Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo alcance ha sido interpretado por este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 17/2002(16) en la cual se estableció que para que se tengan por presentadas en tiempo las promociones que se depositen por correo o se envíen vía telegráfica se requiere: a) Que se depositen en las oficinas de correos; b) Que el depósito o envío se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) Que el depósito o envío se realice dentro de los plazos legales.

En el caso, se dio cumplimiento a los tres requisitos aludidos.

El depósito se efectuó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo como se advierte de los sellos estampados en el sobre que obra en el expediente,(17) y en el lugar de residencia del promovente, pues ello se hizo en la oficina de Correos de México de la Ciudad de Guadalajara, Estado de Jalisco.

Asimismo, se presentó oportunamente dado que el Decreto Número 24461/LX/13 fue publicado, el diecinueve de septiembre de dos mil trece en el Periódico Oficial local, y de conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(18) el plazo de treinta días para promover la presente acción transcurrió del viernes veinte de septiembre de dos mil trece, al sábado diecinueve de octubre del mismo año; sin embargo, al ser este último día inhábil se toma en cuenta el primer día hábil siguiente, esto es, el lunes veintiuno de octubre de dos mil trece.

En estas condiciones, al haberse depositado el veintiuno del indicado mes y año, según se advierte en la parte exterior del sobre que se encuentra a foja 116 del expediente, es claro que su presentación fue oportuna.

Los artículos 105, fracción II, inciso d),(19) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, primer párrafo,(20) de la ley reglamentaria de la materia, disponen que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se promueva por integrantes de algún órgano legislativo en contra de leyes expedidas por ese órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada por cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes lo integren, es decir, deben satisfacerse los siguientes extremos:

a) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo estatal;

b) Que dichos promoventes representen, cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento del órgano legislativo correspondiente; y,

c) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.

Por cuanto hace a lo primero, de foja ciento seis a ciento once de este expediente obra la certificación del secretario ejecutivo del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco de las constancias de asignación de diputados por el principio de representación proporcional y de mayoría de votos por el principio de mayoría relativa, de las que, se advierte que, las personas que suscriben la demanda de acción de inconstitucionalidad, son diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Estado de Jalisco, para el periodo comprendido del primero de noviembre de dos mil doce al treinta y uno de octubre de dos mil quince.

En relación con el segundo presupuesto, el artículo 18, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Jalisco,(21) establece que el Congreso Local se integra por un total de treinta y nueve diputados, siendo entonces que los trece diputados que firmaron la demanda, equivalen al treinta y tres por ciento de los integrantes de dicho órgano legislativo, con lo que se cumple el porcentaje mínimo requerido para promover esta acción.

Respecto del tercer presupuesto, debe precisarse que la presente acción de inconstitucionalidad se plantea en contra del Decreto Número 24461/LX/13, por lo que respecta a la porción normativa de los párrafos segundo, quinto y sexto del artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios y el artículo primero transitorio del decreto, expedido por el Congreso del Estado de Jalisco.

En consecuencia, en el caso se satisfacen los requisitos aludidos y, por tanto, los diputados promoventes cuentan con la legitimación necesaria para promover esta acción de inconstitucionalidad.

Este Tribunal Pleno advierte que, en el caso, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, relativa a que las controversias constitucionales son improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia,(22) respecto del quinto párrafo del artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, en virtud de que fue reformada tal disposición.

Para demostrar lo anterior, conviene transcribir la porción normativa impugnada, tanto antes de la reforma como la redacción que resultó de la misma:

Este Tribunal Pleno considera que la modificación del artículo 23, quinto párrafo, de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios fue de carácter formal y substancial, puesto que se modificó la referencia económica que se tomará como base para establecer el monto de la multa que será impuesta a los abogados litigantes o representantes por dilatar el procedimiento. Antes de la reforma impugnada era de 100 a 1000 veces el salario mínimo general vigente de la zona económica de Guadalajara, mientras que ahora, y como resultado de la reforma, es de 100 a 1000 veces el valor de la Unidad de Medida y Actualización; así, la porción normativa impugnada sufrió un cambio significativo.

En estas condiciones, al haberse reformado de manera formal y substancial el párrafo quinto del artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios impugnado en el presente asunto, es evidente que han cesado sus efectos y, por consiguiente, respecto de dicho párrafo, ha sobrevenido la causal de improcedencia a que se ha hecho alusión, por lo que procede sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.(23)

Sirve de apoyo la jurisprudencia número P./J. 25/2016 (10a.) de título, subtítulo y texto:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."(24)

QUINTO.—Presunta inconstitucionalidad del artículo primero transitorio del Decreto Número 24461/LX/13. En el presente considerando se analizarán los argumentos que los promoventes plantean en contra del artículo primero transitorio del Decreto Número 24461/LX/13, que señala:

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de Jalisco’."

En contra de dicho precepto, los accionantes señalan que al establecer la vigencia del decreto al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial local y no prever el plazo de treinta días para solicitar el inicio del referéndum derogatorio, previsto en el artículo 34 de la Constitución Local, se impide la actuación de los ciudadanos a participar en el procedimiento legislativo.

Este Tribunal Pleno estima, que el concepto de invalidez es infundado.

El marco constitucional local aplicable que regula el procedimiento legislativo en el Estado de Jalisco es el siguiente:

Capítulo II

De la iniciativa y formación de las leyes

"Artículo 28. La facultad de presentar iniciativas de leyes y decreto (sic), corresponde a:

"I. Los diputados;

"II. El gobernador del Estado;

"III. El Supremo Tribunal, en asuntos del ramo de justicia, y

"IV. Los Ayuntamientos, en asuntos de competencia municipal.

"Pueden presentar iniciativas de ley los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos correspondiente al Estado, cuyo número represente cuando menos el 0.5 por ciento del total de dicho registro, mediante escrito presentado en los términos y con las formalidades que exija la ley de la materia.

"Dichas iniciativas deberán ser dictaminadas en los términos que establezca la ley en la materia."

"Artículo 29. Se anunciará al gobernador del Estado cuando haya de discutirse un proyecto de ley que se relacione con asuntos de la competencia del Poder Ejecutivo, con anticipación no menor a veinticuatro horas, a fin de que pueda enviar al Congreso, si lo juzga conveniente, un orador que tome parte en los debates.

"En los mismos términos se informará al Supremo Tribunal de Justicia del Estado, en el caso que el proyecto se refiera a asuntos del ramo de justicia.

"Los Ayuntamientos, al mandar su iniciativa, designarán con el mismo propósito su orador si lo juzgan conveniente, el cual señalará domicilio en la población donde residan los Poderes del Estado, para comunicarle el día en que aquélla se discuta."

"Artículo 30. Toda iniciativa que haya sido desechada por el Pleno mediante el dictamen respectivo, sólo podrá volver a presentarse con ese carácter, una vez transcurridos seis meses a partir de la fecha de la sesión en que se le desechó, salvo que haya un replanteamiento del asunto con elementos que comprendan inobjetablemente propuesta distinta a la inicial."

"Artículo 31. Los proyectos de ley aprobados se remitirán al Ejecutivo, firmados por el presidente y los secretarios del Congreso, o por los diputados que los suplan en sus funciones de conformidad a su ley orgánica."

"Artículo 32. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo.

"Si la ley no fija el día en que deba comenzar a observarse, será obligatoria desde el siguiente al en que se publique."

"Artículo 33. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitirlas dentro de los ocho días siguientes a aquél en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine de nuevo el negocio.

"En casos urgentes, a juicio del Congreso, el término de que se trata será de tres días, y así se anunciará al Ejecutivo.

"Se considerará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Poder Legislativo, dentro de los mencionados términos.

"El proyecto de ley al que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes.

"Todo proyecto de ley o decreto al que no hubiese hecho observaciones el Ejecutivo dentro del término que establece este artículo, debe ser publicado en un plazo de veinte días, como máximo, contados a partir de la fecha en que lo haya recibido.

"Los proyectos de ley o decreto objetados por el gobernador del Estado y que ratifique el Congreso del Estado, deberán ser publicados en un término que no exceda de ocho días, contados a partir de la fecha en que los haya recibido nuevamente.

"La facultad de objetar proyectos de ley o decreto no comprenderá lo siguiente:

"I. La aprobación, modificación, derogación o abrogación de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y los reglamentos internos que se deriven;

"II. La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de las autoridades del Estado y de los Municipios;

"III. Las resoluciones que dicte el Congreso como jurado;

"IV. Los decretos que con motivo de un proceso de referéndum declaren derogada una ley o disposición;

"V. Los nombramientos que en ejercicio de sus facultades realice el Congreso del Estado, y

"VI. El voto que tenga que emitir en su calidad de constituyente permanente federal, en los términos que determina para tal efecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Las leyes y decretos a que se refieren las fracciones anteriores, para efectos de la publicación por parte del Poder Ejecutivo, deberán ser enviadas al Periódico Oficial del Estado, debiendo publicarse dentro del plazo que establece el quinto párrafo del presente artículo."

"Artículo. 34. Las leyes que expida el Congreso, que sean trascendentales para el orden público o interés social, en los términos que marca la ley, con excepción de las de carácter contributivo y de las leyes orgánicas de los Poderes del Estado, serán sometidas a referéndum derogatorio, total o parcial, siempre y cuando:

"I. Lo solicite ante el Instituto Electoral del Estado un número de ciudadanos que represente cuando menos al dos punto cinco por ciento de los jaliscienses debidamente identificados, inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos correspondiente al Estado, dentro de los treinta días siguientes a la fecha de su publicación; o

"II. Lo solicite el titular del Poder Ejecutivo ante el Instituto Electoral del Estado, dentro de los veinte días siguientes a la fecha de su publicación.

"Las leyes sometidas a referéndum, sólo podrán ser derogadas si en dicho proceso participa cuando menos el cuarenta por ciento de los inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos correspondiente al Estado y, de los mismos, más del cincuenta por ciento emite su voto en contra.

"Si dentro de los primeros treinta días no se solicita el proceso de referéndum, la ley iniciará su vigencia.

"Si en dicho periodo se solicitare referéndum, la vigencia de la ley deberá quedar en suspenso, salvo los casos de urgencia determinada por el Congreso.

"Cuando la solicitud a que se refiere el párrafo anterior posea efectos suspensivos, la vigencia de dichas disposiciones comenzará una vez concluido el proceso de referéndum, si las mismas no fueren derogadas.

"Las leyes que se refieran a materia electoral no podrán ser sometidas a referéndum dentro de los seis meses anteriores al proceso electoral, ni durante el desarrollo de éste.

"No podrán presentarse iniciativas en el mismo sentido, dentro de un periodo de dieciocho meses contados a partir de la fecha en que se publique el decreto derogatorio.

"El Instituto Electoral del Estado efectuará el cómputo de los votos y remitirá la resolución correspondiente al titular del Poder Ejecutivo, para su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de Jalisco’. Una vez que la resolución del Instituto Electoral quede firme, si es derogatoria, será notificada al Congreso del Estado para que, en un plazo no mayor de treinta días, emita el decreto correspondiente."

De las disposiciones constitucionales transcritas, se desprende lo siguiente:

1. El derecho de iniciativa compete a los diputados, al gobernador del Estado, al Supremo Tribunal en asuntos del ramo de justicia, a los Ayuntamientos en asuntos de competencia municipal y a los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos que representen cuando menos el cero punto cinco por ciento del total de dicho registro (artículo 28).

2. Las iniciativas presentadas deberán ser dictaminadas en los términos que establezca la ley en la materia (artículo 28, in fine).

3 Las iniciativas que hayan sido desechadas por el Pleno mediante el dictamen respectivo, sólo podrán presentarse nuevamente, con ese carácter, una vez transcurridos seis meses a partir de la fecha de la sesión en que se le desechó, salvo que haya un replanteamiento del asunto con elementos que comprendan inobjetablemente una propuesta distinta a la inicial (artículo 30).

4. Los proyectos de ley aprobados se remitirán al Ejecutivo, los cuales deben estar firmados por el presidente y los secretarios del Congreso, o por los diputados que los suplan en sus funciones de conformidad con la ley orgánica (artículo 31).

5. El Ejecutivo cuando considere hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitirlas a aquél, para que sean tomadas en consideración y se examine de nuevo (artículo 33).

6. Se considerará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Poder Legislativo (artículo 33).

7. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo. Si la ley no fija el día en que deba comenzar a observarse, será obligatoria desde el siguiente al en que se publique (artículo 32).

Acorde con lo anterior, el procedimiento legislativo se compone de las siguientes fases:

a) Iniciativa;

b) Dictamen de comisiones;

c) Discusión;

d) Aprobación;

e) Promulgación y publicación; y,

f) Iniciación de vigencia.

Cabe señalar que, si bien es cierto que el referéndum está regulado en las bases constitucionales locales relativas al procedimiento de formación de leyes, también lo es que no forma parte de dicho procedimiento debido a que el referéndum es un mecanismo de participación ciudadana en el cual se somete al escrutinio una norma jurídica al cuerpo electoral.

Lo anterior se corrobora con el artículo 32 de la Constitución del Estado de Jalisco al establecer que las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo, y si la ley no fija el día en que deba comenzar a observarse, será obligatoria desde el siguiente al en que se publique.

En consecuencia, es infundado lo que aducen los accionantes, al señalar que, existió una violación en el proceso de formación del decreto impugnado, dado que el referéndum es un procedimiento distinto al de creación de normas.

El artículo 34 de la Constitución Política del Estado de Jalisco(25) establece que las leyes que expida el Congreso del Estado, que sean trascendentes para el orden público o interés social, serán sometidas a referéndum derogatorio, total o parcial, con excepción de aquellas de carácter contributivo y las leyes orgánicas de los Poderes del Estado, siempre y cuando: i) lo solicite ante el Instituto Electoral del Estado un número de ciudadanos que represente cuando menos el dos punto cinco por ciento de los jaliscienses debidamente identificados, inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos, dentro de los treinta días siguientes a la fecha de su publicación, o ii) lo solicite el Ejecutivo ante el Instituto Electoral del Estado, dentro de los veinte días siguientes a la fecha de su publicación.

Además, las leyes sometidas a referéndum sólo podrán ser derogadas si en el proceso participa cuando menos el cuarenta por ciento de los inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos correspondiente al Estado y, de éstos, más del cincuenta por ciento emite su voto en contra.

Y en caso de que dentro de los primeros treinta días no se solicitase el referéndum, la ley iniciará su vigencia. En cambio, si dentro de dicho periodo se solicitare, la vigencia deberá quedar en suspenso, salvo los casos de urgencia determinada por el Congreso del Estado. Cuando la solicitud posea efectos suspensivos, la vigencia de las disposiciones comenzará una vez concluido el proceso de referéndum, si éstas no fueren derogadas.

Por su parte, el Código Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco desarrolla el trámite que debe realizarse para llevar a cabo el referéndum, el cual establece los instrumentos de participación ciudadana, entre ellos el referéndum,(26) y las materias que son consideradas trascendentes para el orden público y el interés social.(27)

Asimismo, las fracciones III y IV, del artículo 388 del Código Electoral y Participación Ciudadana establece que los ciudadanos que representen por lo menos el dos punto cinco por ciento del Padrón Electoral del Estado o el gobernador podrán solicitar el referéndum derogatorio al Instituto Electoral Estatal, en específico, contra los actos emitidos por el Congreso del Estado que sean considerados trascendentes para el orden público o el interés social.(28)

El referéndum derogatorio podrá ser total o parcial, en atención a la solicitud formulada,(29) la cual debe ser presentada dentro de los siguientes treinta días hábiles a la fecha de publicación de la ley, reglamento o decreto que expida el Congreso del Estado en el Periódico Oficial local.(30) Dicha solicitud se formulará bajo las formas oficiales que elabore el Instituto Electoral del Estado,(31) el cual le asignará un número de registro.(32)

Una vez recibida la solicitud de referéndum, el secretario ejecutivo del Instituto Electoral Estatal debe verificar si cumple los requisitos legales, y a falta de alguno, se requerirá al promovente previniéndolo para que lo subsane y de no cumplir, se desechará la solicitud.(33)

Si la solicitud de referéndum cumple con los requisitos o fue subsanada por el promovente, el Instituto Electoral Estatal notificará su recepción a la autoridad de la que emanó el acto objeto de la solicitud de referéndum, acompañando una copia de dicha solicitud. La autoridad dispondrá de un plazo de cinco días naturales para hacer llegar las manifestaciones que considere pertinentes, exposición de motivos, así como las causales de improcedencia que considere se actualizan.(34)

El Consejo General del Instituto Electoral, con el voto de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, resolverá si el acto que se pretende someter a referéndum es un acto materialmente legislativo o no, y si se considera trascendente para el orden público o el interés social o no. Y en el caso de cumplirse los requisitos, el Consejo General acordará el procedimiento para verificar la autenticidad de los datos de los ciudadanos que respalden y apoyen la solicitud respectiva, y si no se reúne el número de ciudadanos que establecen los artículos 388 y 390, según corresponda, el Consejo General la desechará por improcedente.(35)

Por último, si el Consejo General resuelve la procedencia de la solicitud de referéndum deberá emitir el acuerdo correspondiente, en el que declare la procedencia del referéndum, el cual será publicado en el Periódico Oficial local, en el que se incluirá la convocatoria del referéndum.(36)

En atención a lo expuesto, este Alto Tribunal advierte del artículo 34 de la Constitución del Estado y del Código Electoral y de Participación Ciudadana que la instauración del referéndum se encuentra sujeta al cumplimiento de distintos requisitos, principalmente, la solicitud de al menos el dos punto cinco por ciento de ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos o, cuando así lo solicite el titular del Ejecutivo del Estado en el plazo previsto. Además, la publicación de la ley en el Periódico Oficial local es un presupuesto indispensable para la presentación de la solicitud de referéndum por parte de los sujetos legitimados para ello, cuyo efecto será el de suspender la vigencia de la ley a examinar, con independencia de lo dispuesto en su régimen transitorio.

Así las cosas, contrario a lo afirmado por los accionantes, no existe violación en el procedimiento legislativo del decreto impugnado al no establecer en sus disposiciones transitorias el plazo de treinta días, para solicitar el referéndum previsto en la Constitución Local, pues no forma parte de las etapas que lo integran y no limita la participación ciudadana, porque el ejercicio de dicho mecanismo de participación ciudadana no depende de ello, sino de los requisitos que indica la propia Constitución Política y el Código Electoral y de Participación Ciudadana, ambas del Estado de Jalisco, principalmente, la solicitud por parte de los sujetos legitimados.

En tales condiciones, no se priva la participación ciudadana de promover el referéndum pues ello no depende de una determinación del Congreso Local sino que está condicionado a que los sujetos legitimados lo soliciten y cumplan con los requisitos constitucionales y legales prescritos para ello. Máxime que, no obra constancia alguna en autos en donde se advierta el inicio del procedimiento de referéndum respecto del Decreto Número 24461/LX/13 impugnado.

En términos similares, este Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 67/2015 y sus acumuladas 72/2015 y 82/2015,(37) en su sesión pública correspondiente al veintiséis de noviembre de dos mil quince, en la cual concluyó lo siguiente:

"En consecuencia, de acuerdo con la disposición constitucional bajo análisis, las reformas aprobadas por el órgano legislativo y por el porcentaje necesario de Municipios de la entidad serán publicadas, pues, el propio artículo 202 indica que el plazo para solicitar un referéndum inicia a partir de tal publicación.

"Así pues, se trata de un referéndum derogatorio, esto es, posterior a la aprobación de la reforma a la Constitución por parte de los órganos correspondientes, e incluso requiere que tal reforma se haya publicado, pues a partir de ello correrá el plazo de cuarenta y cinco días para que se solicite; por lo que, no tiene razón el Partido Político Acción Nacional cuando afirma que, el referéndum forma parte del procedimiento legislativo que da origen a la reforma constitucional local, y que por ende éste no había concluido, pues, se reitera, conforme al artículo 202 constitucional local, ello no es así.

"En ese sentido, en caso de que se solicitara un referéndum, ello incidiría en la presente acción de inconstitucionalidad, sólo si, antes de dictarse sentencia, con motivo de aquél se derogara total o parcialmente la reforma constitucional relativa, más (sic) de ningún modo la posibilidad de que se solicité (sic) un referéndum impediría el ejercicio de este medio de control constitucional, dado que, el artículo 105, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mandata que el plazo para promoverlo es de treinta días naturales a partir de la publicación de la norma general, sin que pueda admitirse que, una ley secundaria condicione un medio de control constitucional previsto en la Norma Fundamental.

"De cualquier modo, este Pleno advierte que, en el caso, el plazo de cuarenta y cinco días hábiles para solicitar el referéndum ante el Tribunal Estatal Electoral finalizó el veintidós de septiembre de dos mil quince –dado que el Decreto 917/2015 II PO fue publicado, el ocho de agosto de ese año–, sin que se solicitara referéndum alguno."

En consecuencia, es infundado el concepto de invalidez esgrimido consistente en la violación del artículo 34 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, por lo que debe reconocerse la validez del artículo Primero Transitorio del Decreto Número 24461/LX/13 publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco", el diecinueve de septiembre de dos mil trece.

SEXTO.—Presunta violación al principio de progresividad. El artículo impugnado establece lo siguiente:

"Artículo 23. El servidor público cesado o despedido injustificadamente, podrá solicitar a su elección, ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón, que se le reinstale en el trabajo que desempeñaba, o que se le indemnice con el importe de tres meses de salario, a razón del que corresponda a la fecha en que se realice el pago.

"Si en el juicio correspondiente no comprueba la entidad pública la causa de terminación o cese, o se resuelve que el despido fue injustificado, el servidor público tendrá derecho, sin importar la acción intentada, además a que se le paguen los sueldos vencidos, computados desde la fecha del cese hasta por un periodo máximo de doce meses.

"Si al término del plazo señalado en el párrafo anterior no ha concluido el procedimiento o no se ha cumplimentado el laudo, se pagará también al servidor público los intereses que se generen sobre el importe de quince meses de salario, a razón del dos por ciento mensual, capitalizable al momento del pago. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable para el pago de otro tipo de indemnizaciones o prestaciones.

"En caso de muerte del servidor público, dejarán de computarse los salarios vencidos como parte del conflicto, a partir de la fecha del fallecimiento.

"A los abogados, litigantes o representantes que promuevan acciones, excepciones, incidentes, diligencias, ofrecimiento de pruebas, recursos y, en general, toda actuación en forma notoriamente improcedente, con la finalidad de prolongar, dilatar u obstaculizar la sustanciación o resolución de un juicio laboral, el Tribunal de Arbitraje y Escalafón le impondrá una multa de 100 a 1000 veces el salario mínimo general vigente de la zona económica de Guadalajara.

"Si la dilación es producto de omisiones o conductas irregulares de los funcionarios o servidores públicos, la sanción aplicable será la suspensión hasta por treinta días sin pago de salario y, en caso de reincidencia, la destitución del cargo, en los términos de las disposiciones aplicables. Además, en este último supuesto se dará vista al Ministerio Público para que investigue la posible comisión de delitos contra la administración de justicia."

Ahora bien, del artículo en cuestión se extraen, entre otras, las siguientes normas explícitas e implícitas:

• Se dirige exclusivamente, a los servidores públicos cuyo nombramiento no es de confianza;

• Exclusivamente, es aplicable a los asuntos de separación del cargo por responsabilidades laborales, exceptuando por tanto los casos de destitución por responsabilidades administrativas;

• Es optativo para el actor el ejercicio de la acción de reinstalación o de indemnización;

• La indemnización equivale al importe de tres meses del salario;

• Esta última adopta el salario que rija al momento del pago;

• Compete al Tribunal de Arbitraje y Escalafón conocer de la demanda en ambos casos (reinstalación o indemnización);

• Se prevé el pago de sueldos vencidos;

• El pago de los salarios vencidos opera, indistintamente, por la ilegalidad de la terminación de la relación de trabajo, del cese, o del despido;

• Los salarios vencidos adoptan el salario que rija al momento de la terminación de la relación de trabajo, del cese o del despido;

• Su pago se limita a doce meses;

• Después de ese lapso, sólo se genera el pago de intereses, sin perjuicio de otras prestaciones;

• En caso de muerte del actor, ya no se generan a partir del fallecimiento;

• Quienes promuevan actuaciones notoriamente improcedentes para prolongar el juicio, serán multados, exceptuando al servidor público actor; y

• Si la dilación proviene de conductas irregulares del personal de los Tribunales del Trabajo, se les suspenderá hasta por 30 días y, en caso de reincidencia, serán destituidos y se dará vista al Ministerio Público por la posible comisión de delitos contra la administración de justicia.

Por su parte, el artículo 123 de la Constitución Federal no prevé expresamente el pago de salarios vencidos para el caso de despido o de separación injustificada del cargo, sino únicamente, el derecho de los afectados para optar por la reinstalación o el pago de una indemnización, trátese de relaciones laborales de derecho privado o de las que se producen entre el Estado y sus trabajadores, este último, en su carácter de patrón equiparado.

Esa indemnización opera merced al menoscabo sufrido en el patrimonio del trabajador por la falta de cumplimiento del contrato de trabajo, y en el caso del Estado, como patrón equiparado, por la inobservancia de las obligaciones legales al amparo de las cuales se emitió el nombramiento respectivo, "acto condición" que si bien no genera situaciones jurídicas individuales, de cualquier manera, sí vincula al Estado al cumplimiento de las disposiciones vigentes en las que se determinen, abstracta e impersonalmente, los derechos y obligaciones que corresponden a una y otra de las partes de esta relación laboral de derecho público.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión el siguiente criterio de este Tribunal Pleno:

"Séptima Época

"Registro digital: 916643 "Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: Aislada

"Fuente: A. 2000

"Tomo V, Trabajo, P.R. SCJN

"Materia: Laboral

"Tesis: 205

"Página: 122

"EMPLEADOS PÚBLICOS, NOMBRAMIENTO DE LOS. ES UN ACTO CONDICIÓN.—El acto de nombramiento o de investidura para un cargo público no es ni un acto unilateral, ya que no se puede imponer obligatoriamente, ni un contrato, porque no origina situaciones jurídicas individuales. Se trata de un acto diverso cuyas características son: las de estar formado por la concurrencia de las voluntades del Estado que nombra y del particular que acepta el nombramiento, y por el efecto jurídico que origina dicho concurso de voluntades, que es, no el de fijar los derechos y obligaciones del Estado y del empleado, sino el de condicionar la aplicación a un caso individual (el del particular que ingresa al servicio) de las disposiciones legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que corresponden a los titulares de los diversos órganos del poder público. Ese acto que condiciona la aplicación del estatuto legal; que no puede crear ni variar la situación que establece dicho estatuto, y que además permite la modificación de éste en cualquier momento sin necesidad del consentimiento del empleado, es el acto condición.

"Amparo en revisión 8357/64.—Sindicato de Trabajadores al Servicio del Municipio de Monterrey, N.L. y coags.—25 de abril de 1972.—Unanimidad de dieciséis votos.—Ponente: E.A.Á.."

En el Texto Constitucional la indemnización de tres meses de salario está prevista en el apartado A del artículo 123 (fracción XXII) sin que en su apartado B (fracción IX) se precise importe de la que correspondería a los trabajadores al servicio del Estado, pero que en cualquier caso debe entenderse que tampoco puede ser menor a esa suma, pues existe una remisión intranormativa en la propia Constitución que hacen, tanto el segundo párrafo de la fracción VIII, de su artículo 115, como la fracción VI, de su artículo 116, hacía el citado artículo 123 en su integridad, en los siguientes términos, respectivamente:

Constitución Federal

• "Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."; y,

• "Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto por el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."

Consecuentemente, ante una posible falta de norma expresa, en la legislación burocrática secundaria, local o federal, debe asumirse que la repetida indemnización de tres meses de salario prevista para las relaciones de trabajo de derecho privado, no puede ser inferior a esa suma para los trabajadores al servicio del Estado.

En este sentido, resulta aplicable la siguiente jurisprudencia de la Segunda Sala de este Alto Tribunal:

"Décima Época

"Registro digital: 2009664

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 21, T.I., agosto de 2015

"Materias: Constitucional y Laboral

"Tesis: 2a./J. 91/2015 (10a.)

"Página: 941

"CONFLICTOS LABORALES ENTRE LOS MUNICIPIOS Y SUS TRABAJADORES. ANTE LA AUSENCIA DE REGULACIÓN EN LA MATERIA PARA RESOLVERLOS, DEBE APLICARSE LA LEGISLACIÓN LOCAL EXISTENTE Y, COMPLEMENTARIAMENTE, EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SUS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS. De la interpretación teleológica e integradora del artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo, constitucional, se advierte la intención del Constituyente Permanente de que las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores se rijan por las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados con base en el numeral 123 de dicho ordenamiento fundamental y sus disposiciones reglamentarias; de ahí que ante la eventualidad de la omisión en el ejercicio de facultades o competencias obligatorias al respecto, deben ser aplicables la legislación del Estado respectivo y complementariamente las leyes federales que reglamentan este último precepto. En efecto, en aras de proteger los derechos de los trabajadores que prestan un servicio público en los Municipios y en acatamiento al artículo 17 de la propia Constitución, si las Legislaturas no cumplieron con la obligación de reformar y adicionar sus Constituciones y leyes locales, en términos de los artículos primero y segundo transitorios de la reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, para resolver los conflictos laborales entre los Municipios y sus trabajadores debe atenderse, inicialmente, a la legislación local, por estar dirigida dicha reforma a las Legislaturas de los Estados con trascendencia a los Municipios y sus trabajadores, y de forma complementaria al artículo 123 y sus disposiciones reglamentarias, que en el caso lo son la Ley Federal del Trabajo y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en términos de sus apartados A y B, respectivamente, buscando su armonización e integración sistemática hasta en tanto se crea la normativa específica correspondiente, esto es, cuando el legislador del Estado llene el vacío jurídico existente en la materia."

"Artículo 7. Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo

"Los Estados partes en el presente protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular:

"...

"d. La estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otra prestación prevista por la legislación nacional."

Precisado lo anterior, debe concluirse que la legislación laboral ordinaria puede o no otorgar el derecho a obtener prestaciones adicionales a la reinstalación o a la indemnización, como serían los salarios vencidos, para los casos de despido injustificado, o del cese del nombramiento, tratándose de trabajadores al servicio del Estado.

En efecto, ni la Constitución Federal ni los tratados internacionales otorgan una prerrogativa a los trabajadores para que, invariablemente, tengan derecho a que se les restituya de la privación del salario que no pudieron obtener por el incumplimiento de las obligaciones del contrato de trabajo –o por la inobservancia del régimen laboral por parte del Estado como patrón equiparado– sino que únicamente les confieren a los afectados, en forma imperativa, que se les cubran los daños provocados mediante una indemnización, de tres meses de salario.

Por tanto, no existe obligación constitucional, ni convencional, que disponga la cobertura de los perjuicios sufridos por el trabajador con motivo del despido o de la separación del cargo (concepto económico distinto de los daños) y que tienen su origen en la privación de los salarios que lícitamente hubieran incrementado su patrimonio, durante el tiempo que duraran los correspondientes juicios laborales.

Establecida esta premisa fundamental resta ahora determinar si una vez conferidas por el legislador secundario esas prestaciones de rango puramente legal, como son los salarios vencidos, el Poder Legislativo está constitucionalmente autorizado para suprimir este beneficio –o al menos disminuir su cuantía– como se afirma ocurrió en el asunto que se resuelve.

Lo primero que se observa es, que en la especie no hubo propiamente una supresión del derecho al pago de los salarios vencidos, sino únicamente la fijación de un tope máximo anual, y en su caso, el sucesivo pago de ciertos intereses una vez que fuera rebasado ese límite temporal, por lo que el examen correspondiente en esta ejecutoria se circunscribe a dilucidar si la disminución de tal prestación implica una transgresión al principio de progresividad tutelado por el párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución Federal, cuyo texto es el siguiente:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"Artículo 1o...

"...

(Adicionado, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley."

Sobre este principio de progresividad, la Segunda Sala de este Alto Tribunal ha establecido sus perfiles esenciales en los siguientes criterios:

"Décima Época

"Registro digital: 2010360

"Instancia: Segunda Sala

"Tipo de tesis: Aislada

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 24, T.I.I, noviembre de 2015

"Materia: Constitucional

"Tesis: 2a. CXXVI/2015 (10a.)

"Página: 1298

"PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN DERECHO HUMANO DERIVA EN LA VIOLACIÓN DE DICHO PRINCIPIO. El principio de progresividad de los derechos humanos tutelado en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es indispensable para consolidar la garantía de protección de la dignidad humana, porque su observancia exige, por un lado, que todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementen gradualmente la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y, por otro, les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que disminuyan su nivel de protección. Respecto de esta última expresión, debe puntualizarse que la limitación en el ejercicio de un derecho humano no necesariamente es sinónimo de vulneración al referido principio, pues para determinar si una medida lo respeta, es necesario analizar si: (I) dicha disminución tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano; y (II) genere un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar de manera desmedida la eficacia de alguno de ellos. En ese sentido, para determinar si la limitación al ejercicio de un derecho humano viola el principio de progresividad de los derechos humanos, el operador jurídico debe realizar un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho en relación con las implicaciones colectivas de la medida, a efecto de establecer si se encuentra justificada."

"Época: Décima Época

"Registro digital: 2010361

"Instancia: Segunda Sala

"Tipo de tesis: Aislada

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 24, T.I.I, noviembre de 2015

"Materia: Constitucional

"Tesis: 2a. CXXVII/2015 (10a.)

"Página: 1298

"PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU NATURALEZA Y FUNCIÓN EN EL ESTADO MEXICANO. El principio de progresividad que rige en materia de los derechos humanos implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. En tal sentido, el principio de progresividad de los derechos humanos se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual, pues como lo señaló el Constituyente Permanente, el Estado Mexicano tiene el mandato constitucional de realizar todos los cambios y transformaciones necesarias en la estructura económica, social, política y cultural del país, de manera que se garantice que todas las personas puedan disfrutar de sus derechos humanos. Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protección a los derechos humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado Mexicano."

En el ámbito internacional, los artículos 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, disponen en términos semejantes lo siguiente:

Los artículos 34, inciso g), 45, inciso b) y 46 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, a la que remite el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en lo que al caso interesa, disponen lo siguiente:

Carta de la Organización de los Estados Americanos

"Artículo 34...

"Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas:

"...

"g) Salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos."

"Artículo 45...

"Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos:

"...

"b) El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar."

"Artículo 46.

"Los Estados miembros reconocen que, para facilitar el proceso de la integración regional latinoamericana, es necesario armonizar la legislación social de los países en desarrollo, especialmente en el campo laboral y de la seguridad social, a fin de que los derechos de los trabajadores sean igualmente protegidos, y convienen en realizar los máximos esfuerzos para alcanzar esta finalidad."

Por su parte, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 3 del Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "La índole de las obligaciones de los Estados partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto)" adoptada en el quinto periodo de sesiones de 1990, al referirse al alcance del artículo 2.1 del Pacto Internacional respectivo, ha señalado que:

"...todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por la referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga".

De igual modo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en el C.A.B. y otros, "Cesantes y Jubilados de la Contraloría" vs. Perú, sentencia de 1 de julio de 2009 (Excepción Preliminar, Fondo, R. y Costas), párrafo 103, que del artículo 26 de la Convención:

"...se desprende un deber –si bien condicionado– de no regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho".

Finalmente, el transcrito artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos también ha sido interpretado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Informe 38/09 de 27 de marzo de 2009, denominado: "Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y otras vs. Peru´"; el cual conviene transcribir con fines sólo ilustrativos en la parte que al caso importa:

"140. La Comisión considera de especial relevancia aclarar que la restricción en el ejercicio de un derecho no es sino´nimo de regresividad. El corpus iuris interamericano en materia de derechos económicos, sociales y culturales, evidencia que el concepto de progresividad –y la obligación correlativa de no regresividad– establecida en el artículo 26 de la Convención Americana, no es excluyente de la posibilidad de que un Estado imponga ciertas restricciones al ejercicio de los derechos incorporados en esa norma. La obligación de no regresividad implica un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho con relación a las implicaciones colectivas de la medida. En ese sentido, no cualquier medida regresiva es incompatible con el artículo 26 de la Convención Americana."

De todo lo anterior, se extraen las siguientes conclusiones generales:

• El principio de progresividad de los derechos humanos tiene jerarquía constitucional y convencional;

• Dicho principio, en el orden constitucional interno, impide adoptar medidas que disminuyan el nivel de protección de la totalidad de los derechos humanos, y por lógica extensión, también de la totalidad de todos aquéllos otros derechos de rango puramente legal que den un efecto útil a los primeros;

• La limitación de un derecho humano, y/o de la normatividad secundaria que los hacen efectivos, no necesariamente infringe dicho principio, porque es necesario valorar la afectación individual en relación con las implicaciones colectivas de la medida;

• En el orden jurídico convencional, el Estado Mexicano se comprometió a adoptar las medidas internas y de cooperación internacional para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos y sociales contenidos en la Carta de la OEA (exceptuándose los derechos civiles y políticos) conforme los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.

• Entre esos derechos se encuentran, los relativos a salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo que aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo incapacite para trabajar.

De esta exposición se deduce que la Constitución Federal confiere al principio de progresividad un alcance mayor del que se encuentra en el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, pues mientras que éste lo circunscribe al propósito esencial de generar acciones estatales para dotar de plena efectividad a los derechos que derivan de determinadas normas internacionales económicas, sociales, sobre educación, ciencia y cultural, exceptuándose los derechos civiles y políticos; el Texto Constitucional, en cambio, vincula a todas las autoridades nacionales, en el ámbito de sus competencias, a promover, respetar, proteger y garantizar todos los derechos humanos de conformidad con el principio de progresividad, es decir, sin acotarlo a determinadas materias, situándolo además dentro de la primera de sus disposiciones como uno de los ejes rectores de absolutamente toda la interpretación que se haga de la totalidad de los derechos fundamentales, e inclusive, de aquéllos otros derechos de fuente puramente legal, –como el derecho a la justa remuneración y propiedad privada– cuando sirvan como el vehículo indispensable para garantizar el efecto útil de los previstos a nivel constitucional.

En otras palabras, para la Constitución Federal el principio de progresividad se encuentra en el vértice de su articulado (artículo 1o.) y se proyecta sobre todos los derechos humanos, y aun sobre la legislación secundaria cuando sirva de instrumento para darle un efecto útil a esos derechos; mientras que hacia el exterior, el Estado Mexicano se ha obligado, respecto de tal principio, a adoptar a nivel interno y mediante la cooperación internacional, medidas económicas y técnicas para lograr plena efectividad de determinados derechos humanos, exceptuando a los civiles y políticos.

De esta forma, ante la protección más amplia y ejemplar que confiere el párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución Federal, respecto del principio de progresividad, corresponde hacer el estudio del problema primordialmente en términos de este precepto, así como de su respectiva interpretación que ha generado la Segunda Sala de este Alto Tribunal, y posteriormente, analizar el principio desde la perspectiva, la interpretación de fuente internacional, porque ésta no aporta mayor protección que la brindada por el régimen constitucional interno, todo ello con la finalidad de dar un sentido práctico a dicho principio, en tanto se trata de un mandato abierto –y no de una regla que se baste a sí misma para su simple aplicación– que requiere, por lógica necesidad, de un examen acerca de cuáles son su sentido y alcance.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la siguiente jurisprudencia:

"Décima Época

"Registro digital: 2006225

"Instancia: Pleno

"Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 5, T.I., abril de 2014

"Materia: Común

"Tesis: P./J. 21/2014 (10a.)

"Página: 204

"JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los Jueces nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado Mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos."

Ante todo debe tenerse en cuenta que los derechos fundamentales, por regla general, requieren de una instrumentación en la legislación secundaria para lograr su plena efectividad, y a menudo es el Poder Legislativo quien los reviste de sentido práctico mediante la emisión de disposiciones que logren proporcionarles un efecto útil a sus mandatos, pues de lo que se trata es de que su contenido se realice y no de que sean meras recomendaciones al legislador secundario del futuro.

En la búsqueda de ese propósito existen diversos márgenes de configuración legislativa dependiendo del grado de concreción de las normas constitucionales, así como de las posibilidades reales que se adviertan para garantizar su plena eficacia, ya que si bien seguramente subyace en los órganos encargados de aprobar las leyes el indudable propósito de cumplir este fin, lo cierto es que las complejidades de la vida social también obligan a que, en algunos casos, esa finalidad se realice en forma paulatina, es decir, de manera progresiva, lo cual así está constitucionalmente autorizado, ya que si el principio relativo dispone un acrecentamiento gradual del fortalecimiento de los derechos humanos, eso significa, al mismo tiempo, un reconocimiento de la dificultad que entraña poder llevar a cabo esa tarea en forma instantánea.

Vistas así las cosas, el principio de progresividad, como todos los que se incorporaron en el artículo 1o. constitucional en la reforma en materia de derechos humanos de 2011 (universalidad, interdependencia e indivisibilidad) para el caso de los órganos legislativos debe entenderse que contiene el mandato para que de inmediato, y en la máxima medida de lo posible, al discutir y aprobar las nuevas leyes les impriman la suficiente progresividad para preservar y robustecer la protección de tales derechos, con plena observancia de los demás principios citados, correspondiendo al Poder Judicial la correlativa obligación de revisar su estricto cumplimiento en casos como el presente, en los que en ejercicio de un medio de defensa abstracto se pone en duda la constitucionalidad de una reforma legal que disminuyó la calidad tutelar de un derecho (salarios vencidos); el cual si bien es de rango puramente legal, resulta sin embargo indispensable para darle un efecto útil al derecho humano a la estabilidad en el empleo, tal como se verá más adelante.

En aras de esa obligación de revisar los términos de dicha reforma legal, este Tribunal Pleno encuentra también que el principio de progresividad no sólo se limita a incrementar el ámbito de protección de los derechos humanos, sino que también significa que el legislador secundario al pretender darle un efecto útil a esos derechos debe generar disposiciones que tomen en cuenta la cambiante realidad social, ya que por su propia naturaleza la función del Poder Legislativo es precisamente, la de evitar rezagos en el orden jurídico, por lo que tiene el deber de ajustar sus decisiones legislativas a los reclamos sociales que demanden ser regulados de acuerdo con su dinámica, o bien, llenar los vacíos normativos que se originen por nuevas circunstancias, aun a riesgo de resultar regresivas, cuando existan otros derechos o finalidades constitucionales relevantes que también deba preservar.

De esta forma, progresividad es un principio vertebral del orden jurídico que tiene por finalidad la preservación y mejora en la protección de los derechos humanos, pero que al mismo tiempo, desde el punto de vista legislativo, se nutre de la dinámica de la realidad social a la cual no puede soslayar, por lo que al legislador le corresponde tener en cuenta ambos aspectos, al momento de ejercer su función.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la siguiente jurisprudencia de la Segunda Sala de este Alto Tribunal:

"Novena Época

"Registro digital: 920609

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: A. (actualización 2001)

"Tomo V, Trabajo, Jurisprudencia SCJN

"Materia: Laboral

"Tesis: 46

"Página: 63

"SALARIOS CAÍDOS. CUANDO EL TRABAJADOR FALLECE ANTES DEL CUMPLIMIENTO DEL LAUDO O RESOLUCIÓN RESPECTIVA, EL CÁLCULO DEL MONTO DEL PAGO DEBE COMPRENDER HASTA LA FECHA EN QUE OCURRIÓ EL DECESO.—El pago de los salarios caídos, establecido en el artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo, supone la existencia de una relación laboral cuyo desarrollo normal fue impedido por causas imputables al patrón. Sin embargo, si bien es cierto que durante el lapso transcurrido entre el despido y el cumplimiento de la resolución que ordene la reinstalación en el empleo, o bien, la indemnización correspondiente, el trabajador está en condiciones de prestar sus servicios y cuando no lo hace por motivos atribuibles al patrón, éste se ve obligado a pagar el salario que en condiciones normales se hubiera generado en su favor, también lo es que el fallecimiento de aquél significa que no está ya en condiciones de prestar servicio alguno, extinguiéndose, por tanto, cualquier posible relación de trabajo y, por ende, la obligación del patrón de remunerar un trabajo que no le puede ya ser prestado sin que el motivo, en este caso, pueda serle imputado, por lo que es inconcuso que el pago de los salarios caídos, cuando el trabajador fallece antes de que se cumplimente el laudo o resolución respectiva, deberá hacerse a sus herederos o causahabientes efectuándose el cálculo del monto respectivo únicamente hasta la fecha en que ocurrió el deceso."

Por ello, los salarios vencidos constituyen una prestación que proporciona verdadera eficacia al derecho humano a exigir del patrón el cumplimiento del contrato de trabajo, o de los términos del marco legal que rijan el nombramiento del servidor público, según corresponda, en los respectivos términos de lo dispuesto en las fracciones XXII y IX de los apartados A y B del artículo 123 constitucional.

Si no existiera esta reparación adicional a la simple indemnización de tres meses de salario, es decir, si no se obligara al patrón al pago de los salarios vencidos, bastaría con que el empleador liquidara a sus trabajadores con el importe de esos tres meses para poder despedirlos, o cesarlos en sus funciones en forma arbitraria, haciéndose nugatoria dicha estabilidad, porque es un hecho notorio que la posibilidad de emplearse en otra fuente de trabajo, en las mismas o mejores condiciones en que lo venían haciendo, no siempre acontece dentro de ese periodo, además de que con tal proceder se pierden las prestaciones que derivan de la antigüedad acumulada en sus respectivos trabajos.

Sea por caso observar que, tratándose de las mujeres embarazadas, es conocida la práctica ilegal de despedirlas para evitar que el patrón prescinda de su fuerza de trabajo durante el periodo de incapacidad a partir del alumbramiento (12 semanas); caso en el cual, si no se obligara al pago de los salarios vencidos, estas mujeres podrían ver burlada su estabilidad en el empleo, porque el patrón abusando de su capacidad de decisión unilateral:

• Podría despedirlas sin motivo y dejar de pagar las respectivas aportaciones de seguridad social;

• A la postre, por mandato judicial, sólo pagarles tres meses de salario;

• Esos tres meses de salario equivalen a lo que el patrón perdería de fuerza de trabajo durante la incapacidad, porque en su lugar tendría que contratar y pagar, por el mismo tiempo (tres meses) el salario de las personas que las sustituyeran;

• Le resultaría más conveniente despedirlas e indemnizarlas que mantenerlas en el cargo y seguir pagando sus gastos de seguridad social, ya que simplemente podría contratar a otra persona que ocupe su lugar, con el único costo de pagar a la afectada una indemnización de tres meses de salario, si al fin y al cabo, de cualquier manera, esa suma tendría que erogarla para sustituir a la mujer que, por obligación constitucional, tendría que haber preservado en su empleo.

De esta forma el patrón, en el ejemplo anterior, económicamente le resulta preferible despedir a la mujer en estado de gravidez pagándole el importe de la indemnización constitucional, que optar por mantenerla en su puesto sin recibir sus servicios durante su incapacidad, haciendo nugatorios los derechos a la estabilidad en el empleo que les confieren las fracciones V del apartado A, y XI, inciso c), del apartado B, ambas del artículo 123 de la Constitución Federal, en las que respectivamente se dispone lo siguiente:

Constitución Federal

"• V. Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un descanso de seis semanas anteriores a la fecha fijada aproximadamente para el parto y seis semanas posteriores al mismo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo. En el periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno para alimentar a sus hijos."

"• XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas: ... c) Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otros dos después del mismo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo. En el periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles."

Por tanto, resulta no sólo conveniente, sino indispensable, que se garantice una reparación adicional a la indemnización de tres meses de salario para evitar que los trabajadores y servidores públicos (por regla general de base) sean separados de sus trabajos o sus cargos sin motivo, trasladando un mayor costo económico de esa decisión al patrón (y al equiparado) para que ante el riesgo de tener que erogar también una parte o la totalidad de los salarios vencidos, solamente por causa estrictamente justificada priven a sus trabajadores del empleo al que tienen derecho a permanecer en forma continua, mientras no incurran en las causas de rescisión –o de cese, tratándose de empleados del Estado– previstas en las leyes laborales.

En consecuencia, toda decisión legislativa tendiente a disminuir el pago de los salarios vencidos debe estar plenamente justificada para no incurrir en una infracción al principio de progresividad, pues tratándose de la protección de los derechos básicos de los trabajadores, como son la oportunidad de tener y preservar un empleo, todo aquello que desincentive estos propósitos, aun cuando sea sólo en forma parcial, debe encontrar una evidente explicación que legitime esa regresión en el orden jurídico, aspecto que se analizará a continuación.

"Décima Época

"Registro digital: 2003792

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013

"Materias: Constitucional y Laboral

"Tesis: 2a./J. 68/2013 (10a.)

"Página: 636

"TRABAJADORES AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. LAS LEGISLATURAS LOCALES TIENEN LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SUS RELACIONES LABORALES EN LO QUE NO CONTRAVENGA LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES.—De los artículos 115, 116, fracción VI, 123, apartado B y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de sus diversos procesos de reforma, se concluye que el Constituyente dejó en manos del legislador estatal la creación de leyes de trabajo que regulen las relaciones laborales con los trabajadores al servicio de cada entidad federativa. En este sentido, no se obligó a los congresos locales a reproducir el contenido íntegro de las leyes reglamentarias de cada apartado del artículo 123 constitucional, pues de lo contrario, no se respetaría el Estado federado, sino que se impondría indiscriminadamente la aplicación de leyes federales bajo un inexistente concepto de ‘ley estatal’. Consecuentemente, las legislaturas locales tienen libertad de configuración legislativa en lo que no contravenga las disposiciones constitucionales, sin que tengan la obligación de ajustar su legislación a las leyes federales reglamentarias del artículo 123 constitucional."

En el Estado de Jalisco, conforme a la legislación burocrática vigente hasta el 26 de septiembre de 2012, los trabajadores de confianza gozaban de estabilidad en el empleo, según analizó la Segunda Sala de este Alto Tribunal en los siguientes términos:

"Décima Época

"Registro digital: 2002654

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013

"Materia: Laboral

"Tesis: 2a./J. 184/2012 (10a.)

"Página: 1504

"SERVIDORES PÚBLICOS DE CONFIANZA DEL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS. LA LEY RELATIVA LES CONFIRIÓ EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y, POR ENDE, A RECLAMAR LAS PRESTACIONES CORRESPONDIENTES EN CASO DE DESPIDO INJUSTIFICADO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 26 DE SEPTIEMBRE DE 2012).—Del artículo 8o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, reformado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 20 de enero de 2001, deriva que los servidores públicos de confianza tienen derecho a que, previamente a su cese, se les instaure procedimiento administrativo en el que se les otorgue garantía de audiencia y defensa conforme a los numerales 23 y 26 de la ley citada, salvo a los titulares de las entidades públicas a que se refiere el artículo 9o. del indicado ordenamiento y los que sean designados y dependan directamente de ellos, lo que evidencia que aquéllos gozan del derecho a la estabilidad en el empleo y pueden demandar la reinstalación o indemnización correspondiente en caso de que el despido sea injustificado. Por tanto, el hecho de que un servidor público tenga un nombramiento en una plaza considerada de confianza resulta insuficiente para declarar improcedente la acción de reinstalación, toda vez que en el mencionado artículo 8o. el legislador local amplió los derechos que para los trabajadores burocráticos de confianza consagra la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, limitados a las medidas de protección al salario y a los beneficios de la seguridad social, pues incorporó el de la estabilidad en el empleo y, por ende, a los derechos derivados de esta prerrogativa en beneficio de esa clase de trabajadores." Lo anterior dio lugar a que mediante Decreto 24121/LIX/12, publicado oficialmente el 26 de septiembre de 2012, fuera reformado, entre otros preceptos, el artículo 8o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, cuyo texto anterior y posterior a dicha reforma es el siguiente (y que sigue a la fecha vigente):

Por otra parte, mediante el mismo Decreto 24121/LIX/12, publicado oficialmente el veintiséis de septiembre de dos mil doce, también fue derogado, entre otros preceptos, el artículo 23, cuyo texto era el siguiente:

De lo anterior, se deduce que en el Estado de Jalisco de acuerdo con la legislación burocrática vigente hasta el veintiséis de septiembre de dos mil doce, los trabajadores de confianza tenían estabilidad en el empleo (salvo los titulares de las entidades públicas) y tanto ellos como los servidores públicos de base tenían derecho al pago de salarios vencidos en caso de cese injustificado, conforme lo establecía el artículo 23 de la ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, precepto que al ser derogado mediante Decreto 24121/LIX/12, publicado en la fecha mencionada, dejó de prever de manera expresa la posibilidad legal de pagar los salarios vencidos, quedando sujeto a la interpretación de los tribunales si procedería o no su pago, en aplicación de la regla de supletoriedad que prevé el artículo 10 del citado ordenamiento en los siguientes términos:

"Artículo 10o. En lo no provisto (sic) por esta ley, se aplicarán supletoriamente, y en su orden:

(Reformada, P.O. 17 de enero de 1998)

"I. Los principios generales de justicia social, que derivan del artículo 123 apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado;

"III. La Ley Federal del Trabajo;

"IV. La Jurisprudencia;

"V. La Costumbre; y

"VI. La Equidad."

Como se sabe, actualmente la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado dispone en su artículo 43, fracciones III y IV, el pago de salarios caídos, en los siguientes términos:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 31 de diciembre de 1984)

"Artículo 43. Son obligaciones de los titulares a que se refiere el artículo 1o. de esta ley:

"...

"III. Reinstalar a los trabajadores en las plazas de las cuales los hubieren separado y ordenar el pago de los salarios caídos, a que fueren condenados por laudo ejecutoriado. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente en categoría y sueldo;

(Reformada, D.O.F. 31 de diciembre de 1984)

"IV. De acuerdo con la partida que en el Presupuesto de Egresos se haya fijado para tal efecto, cubrir la indemnización por separación injustificada cuando los trabajadores hayan optado por ella y pagar en una sola exhibición los sueldos o salarios caídos, prima vacacional, prima dominical, aguinaldo y quinquenios en los términos del laudo definitivo."

Consecuentemente, de acuerdo con las reglas de supletoriedad debe estimarse que a pesar de que tanto la indemnización constitucional de tres meses de salario, como los salarios vencidos, fueron previamente suprimidos en forma expresa, la posibilidad de pago exclusivamente de la indemnización constitucional debe estimarse que permaneció siendo obligatoria, en tanto que se trata de un concepto previsto en la Constitución Federal, a la cual remite en primer orden el artículo 10 antes transcrito.

En cambio, acerca de la supresión del pago de los salarios vencidos no puede llegarse a la misma conclusión, toda vez que no se trata de una prestación establecida a nivel constitucional, tal como se explicó anteriormente, por lo que si bien resulta necesaria para resarcir los perjuicios ocasionados al servidor público por el tiempo que dejó de laborar, este pronunciamiento sólo cabría hacerlo mediante una declaración de inconstitucionalidad de tal derogación, sobre todo si se toma en cuenta que al reglamentarse en el diverso artículo 26 de la ley burocrática local que se examina, el procedimiento para decretar las responsabilidades laborales, en ningún momento se incorporó la figura de los salarios vencidos, y por tanto, al no estar al menos enunciada la figura jurídica en cuestión, ni advertirse en forma implícita su presencia en la ley a suplir, no cabe hacer una aplicación supletoria hacia lo dispuesto en la legislación federal.

Sirven de apoyo a la anterior conclusión, por identidad de razones, las siguientes jurisprudencias de la Segunda Sala de este Alto Tribunal:

"Décima Época

"Registro digital: 2002059

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Libro XIII, Tomo 3, octubre de 2012

"Materia: Laboral

"Tesis: 2a./J. 101/2012 (10a.)

"Página: 1815

"SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE JALISCO. NO ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE EL ARTÍCULO 39 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, PARA PRORROGAR SUS NOMBRAMIENTOS.—Para que proceda la aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo, tratándose de normas burocráticas locales, es necesario que éstas prevean la institución respecto de la cual se pretende tal aplicación y que aquélla no esté reglamentada, o bien, que su reglamentación sea deficiente; de tal manera que la falta de uno de estos requisitos provoca la inviabilidad de la aplicación supletoria de la norma a la que se acude. Por tanto, si la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios no prevé expresa ni implícitamente la figura de la prórroga en el ejercicio de los nombramientos de los servidores públicos, ya que en su artículo 16 establece el tipo de nombramiento a que pueden acceder los servidores públicos de esa entidad federativa y, con excepción del definitivo, que por su naturaleza es permanente, define el plazo en que habrá de ejercerse el puesto correspondiente, sin incluir en ese numeral ni en alguna otra disposición la prórroga de los nombramientos, es claro que la intención del legislador fue que los servidores públicos no se extiendan en la ocupación de sus puestos más allá del tiempo expresamente señalado en la ley; de ahí que resulta inaplicable supletoriamente el artículo 39 de la Ley Federal del Trabajo, que señala: ‘Si vencido el término que se hubiese fijado subsiste la materia del trabajo, la relación quedará prorrogada por todo el tiempo que perdure dicha circunstancia.’, porque se estaría introduciendo una institución no incluida por el legislador local, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal."

"Novena Época

"Registro digital: 178282

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXI, mayo de 2005

"Materia: Laboral

"Tesis: 2a./J. 52/2005

"Página: 526

"TRABAJADORES BUROCRÁTICOS LOCALES. LOS ARTÍCULOS 885 A 889 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO NO SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE CUANDO LA LEY LOCAL QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO ESTABLECE QUE SE CONSTREÑIRÁ A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, CONTESTACIÓN Y CELEBRACIÓN DE UNA SOLA AUDIENCIA DE PRUEBAS, ALEGATOS Y RESOLUCIÓN (LEGISLACIONES DE CHIHUAHUA Y TAMAULIPAS).—Para que proceda la aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo tratándose de procedimientos burocráticos locales, es menester que la ley que los regula contemple la institución respecto de la cual se pretende tal aplicación y que aquélla no esté reglamentada, o bien que su reglamentación sea deficiente. Por tanto, si la ley burocrática local prevé que el procedimiento se sujetará a la presentación de la demanda, contestación y celebración de una sola audiencia en la que las partes ofrecerán sus pruebas y alegatos, y en su caso se dictará el laudo respectivo, es incuestionable que no procede la aplicación supletoria de los artículos 885 a 889 de la Ley Federal del Trabajo, pues el legislador no consideró necesario que previamente al dictado del laudo se elaborara un proyecto de resolución, ni que se llevara a cabo una sesión en la que se discutiera y votara aquél, por lo que de estimar lo contrario se estarían integrando a la ley burocrática local aspectos que el legislador no tuvo intención de establecer; además de que la ausencia de dichas formalidades no conlleva el desconocimiento de los hechos controvertidos ni la falta de ponderación de las pruebas relativas por parte del Tribunal o de la Junta de que se trate, al ser jurídicamente válido que atendiendo a la menor o mayor complejidad del asunto y a las cargas de trabajo, el laudo se dicte en una fecha posterior a la señalada para la celebración de la aludida audiencia."

"Décima Época

"Registro digital: 2003161

"Instancia: Segunda Sala

Tesis: Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Libro XVIII, Tomo 2, marzo de 2013

"Materia: Constitucional

"Tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.)

"Página: 1065

"SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.—La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate."

No obstante lo anterior, y suponiendo sin conceder que los salarios vencidos vía supletoria hubiesen tenido que pagarse a los servidores públicos cesados, injustificadamente, este Tribunal Pleno encuentra que, en ejercicio de la libertad de configuración legislativa de la que goza el Congreso del Estado de Jalisco, sí hubo una amplia explicación en los trabajos legislativos que antecedieron a la adición del precepto reclamado, acerca de la necesidad de topar los salarios vencidos, en los siguientes términos:

"Iniciativa presentada por el diputado J.H.C.B.:

"VI. La reforma laboral vigente a partir del 1 de diciembre de 2012 pretende, entre otras disposiciones que fueron modificadas, establecer la fórmula que estime que se preserve el carácter indemnizatorio de los salarios vencidos y también se atiende la necesidad de conservar las fuentes de empleo, a la par de que se contribuye a la disminución de los tiempos procesales para resolver los juicios y se fomente la conciliación. Por ello, estas disposiciones que clarifican el tema de la indemnización en el texto de la Ley para los Servidores Públicos, evitan el discriminado aumento de laudos millonarios.

"VII. La fórmula que se propone atraer de la reforma laboral sobre los salarios caídos, expone que si un servidor público se va a juicio con la entidad pública debido a un despido injustificado, los salarios vencidos deben de ser pagados sobre el salario integrado; estableciendo que la entidad pública podrá pagar una indemnización de máximo doce meses de salarios vencidos y, en su caso, pago de intereses al 2% mensual hasta por 15 meses.

"Iniciativa presentada por el diputado V.M.S.O.:

"Es necesario adecuar la Legislación del Estado con lo que respecta a la reforma laboral, ya que como lo hemos visto en las últimas administraciones, es cada vez más frecuente los despidos laborales sean o no justificados, con esta reforma daríamos tanto la certeza al trabajador como a la dependencia de que no se verá afectado el horario (sic) público por juicios dilatorios intencionalmente por parte defensora con la finalidad de alargar juicios con el último fin del beneficio de los salarios caídos, establece como es obvia la carga de la prueba para el patrón del despido injustificado y de no haberla el trabajador esta (sic) en posibilidad de solicitar la reinstalación.

"Iniciativa presentada por los diputados de las fracciones parlamentarias del Partido de la Revolución Democrática y de Movimiento Ciudadano.

"...

"3. La Ley para los Servidores Públicos para nuestra entidad, en su artículo 23, contempla los derechos del servidor público que sea separado de su trabajo, estableciendo idénticas acciones a ejercitar que en la ley obrera, es decir, solicitar su reinstalación u optar por indemnización de ley, además de disponer lo correspondiente a los salarios caídos, previendo que éstos se paguen desde el momento en que se generó el despido y hasta que sea cumplimentado el laudo.

"El que la legislación vigente considere que los salarios caídos de los servidores públicos se pague, hasta la total cumplimentación del laudo correspondiente, ha generado a lo largo de los años, graves problemas a las entidades públicas, ya que por lo largo que se tornan los juicios, estos salarios llegan a sumar grandes cantidades económicas.

"Al efecto es de señalar lo que está pasando actualmente en nuestro Estado:

"La problemática de los laudos millonarios, es un tema de relevante importancia para las entidades públicas, a saber, Ayuntamientos como los de Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tonalá y Tlajomulco enfrentan una cifra histórica de tres mil 415 juicios laborales en el Tribunal de Arbitraje y Escalafón, mientras el Gobierno de Jalisco acumula mil 446 casos.

"En la administración de J.S.A. (2007-2009) se anunció que el Ayuntamiento perdió una demanda laboral interpuesta desde el año 2000 por el despido injustificado de siete ejecutores fiscales. El laudo fue dictado en 30 millones de pesos, pero la administración de H.V. (2010-2012) también se negó a pagar y la deuda aumentó a 49 millones.

"Otros casos similares ocurren en el Congreso del Estado que a la fecha ha perdido 46 juicios laborales, cuyos laudos podrían costarle 26.2 millones de pesos; en el caso del SIAPA, éste cuenta con 37 juicios en los que ha pagado por laudo o por convenio 29 millones 684 mil 932 pesos; siendo que en tan sólo 10 de estos 37 juicios los pagos ascendieron a 26 millones 919 mil 370 pesos, y particularmente destacan dos procesos: uno de ellos, el juicio 298/2009, en el que se pagó por convenio 16 millones de pesos a cuatro trabajadores, y de la misma manera destaca el expediente 297/2009, donde se pagaron a un sólo trabajadores, (sic) esta vez por un laudo, 3 millones de pesos.

"4. Es en atención a este problema que enfrentan las entidades públicas, que resulta necesario el establecer, al igual que en la Ley Federal del Trabajo, un límite para el cómputo del pago de salarios caídos en los litigios burocráticos, a efectos de que las demandas de servidores públicos que se presenten una vez entrada en vigor la reforma propuesta, en caso de resultar con laudo desfavorable para la entidad pública, no generen una carga tan grande para las finanzas públicas y sea más accesible su cumplimiento a éstas, y más aún que dichos juicios al dejar de ser un negocio redondo, tanto para trabajador como para su abogado, se resuelvan a la brevedad posible, beneficiándose así el servidor público.

"5. Reiterando, que corresponde a las entidades federativas la legislación de las relaciones laborales entre las entidades públicas y sus servidores públicos, es que se considera procedente el adecuar la legislación local, a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo, en lo que ve al pago de los salarios caídos, lo anterior, resulta ser un tema de suma necesidad, para no sólo procurar evitar el rezago en la tramitación de juicios laborales, sino también, evitar daños graves a las finanzas de las entidades públicas.

"6. Se considera que el establecer que los salarios caídos se computarán hasta el máximo de doce meses y de no concluir el juicio o cumplimentarse el laudo, se pague a demás (sic) al servidor público lo correspondiente al dos por ciento mensual sobre el importe de lo equivalente a quince meses de salario, resulta totalmente justificado, toda vez, que de acuerdo a lo que disponen los artículos 128, 130, 131, 135 y 143 de la Ley Burocrática para la entidad, que son los que regulan el desahogo del procedimiento laboral hasta su ejecución, dicho procedimiento debería de concluirse en primer instancia en un periodo aproximado de cinco meses, así pues, estimando que cualquiera de las partes puede ejercitar su derecho de acudir a otras instancias, es que se considera que la conclusión total del procedimiento, al ejecutarse el laudo, encaja en el periodo que se fija para el cómputo del pago de salarios caídos. Con esta medida, se evitaría que las partes, utilicen los recursos legales de manera dolosa con el objeto de retardar los procedimientos alargándolos en perjuicio de las entidades públicas.

"7. Abundando a los argumentos expuestos, es de considerar que los problemas que se generan en nuestra entidad por los juicios laborales ‘heredados’, que suman laudos millonarios, ocurren en diversas entidades del país, un claro ejemplo, es el Estado de San Luis Potosí, el cual aprobó el pasado mes de abril, reformas a su Ley para los Trabajadores al Servicio de las Instituciones Públicas del Estado, a efecto de establecer también un periodo máximo para el cómputo de los laudos en materia burocrática.

"En el Estado de Aguascalientes, con fecha cinco de marzo de 2012, se adicionó en (sic) artículo 28 Bis al Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos del Estado de Aguascalientes, sus Municipios y Organismos Descentralizados, en el que se dispone que los salarios caídos del servidor público, de determinarse la recisión (sic) injustificada, en ningún caso podrán ser superiores al equivalente a seis meses de salario del trabajador que será el tope máximo de imposición de dicha penalidad.

"8. Por otra parte la presente iniciativa, tiene por objeto, el establecer que los titulares de las entidades públicas y sus apoderados, sean sujetos de responsabilidad, en términos de la legislación aplicable, para el caso de que por su negligencia u omisión en la representación que ostentan de la entidad pública, generen un daño a ésta por dictarse un laudo condenatorio. Con lo anterior, se busca evitar conductas que en dicha representación, se puedan presentar ‘descuidos’ incidan de manera fundamental en el juicio y conduzcan a la entidad pública a la pérdida del juicio.

"Iniciativa presentada por la Fracción Parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional:

"1. En fechas recientes, los medios de comunicación han dado cuenta de algunos hechos que han escandalizado a la opinión pública por su evidente injusticia. Me refiero especialmente a las multimillonarias indemnizaciones a que fue condenado el Sistema Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado (SIAPA) por causa de una serie de litigios laborales condenatorios. (Vid medios impresos y electrónicos locales de la segunda quincena de abril de 2013).

"Sin embargo, el caso de SIAPA no es aislado y aunque su jurisdicción laboral corresponde a la Junta Local de Conciliación y Arbitraje, la presión que sufren las finanzas públicas de la entidad, tanto de los Municipios como de los poderes, los organismos autónomos y la administración pública estatal es muy preocupante y puede derivar en una situación semejante. Según declaraciones del S. General de Gobierno, los asuntos que se ventilan en el Tribunal de Arbitraje y Escalafón pueden ascender a los mil millones de pesos, derivados de más de doce mil litigios que se encuentran en proceso. (El Occidental, El Informador, Notisistema, Mural, Et. Al. del 1 de julio de 2013).

"De hecho, el Congreso del Estado está inmerso en la complejidad de la problemática planteada. En lo que ha transcurrido de la LX Legislatura se han ratificado denuncias ante el Poder Legislativo para suspender autoridades municipales de Yahualica de G.G., Encarnación de D., S.J., J., San Martín de Bolaños, Zapopan, Tala y El Salto, entre otros; por encontrarse incumpliendo laudos condenatorios que resultan materialmente imposibles de cumplir por causa de su restricción financiera. Los funcionarios han expresado en repetidas ocasiones que se encuentran en el dilema de interrumpir la prestación de los servicios públicos municipales o dejar de pagar su nómina y sus deudas, para cumplir con las sentencias laborales.

"Llama la atención el caso de las autoridades municipales de Tala que enviaron un atento comunicado al Poder Legislativo solicitando la intervención de este Congreso ante el Gobierno del Estado, a fin de que se les otorgue un préstamo, a fin de estar en posibilidades de cubrir los pagos de los laudos condenatorios derivados de los juicios laborales que se tramitan ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado. Situación especialmente lamentable enfrenta el presidente municipal de C. a causa de la insolvencia para pagar sus laudos.

"Por otra parte, el propio Congreso ha sido condenado al pago de cuantiosos laudos. Se tiene previsto que la mayor proporción de la partida 152 de su Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal del año 2013 pueda ser consumida para este concepto.

"2. El tema de fondo implica una medianía entre la justicia laboral y el interés general de preservar la utilización del erario en la prestación de servicios públicos y el cumplimiento de las obligaciones sustantivas de las entidades públicas. Consideramos que es el momento oportuno de regular el conjunto de las prestaciones e indemnizaciones a que es condenada la entidad pública cuando actúa como patrón y que no tienen una regulación puntual en la legislación burocrática local. Una omisión legislativa que ha sido aprovechada para que los trabajadores demandantes obtengan incentivos muy generosos en la prolongación de sus juicios laborales, concretamente el pago de salarios vencidos.

"3. El legislador federal, durante el proceso de debate para resolver la gran reforma laboral del 13 de noviembre de 2012, decidió considerar en su resolución una modificación al artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo para acotar el pago de los salarios vencidos. El argumento central lo encontramos en el numeral 10 de la exposición de motivos del respectivo dictamen, que a la letra dice: "establecer un límite a la generación de salarios vencidos para combatir la indebida práctica de prolongar artificialmente la duración de los procedimientos laborales. Se prevé que se generarán solamente entre la fecha del despido y hasta por un periodo máximo de doce meses. Una vez concluido este periodo, si el juicio aún no se ha resuelto, se generaría solamente un interés. Con esta fórmula, se estima que se preserva el carácter indemnizatorio de los salarios vencidos y también se atiende a la necesidad de conservar las fuentes de empleo, a la par de que se contribuye a la disminución –de manera sustancial– de los tiempos procesales para resolver los juicios." (Cámara de Diputados, 2013: http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spia/SAPI-ISS-54-12.pdf; consultado el 1 de julio de 2013).

"4. Pese a que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley Federal del Trabajo, son aplicables de manera supletoria al ordenamiento burocrático estatal para regular la institución de los salarios vencidos, dejar las cosas en el estado actual es una omisión legislativa injustificable, en virtud de la problemática expresada párrafos arriba y dado que existe una reserva a favor de la jurisdicción local para efectos de regular las relaciones de trabajo entre el Estado y sus trabajadores, de conformidad con lo establecido por los artículos 116, fracción VI y 124, con relación al 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Por su parte, al analizar las iniciativas respectivas, la Comisión de Trabajo y Previsión Social sostuvo lo siguiente:

"3. Análisis de la iniciativa.

"En los últimos años el ejercicio del derecho laboral burocrático se ha visto ensombrecido por prácticas dilatorias que han hecho de los procedimientos laborales ordinarios, una travesía duradera a causa de las prácticas dilatorias de las partes.

"Escudados en un derecho laboral, los trabajadores en comparsa con los abogados, procuran la dilación procesal como el camino para lograr que los salarios caídos se incrementen para que estos sean pagados al final del juicio.

"Han surgido diversos escándalos de este tipo de prácticas y juicios, ya que la duración mínima de estos es de 3 años, lo que implica, que por poco o mucho que sea el salario del trabajador, en suma, representa una condena que daña considerablemente el erario público.

"Uno de los puntos clave de la reforma a la Ley Federal del Trabajo son los salarios caídos, estableció que el patrón deberá pagar una indemnización de máximo 12 meses de salarios caídos y un 2 % a razón de 15 meses del salario del trabajador.

"La presente reforma propone establecer una cantidad similar concepto de salarios caídos sea de 12 meses, considerando que los procedimientos se eficienten y procuren resolver en ese lapso de tiempo. Esta reforma busca dar más certeza a las dependencias y los trabajadores dentro del juicio. Para ello, se preverán medidas que sancionen a los abogados o funcionarios del Tribunal de Arbitraje y Escalafón, que por dilaciones procesales contribuyan a la dilación de los juicios. Se dispone de una multa de 100 a 1000 días de salarios mínimos y dar vista al Ministerio Público para que se sancione dichas acciones como delito que atenta a la administración de justicia.

"...

"M. de la Cueva, menciona que los salarios caídos se asimilan a una ‘especie de costas judiciales’, sin embargo, menciona que es preferible considerarlo con el carácter de indemnización.

"N. de Buen, dice que: "...es claro que la expresión ‘vencidos’ y aún la de ‘caídos’, parece reflejar la intención del legislador de puntualizar el origen de la responsabilidad patronal, el no haber cubierto los salarios al trabajador lo que determina que se trata de una obligación ‘vencida’ pero esto que podría ser discutible, y nada más discutible, en los casos en que el trabajador reclama la indemnización por despido o el trabajador rescinde la relación laboral. En ambas situaciones se pone fin a la relación de trabajo y sólo queda determinar la responsabilidad consiguiente y con qué cuantía. Es obvio que una relación laboral extinguida no puede generar la obligación de pagar salarios después de su terminación."

"En América Latina, la productividad, la competitividad y el empleo, se han considerado prioridad, y para promover a los países, respecto de los salarios vencidos, han adoptado en sus normas los siguientes:

"• Bolivia: Un mes de salario por cada año de servicio o la parte proporcional a los meses laborados, descontando los tres primeros meses de periodo de prueba.

"• Colombia: Tiempo fijo, pago de salarios faltantes para cumplir el plazo estipulado.

"Tiempo indefinido:

"1. Salario menor a 10 salarios mínimos legales:

"a) 30 días de salario con antigüedad menor a un año.

"b) 30 días básicos y 20 días adicionales por cada año de servicio con antigüedad mayor a un año.

"2. Salario igual o superior a 10 salarios mínimos legales:

"a) 20 días de salario con antigüedad menor a un año.

"b) 20 días básicos y 15 adicionales por cada año de servicios, con antigüedad mayor a un año.

"• Perú: Tiempo indefinido. Mes y medio de salario por cada año de servicios con un máximo de 12 remuneraciones.

"Tiempo fijo. Mes y medio de salario por cada mes restante para el término del contrato, con un mes máximo de remuneración.

"• Argentina: Un mes de salario por cada año de servicio o parte proporcional, sin exceder el importe de tres meses de salario, salvo lo previsto en la contratación colectiva.

"• Chile: 30 días de salario por cada año de servicio o fracción superior a seis meses, con límite de 330 días, salvo lo previsto por la contratación colectiva.

"• Paraguay: 15 días de salario por cada tres años de servicio o fracción. Un mes de salario en caso fortuito o fuerza mayor, con cierre de empresa. Dos meses de salario con antigüedad de cinco a diez años. Tres meses de salario con antigüedad superior a 10 años.

"En la comunidad internacional diversos países han dispuesto en sus normas la regulación de los salarios caídos consistentes en lo siguiente:

"• Alemania: Los salarios caídos se encuentran sujetos a la antigüedad, la gravedad de la causa, el deber patronal de mitigar el daño. En caso de ser reinstalado los salarios caídos no pueden ser mayores a seis meses de salarios.

"• Austria: Igual. De la fecha del despido y hasta que se cumplimente la sentencia.

"• Canadá: Sólo se puede reclamar la reinstalación en ciertos casos, y los salarios caídos comprenderán de la fecha del despido a la de reinstalación, o en su defecto en forma proporcional a las medidas adoptadas por el patrón para mitigar el daño.

"• España: No hay límites de los salarios caídos, pero el patrón puede recuperar del Estado el monto que exceda de 60 días. Si el patrón dentro de las 48 horas siguientes del despido reconoce que fue injustificado y paga la indemnización de 45 días por cada año de servicio, se suspende la generación de salarios caídos.

"• Estados Unidos de Norteamérica: No existe despido injustificado, sólo se genera una compensación por violación a las leyes sobre discriminación por edad, raza, género, origen étnico, etcétera.

"• Irlanda: Sólo aplica una compensación tomando en cuenta entre otros factores, la cantidad de dinero que el empleado haya dejado de percibir por el despido.

"• Reino Unido: Los salarios caídos se calculan sobre un monto específico y bajo un principio de equidad y justicia desde el despido y hasta la fecha de la audiencia, que generalmente lleva unos meses.

"Resulta necesario que se legisle sobre los salarios caídos en nuestra entidad, es innegable que a causa de juicios ficticios se deba ponderar sobre un interés individual por encima del interés colectivo cuando existen necesidades entre la sociedad y regiones que requieren de una intervención inmediata, porque los presupuestos no alcanzan debido al saqueo del erario público a través de laudos millonarios.

"El Congreso del Estado, trabaja en más iniciativas y en un dictamen conjunto que modificará sustancialmente la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, en foros de consulta, que dote certeza jurídica a los trabajadores, que los juicios se resuelvan con prontitud, que se promueva la profesionalización del Tribunal de Arbitraje, que vea por instituciones jurídicas sólidas que contribuyan a la mejora del servicio público."

En estas condiciones, son infundados los conceptos de invalidez formulados con relación a la limitación del pago de los salarios vencidos, prevista en el artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios.