Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
Número de registro43120
Fecha22 Febrero 2019
Fecha de publicación22 Febrero 2019
Número de resolución59/2016
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 63, Febrero de 2019, Tomo I, 166
EmisorPleno

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 59/2016, fallada en sesión del Tribunal Pleno de diecinueve de junio de dos mil dieciocho.


En el presente fallo, el Tribunal Pleno declaró la invalidez de los artículos 106 quintus del Código Penal y 192 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ambos del Estado de México, por transgredir los artículos 14, 16, 19, párrafo primero y 73, fracción XIX, inciso C), de la Constitución Federal, porque el Congreso del Estado de México excedió su competencia al legislar en materia de procedimiento penal acusatorio la cual le corresponde de manera exclusiva al Congreso de la Unión.


1. En el considerando quinto, el Tribunal Pleno estimó que no se actualiza el sobreseimiento solicitado previsto en el artículo 19, fracción V, con relación al diverso 65, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que de conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional, en relación con el artículo 4o. de la ley reglamentaria de la materia, este Alto Tribunal puede dar efectos retroactivos a las sentencias de invalidez que dicte en relación con la impugnación de normas legales de naturaleza penal, los cuales tendrán eficacia desde la entrada en vigor de la legislación declarada inconstitucional y bajo la estricta condición de que la expulsión de la norma tienda a beneficiar ( y nunca a perjudicar) a todos y cada uno de los individuos directamente aplicados en los procesos penales respectivos.


En la sentencia se precisa que dado que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el artículo 65 de la ley reglamentaria de la materia y tomando en cuenta que no se hicieron valer otras causales de improcedencia ni este órgano jurisdiccional advierte que pueda actualizare alguna de oficio, lo procedente es analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas.


Respecto de este primer tema, me aparto de las consideraciones en que se sustenta. Estimo que la acción debió sobreseerse en relación con los artículos 106 quintus del Código Penal y 192 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ambos del Estado de México.


Es un hecho notorio que mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de México el tres de febrero de dos mil dieciséis, se derogaron los artículos 106 quintus del Código Penal y 192 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los dos del Estado de México, en consecuencia han cesado los efectos de las normas impugnadas.


Por tanto, estimo que se actualiza el sobreseimiento solicitado en los artículos antes mencionados, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.(1)


Considero que la reforma a este artículo constituye un nuevo acto legislativo bajo el criterio del Tribunal Pleno,(2) pues fue producto de un proceso legislativo (criterio formal) y generó un verdadero cambio normativo.


Aunado a ello, reitero que no comparto el criterio mayoritario que no ha lugar a sobreseer por cesación cuando se impugna normas generales en materia penal, expresado en la tesis aislada P. IV/2014 (10a.), de título y subtítulo: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS, CUANDO SE IMPUGNA UNA NORMA DE NATURALEZA PENAL QUE POSTERIORMENTE SE REFORMA, MODIFICA, DEROGA O ABROGA."(3)


2. En el considerando sexto, el Tribunal Pleno determinó la invalidez de los artículos 106 quintus del Código Penal y 192 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ambos del Estado de México. Por una parte el artículo 106 quintus(4) establece que la determinación de no ejercicio de la acción penal extingue la acción penal e impide la persecución por los hechos determinados respecto del imputado, salvo que sea por diversos acontecimientos o en contra de diferente persona.


Por cuanto al diverso artículo 192(5) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, señala que el plazo de setenta y dos horas para resolver la situación jurídica de un imputado detenido, se computará a partir de que el Ministerio Publico lo deje a su disposición en el área de espera del establecimiento a cargo de la Dirección General de Prevención y Readaptación Social, la cual deberá notificarle dicho ingreso de manera inmediata y por cualquier medio oficial al administrador del juzgado.


El Tribunal Pleno estableció que esas disposiciones invaden las facultades legislativas exclusivas del Congreso de la Unión, concretamente previstas en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), párrafo primero, de la Constitución Federal, en virtud de que solamente a éste le corresponde legislar en materia procedimental penal para todo el país.


A mayor abundamiento, se señaló que el artículo 192 impugnado también se aparta de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 19 constitucional, porque este último precepto prevé expresamente la manera de como se ha de realizar el cómputo para resolver la situación jurídica del imputado en forma distinta a como lo hace la norma cuestionada.


Comparto la conclusión a la que arribó el Tribunal Pleno; sin embargo, formulo reserva en el sentido de que no es suficiente que el Código Nacional de Procedimientos Penales regule determinada institución, para considerar automáticamente que los Estados carecen de facultades para legislar sobre ellas. Esto es así, pues el propio Código Nacional contiene disposiciones que reconocen ámbitos de competencia a las Legislaturas Locales. En todo caso, tendría que precisarse si las normas impugnadas se encontraban o no en esos ámbitos.


Lo anterior deriva lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 12/2014,(6) 106/2014(7) y 107/2014,(8) en las que este Tribunal Pleno interpretó el artículo 73, fracción XXI, inciso C), constitucional,(9) y estableció que, de acuerdo con su contenido, el Congreso de la Unión es competente para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de procedimientos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República, excluyendo de esta forma la concurrencia de los Estados para legislar al respecto.


Se concluyó que a partir de la fecha de entrada en vigor del decreto de la reforma constitucional en la que se facultó de manera exclusiva al Congreso de la Unión para emitir la legislación única en materia procesal penal, los Estados no pueden legislar al respecto, pues habían dejado de tener competencia sobre la materia procedimental penal, mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas.


También se precisó que hasta en tanto entre en vigor la legislación única podían seguir aplicando la legislación local expedida con anterioridad a esa fecha, lo que se corrobora con el contenido del artículo tercero transitorio del Código Nacional de Procedimientos Penales,(10) conforme al cual, los procedimientos penales que a la entrada en vigor se encuentren en trámite continuarán su sustanciación en términos de la legislación aplicable en el momento de su inicio.


Asimismo, se determinó que de acuerdo al artículo 2o. del Código Nacional de Procedimientos Penales,(11) el objeto del código es establecer las normas que han de observarse en la investigación, el procesamiento y la sanción de los delitos, por lo que todos los aspectos que dentro de esos rubros se encuentren ahí regulados, no pueden ser parte de las normas estatales, ni siquiera en forma de reiteración, en tanto que el Código Nacional es de observancia general en toda la República.


Por otro lado, se reconoció que en términos del octavo transitorio(12) del Código Nacional, la competencia de las entidades federativas se limita a la expedición de normas complementarias que resulten necesarias para su implementación, las cuales tienen un carácter instrumental.


En virtud de lo anterior, en reiteradas ocasiones he manifestado salvedad en el sentido de que la prohibición de que los Estados puedan legislar en algunas materias no es absoluta. Asimismo, en materia de protección de testigos, el artículo 367 del Código Nacional de Procedimientos Penales, establece:


"Artículo 367. Protección a los testigos


"El órgano jurisdiccional, por un tiempo razonable, podrá ordenar medidas especiales destinadas a proteger la integridad física y psicológica del testigo y sus familiares, mismas que podrán ser renovadas cuantas veces fuere necesario, sin menoscabo de lo dispuesto en la legislación aplicable. ..."


3. En el considerando séptimo, el fallo imprime efectos retroactivos a la invalidez al diecisiete de junio de dos mil dieciséis, fecha en que entró en vigor el decreto legislativo, correspondiendo a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicadas en esta materia.


En relación con los efectos de la sentencia, reitero mi oposición a que se impriman efectos retroactivos a la declaración de invalidez de normas generales en la acción de inconstitucionalidad, incluso de disposiciones relativas a la materia penal. Estimo que esos efectos no son propios de un medio de control constitucional abstracto que sólo puede expulsar las normas generales del ordenamiento, sin atender a circunstancias o hechos pasados.


No soslayo lo establecido en el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(13) en el que se faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar el momento a partir del cual surtirán efectos las declaraciones de invalidez de normas generales, y en su segundo párrafo, se prevé la prohibición de que tengan efectos retroactivos, salvo en la materia penal.


Tal excepción, se dirige más bien a los operadores jurídicos para que sujeten su actuación a esa declaración de invalidez con efectos retroactivos al igual que lo hacen con las normas en materia penal, pero no faculta al Tribunal Pleno para considerar hechos pasados e imprimir efectos retroactivos en la sentencia, con una declaración de invalidez en sí misma retroactiva.


Retomando la jurisprudencia que distingue el concepto de retroactividad de la ley de su aplicación retroactiva, considero que la ley reglamentaria ordena la aplicación retroactiva en materia penal conforme a los principios y disposiciones generales en esa materia, pero no faculta a emitir una declaración general retroactiva, de la misma manera como no se permite al legislador emitir leyes retroactivas. En apoyo de esta afirmación cito lo sostenido en las jurisprudencias 1a./J. 78/2010 de la Primera Sala(14) y 2a./J. 87/2004 de la Segunda Sala.(15)


En consecuencia, estimo que ordenar en la sentencia los efectos retroactivos de la declaración de invalidez resulta contrario a la característica fundamental del control abstracto, que debe ejercerse con base en la norma tal cual fue emitida por el legislador y con la ponderación que es exigible a ese poder, y no a partir de su aplicación concreta que evidentemente escapa, y está vedada, al emisor de la norma.


En esa tesitura, como lo he expresado en el Tribunal Pleno, en este tipo de determinaciones respaldadas por una posición mayoritaria respecto de la cual disiento, me inclino por formular mi voto con reservas, en lugar de votar en contra, como en el caso ocurre en relación con el sobreseimiento por cesación de efectos de la norma impugnada y los efectos retroactivos de la declaración de invalidez. Estoy convencido de que la seguridad jurídica y la certeza deben prevalecer sobre mi posicionamiento personal. Por tanto, cuando existe una consideración respaldada por un número suficiente de Ministros cercano a una mayoría, sea simple o calificada, me he inclinado por sumarme a esa posición para que se facilite el establecimiento del criterio como mayoritario, en el entendido de que mi respaldo se encuentra supeditado a que permanezca la integración que fijó el criterio y a que los Ministros que lo sostienen no cambien su posición.


En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de enero de 2019.








__________________

1. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá explicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20."

"Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."


2. Plasmado en la jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.), de título, subtítulo y texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema." «Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas y Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, página 65»


3. "Conforme al criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en las tesis de jurisprudencia P./J. 8/2004 y P./J. 24/2005, la acción de inconstitucionalidad es improcedente cuando hayan cesado los efectos de la norma impugnada, supuesto que se actualiza cuando ésta se reforma, modifica, deroga o abroga y que provoca la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el 65, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicho criterio es inaplicable cuando la norma impugnada es de naturaleza penal, ya que, acorde con los artículos 105, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal y 45 de la ley citada, la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede dar efectos retroactivos a la declaración de invalidez que emita en relación con la impugnación de normas legales de esa naturaleza, los cuales tendrán eficacia desde la entrada en vigor de la legislación declarada inconstitucional y bajo la estricta condición de que la expulsión de la norma tienda a beneficiar, y nunca a perjudicar, a todos los individuos directamente implicados en los procesos penales respectivos. Además, debe tenerse presente que uno de los principios que rigen en la materia penal obliga a aplicar la ley vigente al momento en que se cometió el delito, lo que implica que aun cuando una norma impugnada se haya reformado, modificado, derogado o abrogado, sigue surtiendo efectos respecto de los casos en los que el delito se hubiera cometido bajo su vigencia. Por ello, cuando en una acción de inconstitucionalidad se impugne una norma penal que posteriormente se modifica, reforma, abroga o deroga, este Alto Tribunal deberá analizarla en sus términos y bajo los conceptos de invalidez hechos valer, ya que una potencial declaratoria de inconstitucionalidad puede llegar a tener impacto en los procesos en los que dicha norma haya sido aplicada durante su vigencia." (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 4, Tomo I, marzo de 2014, página 227, registro digital: 2005882 y «Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de marzo de 2014 a las 9:53 horas»)


4. "Artículo 106 Quintus. La determinación firme de no ejercicio de la acción penal extingue la acción penal e impide la persecución por los hechos determinados respecto del imputado, salvo que sea por diversos hechos o en contra de diferente persona."


5. "Artículo 192. El plazo constitucional de setenta y dos horas para resolver la situación jurídica de un imputado detenido se computará a partir de que el Ministerio Público deje a su disposición al imputado en área de espera del establecimiento a cargo de la Dirección General de Prevención y Readaptación Social, la cual deberá notificarle dicho ingreso de manera inmediata y por cualquier medio oficial al administrador del juzgado."


6. Resuelta en sesión de 7 de julio de 2015, por unanimidad de votos.


7. Resuelta en sesión de 28 de marzo de 2016, por unanimidad de votos.


8. Resuelta en sesión de 20 de agosto de 2015, por unanimidad de votos.


9. Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXI. Para expedir:

"c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común."


10. "Artículo tercero. Abrogación

"El Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 1934, y los de las respectivas entidades federativas vigentes a la entrada en vigor del presente decreto, para efectos de su aplicación en los procedimientos penales iniciados por hechos que ocurran a partir de la entrada en vigor del presente código, quedarán abrogados, sin embargo respecto a los procedimientos penales que a la entrada en vigor del presente ordenamiento se encuentren en trámite, continuarán su sustanciación de conformidad con la legislación aplicable en el momento del inicio de los mismos. ..."

Toda mención en otras leyes u ordenamientos al Código Federal de Procedimientos Penales o a los códigos de procedimientos penales delas entidades federativas que, en virtud del presente decreto se abrogan, se entenderá referida al presente código.


11. "Artículo 2o. Objeto del código

"Este código tiene por objeto establecer las normas que han de observarse en la investigación, el procesamiento y la sanción de los delitos, para esclarecer los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que se repare el daño, y así contribuir a asegurar el acceso a la justicia en la aplicación del derecho y resolver el conflicto que surja con motivo de la comisión del delito, en un marco de respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte."


12. "Artículo octavo. Legislación complementaria

"En un plazo que no exceda de doscientos setenta días naturales después de publicado el presente decreto, la Federación y las entidades federativas deberán publicar las reformas a sus leyes y demás normatividad complementaria que resulten necesarias para la implementación de este ordenamiento."


13. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


14. R.: "RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS.—El análisis de retroactividad de las leyes implica estudiar si una determinada norma tiene vigencia o aplicación respecto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley supone la verificación de que los actos materialmente administrativos o jurisdiccionales estén fundados en normas vigentes, y que en caso de un conflicto de normas en el tiempo se aplique la que genere un mayor beneficio al particular." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2011, página 285, registro digital: 162299)


15. R.: "RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA.—El análisis de la retroactividad de las leyes requiere el estudio de los efectos que una norma tiene sobre situaciones jurídicas definidas al amparo de una ley anterior o sobre los derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, verificando si la nueva norma los desconoce, es decir, ante un planteamiento de esa naturaleza, el órgano de control de la constitucionalidad se pronuncia sobre si una determinada disposición de observancia general obra sobre el pasado, desconociendo tales situaciones o derechos, lo que implica juzgar sobre el apego de un acto materialmente legislativo a lo dispuesto por el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que las leyes no deben ser retroactivas. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley implica verificar si el acto concreto se lleva a cabo dentro de su ámbito temporal de validez sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a su entrada en vigor." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, julio de 2004, página 415, registro digital: 181024)

Este voto se publicó el viernes 22 de febrero de 2019 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR