Voto, Plenos de Circuito
| Juez | Magistrados Miguel de Jesús Alvarado Esquivel, Salvador González Baltierra, Sergio Urzúa Hernández, José Antonio García Guillén, Gaspar Paulín Carmona, Germán Eduardo Baltazar Robles y Armando Cruz Espinosa |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 63, Febrero de 2019, Tomo II, 1240 |
| Fecha de publicación | 22 Febrero 2019 |
| Fecha | 22 Febrero 2019 |
| Número de resolución | 21/2018 |
| Número de registro | 43111 |
| Materia | Derecho Fiscal |
Voto particular que formulan los Magistrados G.P.C., y en adhesión M. de J.A.E., S.G.B., S.U.H., G.E.B.R., A.C.E. y J.A.G.G., en la contradicción de tesis 21/2018 del índice del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, suscitada entre los Tribunales Colegiados Octavo y Décimo Segundo, ambos en la materia y ircuito citados.
Respetuosamente disentimos del criterio adoptado por la mayoría del Pleno en Materia Administrativa de este Circuito, respecto de la determinación relativa a que la R. 2.5.14 de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2015, no contraviene el principio de subordinación jerárquica; en razón de las consideraciones que en seguida se exponen:
En primer término, a fin de determinar si la regla en comento viola el principio de subordinación jerárquica o no, es menester tomar en cuenta que la Resolución Miscelánea Fiscal para 2015 fue expedida por el jefe del Servicio de Administración Tributaria, con fundamento en los artículos 16 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación; 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria; y 8, primer párrafo, del R.mento Interior del Servicio de Administración Tributaria.
De lo anterior, interesa destacar que los numerales 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación y 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria establecen que el presidente del Servicio de Administración Tributaria –ahora J. de esa dependencia fiscal– tendrá como atribuciones, entre otras, la de expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera; es decir, las previsiones normativas en comento lo facultan a emitir reglas generales administrativas en aras de pormenorizar lo previsto en las leyes tributarias y aduaneras para poder hacer eficaz su aplicación.
Sobre el particular, al resolver por unanimidad de votos la contradicción de tesis 84/2001-SS en sesión del día seis de agosto de dos mil cuatro, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que las mencionadas disposiciones de observancia general son una especie de "reglas generales administrativas"; esto es, actos materialmente legislativos, cuyo dictado encuentra fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un reglamento al tenor de la cual una autoridad (diversa al Presidente de la República) es dotada de la atribución para emitir disposiciones generales, cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en una ley o en un reglamento.
En cuanto al fundamento constitucional de esas reglas generales, también la Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 143/2002, la cual se encuentra publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de 2002, página 239; determinó que la facultad otorgada por el legislador a través de una cláusula habilitante a una autoridad administrativa no viola el principio de división de poderes; criterio que es del tenor siguiente:
"DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.—De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia N.F., un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior."
Posteriormente, el Pleno de nuestro Más Alto Tribunal determinó que la habilitación conferida por el Congreso de la Unión a una autoridad administrativa para expedir reglas generales administrativas, no conlleva una delegación de facultades legislativas, ni pugna con el principio de división de poderes, tomando en cuenta que tales disposiciones tienen una naturaleza diversa a la que corresponde a los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes dictadas por el presidente de la República.
Criterio que reflejó en la la tesis aislada P.X., impresa en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2002, página 8, del siguiente contenido:
"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS.—El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues aquel órgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Lo anterior se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública; de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado, como integrantes de la administración pública federal y conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión."
Así como la diversa tesis aislada P.X., emitida también por el Pleno de Nuestro Máximo Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2002, página 5, de rubro y texto siguientes:
"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—Al establecer el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera, vigente en mil novecientos noventa y seis, la autorización al secretario de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas generales que sirvan para precisar los requisitos y datos que deben reunir las facturas comerciales de las mercancías que se importan a territorio nacional, cuando su valor en aduana se determine conforme al valor de la transacción y la cuantía de dichas mercancías exceda de la cantidad que también precisarán esas reglas, no contraviene lo dispuesto en los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, pues con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en los mencionados dispositivos constitucionales, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de los decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponde al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretarías de Estado la atribución de emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica."
Al tenor de lo expuesto, resulta que en el orden jurídico federal las reglas generales administrativas se ubican por debajo...
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