la probable actualización de causas de incumplimiento, así como la posible imposición de una multa, por tanto, no existió el consentimiento del acto, pues ello sólo lo llevó a cabo con la finalidad de que no le fueran aplicadas las sanciones por el incumplimiento de la reserva técnica, de manera que actuaba para evitar sanciones pero no por voluntad propia, por lo tanto, no se configuró la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, facción XIII, de la Ley de Amparo.


Por otro lado, de lo resuelto por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el amparo en revisión 486/2017 se desprende lo siguiente:


• Analizó la actualización de la causa de improcedencia prevista en el numeral 61, fracción XXIII, vinculada con el diverso 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo y determinó que sí se actualizaba dicha causal de improcedencia y, por tanto, era pertinente confirmar el sobreseimiento decretado por el Juez del conocimiento.


• Que de conformidad con lo establecido por el Máximo Tribunal la naturaleza del registro del pasivo contingente regulado por el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros dicho acto no constituía un fin por sí solo, sino que formaba parte del procedimiento, por lo que la resolución que se dictara en el expediente sería la que constituyera el acto privativo y no el registro contable que de forma precautoria y como medida de aseguramiento se decretaba para garantizar el pago reclamado.


• Bajo esa interpretación se estimó correcta la determinación del Juez de Distrito, en el sentido de que el acto reclamado no conllevaba una ejecución que fuera de imposible reparación, pues la afectación que se llevaba a cabo por medio de la orden de registro del pasivo contingente no implicaba una privación de la propiedad del numerario reclamado por el usuario ni la constitución de un derecho a favor de éste último, quien no tenía poder sobre el pasivo contingente, pues sólo se garantizaba el pago que se reclamaba a la institución financiera mientras transcurría el término de ciento ochenta días o se decidía sobre la procedencia de la reclamación; por tanto, la naturaleza del acto era provisional y no producía afectación a los derechos consagrados en el artículo 14 constitucional al formar parte de un procedimiento que no se había resuelto en definitiva y, por ende, tenía el carácter de intraprocesal.


• Así, el acto reclamado no ponía fin al procedimiento conciliatorio, al ser un auto de trámite que era parte del procedimiento de conciliación constituyendo una medida precautoria y provisional para garantizar que se reclamaba a la institución financiera, aunado a que dicha determinación no admitía recurso alguno, ni dotaba al acto de definitivo y no le causaba un daño de imposible reparación, ni afectaba derechos sustantivos en un grado predominante o superior.


De lo relatado en líneas precedentes, se advierte que, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al fallar los amparos en revisión 40/2018 y 65/2018 estudiaron la causa de improcedencia contemplada en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo concluyendo que no se actualizaba dicha causal, cuando en un juicio de amparo indirecto se señale como acto reclamado la orden de registro del pasivo contingente o la constitución de una reserva técnica a cargo de la institución financiera, para garantizar las obligaciones pendientes de cumplir, ya que no era parte del procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, como era el procedimiento de conciliación, sino una medida provisional dictada antes del inicio del ejercicio de la acción ejecutiva mercantil, en términos del Código de Comercio.


Mientras que de lo fallado por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 486/2017 fue que sí se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, pues el acto invocado en el párrafo que antecede tenía la naturaleza de ser provisional, no producir privación en los derechos consagrados en el artículo 14 constitucional, era un auto de trámite dentro del procedimiento de conciliación, tenía el carácter de intraprocesal, no era definitivo y, por tanto, no le causaba un daño de imposible reparación ni se afectaban derechos sustantivos en un grado predominante o superior, lo que generaba que fuera improcedente el juicio de amparo indirecto y se debiera sobreseer el juicio.


Como se desprende de lo anterior, sí existe la contradicción de criterios, ya que los Tribunales Colegiados de Circuito adoptaron posturas disímiles, frente a una misma situación jurídica, consistente en dilucidar si en contra del acto consistente en la orden de registro de pasivo contingente o la constitución de reserva técnica girada por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros dirigida a la institución financiera correspondiente, constituía un acto en contra del que procediera juicio de amparo indirecto o era improcedente al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso precepto 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, ya que en atención a su naturaleza formaba parte o no del procedimiento de conciliación que se llevaba ante dicha comisión.


En esa medida, el punto de contradicción que debe dilucidar esta Segunda Sala de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación consiste en determinar si contra la orden de registro del pasivo contingente o la constitución de una reserva técnica a cargo de la institución financiera, para garantizar las obligaciones pendientes de cumplir, emitida con fundamento en el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros procede el juicio de amparo indirecto o se actualiza la causa de improcedencia regulada por el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, en atención a su naturaleza, al formar parte del procedimiento administrativo de conciliación.


QUINTO.—Estudio. Al respecto, para dilucidar el punto de contradicción es pertinente dar respuesta a las siguientes premisas:


1. Procedimientos seguidos ante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.


a) Naturaleza de la Condusef.


b) Facultades de la Condusef para efectuar el procedimiento conciliatorio, emitir dictámenes técnicos, y girar la orden a la institución financiera de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica.


2. Naturaleza del acto consistente en la orden de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir.


3. Determinar si se actualiza la causa de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, vinculada con el diverso 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo en contra del acto consistente en la orden de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir a que se refiere el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.


1. Procedimientos seguidos ante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.


a) Naturaleza de la Condusef


La creación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros se originó por la necesidad de contar con un organismo independiente, imparcial y especializado en la solución de conflictos surgidos con motivo de la prestación de los distintos servicios financieros, así como para establecer una instancia distinta a la jurisdiccional que ayudara a las partes a la solución de los conflictos generados con los usuarios de servicios financieros y las entidades financieras, ello bajo procedimientos de conciliación y arbitraje generados con motivo de cualquier conflicto que surgiera en la prestación de cualquier servicio financiero, cuyos propósitos se plantearon de forma tangible en la exposición de motivos que originó la creación de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la cual fue publicada el dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, lo cual se expuso de la siguiente forma:


• Promover y proteger los derechos e intereses de los usuarios de los servicios que prestan los intermediarios financieros.


• Procurar la equidad y seguridad jurídica de las relaciones entre los usuarios y las entidades financieras.


• Aplicar las medidas necesarias para propiciar la seguridad y equidad jurídica entre los usuarios y los intermediarios financieros.


• Fungir como "ventanilla única" para la recepción de quejas.


• Propiciar información a los usuarios relacionada con los servicios y productos que ofrecen las entidades, así como elaborar programas de difusión de los derechos de los usuarios.


• Informar al público sobre aquellas entidades que mantienen niveles óptimos de atención, así como sobre aquellas que tienen los niveles más altos de quejas.


• Fungir como árbitro o conciliador en la solución de dichas irregularidades.


• Ejecutar sus resoluciones y sancionar a aquellas entidades que cometan irregularidades en el desarrollo de sus actividades.


• Estar facultado para actuar ante todos los intermediarios financieros.


• Orientar al sector financiero sobre las necesidades de los usuarios.


• Coadyuvar con otras autoridades en materia financiera, para lograr una relación equitativa entre las entidades financieras y su público usuario, así como un sano desarrollo del sector financiero.


• Difundir a través de los medios de comunicación, los análisis de los diversos productos que ofrecen los intermediarios financieros. De igual forma, se pretende proporcionar a los usuarios de los servicios financieros, información completa y veraz sobre los distintos elementos que rigen la relación contractual usuario-intermediario.


Así, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros se creó como un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto consiste en encargarse de la protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios de servicios financieros frente a las entidades financieras, procurando el equilibrio en las relaciones de los mismos y otorgando seguridad jurídica en las operaciones que éstos realicen.


Por tanto, las facultades de dicho organismo descentralizado se encuentran reguladas en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, la cual ha tenido diversas reformas, siendo, en lo que interesa al presente asunto, las más relevantes, las publicadas el cinco de enero del dos mil, el veinticinco de junio de dos mil nueve, y el diez de enero de dos mil catorce.


Por lo que actualmente, el objeto de dicha legislación se encuentra contenido en su artículo 1o., al precisar que: es la "protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, así como regular la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública encargada de dichas funciones."


Ahora bien, respecto de la naturaleza y facultades de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros en su carácter de organismo descentralizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, integrada por la Primera y Segunda Sala ya se ha pronunciado sobre diversos tópicos, en lo particular, sobre la figura de la caducidad, la solicitud de informes, la naturaleza de la orden de registro de pasivo contingente o de la constitución de una reserva técnica (en la medida en que no constituye un acto privativo que requiera de audiencia previa), la conciliación administrativa, así como la improcedencia del juicio de amparo tratándose de la negativa a emitir el dictamen técnico previsto en la fracción VII del artículo 68 y 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, tal como se ve reflejado en los siguientes criterios:


"ARTÍCULO 68 DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA AL NO PREVER LA FIGURA DE LA CADUCIDAD EN LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO QUE REGULA."(8)


"INSTITUCIONES FINANCIERAS. EL ARTÍCULO 67, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, AL FACULTAR A LA COMISIÓN NACIONAL RELATIVA PARA SOLICITAR A AQUÉLLAS INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN RELACIONADA CON LAS RECLAMACIONES DE QUE CONOZCA, NO TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 1o. Y 13 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE MAYO DE 2005)."(9)


"INSTITUCIONES FINANCIERAS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR TANTO, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA."(10)


"COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO."(11)


"PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 68 DE LA LEY RELATIVA NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA POR NO PREVER LA INSTITUCIÓN DE LA CADUCIDAD EN LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO QUE REGULA."(12)


"CONFLICTO COMPETENCIAL EN MATERIA JUDICIAL. NO PUEDE PRODUCIRSE ENTRE UNA JUNTA DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE Y LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS."(13)


"INSTITUCIONES FINANCIERAS Y DE SEGUROS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE O, EN SU CASO, DE CONSTITUCIÓN E INVERSIÓN DE UNA RESERVA TÉCNICA ESPECÍFICA PARA OBLIGACIONES PENDIENTES DE CUMPLIR, A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR ENDE, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA."(14)


"COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL HECHO DE QUE POR LEY ESTÉ DOTADA DE FACULTADES DE AUTORIDAD, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(15)


"SEGUROS. LA CONSTITUCIÓN E INVERSIÓN DE UNA RESERVA TÉCNICA ESPECÍFICA PARA OBLIGACIONES PENDIENTES DE CUMPLIR, QUE ORDENA EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(16)


"COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ACUERDO QUE DECLARA IMPROCEDENTE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO A QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 68, FRACCIÓN VII, 68 BIS Y 68 BIS 1 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO ORGANISMO, NO ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO."(17)


Tal como se desprende de los criterios invocados este Alto Tribunal ya resolvió acerca de la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en esencia, de los siguientes supuestos:(18)


• Que el hecho de que por ley la comisión esté dotada de facultades de autoridad no contraviene el artículo 90 de la Constitución Federal, pues debe tenerse presente que sus objetivos de asesoría, información, defensa a los usuarios de servicios financieros, conciliación y heterocomposición arbitral convenida, se identifican plenamente con áreas prioritarias o estratégicas del Gobierno Federal, prestación de servicios públicos o sociales y obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.


• También se determinó que dentro de las funciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros están las de promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, así como arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos, mediante el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley; por lo que al intervenir en los conflictos que surjan entre los usuarios y las instituciones financieras, lo hace como cualquier árbitro privado designado voluntariamente por las partes, sin que tenga facultades para ejecutar sus decisiones, de manera que no actúa como autoridad jurisdiccional.


• Asimismo, se precisó que la comisión ya había sido considerada autoridad para los efectos del juicio de amparo, ya que es un organismo público descentralizado que forma parte del Estado, constituyendo una entidad pública creada por una ley que la dotó de personalidad y le atribuyó la satisfacción de un servicio público descentralizado, sin que el hecho de que se le otorgue autonomía autorice a considerarla como un ente ajeno al Estado, cuyos actos escapen al orden legal.


• Además, se precisó que la comisión presta servicios públicos y aplica recursos públicos para fines de asistencia social. Como organismo descentralizado puede ejercer actos de autoridad de naturaleza no sólo análoga, sino idéntica a la que ejercen los órganos de la administración pública, pues son verdaderos desdoblamientos del estado que gozan de las mismas características de éste.


• También, se han pronunciado sobre los alcances de algunas de las fracciones contenidas en el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros como: caducidad, solicitud de informes, registro de pasivo contingente, conciliación administrativa.


• En lo particular, sobre la orden de registro de pasivo contingente o en su caso de constitución de inversión de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, se definió que, atendiendo a su naturaleza, no era un acto privativo que requiriera de audiencia previa.


• Incluso esta Segunda Sala ya distinguió de forma particular que la Condusef actúa con una doble naturaleza: i) tratándose de su actuar en la etapa de conciliación y ii) en la de emisión del dictamen técnico regulado en el artículo 68, fracción VII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, precisando que no constituía un paso dentro de la conciliación, siendo que en ese supuesto no está desarrollando tareas propias del Estado frente a los gobernados, que afectaran e impusieran obligaciones.


Así, una vez determinada la naturaleza con la cual ha sido dotada la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, al tenor de las posturas tomadas, al respecto por este Alto Tribunal, se procede a ubicarnos propiamente en su naturaleza a la luz de las facultades que la ley le confiere.


b) Facultades de la Condusef para efectuar el procedimiento conciliatorio, emitir dictámenes y girar la orden a la institución financiera de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica.


En efecto, en el artículo 5o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se advierte que, dentro de la finalidad de la comisión se encuentra tanto la de asesorar, como la de proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras arbitrando sus diferencias de forma imparcial, tal como se vislumbra de su texto:


"Artículo 5o. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos, así como supervisar y regular de conformidad con lo previsto en las leyes relativas al sistema financiero, a las instituciones financieras, a fin de procurar la protección de los intereses de los usuarios.


"La Comisión Nacional procurará el establecimiento de programas educativos, y de otra índole en materia de cultura financiera, para lo cual los elaborará y propondrá a las autoridades competentes."


Así, para cumplir con su finalidad y el objeto para el cual fue creada dicha comisión en el título segundo, capítulo I, se le otorgaron distintas facultades, las cuales se encuentran enumeradas de forma pormenorizada en el artículo 11 de la legislación reclamada, siendo de particular importancia las previstas en las fracciones III, IV, IV Bis, VI, párrafo primero, y XXIV cuyo texto es el siguiente:


"Artículo 11. La Comisión Nacional está facultada para:


"...


(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"III. Llevar a cabo el procedimiento conciliatorio entre el usuario y la institución financiera en los términos previstos en esta ley, así como entre una institución financiera y varios usuarios, exclusivamente en los casos en que éstos hayan contratado un mismo producto o servicio, mediante la celebración de un sólo contrato, para lo cual dichos usuarios deberán apegarse a lo establecido en el último párrafo del artículo 63 de esta ley, así como emitir dictámenes de conformidad con la misma;


(Reformada, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"IV. Actuar como árbitro en amigable composición o en juicio arbitral de estricto derecho, de conformidad con esta ley y con los convenios arbitrales celebrados entre las partes en conflicto, así como llevar a cabo las acciones necesarias para la organización, funcionamiento y promoción del sistema arbitral en materia financiera, en los términos previstos en esta ley, y mantener un padrón de árbitros independientes


(Adicionada, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"IV. Bis. Emitir dictámenes de conformidad con esta ley;


"...


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"VI. Promover y proteger los derechos del usuario, así como aplicar las medidas necesarias para propiciar la seguridad jurídica en las relaciones entre instituciones financieras y usuarios;


(Adicionado, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"Expedir, cuando así proceda, a solicitud de parte interesada y previo el pago de los gastos correspondientes, copia certificada de los documentos que obren en poder de la misma, siempre y cuando se compruebe fehacientemente el interés jurídico.


"...


(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"XXIV. Determinar el monto, la forma y las condiciones de las garantías a las que se refiere esta ley, así como el monto que deberá registrarse como pasivo contingente por parte de las instituciones financieras en términos del artículo 68 fracción X." [Énfasis añadido]


D. precepto transcrito, se advierten diversas facultades de la comisión, particularizando, para los efectos del tema que ahora se pretende dilucidar, las siguientes:


• En las fracciones III y IV se regula la facultad de la comisión de efectuar el procedimiento conciliatorio entre el usuario y la institución financiera, al igual que entre esta última y varios usuarios, permitiéndole actuar como árbitro de amigable composición o en un juicio arbitral de estricto derecho.


• Siendo que en las mismas fracciones invocadas, así como en la IV Bis, se prevé la facultad de emitir dictámenes, de conformidad con la aludida legislación.


• Mientras, por su lado, la fracción XXIV vislumbra la posibilidad que de forma adicional y ajena a dicho procedimiento conciliatorio la Condusef pueda determinar el monto que deberá registrarse como pasivo contingente por parte de las instituciones financieras, en términos del artículo 68, fracción X, del ordenamiento jurídico bajo análisis.


Lo reseñado nos evidencia y hace distinguir entre las facultades que tiene la Condusef, ya que, por una parte, ellas derivan directamente de llevar a cabo procedimientos arbitrales, mientras, por otro lado, se ubican las vinculadas con la emisión de dictámenes que, en su caso, podrán tener el carácter de un título ejecutivo y, finalmente, en lo que aquí interesa, se regula la posibilidad de que después del arbitraje que lleva la Condusef y, en su caso, de la emisión del dictamen técnico, también tenga la potestad de que, en el supuesto de que no se hubiere llegado a un acuerdo dentro del procedimiento arbitral y dicha comisión encuentre los elementos necesarios, se pueda generar la orden a la institución financiera correspondiente del registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica para garantizar obligaciones pendientes de cumplir.


Ahora bien, una vez enunciadas las facultades que al efecto son de relevancia para el supuesto que nos ocupa, procederemos a desentrañarlas, atendiendo a los preceptos legales que de forma particular las prevén, siendo los preceptos que regulan dichos sistemas del tenor literal siguiente:


"Artículo 68. La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas:


"I. El procedimiento de conciliación sólo se llevará a cabo en reclamaciones por cuantías totales inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión;


"I Bis. La Comisión Nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación.


"La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Comisión Nacional o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos;


(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"II. La institución financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior;


(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"III. En el informe señalado en la fracción anterior, la institución financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar;


(Adicionado, D.O.F. 15 de junio de 2007)

"La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la Comisión Nacional podrá en todo momento, requerir a la institución financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe;


(Reformada, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"IV. La Comisión Nacional podrá suspender justificadamente y por una sola ocasión, la audiencia de conciliación. En este caso, la Comisión Nacional señalará día y hora para su reanudación, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes.


(Adicionada, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"La falta de presentación del informe no podrá ser causa para suspender la audiencia referida.


(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"V. La falta de presentación del informe dará lugar a que la Comisión Nacional valore la procedencia de las pretensiones del usuario con base en los elementos con que cuente o se allegue conforme a la fracción VI, y para los efectos de la emisión del dictamen, en su caso, a que se refiere el artículo 68 Bis;


(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"VI. La Comisión Nacional cuando así lo considere o a petición del usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la institución financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la institución financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional.


(Adicionado, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación;


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador deberá formular propuestas de solución y procurar que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a un arreglo, el conciliador deberá consultar el Registro de Ofertas Públicas del Sistema Arbitral en Materia Financiera, previsto en esta misma ley, a efecto de informar a las mismas que la controversia se podrá resolver mediante el arbitraje de esa Comisión Nacional, para lo cual las invitará a que, de común acuerdo y voluntariamente, designen como árbitro para resolver sus intereses a la propia Comisión Nacional, quedando a elección de las mismas, que sea en amigable composición o de estricto derecho.


(Adicionado, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"Para el caso de la celebración del convenio arbitral correspondiente, a elección del usuario la audiencia respectiva podrá diferirse para el solo efecto de que el usuario desee asesorarse de un representante legal. El convenio arbitral correspondiente se hará constar en el acta que al efecto firmen las partes ante la Comisión Nacional.


(Adicionado, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"En caso que las partes no se sometan al arbitraje de la Comisión Nacional se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.


"En el evento de que la institución financiera no asista a la Junta de Conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria.


"La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes;


"La solicitud se hará del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.


"Si la institución financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea;


(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la Comisión Nacional deberá explicar al usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la Comisión Nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución;


"IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente ley, y (sic)


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo se levantará el acta respectiva. En el caso de que la institución financiera no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constar la negativa.


(Adicionado, D.O.F. 10 de enero de 2014) N. de E. en su contenido.

"Adicionalmente, la Comisión Nacional ordenará a la institución financiera correspondiente que registre el pasivo contingente totalmente reservado que derive de la reclamación, y dará aviso de ello a las Comisiones Nacionales a las que corresponda su supervisión.


(Reformado, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden mencionada en el segundo párrafo de esta fracción se referirá a la constitución e inversión conforme a la ley en materia de seguros, de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder la suma asegurada. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada.


(Adicionado, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"En los supuestos previstos en los dos párrafos anteriores, el registro contable podrá ser cancelado por la institución financiera bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio el procedimiento arbitral conforme a esta ley.


(Reformado [N. de E. adicionado], D.O.F. 10 de enero de 2014)

"El registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica, según corresponda, será obligatoria para el caso de que la Comisión Nacional emita el dictamen a que hace referencia el artículo 68 Bis de la presente ley. Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la Comisión Nacional, la improcedencia de las pretensiones del usuario, ésta se abstendrá de ordenar el registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica, según corresponda.


(Adicionada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"XI. Los acuerdos de trámite que emita la Comisión Nacional no admitirán recurso alguno.


"(Reformado, D.O.F. 10 de enero de 2014)

"Artículo 68 Bis. Cuando las partes no se sometan al arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un acuerdo de trámite que contenga un dictamen.


"Cuando este dictamen consigne una obligación contractual incumplida, cierta, exigible y líquida, a juicio de la Comisión Nacional, se considerará título ejecutivo no negociable, en favor del usuario.


"La institución financiera podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes ante la autoridad judicial competente. La acción ejecutiva derivada del dictamen prescribirá a un año de su emisión.


"Para la elaboración del dictamen, la Comisión Nacional podrá allegarse todos (sic) los elementos que juzgue necesarios.


"El dictamen a que se refiere el presente artículo sólo podrá emitirse en asuntos de cuantías inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión. El dictamen sólo podrá tener el carácter de título ejecutivo, en los términos de este artículo, en asuntos por cuantías inferiores al equivalente en moneda nacional a cincuenta mil unidades de inversión, salvo que se trate de instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros y administradoras de fondos para el retiro, en los cuales el monto deberá ser inferior a cien mil unidades de inversión. En ambos supuestos se considerará la suerte principal y sus accesorios."


(Adicionado, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"Artículo 68 Bis 1. El dictamen que puede emitir la Comisión Nacional en términos de los artículos 68 y 68 Bis contendrá una valoración técnica y jurídica elaborada con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, así como en los elementos adicionales que el organismo se hubiere allegado.


"El dictamen a que se refiere el párrafo anterior deberá contener lo siguiente:


"I.L. y fecha de emisión;


"II. Identificación del funcionario que emite el dictamen;


"III. Nombre y domicilio de la institución financiera y del usuario;


"IV. La obligación contractual y tipo de operación o servicio financiero de que se trate;


"V. El monto original de la operación así como el monto materia de la reclamación; y,


"VI. La determinación del importe de las obligaciones a cargo de la Institución Financiera.


"La Comisión Nacional contará con un término de sesenta días hábiles para expedir el dictamen correspondiente. El servidor público que incumpla con dicha obligación, será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos."


De una primera lectura de los artículos transcritos podemos considerar que la primera de ellas es la vinculada con los procedimientos de conciliación y arbitraje que se encuentran contenidos en el título quinto, capítulos I y II, disponiendo en sus artículos 68, 68 Bis y 68 Bis 1, la manera en que se llevará a cabo el procedimiento de arbitraje y que en caso de no someterse a él se podrá solicitar por el usuario la emisión de un dictamen técnico, respecto del cual será valorada su procedencia por la comisión. Siendo que de forma adicional, esto es, concluidas las audiencias de conciliación y si las partes no llegan a un acuerdo que la comisión, con fundamento en el precepto 68, fracción X, del ordenamiento jurídico en cita contempla la posibilidad de que se pueda ordenar el registro del pasivo contingente derivado de la reclamación.


Procedimiento de conciliación


En efecto, de la lectura del numeral 68 del ordenamiento jurídico invocado se advierten las reglas que debe seguir la comisión en cita para agotar el procedimiento de conciliación, las cuales son las siguientes:


• Se fija la cuantía por la que se podrá llevar a cabo dicho procedimiento, esto es, en reclamaciones por cuantías inferiores a tres millones de unidades de inversión y en el caso de reclamaciones contra instituciones de seguros en cuantía inferior a seis millones de unidades de inversión (fracción I).


• La cita a una audiencia de conciliación, que se efectuará dentro de los veinte días hábiles siguientes a partir de recibida la reclamación (fracción II).


• La obligación de la institución financiera de rendir informe por escrito (fracción III).


• Se fijan las características que deberá contener el informe aludido para que se tenga como presentado, es decir, que deberá responder de forma razonada a todos los hechos reclamados, acompañando la documentación e información que estime necesaria para sustentarlo, quedando la opción a la comisión de requerir a la institución cualquier información o documentación adicional (fracción IV).


• La posibilidad de que la comisión pueda suspender, por una sola ocasión, la audiencia de conciliación (fracción V).


• A falta de presentación del informe, la comisión valorará la procedencia de las pretensiones con los elementos con que cuente o se allegue, igual trámite se sigue para efectos de la emisión del dictamen invocado en el artículo 68 Bis (fracción VI).


• A criterio de la comisión o a petición del usuario existe la posibilidad de que en la audiencia de conciliación o dentro de los diez días hábiles anteriores a su celebración se requiera información adicional a la institución financiera, en cuyo supuesto se diferirá la audiencia (fracción VI).


• Las características de la audiencia de conciliación y el supuesto en el cual, de no someterse al arbitraje, se podrá solicitar de forma adicional e independiente al procedimiento conciliatorio la emisión del dictamen técnico (fracción VII).


• Se prevé el supuesto en que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, por medio de un convenio, que tendrá la fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución (fracción VIII).


• Que la carga de la prueba del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y en el supuesto de omisión procederá la imposición de una sanción (fracción IX).


• Se precisa que en contra de los acuerdos de trámite de la comisión no son admisibles recursos (fracción XI).


Así, durante la audiencia de conciliación respectiva, se generan los siguientes pasos:


a) Se exhorta a las partes a conciliar sus intereses.


b) Siendo que el conciliador formulará las propuestas de solución correspondientes durante la audiencia.


c) Si las partes no llegan a una conciliación, la comisión las invitará a que, de común acuerdo, designen un árbitro para resolver su controversia, indicando que podría ser la propia Comisión Nacional o alguno de los árbitros que ésta les proponga.


d) Siendo que quedará a elección de las partes que el juicio arbitral sea de amigable composición o de estricto derecho.


e) Quedando el compromiso respectivo en el acta que se firme ante la comisión.


Dictamen técnico


De igual manera, la fracción VII del artículo 68 indica que en el supuesto en que las partes no se sometan a dicho procedimiento de conciliación podrán solicitar la emisión del dictamen técnico a que se refiere el artículo 68 Bis y la copia certificada del mismo, para que los usuarios lo puedan hacer valer ante los tribunales competentes.


Al respecto, el usuario presentará la solicitud para que se emita el dictamen, la cual se debe hacer del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos de prueba que estime pertinentes, en un plazo que no exceda de diez días hábiles, siendo que en el supuesto de que no se efectuara manifestación alguna, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea, ya que de no reunirse los elementos o presupuestos aludidos, la comisión no se encuentra obligada a dictarlo.


Asimismo, el ordenamiento jurídico bajo estudio en su artículo 68 Bis precisa la posibilidad de que dicho dictamen se considere un título ejecutivo no negociable a favor del usuario, el cual podría ser controvertido por la institución financiera, mediante las pruebas y excepciones que estime conducentes ante la autoridad judicial competente, siendo que la acción ejecutiva derivada de dicho dictamen prescribirá a un año de su emisión, fijando al efecto los supuestos en los que podrá emitirse el dictamen de acuerdo con la cuantía del asunto.


Definiendo en el numeral 68 Bis 1 que el dictamen técnico es aquel que contendrá una valoración técnica y jurídica elaborada con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, al igual que con aquellos elementos adicionales que el organismo se hubiere allegado.


En relación con este punto, esta Segunda Sala se ha pronunciado en el sentido de que la emisión del dictamen técnico no constituye un paso dentro de la conciliación, ya que ésta se agota con la audiencia de ley, por lo cual, la facultad o atribución de la comisión para emitir el mismo se actualiza en forma adicional al procedimiento de conciliación referido, en razón de que la posibilidad de emitirlo surge cuando no existe acuerdo conciliatorio o de aceptación del arbitraje propuesto, es decir, se da en un momento posterior al procedimiento de conciliación que se encuentra facultado por ley a llevar la comisión.


En atención a lo reseñado, se estima que, en el caso de que la comisión emita o no el dictamen técnico aludido, no se encuentra desarrollando las tareas propias del Estado frente a los gobernados, derivado de que, al rechazar las partes, el arbitraje quedarían a salvo los derechos del usuario para hacerlos valer ante los tribunales competentes en la vía que procede, en términos de la propia ley.


Sin que pase inadvertido que la facultad a cargo de la comisión, siempre y cuando las partes no se hayan sometido al arbitraje y a solicitud del usuario, de elaborar un dictamen puede consignar una obligación contractual incumplida, la cual también existe la opción de ser controvertida, con la posibilidad de presentar pruebas y oponer excepciones; además, sólo en los asuntos que provengan de instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros o administradoras de fondos para el retiro, el dictamen tendrá el carácter de ejecutivo cuando el monto determinado sea inferior a cien mil unidades de inversión.


2. Naturaleza del acto consistente en la orden de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir.


Ahora bien, una vez desentrañadas las facultades de la comisión para llevar el procedimiento de arbitraje y emitir el dictamen técnico, se procederá, en el presente apartado, a estudiar de forma particular, la facultad derivada del artículo 11, fracción XXIV, en relación con el diverso precepto 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, el cual prevé que de forma adicional al procedimiento de conciliación, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros podrá ordenar a la institución financiera correspondiente que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación del usuario y, en el caso de las instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden que se refiera a la constitución e inversión de una reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no debería de exceder la suma asegurada, generando una partida contable determinada. Evidenciando que dicha obligación sería obligatoria cuando la comisión emita un dictamen técnico de los que regula el artículo 68 Bis.


Así, se puede establecer válidamente que los requisitos para que se actualice la orden del registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica invocados son:


a) Que se encuentren concluidas las audiencias de conciliación.


b) Que las partes no lleguen a un acuerdo que originará el levantar el acta respectiva.


Indicando que dicho registro podría ser cancelado por la institución financiera bajo su responsabilidad, en el supuesto en el cual, después de los ciento ochenta días naturales a su anotación: a) el reclamante no hubiera hecho valer sus derechos ante la autoridad competente o b) no se hubiere dado el inicio del procedimiento arbitral.(19)


Adicional a los numerales ya invocados al efecto, dentro del título octavo, capítulo I, vinculado con las sanciones, se prevé, en los artículos 93, fracción VI, incisos c) y b), así como 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que en el supuesto en que la institución financiera incumpla con la obligación de registrar el pasivo contingente o constituir la reserva técnica para las obligaciones pendientes de cumplir invocados en los párrafos que anteceden, será acreedora a la sanción consistente en una multa de doscientos cincuenta a tres mil días de salario, ello se corrobora del contenido de los numerales en cita, los cuales son del tenor literal siguiente:


"Título octavo

"De las sanciones y del recurso administrativo


"Capítulo I

"De las sanciones


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"Artículo 93. El incumplimiento o la contravención a las disposiciones previstas en esta ley, será sancionado con multa que impondrá administrativamente la Comisión Nacional, tomando como base el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, en el momento de cometerse la infracción de que se trate.


"La imposición de sanciones no relevará al infractor de cumplir con las obligaciones, o regularizar las situaciones que motivaron las multas."


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"Artículo 94. La Comisión Nacional estará facultada para imponer las siguientes sanciones:


"...


(Reformada, D.O.F. 15 de junio de 2007)

"VI. Multa de 250 a 3000 días de salario, a la institución financiera:


"a) Que no registre o no constituya en tiempo el pasivo contingente o no constituya la reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir a que se refieren los artículos 68, fracción X, y 70 de esta ley;


"b) Que no acredite o no acredite en tiempo haber registrado el pasivo contingente o la constitución e inversión de la reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir a que se refieren los artículos 68, fracción X, y 70 de esta ley."


Por su parte, como se adelantó someramente en los apartados que anteceden, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado sobre la orden de registro del pasivo contingente o, en su caso, de constitución e inversión de reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, respecto al hecho de que no constituye un acto privativo y, por tanto, no requiere de audiencia previa, ello se desprende de los criterios contenidos en la tesis 2a. CXXII/2002 de esta Segunda Sala y en la jurisprudencia 1a./J. 14/2003 de la Primera Sala, cuyos rubros son los siguientes:


"INSTITUCIONES FINANCIERAS Y DE SEGUROS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE O, EN SU CASO, DE CONSTITUCIÓN E INVERSIÓN DE UNA RESERVA TÉCNICA ESPECÍFICA PARA OBLIGACIONES PENDIENTES DE CUMPLIR, A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR ENDE, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA."(20)


"INSTITUCIONES FINANCIERAS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR TANTO, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA."(21)


En efecto, concretamente de la ejecutoria de donde derivó la tesis de esta Segunda Sala, esto es, del amparo en revisión 48/2001, se advierte que se concluyó y estableció lo siguiente:


• Se precisó que para que procediera la orden de la constitución e inversión de una reserva técnica pendiente de cumplir era necesario que se hubiere agotado el procedimiento conciliatorio, siempre y cuando dicha reserva no excediera la suma asegurada y que se registrara en una partida contable determinada.


• Se contempló la facultad de que la aseguradora pudiera cancelar la reserva si, transcurridos los ciento ochenta días naturales de su anotación, el reclamante no hubiere hecho valer sus derechos ante la autoridad competente o no hubiere iniciado el procedimiento arbitral.


• Que los preceptos que prevén dicha facultad en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no violaban la garantía de legalidad y seguridad jurídicas.


• Se estimó que la orden de constitución e inversión de la reserva técnica era una medida de previsión para garantizar el pago de las obligaciones a cargo de la aseguradora.


• Siendo dicha medida una de las adoptadas por el legislador para asegurar el adecuado funcionamiento de las instituciones de seguros que permite reconocerles a éstas una acreditada solvencia.


• Que dicha orden traía aparejada una restricción temporal de los derechos de las aseguradoras, al quedar afectado parte de su patrimonio; sin embargo, ello no se traducía en una transgresión al principio de legalidad, porque se fijaban de forma precisa los términos en que debía constituirse y registrarse, el máximo que podría ascender y el plazo que podría durar.


• Se precisó que la medida invocada no impedía el desarrollo de las actividades de las instituciones de seguros.


• Concluyeron que la medida provisional que se analizaba tenía como finalidad concreta el aseguramiento en el cumplimiento de la eventual obligación de parte de la empresa financiera a favor del usuario.


• Dicha medida implicaba la indisponibilidad del monto de los recursos afectados por parte de la institución financiera.


• Que la afectación que se realizaba por medio del registro aludido no implicaba una privación de la propiedad del numerario reclamado por el usuario, ni la constitución de un derecho real a favor de éste, sino pretendía garantizar el pago que se reclamaba mientras transcurría el periodo al efecto regulado, por tanto, era provisional.


• Concluyendo que la orden de registro del pasivo contingente era un acto administrativo que no producía privación en los derechos que se prevén en el artículo 14 constitucional, por lo que la constitucionalidad de su regulación no requería del establecimiento de la garantía de audiencia previa, debido a que sólo se trataba de un registro contable que debía hacerse durante cierto tiempo como medida precautoria para asegurar el pago de ciertas obligaciones en caso de que la reclamación resultara procedente, de acuerdo al juicio que llegara a entablarse.


• Estimando que aun en el supuesto de que el registro contable de que se trataba constituyera un acto de molestia al afectado, su establecimiento en los ordenamientos reclamados, no contravenía el artículo 14 constitucional, en tanto se trataba de una medida provisional y, por ende, constituía un acto privativo de los que regulaba el precepto constitucional.


En virtud de las premisas apuntadas, al tenor del contexto normativo y el criterio de este Alto Tribunal, se puede válidamente concluir que de lo regulado en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros se puede vislumbrar que el acto consistente en la orden a las instituciones financieras del registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para el cumplimiento de obligaciones pendientes de cumplir, es un acto dictado fuera de un procedimiento que está facultado para llevar la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios, toda vez que no se genera dentro de un procedimiento o un procedimiento seguido en forma de juicio.


Por tanto, es presupuesto indispensable para que se gire la orden de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para el cumplimiento de obligaciones pendientes de acatar que se cumpla con los requisitos consistentes en que esté concluida la audiencia de conciliación y las partes no hubieren llegado a un acuerdo.


Así, dicha orden se define como una medida provisional y preventiva que busca garantizar el pago de obligaciones a cargo de las instituciones financieras, que restringe los derechos sustantivos de las mismas durante el tiempo que dure dicha restricción, al ordenar que se asigne en la contabilidad de la institución una partida especial para garantizarla y de la cual no puede disponer.


De igual forma, se debe precisar que se afectan los derechos sustantivos de dichas instituciones, en la medida en que si bien la orden es provisional y temporal ocasiona que los recursos que se asignen a ese registro contable no puedan ser usados por la institución financiera, aunado al hecho de que la ley contempla que el incumplimiento de esa obligación trae aparejada una sanción a cargo de dicha entidad, lo cual genera que tal obligación no sea optativa sino obligatoria y, en consecuencia, la afectación de sus derechos sustantivos.


3. Determinar si se actualiza la causa de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, vinculada con el diverso 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, en contra del acto consistente en la orden de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir a que se refiere el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.


La causa de improcedencia cuya actualización se cuestiona es la contenida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, preceptos que son del tenor siguiente:


"Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:


"...


"XXIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de esta ley."


"Artículo 107. El amparo indirecto procede:


"...


"II. Contra actos, omisiones o resoluciones provenientes de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, siempre que se trate de:


"a) La resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso, trascendiendo al resultado de la resolución."


D. texto de los numerales transcritos en las líneas que anteceden se advierte, en un primer momento, que el artículo 61 de la Ley de Amparo prevé las causales que, de actualizarse, hacen improcedente el juicio de amparo indirecto, siendo la prevista en la fracción XXIII la que indica que independientemente de las causas enumeradas de forma específica en dicho precepto, también existe la posibilidad de que se actualicen otras causas de improcedencia que resulten de alguna disposición de la Constitución o de la misma Ley de Amparo.


Por su parte, el diverso artículo 107, fracción III, inciso a), de la Ley de Amparo trae a colación la procedencia del juicio de amparo indirecto cuando se reclamen actos, omisiones o resoluciones que provengan de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, poniendo como condicionante que dicho acto se trate de i) la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma o ii) violaciones cometidas en el procedimiento que hubieren dejado sin defensa al quejoso y trasciendan al resultado del fallo.


Ahora bien, una vez invocada la causal de improcedencia, cuya actualización se cuestiona aplicable al presente caso, es pertinente esclarecer si, de conformidad con las premisas expuestas con antelación, es aplicable.


Bajo esa tesitura, se debe recordar que el acto que se invoca como reclamado en un juicio de amparo indirecto es el consistente en la orden que da la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros a las instituciones financieras y de seguros para registrar el pasivo contingente o la constitución de una reserva técnica específica para cumplir con obligaciones pendientes de acatar.


Al respecto, de conformidad con lo expuesto a la largo de la presente ejecutoria, se desprende que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tiene facultades para llevar un procedimiento de conciliación o arbitral entre el usuario y la institución de servicios financieros, el cual se efectúa de conformidad con una serie de pasos y concluye con la audiencia de conciliación, lo cual se desprende de los artículos 11 y 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.


De igual forma, se vislumbra que, de conformidad con los artículos 68, fracción X y 68 Bis del ordenamiento en cita, en el supuesto en que las partes no deseen someterse al arbitraje, la comisión en comento también tiene la potestad de que, después de la conciliación invocada, es decir, de forma independiente, emita un dictamen técnico, el cual se da a petición del usuario y bajo el entendido de que dicha entidad cuente con la información, documentación o elementos necesarios que le permitan emitir la valoración técnica y jurídica conducente.


En efecto, independiente de las facultades referidas, existe la posibilidad de que la comisión, adicionalmente a ellas, ordene que la institución financiera registre el pasivo contingente o constituya la reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir, pero ello será únicamente concluidas las audiencias de conciliación y que las partes no lleguen a un acuerdo.


Dicha orden tiene la naturaleza de ser una medida de previsión de carácter provisional, tal como lo definió este Alto Tribunal, en la integración de sus respectivas S., establecida por el legislador con la intención de garantizar, en su caso, el pago de las obligaciones pendientes de cumplir, al ordenar a la institución que haga el registro del pasivo contingente en el correspondiente registro contable, el cual no podrá ser cancelado hasta que hubiera transcurrido el plazo de ciento ochenta días naturales con que cuenta el usuario para, en el supuesto de estimarlo conducente, presentar la reclamación ante la autoridad judicial competente, que durante ese lapso afecta de manera irrefutable los derechos sustantivos de la institución financiera, ya que de no acatarse, incluso, le genera una sanción, por lo cual no es optativo su cumplimiento.


Al tenor de lo expuesto, esta Segunda Sala determina que la causa de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso numeral 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo no se actualiza en el supuesto en que se promueva un juicio de amparo indirecto en contra del acto consistente en la orden que se le da a las instituciones financieras y de seguros para registrar el pasivo contingente o, en su caso, la constitución de la reserva técnica respectiva, para garantizar las obligaciones pendientes de cumplir, a que se refiere el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, debido a que dicho acto no es de aquellos emitidos dentro de procedimiento alguno, sino fuera de cualquier procedimiento y que afecta derechos sustantivos de la institución financiera atendiendo a su naturaleza.


Lo aseverado es así, en atención a que la falta de actualización de dicha causa de improcedencia es debido a que la orden de registro del pasivo contingente o su constitución a cargo de la institución financiera no es un acto dictado dentro de un procedimiento.


Ello es así, pues de conformidad con la ley para que se pueda ordenar dicho acto se debe cumplir con ciertos requisitos, dentro de los que se encuentran acreditar lo siguiente: a) que hubiere concluido la audiencia de conciliación que se lleva durante el proceso de conciliación tramitado ante la comisión y b) que no se hubiere llegado a un acuerdo por las partes, partiendo de la premisa de que la Condusef estime procedente la condena respectiva a cargo de la institución financiera.


Consecuentemente, el acto consistente en la orden de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir constituye una medida que si bien es de carácter provisional y preventivo genera la afectación de los derechos sustantivos de la institución financiera, al no poder alterar el registro contable generado con dicha orden y, por tanto, no poder disponer de él, ya que de hacerlo se generaría que la institución financiera fuera acreedora a sanciones y multas de acuerdo a los artículos 93 y 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financiero, por lo que no es opcional su acatamiento.


Ello es así, pues con la orden de registro del pasivo contingente se ocasiona que se afecten los derechos sustantivos de la institución financiera, ya que no podrá disponer de dicho pasivo, pues su objeto es justamente garantizar la obligación que se pudiere generar como consecuencia de la reclamación del usuario de los servicios financieros, actora, en su caso, en la reclamación respectiva.


En virtud de lo expuesto, la orden de registro del pasivo contingente o constitución de reserva técnica para obligaciones pendientes de cumplir al que está sujeta la institución financiera y de seguros, de conformidad con el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no genera que se actualice dicha causa de improcedencia, al no ubicarse en ella, por ser un acto dictado fuera de un procedimiento y que afecta derechos sustantivos, al impedirle hacer uso de dicho pasivo con la intención de garantizar las obligaciones cuyo incumplimiento se les imputa y que de no cumplir con dicha obligación tiene como consecuencia la imposición de multas reguladas en los artículos 93 y 94 de la legislación aludida, por tanto, es procedente el juicio de amparo indirecto.


En mérito de lo expuesto, el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es el siguiente:


La causa de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 107, fracción III, inciso a), ambos de la Ley de Amparo, no se actualiza en el supuesto en que se promueva el juicio de amparo indirecto contra el acto consistente en la orden que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros da a las instituciones financieras y de seguros para registrar el pasivo contingente o, en su caso, constituir una reserva técnica específica para garantizar obligaciones pendientes de cumplir, a que se refiere el artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, porque dicho acto no es de aquellos emitidos dentro de procedimiento alguno, aunado a que también afecta derechos sustantivos de la institución financiera atendiendo a su naturaleza, pues constituye una medida que, si bien es de carácter provisional y preventivo, genera dicha situación, al no poder alterar el registro contable generado con la orden referida y, por tanto, no poder disponer de él, ya que de hacerlo, se haría acreedora a sanciones y multas de acuerdo con los artículos 93 y 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Sí existe la contradicción entre los criterios a que este expediente se refiere.


SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos redactados en el último considerando de la presente resolución.


N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, y remítanse la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, conforme al artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el toca.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S. (ponente) y presidente J.L.P.. El Ministro J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas. Ausente la M.M.B.L.R..


En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 72/2010 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7.


La tesis de jurisprudencia 1a./J. 14/2003, de rubro: "INSTITUCIONES FINANCIERAS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR TANTO, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA.” citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2003, página 92.








________________

5. "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el fiscal general de la República, en asuntos en materia penal y procesal penal, así como los relacionados con el ámbito de sus funciones, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito, las partes en los asuntos que los motivaron o el Ejecutivo Federal, por conducto del consejero jurídico del Gobierno, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo Circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo Circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la Sala respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.

"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los Ministros, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, el fiscal general de la República, en asuntos en materia penal y procesal penal, así como los relacionados con el ámbito de sus funciones, el Ejecutivo Federal, por conducto del consejero jurídico del Gobierno, o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.

"Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las S. de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."


6. "Artículo 227. La legitimacio´n para denunciar las contradicciones de tesis se ajustara´ a las siguientes reglas:

"...

"II. Las contradicciones a que se refiere la fracción II del artículo anterior podrán ser denunciadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por los Ministros, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, que hayan sustentado las tesis discrepantes, el procurador general de la República, los Magistrados de Tribunal Unitario de Circuito, los Jueces de Distrito, o las partes en los asuntos que las motivaron."


7. Cuyo texto es: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."


8. Publicada con los datos de identificación siguientes: Novena Época. Registro: 161386. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, materia constitucional, tesis 1a./J. 63/2011, página 37.


9. Con los siguientes datos de identificación Novena Época. Registro: 173270. Instancia: Primera Sala. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, febrero de 2007, materias constitucional y administrativa, tesis 1a. XXI/2007, página 650.


10. Publicada con los siguientes datos de identificación: Novena Época. Registro: 184630. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2003, materias constitucional y administrativa, tesis 1a./J. 14/2003, página 92.


11. Con los datos de identificación: Novena Época. Registro: 185432. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2002, materia administrativa, tesis 1a./J. 84/2002, página 48.


12. Publicada con los siguientes datos: Novena Época. Registro: 162025. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2011, materia constitucional, tesis 2a./J. 79/2011, página 493.


13. Con los datos de identificación: Novena Época. Registro: 181764. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2004, materia común, tesis 2a./J. 46/2004, página 426.


14. Cuyos datos de identificación son: Novena Época. Registro: 185733. Instancia: Segunda Sala. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2002, materias constitucional y administrativa, tesis 2a. CXXII/2002, página 469.


15. Con los datos de identificación: Novena Época. Registro: 188279. Instancia: Segunda Sala. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2001, materias constitucional y administrativa, tesis 2a. CCXXVII/2001, página 366.


16. Con los datos de identificación: Novena Época. Registro: 921277. Instancia: Segunda Sala. Tesis: aislada. Fuente: A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995 (actualización 2002), Tomo I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad y C.C., materia constitucional, tesis 205, página 431.


17. Publicada con los siguientes datos de identificación: Décima Época. Registro: 2002122. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIV, Tomo 2, noviembre de 2012, materia común, tesis 2a./J. 146/2012 (10a.), página 1050.


18. Tal como se desprende de la ejecutoria de la contradicción de tesis 319/2012 (fallada en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil doce, por mayoría de tres votos de los Ministros S.S.A.A., M.B.L.R. y L.M.A.M., con el voto en contra de los Ministros J.F.F.G.S. y S.A.V.H., así como del criterio que ahí se determinó en cuanto a la naturaleza de la Condusef al emitir el dictamen técnico.


19. Sirve de complemento a lo que dice el artículo 68, fracción X, lo que al efecto regula el diverso precepto 72 de la legislación bajo estudio, que dice: "Artículo 72. Las instituciones financieras podrán cancelar el pasivo o reserva, cuando haya sido decretada la caducidad de la instancia, la preclusión haya sido procedente, la excepción superveniente de prescripción proceda o exista sentencia que haya causado ejecutoria en la que se absuelva a la institución. También podrá cancelarla cuando haya efectuado pago con la conformidad del usuario."


20. Cuyo texto es el siguiente: "El artículo citado establece que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros ordenará a la institución financiera correspondiente el registro del pasivo contingente y, en el caso de instituciones o sociedades mutualistas de seguros, la constitución e inversión de una reserva técnica específica para operaciones pendientes de cumplir cuyo monto no exceda de la suma asegurada, si concluidas las audiencias de conciliación con motivo de una reclamación presentada por el usuario en contra de esas instituciones, las partes no llegan a un acuerdo; así como que el registro podrá ser cancelado por las propias instituciones y bajo su responsabilidad, si transcurridos 180 días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral previsto en la propia ley. Ahora bien, la orden de registro del pasivo contingente o de la partida contable relativa a la reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir no constituye un acto privativo que requiera de audiencia previa, ya que se trata de una medida provisional para garantizar específicamente el pago de las obligaciones que puedan resultar a cargo de la institución financiera o de seguros en caso de que la reclamación del usuario resulte procedente y, por tanto, no tiene como fin privar en definitiva de sus propiedades o derechos a las referidas instituciones.". Publicada con los siguientes datos de identificación: Novena Época. Registro: 185733. Instancia: Segunda Sala. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2002, materias constitucional y administrativa, tesis 2a. CXXII/2002, página 469.


21. Publicada con el texto siguiente: "El artículo citado establece que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros ordenará a la institución financiera correspondiente el registro del pasivo contingente, si concluidas las audiencias de conciliación con motivo de una reclamación presentada por el usuario en contra de esa institución, las partes no llegan a un acuerdo; así como que el registro podrá ser cancelado bajo su responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no hace valer sus derechos ante la autoridad judicial competente, o no da inicio al procedimiento arbitral respectivo. Ahora bien, si se atiende a que la afectación que se realiza a través del registro del pasivo contingente no implica una privación de la propiedad del numerario reclamado por el usuario, ni la constitución de un derecho real a favor de éste, quien no tiene poder alguno sobre el pasivo contingente, toda vez que su efecto consiste en garantizar el pago que se reclama a la institución financiera, mientras transcurre el periodo de ciento ochenta días mencionado o se decide sobre la procedencia de la reclamación, por lo que su naturaleza es provisional, resulta indudable que la referida orden constituye un acto administrativo que no produce privación en los derechos consagrados en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de manera que la constitucionalidad de la norma que lo regula no depende de que aisladamente se cumpla, en el acto mismo, con la exigencia de la garantía de previa audiencia por parte de la institución respectiva, pues dicho acto no constituye un fin por sí solo, con existencia independiente, sino que forma parte de un procedimiento, que es el que debe cumplir los requisitos de ese dispositivo constitucional, por lo que la resolución que se dicte en el expediente será la que constituya el acto privativo y no el registro del pasivo que, en forma precautoria y como medida de aseguramiento, se decreta para garantizar el pago reclamado.". Con los datos de identificación: Novena Época. Registro: 184630. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2003, materias constitucional y administrativa, tesis 1a./J. 14/2003, página 92.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 15 de marzo de 2019 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR