Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 157/2008. MUNICIPIO DE ZAPOPAN, ESTADO DE JALISCO. 8 DE MARZO DE 2011. ONCE VOTOS. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIO A.V. AYALA

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de marzo de dos mil once.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Promoción de controversia constitucional. Por escrito y anexos presentados el siete de noviembre de dos mil ocho ante la persona autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de labores de este Alto Tribunal, los cuales fueron remitidos a la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y recibidos por ésta el diez del mismo mes y año, R.A.A.A., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento de Zapopan, Estado de Jalisco, promovió demanda de controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se señalan:

Autoridades demandadas y actos combatidos:

1. Del Poder Legislativo del Estado de Jalisco: la aprobación y expedición del Decreto N.ero 22273/LVIII/08, por el cual se modifica el Decreto N.ero 22247/LVIII/08 que expide el Código Urbano para esa entidad el veintiocho de agosto de dos mil ocho.

2. Del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco: el refrendo y publicación de la minuta del Decreto N.ero 22273/LVIII/08, por el cual se modifica el Decreto N.ero 22247/LVIII/08 que expide el Código Urbano para esa entidad el veintisiete de septiembre de dos mil ocho en el Tomo CCCLXI, número 27, sección II, del Periódico Oficial El Estado de Jalisco.

SEGUNDO. Contenido de la demanda. En el escrito inicial de demanda, en síntesis, la parte actora manifestó:

1. Que el Poder Legislativo es incompetente para conocer y emitir actos que sean objeto de la materia de metrópolis o áreas o regiones metropolitanas por determinación expresa del Órgano Reformador de la Constitución Política del Estado de Jalisco.

Lo anterior, porque si bien el Órgano Reformador de la Constitución determinó primero que el Congreso Estatal tenía facultades para legislar sobre la materia referente a las áreas y regiones metropolitanas (publicación del primero de mayo de dos mil ocho), después, estableció que sólo tendría facultades para legislar y determinar áreas metropolitanas (sic) (publicación del tres de julio de dos mil ocho) y finalmente, que no tuviera las citadas facultades a partir del seis de julio de dos mil ocho, fecha en que entró en vigor la reforma constitucional del 5 de julio de ese mismo año.

Por tanto, cualquier acto legislativo que tenga como objeto temas que estén relacionados con las metrópolis, áreas metropolitanas o regiones metropolitanas violentan los artículos 214 (sic) y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En consecuencia, los artículos 7, fracción III, 10, fracciones XLVII, XLVIII y XLIX, 11, fracciones VI y VII, del 53 al 78, 89, fracción IV, 97, fracción V, del 100 al 107, 138, 208, fracción II y 209, todos del Código Urbano para el Estado de Jalisco fueron emitidos sin competencia legal por parte del Poder Legislativo Estatal y, por tanto, vulneran la Constitución Federal.

2. Que los numerales 53 al 78, 103, 104, 105 y 106, del Código Urbano para el Estado de Jalisco son inconstitucionales, pues imponen la obligación ineludible a los Ayuntamientos de coordinarse con los pertenecientes a una misma área metropolitana, dejando a un lado las facultades municipales concedidas por el artículo 115 de la Constitución Federal de convenir y asociarse con otros Ayuntamientos o con el Estado en la forma y términos que decidan hacerlo.

Del texto normativo de los artículos combatidos se evidencian diversas violaciones constitucionales, pues se vulnera: (i) la facultad de auto-gobierno, (ii) se atropella la facultad de auto-organización administrativa, (iii) se restringe la atribución de libre administración del patrimonio municipal y (iv) se invade la esfera de competencia en materia de reglamentación municipal, en virtud de que debe quedar al arbitrio de los Ayuntamientos municipales la decisión de coordinarse con otros Ayuntamientos del Estado, así como determinar la forma, elementos y alcances de la misma, lo cual se ve restringido con la legislación local combatida.

El auto-gobierno municipal se violenta, ya que de manera imperativa se pretende que se ejerzan atribuciones constitucionales municipales para que el Ayuntamiento participe en una serie de entidades creadas por el Poder Legislativo Estatal, sin tomar en cuenta su voluntad. De esta manera, la legislación combatida prevé que las coordinaciones metropolitanas se realicen por medio de instancias, dentro de las cuales se encuentra la denominada de "coordinación política" y se establece su integración (presidentes municipales de los Ayuntamientos coordinados), lo cual, invade la esfera de atribuciones exclusivas del Municipio.

Asimismo, se aduce que la legislación combatida incide de forma inconstitucional en la facultad de auto-organización administrativa, ya que imperativamente se impone a los Ayuntamientos dentro de una misma área metropolitana, pertenecer a entidades o instancias de coordinación metropolitana que influyen en su desarrollo interno administrativo, respecto de las cuales, el Congreso Estatal se atribuye la competencia para emitir las reglas para su organización y funcionamiento, violentando con ello lo previsto en el artículo 115 de la Constitución Federal.

Por otra parte, se estima que los artículos combatidos restringen la atribución de libre administración del patrimonio municipal, dado que se impone la obligación a los Ayuntamientos que conformen un área metropolitana de crear una instancia de coordinación denominada "Instituto Metropolitano de Planeación" bajo la figura de organismo público descentralizado, al cual se le tiene que otorgar patrimonio, mismo que pasará a ser de su propiedad, lo cual, es contrario a lo previsto en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de que implica la disposición de la hacienda municipal sin su consentimiento.

En cuanto a la facultad reglamentaria municipal, se manifiesta que los artículos 53 al 78, 103, 105 y 106 del Código Urbano para el Estado de Jalisco violentan el artículo 115 de la Constitución Federal, ya que éste no dispone que las leyes que emitan los Congresos Estatales establecerán la organización y funcionamiento de instancias municipales de coordinación metropolitana, que coordinarán funciones municipales ni que las arcas municipales que correspondan al área metropolitana las sostendrán económicamente.

3. Que la facultad reglamentaria municipal no es concurrente ni puede someterse al hecho de que participe el Poder Legislativo Estatal. Así, de conceder validez a los artículos combatidos, se permitirá que el legislativo decida:

• Imponer criterios técnicos a la ubicación de inmuebles y establecer normas de diseño de los mismos por otra autoridad no municipal;

• Las comisiones edilicias, dependencias municipales competentes para elaborar programas municipales de desarrollo y en qué plazo éstas deben hacerlo;

• El procedimiento que rija en el seno del Ayuntamiento para aprobar planes parciales de desarrollo urbano;

• Cuántos días son suficientes para que una dependencia municipal revise y, en su caso, haga observaciones a proyectos completos de urbanización;

• La expedición de licencias de urbanización en 24 horas;

• Cómo se integrará el reglamento de construcción municipal;

• Cuánto tiempo lleva la revisión y dictamen de todos los proyectos de edificación que se lleguen a presentar, no más de diez días;

• Cuánto tiempo se lleva la revisión y dictamen de todos los certificados de habitabilidad que se lleguen a presentar, no más de diez días;

• Cuánto tiempo se lleva la revisión y dictamen de autorizaciones para enajenar predios o fincas con urbanización y edificación simultánea que se lleguen a presentar, no más de seis días;

• Cuánto tiempo se lleva la revisión y dictamen de la recepción de obras de urbanización que se lleguen a presentar, no más de 20 días;

• El procedimiento que rija en el seno del Ayuntamiento para realizar los actos tendientes a recibir obras de urbanización y en cuánto tiempo debe llevarse éste;

• Cuánto tiempo se lleva la revisión y dictamen de las solicitudes de subdivisión o relotificación que se lleguen a presentar, no más de 24 horas;

• Los requisitos de creación, funcionamiento e integración de organismos, asociaciones o entidades auxiliares del desarrollo de facultades municipales como lo son las acciones urbanísticas por asociación de interés público y las de objetivo social;

• Reglamentar la fijación, colocación, lugares, distancias, magnitudes, tamaño y otros elementos de los anuncios publicitarios; y,

•Cuánto tiempo se lleva la revisión y dictamen de las solicitudes de suspensión o modificación de licencias y los procedimientos de demolición que se lleguen a presentar, no más de 30 días incluido el de la audiencia a los terceros afectados.

En relación con lo anterior, la parte actora señala que se podrá alegar que las normas combatidas no pretenden tal intromisión, pero el hecho es que "regular" en el marco normativo mexicano sólo se puede traducir como la potestad para emitir reglamentos gubernativos y en materia municipal, es una atribución que sólo le está dada a los Ayuntamientos y no se ejerce de manera conjunta con algún otro ente o poder. De ahí que los alcances del Código Urbano combatido claramente rebasan el concepto de base general que la Constitución Federal le marca como límite legislativo, resultando con ello, ser contrario a lo previsto en el artículo 115 de la N.F..

4. Que los artículos 14, 15 y 371 son violatorios de lo previsto en el artículo 115 de la Constitución Federal porque disponen la existencia de una autoridad intermedia o superior jerárquico de los Ayuntamientos del Estado.

El otorgamiento de la facultad a la Procuraduría de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco para intervenir, por ejemplo, en la formulación, aprobación y administración de la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal o para requerir a las autoridades municipales la aplicación de medidas de seguridad establecidas en el ordenamiento combatido, implica la facultad de un órgano que no guarda relación de superioridad con respecto a un Ayuntamiento de obligarlo a realizar una competencia propia, lo cual se traduce en una invasión de facultades constitucionalmente reservadas al Municipio.

5. Que el procedimiento legislativo que dio origen al Decreto 22273/LVIII/08 por el que se modifica el diverso 22247/LVIII/08 que expide el Código Urbano para el Estado de Jalisco, violó el artículo 16 de la N.F., ya que no cumplió con las formalidades de ley que se requieren para la formación de la legislación en el Estado de Jalisco.

Al respecto, la parte actora aduce que el Congreso Estatal pasó por alto obligaciones contenidas en la Constitución Local (artículo 59) (sic) y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo (artículos 164 y 168) al momento de confeccionar el decreto combatido, lo que se traduce en su invalidez.

Lo anterior, en virtud de que no se le dio la intervención en el proceso legislativo, contraviniendo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Local, en relación con los numerales 164 y 168 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, pues a pesar de que existían iniciativas de ley promovidas por el Municipio actor a efecto de reformar la legislación de la materia que nos ocupa, respecto de las cuales el Ayuntamiento de Zapopan aprobó presentarlas ante el Congreso Local los días catorce de noviembre de dos mil dos y doce de septiembre de dos mil cinco, a éste no se le anunció el día en que las iniciativas de referencia y las reformas de ley que se combaten iban a ser discutidas por el legislativo.

Con independencia de lo anterior, se señala que el fin que persiguen las normas constitucional y orgánica aplicables al caso es que el proceso legislativo se desenvuelva como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y razonamientos, de manera que los principios de motivación y fundamentación sean realizados en forma objetiva y razonable, reconocidos como un límite a la libertad de configuración de la legislación por parte del legislador, por lo que, al ser omiso el Congreso Estatal, no sólo de cumplir un precepto constitucional, sino de abrir al diálogo el procedimiento legislativo con uno de los actores primordiales en el acontecer municipal, como lo es un Ayuntamiento, propició serios vicios de inconstitucionalidad.

TERCERO. Turno y admisión de la controversia constitucional. Por auto de diez de noviembre de dos mil ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo al presente asunto al que le correspondió el número 157/2008, y por razón de turno designó como instructor al señor M.J. de J.G.P..

Mediante acuerdo del día once del mismo mes y año, el Ministro instructor admitió la demanda; reconoció el carácter de demandados en la controversia constitucional a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco, emplazándolos por el término de treinta días hábiles para que presentaran su contestación; y, se dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

CUARTO. Contestaciones a la demanda. En esencia, los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Jalisco, manifestaron en sus contestaciones a la demanda lo siguiente:

Poder Legislativo Estatal. Que es infundado el primer concepto de invalidez, en el que la parte actora aduce que el Poder Legislativo Local carece de facultades para legislar en materia de áreas y regiones metropolitanas y que las competencias legislativas sólo se pueden ejercer si se tiene atribución legalmente concedida, de lo cual carece el Congreso Local por determinación expresa del Órgano Reformador de la Constitución.

Lo anterior, en virtud de que lo que aduce el actor carece de sustento, puesto que el artículo 124 de la Constitución Federal no establece requisito o condición alguna para que su aplicación y observancia se haga efectiva en las entidades federativas. Sostener lo contrario equivaldría a supeditar el cumplimiento de la Ley Suprema a la reproducción de su contenido en las disposiciones expedidas por las entidades federativas.

En lo que se refiere al segundo concepto de invalidez, se señala que los artículos de los que se duele la actora están contenidos en el título cuarto denominado "De las áreas y regiones metropolitanas" del Código Urbano para el Estado de Jalisco, el cual tiene como objeto fijar las bases generales para normar el procedimiento, organización y funcionamiento de la coordinación metropolitana, según lo previsto en los artículos 80, 81 Bis y 87 de la N.F. Local.

Es incorrecta la argumentación de la actora, pues como se aprecia de los artículos 57 y 58 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, los conceptos de área y región metropolitana son distintos del de conurbación establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal y en la Ley General de Asentamientos Humanos; y que cuando se trate de dos o más centros situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas se estará a lo señalado en la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Federal.

La actora interpreta de manera aislada el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, toda vez que las figuras de áreas y regiones metropolitanas establecidas en los preceptos combatidos no hacen nugatoria la atribución del Ayuntamiento para asociarse, convenir o coordinarse con sus pares, pues lejos de impedirle que ejerza su atribución, instituye una nueva figura, la de coordinación metropolitana ampliándose con esto su ejercicio de atribuciones.

Dicho de otra manera, no se impide a los Ayuntamientos de la entidad que se asocien o lleven a cabo convenios con otros Ayuntamientos; además de que hay que tener presente lo referido respecto a la coordinación metropolitana en el dictamen de Decreto 22137/LVIII/08 que reformó la Constitución Política de Jalisco.

Lo antes expresado encuentra fundamento en los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto a las facultades de las Legislaturas Locales para la creación de normas en relación con la regulación legal de los Ayuntamientos. Y que, en su aspecto de validez, derivan de lo previsto en el artículo 124 de la N.F., en ejercicio del cual, los Estados pueden conceder a los Municipios facultades o recursos distintos a los que expresamente les otorga la Normativa Fundamental Federal o ampliar el ámbito de los mismos sin que se contradiga el Texto Fundamental. Además de que se encuentra lo concerniente a las leyes en materia municipal, como la relativa a las bases generales, de aplicación general para que el Municipio celebre convenios con otros Municipios o con el Estado sobre la prestación de servicios públicos.

De igual manera, se estima que el Ayuntamiento actor pasa desapercibido lo ya definido acerca de las normas jurídicas del ámbito municipal en la controversia constitucional 14/2001.

En este tenor, se considera que el inciso c) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal le otorga facultades a las legislaturas para expedir normas relativas a la celebración de convenios a que se refieren las fracciones III y IV de dicha N.F., como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta misma Normativa Constitucional, por lo que resulta desacertado el señalamiento de que se le impone la obligación de coordinarse con los Municipios de una misma área metropolitana.

La coordinación metropolitana no coarta la voluntad del órgano de gobierno municipal, ya que la reforma combatida nació de la necesidad de crear una nueva realidad que permita a las instancias gubernamentales enfrentar con mayor determinación y perspectiva de largo plazo, de manera coordinada entre los órdenes de gobierno que concurran, la planeación del desarrollo y la mejor prestación de ciertos servicios públicos.

Las Legislaturas Estatales están facultadas para emitir no solamente las bases generales de la administración pública municipal, sino también para legislar, en términos del artículo 124 de la Constitución Federal, concediendo a los Municipios facultades o recursos distintos a los que expresamente les otorga la Constitución Federal o ampliar el ámbito de los mismos, pero sin contradecir el texto de la N.F..

No solamente es atribución de las legislaturas en atención a lo establecido en la fracción II del artículo 115 constitucional, emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad a los gobiernos municipales, sino también en términos de lo establecido por el artículo 124 constitucional.

Por otra parte, la actora señala que se vulnera el artículo 115 de la Constitución Federal por lo que hace a la instancia de carácter técnico constituida como organismo descentralizado denominado Instituto Metropolitano de Planeación, con personalidad jurídica y patrimonio propio, pues a su dicho, el patrimonio saldrá de su hacienda municipal. Al respecto, se señala que dicho instituto debe constituirse por los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente, porque no resulta ajeno a los Ayuntamientos que lo integran y porque surge del ejercicio de atribuciones que corresponden al Ayuntamiento, además de que debe advertirse que el manejo de la hacienda municipal no es ilimitado o absoluto, sino que su ejercicio tiene como norma el cumplimiento de la Constitución y de la ley, quedando en consecuencia sujeto a un orden normativo que atiende, entre otras cuestiones, a la prestación de ciertos servicios públicos, como actividad propia de la vida municipal y en ejercicio de facultades que constitucionalmente le corresponden.

En su tercer concepto de invalidez la parte actora no expone las razones por las cuales considera que los preceptos combatidos interfieren con la facultad reglamentaria del Municipio, ante lo cual, éste debe declararse inoperante.

Al respecto, además se señala que al actor pasan desapercibidas las facultades de las Legislaturas Estatales para establecer las bases generales de la administración pública municipal.

En su cuarto concepto de invalidez el actor señala que los numerales 14, 15 y 371 del Código Urbano establecen facultades que vulneran lo previsto en el artículo 115 de la Constitución Federal, pues el otorgar licencias y permisos para construcciones, autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales y formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, son competencia exclusiva de los Municipios. Asimismo, el actor aduce que se le otorga facultad a la Procuraduría de Desarrollo Urbano para requerir a las autoridades municipales la aplicación de medidas de seguridad, sin embargo, no le asiste razón al actor, dado que el objeto del Código Urbano es definir las normas que permitan dictar las medidas de seguridad necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas previsiones, usos y reservas, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, conforme a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 y las fracciones V y VI del artículo 115, ambos de la Constitución Federal.

La Procuraduría de Desarrollo Urbano de ninguna manera otorga licencias y permisos para construcciones, ni ejerce facultad alguna de los Ayuntamientos.

Con respecto a lo aducido por el actor en su quinto concepto de invalidez, se considera que no le asiste razón porque la notificación a los Ayuntamientos de la etapa de discusión en el proceso legislativo únicamente aplica en cuanto a sus iniciativas y no respecto a las iniciativas provenientes de otros sujetos, aun cuando las mismas versen sobre asuntos que sean de la competencia exclusiva del Municipio. Luego entonces, resulta inexacto lo que aduce el actor en el sentido de que el artículo 29 de la Constitución de Jalisco obligue a notificarles la discusión de todos los proyectos que se relacionen con asuntos de su competencia.

Poder Ejecutivo Local. Se señala que su intervención que se reclama en el acto cuya invalidez se reclama fue la de participar en el proceso legislativo, atendiendo a lo dispuesto por los artículos 32 y 50, fracción I, de la Constitución de Jalisco que establecen que las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo; y que entre las facultades y obligaciones del gobernador se encuentra promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes; y en atención a dicha obligatoriedad, el gobernador del Estado dio autenticidad a la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y la publicó en el órgano de difusión estatal por conducto de la Secretaría General de Gobierno, como lo dispone el artículo 30, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado.

QUINTO. Opinión del procurador general de la República. En síntesis, el procurador general de la República manifestó:

La fundamentación y motivación del decreto combatido se encuentra dada por los artículos 28, fracción I y 35, fracción I, de la Constitución de Jalisco.

El artículo 29 de la Constitución Local en ningún momento obliga al Poder Legislativo a notificar a los Ayuntamientos sobre la discusión de todos los proyectos de ley que se relacionen con su competencia, sino que tal hipótesis se surte únicamente cuando se vaya a discutir alguna iniciativa presentada por el Ayuntamiento, siempre y cuando haya nombrado algún orador para que participe en las discusiones que se lleven a cabo en el seno del Congreso Local. Así, si de las constancias de autos se desprende que la iniciativa del decreto combatido fue presentada por diputados integrantes de la Legislatura Local y no por el Municipio actor, de ahí que el Congreso cumplió con los requisitos que establecen las leyes que rigen el proceso legislativo.

En relación con el argumento de la parte actora mediante el cual aduce que el legislativo local carece de facultades para legislar en materia de áreas y regiones metropolitanas, éste es infundado, pues del artículo 35, fracciones I y XXXVI, de la Constitución Local, se desprende que el Congreso Estatal cuenta con facultades para legislar en todas las ramas del orden interior del Estado, salvo aquellas concedidas al Congreso de la Unión.

De la lectura del artículo 81 de la Constitución de Jalisco se advierte que los Municipios se encuentran facultados para convenir, con el objeto de coordinarse o asociarse, entre ellos, para la prestación de los servicios públicos o para el mejor ejercicio de sus funciones, lo que pueden realizar con tantos o cuantos Municipios quieran hacerlo, se encuentren o no inmersos en un área declarada como metropolitana, lo que es acorde con el artículo 115 de la Constitución Federal.

En el caso concreto, a lo que sí obliga el Código Urbano Local es a que cuando el legislativo declare un área metropolitana, el Ejecutivo Local y los Municipios que la conformen, en el ámbito de sus competencias deberán convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, así como para la más eficaz prestación de sus servicios.

De igual forma, cuando el Congreso declare a dos o más Municipios que por su cercanía geográfica tengan tendencias de crecimiento y relaciones socioeconómicas, como una "región metropolitana", el Ejecutivo Estatal y los Ayuntamientos respectivos deberán convenir, en el ámbito de sus competencias, para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, con apego a las leyes de la materia, lo cual, tiene su fundamento constitucional en la fracción II del artículo 115 de la Ley Fundamental.

Las Legislaturas Locales se encuentran facultadas para emitir las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos. Luego, es claro que la Legislatura de Jalisco se encuentra facultada para establecer las bases generales de coordinación municipal, en el sentido de que los Municipios que se encuentren ubicados en una zona geográfica que por sus características urbanas tiendan a formar una continuidad demográfica entre éstos, deban planear en forma conjunta su desarrollo y la mejor prestación de los servicios.

Por tanto, contrario a lo señalado por el actor, los preceptos combatidos del Código Urbano Estatal no obligan a los Municipios a convenir para la prestación de los servicios públicos o para el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, pues únicamente los constriñe a convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo y para que la prestación de los servicios públicos se brinden de forma eficaz.

De la exposición de motivos del Código Urbano Estatal se advierte que se reconoce la complejidad actual de las ciudades metropolitanas, así como la necesidad de adecuar el marco normativo para eficientar la coordinación de los gobiernos que viven inmersos en esa realidad y dar paso a una visión de desarrollo metropolitano.

En tal virtud, tratándose de la prestación de los servicios públicos en forma conjunta entre los Municipios de una misma área metropolitana, sólo se podrá efectuar si los Municipios en comento previamente así lo convienen.

En consecuencia, es claro que si los numerales impugnados del Código Urbano Local no obligan a los Municipios a convenir en la prestación de los servicios públicos, ello trae como consecuencia que las haciendas municipales sólo deberán aportar dinero de sus arcas para la conformación de las instancias de coordinación metropolitana previstas en la Carta Local, sólo si, en uso de su facultad constitucional, los Ayuntamientos convienen con otros Municipios para la prestación conjunta de los servicios públicos que les corresponden, ya que derivado de tal convenio es que se podrán crear las instancias referidas, de ahí que tampoco resulte conculcada la fracción IV del numeral 115 de la Ley Fundamental que contiene el principio de libre administración hacendaria municipal.

El artículo 115, fracción V, de la Carta Magna, establece que los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal. Ahora bien, del texto de los numerales impugnados del Código Urbano no se desprende que a los Municipios se les vulnere dicha facultad. Asimismo, los preceptos combatidos no impiden la participación de los Municipios para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones; participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; por lo que resulta infundado el planteamiento de la parte actora.

La Procuraduría de Desarrollo Urbano no tiene facultades para otorgar permisos para construcciones, ni mucho menos ejerce facultad alguna de los Ayuntamientos que conforman el Estado.

El código impugnado salvaguarda la competencia de los Municipios de la entidad, al establecer en el numeral 5o., fracción XXXIII, que en la determinación de usos, destinos y reservas son los actos de derecho público que corresponde autorizar a los Ayuntamientos, conforme a lo dispuesto en los planes y programas de desarrollo urbano, a fin de establecer zonas, clasificar las áreas y predios de un centro de población y precisar los usos permitidos, prohibidos y condicionados, así como sus normas de utilización, a las cuales se sujetarán el aprovechamiento público, privado y social de los mismos.

Además, dicho código establece en el artículo 6o., fracción III, que son autoridades responsables de vigilar su observancia y aplicación, en el ámbito de sus competencias, los Ayuntamientos o los presidentes municipales, quienes ejercerán sus atribuciones por sí o a través de los titulares de las áreas de desarrollo urbano en las dependencias municipales que correspondan, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables, y a la Procuraduría de Desarrollo Urbano.

En mérito de lo anterior, procede declarar infundados los conceptos de invalidez hechos valer por la parte actora.

SEXTO. Audiencia de ley. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el veinticuatro de febrero de dos mil nueve tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Jalisco, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de Zapopan de esa entidad federativa.

SEGUNDO. Oportunidad. La demanda de controversia constitucional fue promovida con oportunidad.

En efecto, de la lectura del escrito inicial de demanda se advierte que si la parte actora combate el Decreto N.ero 22273/LVIII/08, mediante el cual se modificó el diverso Decreto 22247/LVIII/08, por el cual se expidió el Código Urbano para el Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de septiembre de dos mil ocho (foja cincuenta y siete del cuaderno principal), el plazo de treinta días señalado en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, inició el lunes veintinueve de septiembre y concluyó el viernes siete de noviembre de dos mil ocho, descontándose los días cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de octubre, así como el primero y dos de noviembre de dos mil ocho, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley mencionada, en relación con el diverso numeral 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

De manera que si la demanda se presentó en el domicilio de la persona autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de labores de este Alto Tribunal, el siete de noviembre de dos mil ocho (reverso de la foja cincuenta y cinco del cuaderno principal), es evidente que se formuló en tiempo y forma legales.

TERCERO. Legitimación activa. Enseguida se analiza la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia establecen, en lo que interesa:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

En el caso concreto, comparece a promover la demanda R.A.A.A., síndico municipal del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, cargo que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría expedida a su favor por el Instituto Electoral de esa entidad quien conforme a lo dispuesto en los artículos 86, último párrafo, de la Constitución Política(1) y 52, fracción III, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal,(2) ambas locales, cuenta con la facultad para representar jurídicamente al Municipio en cuestión en los litigios en que sea parte.

En este tenor, el síndico del Municipio actor cuenta con la legitimación necesaria para promover el presente asunto.

CUARTO. Legitimación pasiva. El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia señala:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."

Así, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco al haber expedido y publicado, respectivamente, el decreto combatido, tienen el carácter de demandados en el presente juicio.

Ahora bien, en representación del legislativo, suscribieron la contestación de demanda J.O.A.D.M., A.Z.M. y F.J.P.M., ostentándose como presidente y secretarios de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, lo que acreditan con copia certificada del acta de la sesión ordinaria de la legislatura celebrada el doce de septiembre de dos mil ocho, en la que consta que fueron electos con tal carácter (foja ciento noventa y ocho del principal).

En este tenor y conforme a lo previsto en el 35, numeral 1, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco,(3) dichos funcionarios cuentan con la representación jurídica del órgano legislativo de la entidad y, por ende, con la legitimación pasiva necesaria para comparecer en el proceso.

Por su parte, E.G.M., con el carácter de gobernador, lo que consta en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco de veintiocho de febrero de dos mil siete, da contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo de la entidad, quien en términos de lo contemplado en el artículo 36 de la Constitución Estatal(4) cuenta con tal representación y, por ende, con legitimación pasiva para comparecer en el presente asunto.

QUINTO. Causas de improcedencia. De oficio, este Tribunal Pleno advierte que han cesado los efectos de los artículos 53 al 75 y 102 al 107 del Código Urbano del Estado de Jalisco, toda vez que tales disposiciones fueron reformadas mediante Decreto N.ero 23486/LIX/10, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco el tres de febrero de dos mil once, el cual en la parte que interesa establece lo siguiente:

"Decreto N.ero 23486/LIX/10 el Congreso del Estado

"Decreta:

"Se expide la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco; se reforman los artículos 53, 54, 55, 56, 66, 67, 68, 69, 102, 106, 107 Y 118, y se derogan los artículos 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64. 65, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 103, 104 y 105 del Código Urbano para el Estado de Jalisco; se reforma el artículo 38 y se adicionan los artículos 94-Bis y 94-Ter de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, y se reforma el artículo 3o. de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco.

"...

"Artículo segundo. Se reforman los artículos 53, 54, 55, 56, 66, 67, 68, 69, 102, 106, 107 y 118, y se derogan los artículos 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 103, 104 y 105, todos del Código Urbano para el Estado de Jalisco, para quedar como sigue:

"...

"Transitorio

"Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial El Estado de Jalisco."

En estas condiciones, con fundamento en los artículos 19, fracción V(5) y 20, fracción II,(6) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos procede sobreseer en la presente controversia constitucional en relación con los artículos 53 al 75 y 102 al 107 del Código Urbano del Estado de Jalisco.

Lo anterior con apoyo además en la jurisprudencia P./J. 24/2005(7) de este Tribunal Pleno, aplicable por identidad de razones, cuyo rubro es el siguiente: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA."

Dada la conclusión alcanzada, subsiste el estudio de fondo de los artículos 7, fracción III, 9, fracciones XIX y XXII, 10, fracciones XXXIII, XLVII, XLVIII y XLIX, 11, fracciones VI, VII y XVIII, 14, 15, 76, 77, 78, 89, fracción IV, 97, fracción V, 98, 100, 101, 123, 138, 208, fracción II, 209, 255, 262, fracción IV, 282, 287, fracciones I y III, 288, 291, fracción III, 292, 296, último párrafo, 298, fracción IV, 299, fracción II, 300, fracciones II y V, 307, fracción II, 308, fracción III, 324, 327, 340 al 346, 357, tercer párrafo, 363, 371 y 400 del Código Urbano para el Estado de Jalisco.

SEXTO. Estudio de fondo. Violaciones al proceso legislativo. El Tribunal Pleno ha sostenido que tratándose del análisis de los conceptos de invalidez, en primer término, habrá que atender aquellos que se refieran a violaciones al procedimiento legislativo y, posteriormente, a violaciones de fondo, en virtud de que conforme al artículo 105 constitucional, de estimarse fundadas las primeras, por una mayoría de por lo menos ocho votos, la declaratoria de invalidez tendrá efectos generales y, por tanto, la norma dejará de tener existencia jurídica, y con ello, los planteamientos de fondo quedarán insubsistentes.

Así las cosas, enseguida se analiza el quinto concepto de invalidez mediante el cual, en esencia, la parte actora sostiene que en el proceso legislativo para la emisión del Decreto 22273/LVIII/08 combatido no se cumplió con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Local y en los artículos 164. 2 y 168. 3, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, toda vez que no se le anunció el día en que las reformas de ley que se combaten iban a ser discutidas por el legislativo y, por ende, no se le dio intervención alguna, ello a pesar de que, a su decir:

• Existían iniciativas de ley promovidas por el Municipio actor a efecto de reformar la legislación de la materia que nos ocupa; y

• Debe procurarse que el proceso legislativo se desenvuelva como un auténtico diálogo en el que los principios de motivación y fundamentación sean realizados de forma objetiva y razonable, en la especie, con uno de los actores primordiales en el acontecer municipal, como lo es el Ayuntamiento.

En contraposición, cabe mencionar que el Poder Legislativo Estatal y el procurador general de la República sostienen que la notificación a los Ayuntamientos en la etapa de discusión de leyes únicamente aplica en cuanto a sus iniciativas, sin que ello se actualice en el caso concreto, y no respecto a las iniciativas provenientes de otros sujetos, aun cuando las mismas versen sobre asuntos que sean de la competencia exclusiva del Municipio.

Para dilucidar lo anterior, resulta pertinente tener presente que, en términos generales, el proceso legislativo en el Estado de Jalisco se lleva a cabo de la siguiente forma:

• Presentación de iniciativas de ley o decretos por parte de diputados, gobernador del Estado, Supremo Tribunal de Justicia (en asuntos del ramo de justicia), Ayuntamientos en asuntos de competencia municipal y ciudadanos, cuyo número represente cuando menos el 0.5 por ciento del total del Registro Nacional de Ciudadanos de la entidad.

• Turno de iniciativas de ley o decreto a comisión o comisiones legislativas para su estudio, análisis y, de ser el caso, elaboración de dictamen, el cual deberá ser aprobado y firmado por más de la mitad de sus integrantes.

• Elaboración y discusión de dictámenes, esto último ante el Pleno de la Legislatura Estatal. El Congreso anunciará al gobernador del Estado cuando haya de discutirse un proyecto de ley que se relacione con asuntos de la competencia del Poder Ejecutivo, con anticipación no menor a veinticuatro horas, a fin de que pueda enviar a la asamblea, si lo juzga conveniente, un orador que tome parte de los debates.

• En los mismos términos se informará al Supremo Tribunal de Justicia del Estado, en el caso que el proyecto se refiera a asuntos del ramo de justicia.

• En el caso de los Ayuntamientos, cuando éstos envíen una iniciativa al Congreso Estatal en asuntos de su competencia, designarán un orador que pueda intervenir en las discusiones legislativas si lo juzgan conveniente, el cual señalará domicilio en la población donde residan los poderes del Estado, para comunicarle el día en que aquella se discuta; aspecto que se analizará con mayor detalle más adelante.

• El dictamen respectivo será sometido a consideración de la asamblea para que sea analizado, discutido y, en su caso, aprobado, rechazado, modificado o regresado a la comisión o comisiones respectivas; o si es rechazado y se determina no regresarlo a comisión o siendo solicitado no es aprobado por la asamblea, la iniciativa se tiene por desechada.

• Dicho dictamen debe recibir dos lecturas, pero para ello, se requiere que antes de la primera se haya hecho entrega del documento a los diputados, mediante fotocopias o por cualquier medio electrónico o magnético, con el acuse de recibo correspondiente. Cabe mencionar que el trámite de lectura puede dispensarse a solicitud de cualquier diputado.

• Aprobación del dictamen por parte de la asamblea. Una vez discutidos los proyectos de ley, en lo general y en lo particular, serán sometidos a votación y, de ser aprobados por la asamblea, serán remitidos al Ejecutivo Local para su sanción, promulgación y publicación.

• Sanción, promulgación y publicación de proyecto de ley. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitirlas dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomándolas en consideración, se examine de nuevo el negocio.

• En casos urgentes, a juicio del Congreso, el término será de tres días y así se anunciará al Ejecutivo.

• Se considerará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Poder Legislativo dentro de los mencionados términos.

• El proyecto de ley al que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes.

A la luz de lo anterior, y de una revisión de autos, se arriba a la conclusión de que, tal como lo aduce el Municipio actor, en el caso concreto no se le dio intervención alguna en el proceso legislativo que dio lugar al decreto combatido, lo cual amerita un mayor análisis en aras de determinar si con ello, particularmente, se contravino lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Local, en relación con los numerales 164 y 168 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal o, si como lo aducen el Poder Legislativo Estatal y el procurador general de la República, ello es acorde con la normativa de la materia.

En ese tenor, se tiene que los artículos 28 y 29 de la Constitución Local prevén que sólo en los casos en que los Ayuntamientos manden iniciativas de ley, en asuntos de la competencia municipal al Congreso Estatal, podrá contemplarse su participación en los debates llevados a cabo al interior del legislativo, no así, cuando las iniciativas en cuestión provengan de otros sujetos facultados para ello, como diputados, gobernador del Estado, Supremo Tribunal o ciudadanos.

En efecto, cuando el artículo 29 de la Constitución Local, en la parte conducente, señala: "... Los Ayuntamientos, al mandar su iniciativa, designarán con el mismo propósito (intervenir en las discusiones) un orador si lo juzgan conveniente..." establece claramente que sólo en ese supuesto podrán tener algún tipo de intervención en las discusiones legislativas. Así, ante esta condición o restricción no es factible extender la posibilidad de que éstos acudan ante el Congreso Estatal a exponer su opinión en torno a iniciativas de ley o decreto que provengan de sujetos distintos a ellos.

En esta tesitura, se advierte que, en la especie, el decreto combatido tuvo su origen en una iniciativa presentada por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, y no como aduce la parte actora, en las dos diversas iniciativas que presentó el veintinueve de noviembre de dos mil dos y el doce de septiembre de dos mil cinco ante el Congreso Estatal, mediante las cuales, por una parte, se proponía modificar el numeral 119, fracción III, de la Ley de Desarrollo Urbano y, por otra, adicionar el artículo 234 bis al título V del mismo ordenamiento, en ambos casos del Estado de Jalisco.

Consecuentemente, el Ayuntamiento del Municipio actor no se ubicó en el supuesto contemplado en la Constitución Estatal para estar en posibilidad de designar un orador que interviniera en su representación en las discusiones ante el Congreso Estatal.

SÉPTIMO. Estudio de fondo. Facultades del Congreso Estatal en materia de áreas o regiones metropolitanas. En esencia, en su primer concepto de invalidez, el Municipio actor aduce que los artículos 7o., fracción III, 10, fracciones XLVII, XLVIII y XLIX, 11, fracciones VI y VII, del 76 al 78, 89, fracción IV, 97, fracción V, 98, 100, 101, 138, 208, fracción II y 209, todos del Código Urbano del Estado de Jalisco, vulneran los artículos 14 y 16 de la N.F. porque el Poder Legislativo no tiene facultades para legislar en materia de áreas y regiones metropolitanas por determinación expresa del Órgano Reformador de la Constitución Local.

En relación con dicho planteamiento, el Poder Legislativo Estatal señala que el artículo 124 de la Constitución Federal le otorga competencia en la materia; además, sostiene que los conceptos de área y región metropolitana son distintos de la conurbación establecida en el artículo 115 de la Constitución Federal y en la Ley General de Asentamientos Humanos y que cuando se trate de dos o más centros situados en territorios municipales de dos o más entidades, se estará a lo dispuesto en la fracción VI del dicho precepto constitucional.

Por su parte, el procurador general de la República señala que la fundamentación y motivación del decreto se encuentra dada por los artículos 28, fracción I y 35, fracción I, de la Constitución de Jalisco.

Para dar respuesta al planteamiento de la actora, ante todo se tiene presente que este Tribunal Pleno en su sesión correspondiente al siete de marzo de dos mil once, al resolver la controversia constitucional 74/2008 promovida por el propio Municipio de Zapopan, Jalisco, reconoció que el Poder Legislativo del Estado de Jalisco sí tiene atribuciones para legislar en la materia de áreas y regiones metropolitanas, de la cual esencialmente se ocupan los preceptos legales reclamados en este asunto, en los siguientes términos:

"SÉPTIMO. Se procede al análisis de los conceptos de invalidez, para lo cual resulta pertinente tener presente lo que disponen los artículos 80, fracción X, 81-Bis y 87 de la Constitución del Estado de Jalisco, cuya invalidez solicita el Municipio actor:

"‘Artículo 80. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ...

"‘X. Celebrar convenios de coordinación, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación con otros Ayuntamientos, cuando éstos pertenezcan a una misma área metropolitana.’

"‘Artículo 81-Bis. Cuando se trate de Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana, éstos se coordinarán, en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales, de acuerdo con las bases generales que en materia de coordinación metropolitana expida el Congreso del Estado.

"‘La coordinación metropolitana se efectuará a través de las siguientes instancias:

"‘I. Una instancia de coordinación política por cada una de las áreas metropolitanas, que se integrarán por los presidentes municipales de los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente y, previo convenio, por el gobernador del Estado. La personalidad jurídica de dichas instancias será definida por sus integrantes;

"‘II. Una instancia de carácter técnico que estará constituido como un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios denominado Instituto Metropolitano de Planeación, mismo que deberá ser constituido por los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente; y

"‘III. Una instancia consultiva y de participación ciudadana, de carácter honorífico, por cada una de las áreas metropolitanas, que podrá participar en las tareas de evaluación y seguimiento.

"‘Las reglas para la organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana, estarán establecidas en las leyes que sobre la materia expida el Congreso del Estado de Jalisco.’

"‘Artículo 87. Cuando dos o más Municipios del Estado formen un mismo centro de población que por su crecimiento urbano, continuidad física y relaciones socioeconómicas sea declarado por el Congreso del Estado como área metropolitana, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, así como para la más eficaz prestación de servicios públicos, con apego a las leyes en la materia.

"‘Asimismo, cuando dos o más centros urbanos ubicados en el territorio de dos o más Municipios del Estado que por su cercanía geográfica, tendencias de crecimiento, y relaciones socioeconómicas sean declarados por el Congreso del Estado como región metropolitana, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos respectivos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo, con apego a las leyes en la materia.

"‘Cuando los casos citados en el presente artículo involucren a una o más entidades federativas, se estará a lo señalado en la fracción VI del artículo 115 de la Constitución General de la República.’

"Se determina en las normas transcritas, lo siguiente:

"• Los Municipios, a través de sus Ayuntamientos, en términos de las leyes federales y estatales en la materia, están facultados para celebrar convenios de coordinación, establecer mecanismos de colaboración y crear figuras de asociación con otros Ayuntamientos que pertenezcan a una misma área metropolitana.

"• Los Municipios pertenecientes a una misma área metropolitana, se coordinarán conforme a las bases generales que expida el Congreso del Estado.

"• La coordinación metropolitana se efectuará a través de tres instancias: a) política, integrada por los presidentes municipales de los Ayuntamientos del área metropolitana y, previo convenio, por el gobernador, correspondiendo a los integrantes de la instancia definir su personalidad jurídica; b) técnica, a través de un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto Metropolitano de Planeación e integrado por los Ayuntamientos del área metropolitana correspondiente; y c) consultiva y de participación ciudadana, de carácter honorífico, que podrá participar en las tareas de evaluación y seguimiento.

"• Corresponde al Congreso del Estado establecer las reglas para la organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana.

"• Cuando dos o más Municipios formen un mismo centro de población que sea declarado por el Congreso como área metropolitana, el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus competencias, convendrán para planear y regular en forma conjunta su desarrollo y la más eficaz prestación de los servicios públicos.

"• De igual manera convendrán el gobernador y los Ayuntamientos para planear y regular de manera conjunta su desarrollo, cuando dos o más centros urbanos ubicados en el territorio de dos o más Municipios sean declarados por el Congreso de la entidad como región metropolitana.

"• En los últimos dos supuestos referidos, se estará a lo señalado en la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Federal, cuando se involucren otras entidades federativas.

"Por otro lado, también resulta pertinente reproducir el contenido de los artículos 27, párrafo tercero, y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, relativos a la materia concurrente de asentamientos humanos: (se transcribe)

"Respecto de las facultades concurrentes, este Tribunal Pleno ha establecido la jurisprudencia P./J. 142/2001, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042, que establece: ‘FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.’ (se transcribe).

"Las disposiciones impugnadas son normas expedidas por el Congreso del Estado de Jalisco en ejercicio de las facultades que le corresponden en la materia concurrente de asentamientos humanos, lo que se advierte no sólo de su contenido y regulación específica, a que ya se ha hecho alusión, sino también del proceso legislativo de que derivan.

"Efectivamente, la exposición de motivos relativa señala: (se transcribe).

"Por otro lado, en el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos del Congreso del Estado de Jalisco, se razona lo siguiente: (se transcribe).

"Como se advierte de la transcripción de la iniciativa de ley y del dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos del Congreso del Estado de Jalisco, las normas impugnadas se expidieron para regular el fenómeno de la metropolización y los graves problemas económicos, sociales y culturales que trae consigo y que rebasan los límites territoriales de los Municipios que integran las megaciudades y que, por tanto, requieren de un nuevo modelo de planeación en conjunto, en el que a partir de la participación y la coordinación entre los gobiernos estatal y municipales que integran una misma zona metropolitana y el reconocimiento de las diferencias que existen en cada Municipio, se diseñen e implementen estrategias específicas para el desarrollo de estas ciudades metropolitanas.

"Determinado que las disposiciones impugnadas constituyen normas estatales en la materia concurrente relativa a los asentamientos humanos, y dado que las facultades concurrentes implican que por disposición constitucional el Congreso de la Unión fije el reparto de competencias entre la Federación, los Estados y los Municipios, a través de una ley marco, es preciso atender a ésta, denominada Ley General de Asentamientos Humanos, que en sus artículos 1o., 2o., 6o. a 10, 26, 34 y 35, dispone lo siguiente: (se transcriben).

"Deriva de los preceptos transcritos, que la Ley General de Asentamientos Humanos constituye la ley marco en la materia concurrente de asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, por lo que fija la distribución de la competencia entre la Federación, los Estados y los Municipios.

"Esta ley marco establece en su artículo 2o. lo que para efectos de la misma debe entenderse, entre otras cuestiones, como asentamientos humanos, centros de población, conurbación, crecimiento, desarrollo urbano, desarrollo regional, ordenamiento territorial de los asentamientos urbanos, zona metropolitana, zonificación.

"En lo que al caso interesa, debe destacarse que la ley marco otorga tanto a la Federación, como a los Estados y los Municipios, la facultad y correlativa obligación de coordinarse para planear el desarrollo regional y urbano, así como para realizar acciones e inversiones, con la participación de los sectores social y privado, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos (artículos 7, fracciones I, II, VI y VIII, 8o., fracción VI, 9o., fracciones VII y IX, y 10).

"Específicamente, el artículo 8o., fracción I, faculta a los Estados para legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, y tratándose de zonas conurbadas ubicadas en el territorio de dos o más entidades federativas, compete tanto a la Federación como a los Estados y Municipios participar en su ordenación y regulación (artículos 7o., fracción XIV y 8o., fracción V, y 9o., fracción VI).

"Respecto de los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa, el artículo 26 establece que se regirán por lo que disponga la legislación local, sujetándose en materia de zonificación a lo previsto en el artículo 35, que refiere las facultades que al respecto corresponden a los Municipios."

Aunado a lo anterior, el artículo 115, fracción VI, de la N.F. señala:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. ..."

En este contexto, se advierte que en materia de asentamientos humanos y desarrollo de centros urbanos existe concurrencia de facultades entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, lo que de conformidad con la jurisprudencia P./J. 142/2001 del Tribunal Pleno, de rubro: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.", conlleva que dichos entes puedan actuar respecto de dicha materia, en la forma y términos previstos por la ley marco expedida por el Congreso de la Unión, que en el caso es la Ley General de Asentamientos Humanos.

Dicha ley, particularmente, en sus artículos 7o. a 9o., fija las competencias de los diferentes ámbitos de gobierno que intervienen en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano de los centros de población en los siguientes términos:

"Artículo 7o. Corresponden a la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, las siguientes atribuciones:

"I.P. y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales;

"II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país;

"III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo urbano con la intervención, en su caso, de la Secretaría de la Reforma Agraria, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, y regular en coordinación con los gobiernos estatales y municipales los mecanismos para satisfacer dichas necesidades;

"IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes y los Gobiernos Estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado;

"V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes, de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;

"VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado;

"VII.F. y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover, controlar y evaluar su cumplimiento;

"VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los Municipios, con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos;

"IX. Asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal;

"X. Proponer a las autoridades de las entidades federativas la fundación de centros de población;

"XI. Verificar en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que las acciones e inversiones de las dependencias y entidades de la administración pública federal se ajusten, en su caso, a la legislación y planes o programas en materia de desarrollo urbano;

"XII.V. las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejecuten directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas y los Municipios, así como con los sectores social y privado;

"XIII.F. recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que suscriba el Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en materia de desarrollo regional y urbano, así como determinar en su caso, las medidas correctivas procedentes;

"XIV. Participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas;

"XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano, y

"XVI. Las demás que le señale esta ley y otras disposiciones jurídicas."

"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II.F., aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta ley;

"IV. Autorizar la fundación de centros de población;

".P. en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano;

"VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;

"VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;

"VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población;

"IX. Convenir con los respectivos Municipios la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales;

"X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano;

"XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano, conforme lo prevea la legislación local;

"XII. Coadyuvar con la Federación en el cumplimiento del programa nacional de desarrollo urbano, y

"XIII. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales."

"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"I.F., aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;

"II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población;

"III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

"IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"V. Proponer la fundación de centros de población;

"VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación local;

"VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

"VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación local;

"IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros Municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación local;

"X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;

"XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios;

"XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

"XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local;

"XIV. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o programas de desarrollo urbano, y

"XV. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

"Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos."

Más concretamente vinculado con la materia de estudio, la ley marco, en su artículo 8o., prevé que en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, corresponde a las entidades legislar en lo relativo al ordenamiento territorial de asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población.

Ante lo cual, cabe cuestionar si ¿dentro de la atribución de la Legislatura Estatal para legislar lo concerniente a asentamientos humanos y centros de población quedan comprendidas las facultades en materia de áreas y regiones metropolitanas que le atribuyó la normativa impugnada del Estado de Jalisco?

Tal interrogante encuentra respuesta en el proceso de reforma a los artículos 27, 73 y 115 de la Constitución Federal de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, pues en el mismo se establecieron las bases para la concurrencia entre la Federación, las entidades y los Municipios en materia de asentamientos humanos y desarrollo de centros urbanos, teniendo como ejes rectores los siguientes:

• La tasa demográfica del país y la migración de los habitantes del campo a la ciudad ha ocasionado, en muchas metrópolis, controversias sobre tenencia de la tierra; posesiones al margen de la ley; insuficiencia de servicios públicos; viviendas sin las condiciones satisfactorias mínimas; contaminación ambiental y en general deterioro ecológico, así como otros fenómenos similares de igual trascendencia.

• La programación económica y social del sector público deberá considerar el desarrollo de los centros urbanos, entre otros aspectos, procurando establecer los vínculos de coordinación que le corresponda, para lograr una mayor eficiencia de la inversión y del gasto público a cargo de las diversas esferas de gobierno que, a su vez, se traduzca en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población en las zonas urbanas y rurales.

• La definición de políticas y acciones en relación con el proceso urbano del país, tienen como finalidad superar el agudo contraste entre el campo y la ciudad y de evolucionar de un sistema macrocefálico de ciudades a un desarrollo regional que dé base a centros urbanos de menor concentración, todo ello en aras de avanzar hacia metas más elevadas en la productividad, el crecimiento económico y la justicia social.

• La problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente pueden traducirse en el otorgamiento de una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de gobierno por los múltiples elementos, materias y atribuciones que concurren a la misma.

• La estructura jurídica que regule el fenómeno urbano deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las entidades federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente con el federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida.

• La continuidad geográfica formada por varios centros urbanos comprendidos en territorios municipales de dos o más entidades federativas, podrá atenderse por los niveles competenciales federal, estatal y municipal, por lo que el desarrollo de estas áreas se planeará y regulará en acción conjunta y coordinada.

Aunado a lo anterior, conforme a lo analizado en la diversa controversia constitucional 74/2008 -cuya ejecutoria se transcribió anteriormente en la parte que interesa- a propósito de la reforma a la Constitución del Estado de Jalisco en materia de áreas y regiones metropolitanas, se advierte que dicha regulación se expidió para regular el fenómeno de la metropolización y los graves problemas económicos, sociales y culturales que trae consigo y que rebasan los límites territoriales de los Municipios que integran las megaciudades y que, por tanto, requieren de un nuevo modelo de planeación en conjunto, en el que a partir de la participación y la coordinación entre los Gobiernos Estatal y Municipales que integran una misma zona metropolitana y el reconocimiento de las diferencias que existen en cada Municipio, se diseñen e implementen estrategias específicas para el desarrollo de estas ciudades metropolitanas.

En este contexto, se advierte tanto la voluntad del Constituyente Permanente como del legislador local para implementar los mecanismos institucionales y legales que permitan regular la tendencia creciente -hasta nuestros días- de urbanización del país; en ese sentido y atendiendo a la complejidad del fenómeno, fue que se consideró indispensable establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno en la materia a través de nuevas formas de colaboración congruentes con el federalismo, esto es, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida.

En ese orden de ideas, la vinculación de distintos centros urbanos se entiende como una manifestación del fenómeno tendencial de urbanización, pues como se desprende de los procesos legislativos recién aludidos, tal fenómeno, entre otros aspectos, deriva del incremento poblacional y geográfico de la vida en centros urbanos, a los que se puede denominar como ciudades, urbes o metrópolis.

De modo tal que sea que se hable de áreas o regiones metropolitanas, lo común en ambos casos es precisamente la tendencia a incrementar la presencia de las dinámicas que impone la vida en ciudad, esto es, las urbes crecen y se aproximan entre sí a grado tal que se generan ineludibles vínculos cotidianos de interacción entre unas y otras, que demandan respuestas conjuntas y coordinadas de las autoridades en un nivel municipal, estatal y federal. De esta manera, al estar comprendidas las áreas o regiones metropolitanas en el fenómeno de urbanización, por ende, también se encuentran inmersas en las problemáticas derivadas de los asentamientos humanos y desarrollo de centros urbanos, por lo cual, a las mismas les es aplicable el mismo principio de concurrencia y colaboración.

En otras palabras, tomando en cuenta que los conceptos de área y región metropolitanos tienen como elemento común lo "metropolitano", esto es, lo perteneciente o relativo al conjunto urbano formado por una ciudad y sus suburbios, dichos fenómenos quedan comprendidos dentro de la normativa relativa a asentamientos humanos y desarrollo de centros urbanos, en virtud de que derivan o encuentran explicación en el crecimiento de los centros de población, la integración física, socioeconómica, entre otros factores, de diferentes centros de población, lo que, precisamente constituye el objeto de regulación de los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-C y 115, fracción VI, de la Constitución Federal.

Específicamente las atribuciones mencionadas encuentran fundamento en el artículo 8o., fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyo texto dispone:

"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

Y de conformidad con la parte conducente del artículo 26 de ese mismo ordenamiento:

"Artículo 26. Los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa, se regirán por lo que disponga la legislación local, sujetándose en materia de zonificación a lo previsto en el artículo 35 de esta ley. ..."

Así, se estima que en el caso concreto el Congreso de Jalisco sí se encuentra facultado para emitir actos y legislar a través del Código Urbano en lo concerniente a áreas y regiones metropolitanas y, por ende, con la expedición de los artículos 7, fracción III, 10, fracciones XLVII, XLVIII y XLIX, 11, fracciones VI y VII, del 76 al 78, 89, fracción IV, 97, fracción V, 98, 100, 101, 138, 208, fracción II y 209, todos del código mencionado, no vulneró lo previsto en los artículos 14 y 16, contrario a lo aducido por el actor, ni los artículos 27 y 73, todos de la Constitución Federal.

OCTAVO. Coordinación y celebración de convenios entre Municipios pertenecientes a una misma área o región metropolitana. En su segundo concepto de invalidez la parte actora impugna los artículos 53 al 78 y 103 al 106 del Código Urbano para el Estado de Jalisco porque presuntamente obligan al Municipio actor a coordinarse con otros Municipios, lo cual en su concepto contraviene el artículo 115 de la N.F., porque se impone a los Ayuntamientos la obligación ineludible de coordinarse con los pertenecientes a una misma área metropolitana y, por ende, se vulnera su facultad de convenir y asociarse libremente con otros Municipios.

Sin embargo, por haberse sobreseído en el considerando quinto de la presente ejecutoria en relación con la mayor parte de las disposiciones legales citadas, el estudio del presente considerando se circunscribirá exclusivamente al examen de los artículos 76, 77 y 78 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, los cuales disponen lo siguiente:

"Artículo 76. Para los efectos de este título, se entenderá por planeación urbana, el conjunto de herramientas de las que dispone la autoridad para imprimirle racionalidad al proceso de desarrollo de los centros de población, propiciando mediante el ordenamiento del territorio y la programación de acciones estratégicas, un sistema urbano más equilibrado, eficiente y competitivo, orientado a mejorar el nivel de vida de sus habitantes."

"Artículo 77. El ordenamiento del territorio, la planeación urbana y la definición de las directrices que orientarán el desarrollo de los centros de población es responsabilidad compartida entre el gobierno del Estado y los Ayuntamientos. Respetando las competencias constitucionales de cada nivel de gobierno será indispensable la coordinación institucional para articular un sistema de planeación urbana estatal."

"Artículo 78. El Sistema Estatal de Planeación para el Desarrollo Urbano se integrará por un conjunto de programas y planes articulados entre sí, organizados de la siguiente manera:

"I. Programas de Desarrollo Urbano

"a) Programa Estatal de Desarrollo Urbano

"b) Programas Municipales de Desarrollo Urbano

"c) Programas de Desarrollo Metropolitano

"II. Planes de Referencia

"a) Planes Regionales de Integración Urbana

"b) Ordenamiento Ecológico Regional del Estado

"c) Planes de Ordenamiento Territorial Metropolitano

"III. Planes Básicos de Desarrollo Urbano

"a) Planes de Desarrollo Urbano de Centro de Población

"b) Planes Parciales de Desarrollo Urbano

"Los programas o planes que integran el Sistema de Planeación para el Desarrollo Urbano estarán a cargo de manera concurrente del Gobierno del Estado y los Ayuntamientos y deberán ser congruentes entre sí."

Ahora, en su contestación a la demanda la Legislatura Local sostiene que: (i) las figuras de áreas y regiones metropolitanas establecidas en los preceptos combatidos no hacen nugatoria la atribución del Ayuntamiento para asociarse, convenir o coordinarse con sus pares, pues lejos de ello se le amplía el ejercicio de sus atribuciones; (ii) los Estados pueden conceder a los Municipios facultades o recursos distintos a los que expresamente les otorga la N.F.; (iii) las Legislaturas Estatales están facultadas no sólo para emitir las bases generales de la administración pública municipal con la finalidad de conferir homogeneidad a los gobiernos municipales, sino también para legislar en términos del artículo 124 de la Constitución Federal.

Por su parte, el procurador general de la República sostiene que los preceptos impugnados no obligan a los Municipios a convenir para la prestación de los servicios públicos o para el mejor ejercicio de sus funciones, pues únicamente los constriñen a convenir para planear y regular de manera conjunta y coordinada su desarrollo y para que la prestación de los servicios públicos se brinden de forma eficaz.

El planteamiento de la parte actora es infundado por lo siguiente:

La fracción II, los dos últimos párrafos de la fracción III y las fracciones V y VI, todas del artículo 115 de la Constitución Federal, en lo relativo a la coordinación para la prestación de servicios públicos, asentamientos humanos y desarrollo urbano en el ámbito municipal, disponen:

"Artículo 115. ...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"...

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"...

"III.

"...

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

"...

(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia."

Como puede apreciarse, la fracción III de dicho precepto constitucional contempla:

a) La facultad de los Municipios, previo acuerdo de los Ayuntamientos, para coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, requiriéndose la aprobación de las legislaturas respectivas cuando se trate de Municipios de dos o más entidades federativas;

b) La atribución de los Ayuntamientos para celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de los servicios o para que se presten de manera coordinada entre el Estado y el Municipio; y,

c) El derecho de las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, para coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

La fracción V del precepto en cuestión enumera concretamente las facultades que corresponden a los Municipios, las que deben ejercer en los términos de las leyes federales y estatales relativas, y señala que: "En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

En cuanto a la fracción VI, ésta dispone que: "Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia."

Por su parte, la Ley General de Asentamientos Humanos, ley marco en la materia, en sus artículos 20 a 26, dispone:

"Artículo 20. Cuando dos o más centros de población situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad física y demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el fenómeno de conurbación de referencia, con apego a lo dispuesto en esta ley."

"Artículo 21. La Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, deberán convenir la delimitación de una zona conurbada, cuando:

"I.S. procedente el estudio y resolución conjunta del desarrollo urbano de dos o más centros de población, situados en el territorio de entidades federativas vecinas, que por sus características geográficas y su tendencia económica y urbana, deban considerarse como una zona conurbada;

"II. Se proyecte o funde un centro de población y se prevea su expansión física o influencia funcional en territorio de entidades federativas vecinas, y

"III. Solamente uno de los centros de población crezca sobre la zona conurbada."

"Artículo 22. El convenio que se celebre con base en lo previsto en el artículo anterior, se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los órganos de difusión oficial de las entidades federativas respectivas y en un periódico de circulación en la zona conurbada, y contendrá:

"I. La localización, extensión y delimitación de la zona conurbada;

"II. Los compromisos de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios respectivos, para planear y regular conjunta y coordinadamente los centros de población conurbados, con base en un programa de ordenación de la zona conurbada;

"III. La determinación de acciones e inversiones para la atención de requerimientos comunes en materia de reservas territoriales, preservación y equilibrio ecológico, infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en la zona conurbada;

"IV. La integración y organización de la comisión de conurbación respectiva, y

"V. Las demás acciones que para tal efecto convengan la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos."

"Artículo 23. La comisión de conurbación prevista en el convenio a que se refiere el artículo anterior, tendrá carácter permanente y en ella participarán la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos. Dicha comisión será presidida por un representante de la Secretaría de Desarrollo Social y funcionará como mecanismo de coordinación institucional y de concertación de acciones e inversiones con los sectores social y privado.

"Dicha comisión formulará y aprobará el programa de ordenación de la zona conurbada, así como gestionará y evaluará su cumplimiento."

"Artículo 24. Los programas de ordenación de zonas conurbadas contendrán:

"I. La congruencia del programa de ordenación de zona conurbada con el programa nacional de desarrollo urbano, los mecanismos de planeación regional a que se refiere el artículo 12 de esta ley, así como con los programas de desarrollo urbano de las entidades federativas y de los Municipios respectivos;

"II. La circunscripción territorial de la conurbación;

"III. Las bases para la elaboración y ejecución de los proyectos que se vayan a realizar en la zona conurbada;

"IV. La determinación básica de espacios dedicados a la conservación, mejoramiento y crecimiento, así como de la preservación y equilibrio ecológico de los centros de población de la zona conurbada, y

"V. Las acciones e inversiones para la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos que sean comunes a los centros de población de la zona conurbada."

"Artículo 25. Una vez aprobados los programas de ordenación de zonas conurbadas por las comisiones de conurbación, los Municipios respectivos en el ámbito de sus jurisdicciones, determinarán en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes, las reservas, usos y destinos de áreas y predios."

"Artículo 26. Los fenómenos de conurbación ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa, se regirán por lo que disponga la legislación local, sujetándose en materia de zonificación a lo previsto en el artículo 35 de esta ley.

"La atención y resolución de problemas y necesidades urbanas comunes a centros de población fronterizos con relación a localidades de otros países, se sujetarán a los tratados, acuerdos y convenios internacionales en la materia, en los que se promoverá la participación de las entidades federativas y los Municipios respectivos."

Ahora, en el caso concreto, de los artículos 76, 77 y 78 del Código Urbano para el Estado de Jalisco se advierte que, respectivamente, prevén lo siguiente: 1) la existencia de una definición legal del concepto de "planeación urbana" y de cuáles son sus finalidades; 2) la obligación del Ejecutivo y de los Ayuntamientos, ambos del Estado de Jalisco, de coordinarse institucionalmente para articular un sistema de planeación urbana estatal; y 3) cuál es el conjunto de programas y planes que, articulados entre sí, conforman el Sistema Estatal de Planeación para el Desarrollo Urbano.

Todo lo anterior atiende a lo previsto en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal y a la ley marco correspondiente, por lo que dichos numerales se encuentran ajustados a la normativa aplicable en la materia, esto es, al mandato constitucional en el sentido de que los Municipios cuenten con atribuciones, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia; y autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales.

NOVENO. Leyes estatales y reglamentación, en ambos casos municipales. Dentro de los planteamientos aducidos por el actor en su segundo concepto de invalidez señala que se invade su competencia en materia de reglamentación municipal, dado que el artículo 115 constitucional no dispone que las leyes que emitan los Congresos Estatales establezcan la organización y funcionamiento de instancias municipales metropolitanas que coordinen sus funciones, argumento que se estima infundado, porque dicho precepto constitucional prevé la posibilidad de que los Municipios se coordinen para la mejor prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden.

En efecto, para que exista una efectiva coordinación entre los Municipios que por su continuidad física y demográfica formen un centro de población (áreas o regiones metropolitanas), se requiere un marco normativo homogéneo para todos los Municipios, con la finalidad de que los entes o sujetos con facultades en la materia trabajen en conjunto (sinergia de esfuerzos) y sin contraposiciones.

Es por ello que es consecuente con tal fin que sea el Poder Legislativo Estatal el que emita la normativa en la materia, misma que, sin particularizar en las condiciones accidentales de cada caso -que pueden o no replicarse en otros-, establezca las bases comunes en virtud de las cuales puede darse una homologación en los términos en que es necesario que se presente la colaboración institucional de las autoridades pertenecientes a diversos Municipios o ámbitos de gobierno.

Por tanto, la emisión de los preceptos combatidos, a través del Código Urbano, en la medida en que establecen las bases generales para que funcionen las instancias de coordinación metropolitanas, es acorde con la facultad de la Legislatura Local para emitir leyes estatales en materia municipal, por lo que no asiste razón al Municipio actor cuando señala que ello le corresponde en ejercicio de su facultad reglamentaria.

En otro aspecto, el actor aduce en su tercer concepto de invalidez que la facultad reglamentaria municipal no es concurrente ni puede someterse al hecho de que participe el Poder Legislativo Estatal. De ahí que se considere que los alcances de los preceptos combatidos rebasan el concepto de base general que la Constitución marca como límite legislativo.

Mediante estos argumentos la actora impugna los artículos 9o., fracciones XIX y XXII, 11, fracción XVIII, 97, fracción V, 98, 123, 138, 255, 262, fracción IV, 282, 287, fracciones I y III, 288, 291, fracción III, 292, 296, último párrafo, 298, fracción IV, 299, fracción II, 300, fracciones II y V, 307, fracción II, 308, fracción III, 324, 327, 340 al 346, 357, tercer párrafo y 363 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, los cuales disponen:

"Artículo 9o. La secretaría es la dependencia de la administración pública estatal que tiene a su cargo ejecutar la política del Gobierno del Estado en el sector de desarrollo urbano. Sus atribuciones son las siguientes:

"...

"XIX. Definir los criterios técnicos para la ubicación de los inmuebles destinados a oficinas y servicios públicos de las dependencias y entidades de la administración pública estatal;

"...

"XXII. Proponer al titular del Poder Ejecutivo y a los Ayuntamientos acciones para conservar y mejorar el patrimonio inmobiliario del Estado y proveer su ejecución en el ámbito de su competencia; ..."

"Artículo 11. Son atribuciones del presidente municipal:

"...

"XVIII. Ejecutar, con los medios del Ayuntamiento o solicitando el apoyo de la secretaría, con cargo a las personas que realicen obras de urbanización o edificación, las obras que éstos omitan y que debieron ejecutar de conformidad con las autorizaciones y permisos otorgados; ..."

"Artículo 97. El programa municipal de desarrollo urbano, comprenderá:

"...

"V. El estudio de los procesos de metropolización entre centros de población de un mismo Municipio y las propuestas para su control y ordenamiento; ..."

"Artículo 98. Para elaborar y aprobar el programa municipal de desarrollo urbano, se seguirá el procedimiento siguiente:

"I. El Ayuntamiento aprobará que se elabore el proyecto de programa o se revise el programa vigente;

"II. Para elaborar el proyecto de programa, la dependencia municipal realizará foros de opinión con los sectores organizados de la sociedad, a fin de recoger sus propuestas y demandas e integrarlas al diagnóstico y a la evaluación del programa vigente. Formulado el proyecto de programa por la dependencia municipal, será presentado en sesión del Ayuntamiento, donde se acordará someterlo a consulta pública;

"III. El Ayuntamiento por medio de su comisión en materia de planeación socioeconómica, urbanización y edificación convocarán y coordinarán la consulta pública, a fin de promover la participación de los distintos grupos sociales que integran la comunidad;

"IV. El proyecto se publicará en los estrados de la presidencia municipal, en las delegaciones y en los lugares de mayor concurrencia de la población. Asimismo se enviará copia a la Secretaría y a la Procuraduría de Desarrollo Urbano y se facilitarán a las personas, instituciones y asociaciones de todos los sectores que lo requieran, quienes dispondrán de un mes contado a partir de la fecha cuando se publique la convocatoria, para formular por escrito los comentarios, críticas y proposiciones concretas que consideren oportunos; de abstenerse se entenderá que no hay comentarios que presentar por parte de estas dependencias, institución o asociación, respecto del mismo;

".C. las consultas a que se refiere la fracción anterior, se procederá a revisar el proyecto para considerar las opiniones recibidas;

"VI. Las respuestas a los planteamientos improcedentes y las modificaciones del proyecto deberán fundamentarse y estarán a consulta de los interesados en las oficinas de la dependencia municipal, en los términos que se fijen en la convocatoria, por un plazo no menor de quince días;

"VII. El proyecto ya ajustado y su reglamentación, se someterá a dictamen de las comisiones del Ayuntamiento relacionadas con la planeación, infraestructura y servicios públicos en los centros de población, y

"VIII. Una vez que se dictamine el proyecto de programa, será presentado en sesión del Ayuntamiento para su aprobación."

"Artículo 123. Para aprobar los planes parciales de desarrollo urbano se seguirá el procedimiento siguiente:

"I. El Ayuntamiento aprobará se elabore el plan parcial de desarrollo urbano o su revisión;

"II. El presidente municipal, a través de la dependencia técnica, coordinará la elaboración del plan parcial de desarrollo urbano; se harán las consultas con los titulares y habitantes de inmuebles, así como a los grupos organizados de la sociedad a quienes corresponda participar de acuerdo al área de aplicación del plan parcial de desarrollo urbano o a las acciones urbanísticas propuestas y se realizarán los estudios que considere necesarios, apoyándose en las comisiones permanentes del Municipio, relacionadas con las actividades objeto del plan parcial de desarrollo urbano;

"III. Formulado el proyecto de plan parcial de desarrollo urbano, se remitirá al Consejo Municipal de Desarrollo Urbano, a la Secretaría y a la Procuraduría de Desarrollo Urbano para los efectos de su consulta pública así como, el procedimiento señalado en el artículo 98 de este código;

"IV. Recibidas las observaciones de la consulta pública, se integrarán las procedentes al proyecto de plan parcial de desarrollo urbano;

"V. Las respuestas a los planteamientos improcedentes y las modificaciones del proyecto deberán fundamentarse y estarán a consulta de los interesados en las oficinas de la dependencia municipal, en los términos que establezca el Municipio, por un plazo no menor de quince días;

"VI. El proyecto ya ajustado se someterá a dictamen ante las comisiones permanentes del Ayuntamiento que se relacionen con las actividades previstas en el mismo; una vez dictaminado el proyecto del plan, se presentará en sesión del Ayuntamiento para su análisis y aprobación, en su caso, y

"VII. Aprobado el plan parcial de desarrollo urbano por el Municipio, el presidente municipal realizará la publicación y solicitará su registro, conforme a las disposiciones del artículo 82 de este código."

"Artículo 138. Los programas y planes municipales de desarrollo urbano y los que ordenen y regulen las áreas o regiones metropolitanas, deberán ser revisados por las autoridades responsables de formularlos y aprobarlos, por lo menos cada tres años, durante el primer año del ejercicio constitucional de los Ayuntamientos, para decidir si procede o no su actualización."

"Artículo 255. Cuando el promovente no acredite los requisitos para desempeñarse como urbanizador, la documentación esté incompleta o el proyecto definitivo de urbanización no reúna los requisitos legales, por escrito y en un plazo no mayor a tres días hábiles se harán las indicaciones para que se subsanen las omisiones. El expediente se regresará a su promovente, con las anotaciones pertinentes en su solicitud."

"Artículo 262. El urbanizador cuyo proyecto definitivo de urbanización haya sido autorizado; para tramitar la licencia de urbanización, presentará ante la dependencia municipal:

"...

"IV. Recibida la solicitud por la dependencia municipal, procederá a expedir de (sic) en un término de 24 horas la licencia o permiso de urbanización; ..."

"Artículo 282. Los gobiernos municipales al expedir y aplicar sus reglamentos de construcción, considerarán las condiciones propias del desarrollo de sus localidades y aplicarán las bases contenidas en la presente sección.

"Los reglamentos de construcción integrarán los siguientes capítulos:

"I. De las facultades del Ayuntamiento;

"II. De la zonificación urbana con relación al otorgamiento de las licencias de construcción;

"III. De la ocupación de vías públicas y otros bienes de uso común;

"IV. De los directores responsables y empresas constructoras;

"V. De la ejecución de obras;

"VI. De las licencias de construcción;

"VII. De la inspección y control de obras de urbanización y edificación;

"VIII. De la recepción de obras de urbanización;

"IX. De las normas para la construcción de obras de urbanización;

"X. De la utilización y conservación de edificios y predios;

"XI. De las normas básicas del diseño y construcción;

"XII. De la seguridad estructural de las construcciones;

"XIII. De las prohibiciones, sanciones y medios para hacer cumplir el reglamento, y

"XIV. De los recursos y defensas de los particulares.

"Las normas de diseño que se integren en los reglamentos municipales de construcción, incluirán especificaciones que faciliten el desplazamiento y el acceso a las personas con limitaciones físicas y en particular, a edificios y espacios abiertos para actividades públicas, generales o restringidas."

"Artículo 287. La dependencia municipal una vez que reciba la solicitud de revisión del proyecto de edificación:

"I. Lo revisará y dictaminará en un plazo no mayor de diez días hábiles;

"...

"III. Si el dictamen recomienda autorizar el proyecto de edificación, en un plazo de 24 horas, se expedirá la licencia o permiso de construcción, previo pago del derecho que fije la Ley de Ingresos Municipal."

"Artículo 288. Transcurrido el plazo que se establece en la fracción I del artículo anterior, sin que la dependencia municipal resuelva sobre la autorización de un proyecto de edificación, el urbanizador podrá solicitar la intervención de la Procuraduría de Desarrollo Urbano, para los efectos de requerir a la dependencia municipal o al Ayuntamiento que corresponda, informe el motivo de su incumplimiento y, en su caso, se apliquen las sanciones administrativas que procedan conforme lo previsto en la fracción III del artículo 373 de este código."

"Artículo 291. El certificado de habitabilidad se tramitará conforme a las siguientes disposiciones:

"...

"III. Recibida la solicitud, se practicará la inspección y se dictaminará otorgando o negando la certificación de habitabilidad, en un plazo no mayor de diez días hábiles."

"Artículo 292. Transcurrido el plazo que se establece en la fracción III del artículo anterior, sin que la dependencia municipal resuelva sobre la certificación de habitabilidad de una edificación:

"I. El titular de la finca podrá insistir ante la misma dependencia para que resuelva, disponiendo esta autoridad de un plazo perentorio de cinco días hábiles; como también solicitar la intervención de la Procuraduría de Desarrollo Urbano, para los efectos de requerir a la Dependencia Municipal o al Ayuntamiento que corresponda, informe el motivo de su incumplimiento y, en su caso, se apliquen las sanciones administrativas que procedan conforme lo previsto en la fracción III del artículo 373 de este código;

"II. Si transcurre el plazo que se establece en la fracción III del artículo 291 o se agota el plazo adicional que se establece en la fracción que antecede y la dependencia municipal no resuelve sobre la solicitud de certificación de habitabilidad, el promovente podrá demandar mediante juicio en el Tribunal de lo Administrativo, se declare que operó a su favor la afirmativa ficta, conforme las disposiciones procesales aplicables."

"Artículo 296. ... El urbanizador está obligado, previamente a permitir la ocupación de predios o fincas o escriturarlos a sus adquirentes, a cumplir estrictamente los siguientes requisitos:

"...

"Para obtener la autorización para enajenar terrenos, o predios y fincas en los casos de urbanización y edificación simultáneas, se presentará solicitud acompañando la documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos antes previstos. Recibida la solicitud se resolverá otorgando o negando la autorización, en un plazo de seis días."

"Artículo 298. En todo tipo de publicidad comercial donde se oferten lotes, terrenos, predios o fincas en venta, apartado, contratos preparatorios como promesa de venta u otros actos de enajenación, se deberá hacer referencia a la licencia, permiso o autorización del Ayuntamiento de las obras de urbanización y en su caso de edificación, citando su número y la fecha de expedición.

"En los casos cuando el urbanizador pretenda realizar la venta de lotes o contratos preparatorios como promesa de venta de predios o fincas u otros actos de enajenación, antes de iniciar las obras de urbanización o durante su proceso de construcción:

"...

"IV. Constituida la garantía, la dependencia municipal expedirá en un término de 24 horas la autorización correspondiente; ..."

"Artículo 299. Una vez concluidas las obras de urbanización:

"...

"II. Una vez que las obras estén concluidas conforme a la fracción anterior, el Municipio respectivo asumirá su responsabilidad, procediendo a su recepción en un plazo no mayor de 20 días hábiles; ..."

"Artículo 300. Para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en el artículo anterior, el urbanizador y el Municipio se sujetarán al procedimiento siguiente:

"...

"II. Recibida la solicitud, la dependencia municipal procederá a verificar la inspección final de las obras de urbanización, resolver sobre la procedencia de su recepción y a notificar al urbanizador, en un plazo no mayor de diez días hábiles;

"...

"V. Si la (sic) acuerdo de la dependencia municipal establece la procedencia de recibir las obras de urbanización, se notificará al urbanizador, señalando el día y la hora en que se realizará el acto formal de entrega y recepción, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, y ..."

"Artículo 307. La subdivisión o relotificación de predios urbanizados se autorizará conforme a las siguientes disposiciones:

"...

"II. La dependencia municipal con fundamento en el Dictamen de Trazo, Usos y Destinos Específicos, otorgará o negará la autorización de subdivisión o relotificación y en su caso, expedirá en un término de 24 horas la licencia de subdivisión o relotificación, previo pago del derecho que fije la Ley de Ingresos Municipal.

"No podrá subdividirse un lote, cuya licencia de edificación se haya otorgado en base a la totalidad de la superficie del mismo."

"Artículo 308. En los centros de población se autorizarán las subdivisiones de predios rústicos, conforme a las siguientes disposiciones:

"...

"III. En predios localizados en áreas de reserva, donde los predios resultantes del acto de subdivisión tengan una extensión mayor a diez mil metros y no se proponga modificar su utilización se aplicará el procedimiento del artículo anterior. Si para alguno de los predios resultantes se propone modificar su utilización, se estará a lo dispuesto en la fracción I o II de este artículo, según sea el caso."

"Artículo 324. La asociación, organismo o entidad a que se refiere la fracción IV del artículo 322 que antecede, se integrará conforme a las siguientes disposiciones generales:

"I. Se constituirá en la forma legal que le corresponda como asociación, organismo o entidad, con personalidad jurídica propia para adquirir bienes y celebrar los actos jurídicos que requiera conforme a su objeto y finalidad;

"II. Tendrá por objeto la gestión urbana integral del área de reserva, para lo cual realizará los estudios, proyectos y obras que resulten necesarios, para su urbanización y edificación, en su caso;

"III. Formarán parte de la asociación, organismo o entidad los titulares de los predios comprendidos en el área de reserva y el Ayuntamiento del Municipio donde se localice el área de reserva por desarrollar;

"IV. Adicionalmente podrán formar parte:

"a) El Consejo Estatal de Desarrollo Urbano,

"b) Los organismos públicos o las personas jurídicas privadas, interesadas en el desarrollo del área de reserva,

"c) Las personas públicas o privadas que aporten los recursos económicos para financiar los proyectos, y

"d) Las personas que propongan aportar la ejecución de las obras de infraestructura, equipamiento y en su caso, las edificaciones;

"V. Las aportaciones a la asociación, organismo o entidad de predios, obras y financiamiento, se valuarán y cuantificarán en forma de acciones;

"VI. El Ayuntamiento podrá aportar al desarrollo del proyecto, los recursos que se generen por concepto de contribuciones inmobiliarias o garantías de la permuta de áreas de cesión para destinos;

"VII. Las personas que aporten recursos a la asociación, organismo o entidad, tendrán derecho de preferencia para adquirir los predios, fincas o unidades que se generen al desarrollar el área de reserva, en el orden y por la cantidad que se especifique al aceptar y cuantificar su aportación;

"VIII. La recuperación de las aportaciones y los beneficios que se generen para los integrantes, se hará en efectivo o bienes inmuebles, en forma parcial o total durante el desarrollo del proyecto o al liquidarse la asociación, organismo o entidad;

"IX. La asociación, organismo o entidad no tendrá fines de lucro. Si al concluir los proyectos de la gestión quedan bienes remanentes, éstos se transferirán al Consejo Estatal de Desarrollo Urbano o al Ayuntamiento, conforme el acuerdo de liquidación;

"X. El Ayuntamiento tomará los acuerdos necesarios a fin de realizar los fines y aplicar las disposiciones del plan parcial de desarrollo urbano del área de gestión urbana integral, y agilizar los procedimientos para emitir los dictámenes, autorizaciones, licencias o permisos relativos al proyecto, a través de su representante en la asociación, organismo o entidad;

"XI. Los integrantes de la asociación, organismo o entidad constituirán la asamblea general, con la participación que se especifique al constituirla, conforme a sus aportaciones;

"XII. El consejo de administración o junta de gobierno de la asociación, organismo o entidad será su órgano de representación y responsable de ejecutar los acuerdos de la asamblea general, con las atribuciones que se especifiquen en el acto de constitución;

"XIII. La propuesta para identificar un área de gestión urbana integral y constituir la asociación, organismo o entidad correspondiente, se hará por las personas a quienes se refiere las fracciones III y IV de este artículo, y

"XIV. La asociación, organismo o entidad se regirá por las normas reglamentarias generales que emita el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano, que se integrarán a su acta constitutiva, así como las disposiciones específicas que se acuerden al constituirla."

"Artículo 327. Para promover una acción urbanística de objetivo social será necesario:

"I. Realizar los estudios que la fundamenten, tanto en lo económico y social, como en lo relativo a la posibilidad de urbanizar los terrenos donde se proyecte el desarrollo, en relación con los servicios de agua potable, drenaje, electricidad, entre otros;

"II. Con base a estos estudios, el Municipio tomará la decisión en un plazo no mayor de 30 días de autorizar la urbanización bajo este sistema;

"III. Aprobado el estudio, el Municipio dispondrá se expida el proyecto definitivo de urbanización, donde se definirán las obras mínimas que se ejecutarán, como también las obras complementarias que integran una urbanización popular completa;

"IV. Las obras mínimas que se exigirán son las siguientes:

"a) Aprovisionamiento de agua potable, mediante hidrantes localizados en una de las esquinas, y

"b) Conformación del terreno para señalar las vías públicas;

"V. Realizadas las obras mínimas conforme al plan parcial de desarrollo urbano y su proyecto definitivo, la dependencia municipal procederá a su recepción levantando el acta respectiva, y

"VI. Una vez que la dependencia municipal haya recibido de conformidad las obras mínimas, se podrá proceder a ocupar los predios."

"Artículo 340. La fijación y colocación de anuncios que sean visibles desde la vía pública, la emisión, instalación o colocación de anuncios en los sitios o lugares a los que tenga acceso el público, su uso en lugares públicos y las obras de instalación, conservación, modificación, ampliación o retiro de anuncios se considerará acción urbanística y requerirá de licencia o permiso previos expedidos por el Municipio."

"Artículo 341. La reglamentación en materia de anuncios tendrá por objeto los siguientes aspectos:

"I. Asegurar que los anuncios producidos por la publicidad de negocios, locales comerciales, productos y demás actividades económicas y sociales, sean planeados, dosificados, diseñados y ubicados en la forma y en los sitios dispuestos y que no representen daño alguno a la población, ni atenten contra los elementos esenciales de la composición, como son el equilibrio, la claridad, el orden y la estética;

"II. Proporcionar a la población del Municipio, la certeza de que los anuncios que se utilizan en la publicidad, cualquiera que ésta sea, se fabriquen con los cálculos estructurales y las normas de seguridad vigentes, para que cubran cualquier riesgo que puedan representar;

"III. Que los Municipios: regulen, registren, inspeccionen, verifiquen, aperciban, sancionen y otorguen la licencia correspondiente, previo pago de los derechos correspondientes, para la colocación de anuncios en espacios abiertos;

"IV. Establecer el equilibrio coherente y armónico entre la actividad económica de publicidad exterior y una imagen digna del Municipio."

"Artículo 342. Toda persona física o moral, pública o privada, que pretenda fijar, instalar, colocar, ampliar o modificar anuncios, deberá obtener previamente la licencia expedida por el Municipio, en los términos dispuestos por los reglamentos aplicables.

"Se prohíbe la instalación de anuncios espectaculares, pantallas electrónicas, carteleras a nivel de piso en predios baldíos o los del tipo voladizo."

"Artículo 343. Los anuncios de carácter político se regularán atendiendo a los periodos y condiciones legales que establezca la normatividad electoral, federal y estatal.

"I. Los anuncios de propaganda política tienen las siguientes limitaciones:

"a) Queda prohibida su colocación en los monumentos, plazas públicas y sus áreas verdes, los jardines públicos, puentes peatonales o vehiculares, pasos a desnivel, así como en árboles, semáforos y en un sitio tal que interfieran o reduzcan la visibilidad de los señalamientos de tránsito, y

"b) Queda prohibida su colocación a una distancia de 170.00 metros medida a partir del centro de las glorietas;

"II. Se prohíben los engomados en postes, árboles y demás mobiliario urbano de la vía pública;

"III. Se prohíbe la colocación de propaganda política de un extremo a otro de la vía pública, y (sic)"

"Artículo 344. No se otorgarán licencias para la fijación o instalación de anuncios, ni se autorizarán la colocación de placas o rótulos, aun cuando sean simplemente denominativos, para anunciar las actividades de un establecimiento mercantil o espectáculo público en los siguientes casos:

"I. Cuando su contenido, haga referencia a ideas o imágenes con textos o figuras que inciten a la violencia, sean pornográficos, contrarios a la moral pública y a la convivencia social, promuevan la discriminación de raza o condición social, resulten ofensivos, difamatorios o atenten contra la dignidad del individuo o de la comunidad en general;

"II. Cuando los anuncios alteren el entorno creando un desorden y caos visual en el contexto urbano que propicia falta de identidad, el desarraigo de la población y el deterioro de la calidad de vida en la ciudad;

"III. Cuando por su ubicación, dimensiones o materiales empleados en su construcción o instalación, puedan poner en peligro la salud, la vida o la integridad física de las personas o la seguridad de los bienes; o tengan semejanza con las señales o indicaciones que regulen el tránsito, en cualquiera de sus tipos: informativas, restrictivas o preventivas;

"IV. Cuando el bien o servicio de que se anuncie, pueda poner en riesgo los intereses generales de la comunidad;

"V. Cuando se anuncien las actividades de un establecimiento mercantil o espectáculo público, sin que estos previamente hayan obtenido su licencia de funcionamiento respectivo, y

"VI. En inmuebles que por sus características arquitectónicas se encuentren o puedan encontrarse inventariados como monumentos históricos, según la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos (sic), Artísticos e Históricos y su reglamento."

"Artículo 345. Los Municipios, en relación a las licencias de anuncios que hayan otorgado deberán:

"I.E. y actualizar permanentemente los registros de licencias otorgadas, padrón de anunciantes eventuales y arrendadoras de publicidad exterior;

"II. Exigir: el seguro que cubra posibles daños a terceros ocasionados por un anuncio, que el propietario del anuncio de mantenimiento al mismo y retirarlo llegado el plazo por el que se autorizó su colocación, y

"III.V. que no se instalen anuncios en cualquier elemento que forme parte del mobiliario urbano, como son arbotantes, postes, bancas, árboles, botes de basura y similares."

"Artículo 346. Las consideraciones para la autorización de la licencia para la fijación y colocación de anuncios espectaculares o anuncios espectaculares en pantallas electrónicas, se definirán en la reglamentación que en la materia expidan los Municipios, conforme a las bases siguientes:

"I.A. espectaculares:

"a) La distancia mínima entre dos estructuras no deberá ser menor a 500 metros radiales medidos del centro a centro de cada anuncio, en cualquier dirección,

"b) La distancia entre las estructuras de antenas de telecomunicaciones y el anuncio será de 50.00 metros como mínimo, en cualquier dirección,

"c) La altura total del anuncio no podrá ser mayor de 18.00 metros sobre el nivel del piso,

"d) Solo podrán colocarse con frente a vías de acceso controlado y vías principales, las cuales están determinadas en el plan parcial de desarrollo urbano;

"II.A. espectaculares de pantallas electrónicas, además de los señalados en el inciso anterior deberán:

"a) Ubicarse en un sitio que no interfiera ni reduzca la visibilidad de los señalamientos de tránsito, principalmente semáforos,

"b) Deberán localizarse a una distancia mínima de 25.00 metros de los semáforos y otros señalamientos de tránsito,

"c) El área máxima de la pantalla será de 48.00 metros cuadrados,

"d) Se evitará que provoquen deslumbramiento en los conductores de vehículos automotores,

"e) No se permitirá su instalación a menos de 300 metros de distancia del principio de tangente de curvas horizontales o verticales en vialidades que las contengan, y

"f) Deberá presentar un estudio de impacto vial autorizado por la dependencia estatal competente.

"Estas restricciones también se combinarán con aquellas que indiquen las relaciones de las alturas construidas con los anchos de los espacios abiertos, ya sean públicos o privados, los cuales quedarán indicados en los planes parciales de desarrollo urbano."

"Artículo 357. ...

"...

"El derecho que establece el presente artículo, se ejercerá por cualquier habitante o propietario afectado o su representante, ante las autoridades competentes o superiores inmediatos, quienes oirán previamente a los interesados y deberán resolver en un término no mayor de treinta días, contados a partir de la fecha de recepción del escrito correspondiente, por la autoridad responsable. ..."

"Artículo 363. Los plazos y términos se fijarán y computarán conforme a las siguientes disposiciones:

"I. Para realizar los actos administrativos definitivos o de procedimiento se observarán los plazos y términos que se establecen en el presente código;

"II. Cuando se omita en este código establecer el término o plazo para emitir o realizar un acto administrativo, se aplicarán los previstos en forma supletoria por la Ley del Procedimiento Administrativo, y

"I. (sic) El cómputo de los plazos se sujetará a las reglas que establece la Ley del Procedimiento Administrativo."

A propósito de dichos argumentos, en su contestación de la demanda el Poder Legislativo Estatal, y en su opinión el procurador general de la República, manifiestan que pasaron desapercibidas para el actor las facultades de las Legislaturas para establecer las bases generales de la administración pública y coordinación municipales.

Para atender dichos planteamientos, se estima pertinente precisar que el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 14/2001, entre otros aspectos, determinó:

1. A partir de la reforma de mil novecientos noventa y nueve se fortalece y consolida el ámbito municipal, reconociéndose a los Ayuntamientos el carácter de órganos de gobierno, ampliándose su esfera de atribuciones y facultándolos para emitir una nueva categoría de reglamentos, pues les corresponde normar lo relativo a la organización y funcionamiento interno del Municipio, en lo que atañe a las cuestiones específicas que les corresponden, con la condición de que tales reglamentos respeten el contenido de las leyes en materia municipal.

2. El propósito del Órgano Reformador, en otras palabras, es que el ámbito municipal y el ámbito estatal no se contrapongan, sino que guarden una relación de concordancia y complementariedad, dado que el Municipio forma parte de la entidad federativa. Por ello, conforme al artículo 115 «constitucional», la ley estatal sólo establece bases generales y los Municipios deben atenderlas, pero pueden regular ya en lo particular las demás cuestiones que requieran para su eficaz organización y gobierno.

3. Conforme a lo previsto en el inciso e) de la fracción II del artículo 115 constitucional, las Legislaturas Estatales cuentan con dos atribuciones: la primera, que les permite dictar las bases generales sobre el Gobierno Municipal y sus atribuciones, esto es, la ley marco en materia municipal, y la segunda, conforme a la cual expiden las disposiciones de detalle sobre las materias municipales aplicables sólo en los Municipios que no cuenten con la reglamentación correspondiente, con la aclaración de que en el momento en que el Municipio emita sus propios reglamentos quedará desvinculado automáticamente de la ley.

4. Atendiendo a su ámbito de validez, las leyes estatales se clasifican de la siguiente manera:

• Normas que derivan del contenido de la Constitución Federal, que son aquellas que, incidiendo en el ámbito del Municipio, son expedidas por la Legislatura Estatal: 1) en acatamiento de una disposición expresa de la Constitución, incluyendo las que derivan del ejercicio de facultades concurrentes y de coordinación con la Federación; 2) en aplicación de un principio constitucional derivado de su interpretación; y 3) que reproducen literal o casi literalmente el Texto Constitucional, esto es, son normas que encuentran la fuente de su ejercicio y sus límites en la propia Constitución Federal.

• Normas derivadas del artículo 124 de la Constitución Federal, que emite la Legislatura Estatal en el ámbito de competencia que dicho precepto le reconoce como propio, y en ejercicio del cual pueden conceder a los Municipios facultades o recursos distintos a los que expresamente les otorga la Constitución Federal, o ampliar el ámbito de los mismos pero sin contradecir el texto de aquélla.

• Leyes en materia municipal, que son aquellas cuyas denominación y fuente provienen específicamente de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, la que limita su objeto y contenido.

5. En relación con dichas normas, cabe precisar que los supuestos contemplados en el inciso a) de la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es, las bases generales de la administración pública municipal, entre otros aspectos generales, sustancialmente comprenden la regulación de lo siguiente:

• Las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio, así como las indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública;

• Las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional incluidos en la reforma, entre las que se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que regulen la población de los Municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas;

• Las relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos;

• Las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad;

• Las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes;

• Las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal;

• El periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción;

• La rendición de informes por parte del Cabildo; y

• La regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, entre otras.

6. Las normas reglamentarias que los Ayuntamientos pueden expedir son de dos tipos:

• El reglamento tradicional de detalle de disposiciones, cuya extensión normativa y capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y

• Los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, que tienen mayor extensión normativa pues los Municipios, respetando las bases generales que expida la Legislatura, pueden regular con autonomía aspectos específicos de la vida interna municipal, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias exclusivas, como en relación con sus gobernados, atendiendo a sus propias características sociales, económicas, biográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, ya que los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo que se logra a través de la emisión de las bases generales-, pero tienen el derecho de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos.

7. No resulta jurídicamente aceptable que los Municipios, vía facultad reglamentaria, modifiquen o alteren el contenido de las bases generales de administración so pretexto de regular cuestiones particulares y específicas de cada Municipio, pues de otro modo se desnaturalizarían su cometido y alcances; además de que en ese aspecto, el Municipio interferiría en la esfera competencial de la Legislatura Estatal, a quien le ha sido encomendada esa tarea homogeneizante de la que tanto se ha aludido a lo largo de la presente ejecutoria.

A la luz de estas consideraciones, particularmente, atendiendo a la interpretación realizada por el Tribunal Pleno en el sentido de que las Legislaturas Estatales se encuentran facultadas para emitir leyes estatales tendentes a proporcionar una normativa homogénea que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir que dicha Legislatura intervenga en cuestiones propias y específicas de cada Municipio, y reiterando que el Congreso Local está facultado para legislar, en el ámbito de su competencia, en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano y, por ende, respecto de áreas y regiones metropolitanas, según se refirió con anterioridad, se estima que resultan infundados los planteamientos del actor.

En efecto, el primero de dichos preceptos en la parte que se reclama (9o., fracciones XIX y XXII), prevé que la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco es la autoridad encargada de ejecutar la política del Estado en materia de desarrollo urbano, y particularmente tiene la facultad para definir los criterios de ubicación de las oficinas gubernamentales estatales, así como las atribuciones para proponer acciones para la conservación y mejora del patrimonio inmobiliario del Poder Ejecutivo Local y el de los Ayuntamientos.

La segunda de las disposiciones citadas (11, fracción XVIII), establece, en la parte impugnada, que es atribución de los presidentes municipales ejecutar, por sí o con apoyo de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco, con cargo a las personas que realicen obras de urbanización o edificación, las obras que éstos omitan y que debieron ejecutar de conformidad con las autorizaciones y permisos otorgados.

Ahora, de ninguno de estos contenidos se aprecia un ejercicio excesivo de la facultad de la Legislatura Estatal para establecer bases generales de administración en materia municipal, pues la primera de las normas citadas ni siquiera regula la actividad administrativa de los Ayuntamientos, sino que solamente prevé dos atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco, una relacionada con la propiedad inmobiliaria estatal, como es la de definir su ubicación, y otra que si bien incide en los inmuebles municipales, tiene por objeto únicamente proponer acciones para su mejoramiento y conservación, lo cual implica que no es vinculante para los Ayuntamientos.

La segunda de las normas cuestionadas lo único que dispone es la posibilidad legal de que los Ayuntamientos concluyan las obras de urbanización incompletas, pero recuperando los recursos que inviertan con esos fines repitiendo contra los particulares que las hubieran dejado inconclusas.

Consecuentemente, no se advierte que ninguna de las dos primeras disposiciones impida a los Ayuntamientos el ejercicio las facultades de administración que constitucionalmente les corresponden.

A la misma conclusión se llega al examinar el contenido de los artículos 97, fracción V y 98 del Código Urbano reclamado, ya que tampoco se observa que estos preceptos generen una intromisión indebida en el ámbito de la administración municipal que impida a los Ayuntamientos ejercer sus atribuciones relativas, ya que únicamente establecen, por una parte, que los programas municipales de desarrollo urbano deberán ocuparse del estudio de los procesos de metropolización entre centros de población de un mismo Municipio, así como las propuestas para su control y ordenamiento; y por otra parte, el procedimiento para la emisión de los referidos programas.

En el mismo orden en que fueron transcritos los preceptos reclamados, tampoco resulta fundada la impugnación genérica que hace la actora de los artículos 123 y 138 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, relacionados respectivamente con el procedimiento para la aprobación de los planes parciales de desarrollo urbano de los Municipios y con la obligación de revisar la posibilidad de actualizarlos cada tres años, junto con los programas municipales de desarrollo urbano y los que ordenen y regulen las áreas o regiones metropolitanas, ya que este Tribunal Pleno no encuentra que alguna de estas normas sustraiga de los Ayuntamientos alguna facultad que constitucionalmente les corresponda, pues en cualquier caso la ley les permite que sean esos órganos de gobierno los que determinen el contenido de los referidos programas y planes, a condición de que sean acordes con los programas y planes estatales.

Finalmente, respecto de la impugnación global que hace la actora de los artículos 255, 262, fracción IV, 282, 287, fracciones I y III, 288, 291, fracción III, 292, 296, último párrafo, 298, fracción IV, 299, fracción II, 300, fracciones II y V, 307, fracción II, 308, fracción III, 324, 327, 340 al 346, 357, tercer párrafo, y 363 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, lo primero que hay que advertir es que sí establecen diversas obligaciones de las autoridades municipales, como se deduce del siguiente resumen de su contenido:

Ver resumen

No obstante la existencia de las obligaciones anteriores, este Tribunal Pleno no encuentra que alguna de las disposiciones reclamadas exceda las facultades que tienen las Legislaturas de los Estados para establecer bases generales de administración del gobierno municipal, en tanto que prevén la regulación de aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales vinculados con el desarrollo urbano que requieren uniformidad, a fin de permitir un crecimiento ordenado de sus respectivos centros de población, pues sería ilógico que en cada Municipio se instituyeran los plazos y procedimientos para la obtención de licencias, autorizaciones y permisos relacionados con esta materia, la cual de suyo exige una ejecución coincidente en todo el Estado con el objeto de procurar un desarrollo urbano equilibrado.

Consecuentemente, en relación con las normas a que se refiere este considerando no se advierte violación alguna a lo dispuesto en las fracciones II y V del artículo 115 constitucional.

DÉCIMO. Estudio de fondo. Vulneración a la libertad hacendaria municipal. En su segundo concepto de invalidez la parte actora impugna los artículos 53 al 78 y 103 al 106 del Código Urbano para el Estado de Jalisco porque presuntamente obligan al Municipio actor a coordinarse con otros Municipios, lo cual en su concepto contraviene el artículo 115 de la N.F. porque se impone a los Ayuntamientos la obligación ineludible de coordinarse con los pertenecientes a una misma área metropolitana y, por ende, se vulnera su facultad de convenir y asociarse libremente con otros Municipios.

Sin embargo, por haberse sobreseído en el considerando quinto de la presente ejecutoria en relación con la mayor parte de las disposiciones legales citadas, el estudio del presente considerando se circunscribirá exclusivamente al examen de los artículos 76, 77 y 78 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, los cuales disponen lo siguiente:

"Artículo 76. Para los efectos de este título, se entenderá por planeación urbana, el conjunto de herramientas de las que dispone la autoridad para imprimirle racionalidad al proceso de desarrollo de los centros de población, propiciando mediante el ordenamiento del territorio y la programación de acciones estratégicas, un sistema urbano más equilibrado, eficiente y competitivo, orientado a mejorar el nivel de vida de sus habitantes."

"Artículo 77. El ordenamiento del territorio, la planeación urbana y la definición de las directrices que orientarán el desarrollo de los centros de población es responsabilidad compartida entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos. Respetando las competencias constitucionales de cada nivel de gobierno será indispensable la coordinación institucional para articular un sistema de planeación urbana estatal."

"Artículo 78. El Sistema Estatal de Planeación para el Desarrollo Urbano se integrará por un conjunto de programas y planes articulados entre sí, organizados de la siguiente manera:

"I. Programas de Desarrollo Urbano

"a) Programa Estatal de Desarrollo Urbano

"b) Programas Municipales de Desarrollo Urbano

"c) Programas de Desarrollo Metropolitano

"II. Planes de Referencia

"a) Planes Regionales de Integración Urbana

"b) Ordenamiento Ecológico Regional del Estado

"c) Planes de Ordenamiento Territorial Metropolitano

"III. Planes Básicos de Desarrollo Urbano

"a) Planes de Desarrollo Urbano de Centro de Población

"b) Planes Parciales de Desarrollo Urbano

"Los programas o planes que integran el Sistema de Planeación para el Desarrollo Urbano estarán a cargo de manera concurrente del Gobierno del Estado y los Ayuntamientos y deberán ser congruentes entre sí."

Dentro de los planteamientos aducidos por el actor en su segundo concepto de invalidez señala que se invade su competencia, en virtud de que el artículo 115 constitucional no dispone que los Congresos Estatales puedan determinar que corresponde a las arcas municipales sostener económicamente las instancias de coordinación metropolitana.

De esta forma, particularmente el Municipio actor adujo que diversas disposiciones, respecto de las cuales se decretó el sobreseimiento por cesación de efectos, hecha excepción de los artículos 76, 77 y 78 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, vulneran su facultad de autogobierno, dado que se le impone la creación de una instancia de coordinación denominada "Instituto Metropolitano de Planeación", bajo la figura de organismo público descentralizado, al cual se le tiene que otorgar patrimonio, lo que implica la disposición de la hacienda municipal.

Es infundado el anterior argumento, ya que los artículos 76, 77 y 78 del Código Urbano para el Estado de Jalisco en ninguna parte hacen referencia al Instituto Metropolitano de Planeación, de manera que al no subsistir en las disposiciones que impugnó la actora lo relativo a dicho organismo, debe concluirse que tales preceptos no son contrarios al artículo 115 constitucional por los motivos expuestos en la demanda.

DÉCIMO PRIMERO.-Estudio de fondo. Autoridad intermedia. En su segundo concepto de invalidez, el Municipio actor aduce que los artículos 14, 15 y 371 del código impugnado disponen la existencia de una autoridad intermedia, particularmente, a través del otorgamiento de facultades a la Procuraduría de Desarrollo Urbano estatal, por ejemplo, en la formulación, aprobación y administración de la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, lo que es contrario a lo dispuesto en el artículo 115 constitucional.

Al respecto, en sus contestaciones a la demanda la Legislatura Local y el procurador general de la República son coincidentes en señalar que la Procuraduría de Desarrollo Urbano no otorga licencias o permisos para construcciones, ni ejerce alguna otra facultad que corresponda a los Ayuntamientos.

Es infundado el planteamiento de la parte actora, por lo siguiente:

En diversos precedentes el Tribunal Pleno ha sostenido que existe una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado cuando un ente, órgano o persona distinta o ajena a alguno de los Poderes Constituidos suplanta o mediatiza alguna de sus competencias; impide o interrumpe la comunicación entre ámbitos de gobierno, esto es, se ubica en un plano de supra-subordinación.

En el caso concreto, específicamente se señala que la Procuraduría de Desarrollo Urbano se ubica entre el Estado y Municipio, por lo que se procede a revisar los preceptos que regulan su actuación. Estos dicen:

"Artículo 13. La Procuraduría de Desarrollo Urbano es el Organismo Público Descentralizado del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, a quien le corresponden las atribuciones de orientar y defender a los ciudadanos en la aplicación de la legislación urbanística, vigilar la correcta ejecución de la misma, así como promover la solución de todos los asuntos relacionados con el proceso de urbanización, conforme las disposiciones de este ordenamiento, observando los procedimientos administrativos o jurisdiccionales en los casos que establezcan las leyes."

"Artículo 14. Corresponde a la Procuraduría de Desarrollo Urbano el ejercicio de las siguientes atribuciones:

"I.V. que se cumplan y observen debidamente las disposiciones que ordenen y regulen el desarrollo urbano en la entidad;

"II. Organizar, desarrollar y promover actividades de investigación en materia de desarrollo urbano;

"III. Promover investigaciones académicas en coordinación con las instituciones de educación superior que operen en el Estado, para apoyar la gestión del desarrollo urbano y la participación social;

"IV. Realizar investigaciones y establecer mecanismos de difusión y comunicación con toda clase de instituciones públicas y privadas, para el mejor cumplimiento de sus atribuciones;

"V. Promover la capacitación de servidores públicos, peritos, directores responsables y de la ciudadanía en general, interesados en participar en la gestión de acciones de urbanización y edificación;

"VI. Participar en los procesos de consulta que convoquen las autoridades, para elaborar, evaluar y revisar los programas y planes de desarrollo urbano;

"VII. Promover la participación de los grupos sociales en los procesos de consulta que se convoquen en materia de desarrollo urbano; en coordinación con los Consejos Municipales de Desarrollo Urbano;

"VIII. Solicitar a las dependencias estatales y municipales información relativa a la expedición y revisión de los programas y planes de desarrollo urbano, previstos en el presente código;

"IX. Intervenir en los términos del artículo 328 del presente código, en la elaboración y suscripción de los convenios para la ejecución del complemento de las obras de urbanización en un desarrollo progresivo en la acción urbanística por objetivo social;

"X. Prestar servicios gratuitos de asesoría a los ciudadanos que requieran y le soliciten apoyo en asuntos relativos a la aplicación de las disposiciones del presente código y de los programas y planes de desarrollo urbano que se expidan;

"XI. Recibir y encauzar debidamente las peticiones relacionadas con la promoción del desarrollo urbano, que le formulen los vecinos de cualquier centro de población de la entidad;

"XII. D. cuando así le sea solicitado y emitir el resolutivo correspondiente, respecto a la aplicación de las normas que ordenen y regulen el asentamiento humano en la entidad, con el propósito de aclarar las controversias que se presenten;

"XIII.V. los acuerdos y convenios que celebren las dependencias y organismos federales, estatales y municipales que tengan por objeto ejecutar acciones de conservación y mejoramiento en sitios, predios y fincas afectos al Patrimonio Cultural del Estado, para que estos se realicen con apego a la normatividad aplicable;

"XIV.R. cuando así se le solicite, a los habitantes, asociaciones de vecinos o propietarios de predios y fincas, en el ejercicio del derecho a exigir a la autoridad se lleven a cabo las suspensiones o demoliciones que sean necesarias, cuando las edificaciones y urbanizaciones, cambios de uso del suelo u otros aprovechamientos de fincas contravengan la normatividad en materia de desarrollo urbano, originen un deterioro a la calidad de la vida de los asentamientos humanos y en general en la gestión de asuntos relacionados con la materia;

"XV. Ejercer de oficio las acciones en defensa de la integridad de sitios, predios y fincas afectos al Patrimonio Cultural del Estado, para que estos se realicen con apego a la normatividad aplicable;

"XVI. Representar, cuando así se le solicite, a quienes interpongan el recurso de revisión.

"XVII. Promover se declaren las nulidades establecidas en el título décimo segundo del presente código;

"XVIII. Intervenir en los casos previstos en los artículos 262 fracción V, 288 y 292 del presente código, para los efectos de requerir a los entes públicos que corresponda para que informen a la Procuraduría de Desarrollo Urbano las razones y justificaciones que motiven el retraso o negativa de lo requerido por los peticionarios;

"XIX. Solicitar se determinen y apliquen las sanciones administrativas, previstas en el presente código y las demás disposiciones jurídicas aplicables en la materia;

"XX. Promover la integración del registro a efecto de acreditar a quienes participarán como directores responsables en el procedimiento administrativo y jurisdiccional, en las materias relacionadas con el objeto de este código, mediante convenio con el Tribunal de lo Administrativo y con la participación de los colegios de profesionistas;

"XXI. Exhortar a las autoridades municipales se apliquen de manera inmediata las medidas de seguridad determinadas en el presente código, en los casos en que presuman violaciones a la normatividad urbana vigente;

"XXII. Presentar al titular del Poder Ejecutivo Estatal un informe anual de sus actividades y de la aplicación de las normas que ordenan y regulan el asentamiento humano en el Estado;

"XXIII. Recibir las denuncias de los particulares en materia de desarrollo urbano;

"XXIV. Requerir a la autoridad competente para la aplicación de medidas de seguridad a efecto de que cese el riesgo inminente de afectación al Patrimonio Histórico, Cultural, Edificación de C.V. y de Imagen Urbana en el Estado;

"XXV. Informar a la autoridad federal que corresponda, según el caso detectado, cuando sea de su competencia;

"XXVI. Solicitar la intervención de la autoridad municipal o estatal que corresponda a efecto de que inicie procedimiento administrativo de aplicación y ejecución de sanciones;

"XXVII. Ejecutar las acciones preventivas necesarias para la preservación, conservación y ampliación del patrimonio histórico cultural edificado de carácter vernáculo y de imagen urbana en el Estado;

"XXVIII. Solicitar la intervención de la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente, cuando se presuman violaciones a la legislación ambiental.

"XXIX. F. como instancia de mediación o arbitraje en los casos de conflictos o controversias en la aplicación o interpretación de este código, a solicitud de las partes interesadas;

"XXX. Desempeñar el cargo de director responsable ante toda clase de autoridades que soliciten sus servicios, con relación a la aplicación o interpretación de este código;

"XXXI. Denunciar ante el Ministerio Público los actos y hechos que contravengan las disposiciones señaladas en el Código Penal del Estado de Jalisco, en materia de delitos en materia de Desarrollo Urbano, ya sean que los persiga de oficio o le sean puestos en conocimiento por los particulares, y

"XXXII. Las demás que expresamente le asignen el presente código, la legislación civil y otros ordenamientos de la materia."

"Artículo 15. Los dictámenes que emita la procuraduría, en ejercicio de la atribución que le otorga el presente código, serán de carácter probatorio para resolver las controversias entre particulares y autoridades en materia de ordenamiento y regulación de asentamientos humanos e interpretación de la norma aplicable."

"Artículo 371. La Procuraduría de Desarrollo Urbano, conforme la naturaleza de los hechos que señalen los particulares, requerirá a la autoridad competente, determine y ejecute las medidas de seguridad que correspondan, con el propósito de evitar daños mayores en los predios y fincas, ocasionando un deterioro en la calidad de vida del asentamiento humano, así como el desarrollo y la ejecución de acciones en urbanizaciones o edificaciones que contravengan el presente código, los programas o planes de desarrollo urbano y en los ordenamientos municipales aplicables."

Derivado de lo anterior, se aprecia que las fracciones II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI, XII, XIV, XV, XVI, XVII, XX, XXII, XXIII, XXV, XXIX, XXXI y XXXII del artículo 14 impugnado, no contienen atribución alguna a favor de la Procuraduría de Desarrollo Urbano que implique el ejercicio de facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima del Municipio, sino que más bien se trata de acciones que: propician, difunden y promueven (i) investigaciones en la materia; (ii) la participación ciudadana; así como (iii) la evaluación en conjunto con las autoridades de los programas y planes de desarrollo urbano; (iv) encauzan las peticiones de los vecinos en la materia; (v) contribuyen a la conservación del patrimonio histórico y de imagen urbana del Estado; (vi) permiten que se denuncien ante el Ministerio Público actos y hechos que contravengan disposiciones en la materia; (vii) favorecen la representación de la sociedad; y (viii) contribuyen a la solución de conflictos de manera amistosa; entre otros aspectos.

En efecto, dichas atribuciones se encuentran encaminadas a difundir, promover y participar en acciones para la gestión del desarrollo urbano, sin que de ello pueda derivarse afectación alguna hacia las facultades que ejercen los Municipios.

En lo que respecta a las fracciones VIII, IX, XVIII, XIX, XXI, XXIV, XXVI, XXVIII y XXX, del artículo 14 combatido, así como a lo previsto en el artículo 371, se aprecia que las facultades de la procuraduría se encuentran expresamente vinculadas con los Municipios, además de que sus acciones en momento alguno implican mandato o dirección de aquélla respecto de éstos, sino que son llamados a la colaboración, que son consonantes con la necesidad, anteriormente señalada, de mejorar la acción pública a través de la participación conjunta de los ámbitos de gobierno para resolver la complejidad del fenómeno de la metropolización.

Inclusive en tratándose de las facultades previstas en las fracciones I y XIII del numeral 14, en donde se establece como atribución de la procuraduría: "Vigilar que se cumplan y observen debidamente las disposiciones que ordenen y regulen el desarrollo urbano en la entidad" y "Vigilar los acuerdos y convenios que celebren las dependencias y organismos federales, estatales y municipales que tengan por objeto ejecutar acciones de conservación y mejoramiento en sitios, predios y fincas afectos al Patrimonio Cultural del Estado, para que éstos se realicen con apego a la normatividad aplicable", respectivamente, de las mismas no se deriva el ejercicio de una potestad directa para que se dé ese cumplimiento, ya que en la diversa fracción XIX de ese propio artículo, se señala que sólo se le faculta para: "Solicitar se determinen y apliquen las sanciones administrativas, previstas en el presente código y las demás disposiciones jurídicas aplicables en la materia."

Aunado a lo anterior, conforme al artículo 13 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, dicha procuraduría es un organismo público descentralizado que, por ende, forma parte de la administración pública paraestatal cuya finalidad radica en ayudar operativamente al Poder Ejecutivo Estatal, de manera que no constituye una autoridad intermedia.

En este tenor, se considera que la Procuraduría de Desarrollo Urbano prevista en los preceptos combatidos no constituye una autoridad intermedia y, por ende, no vulnera lo previsto en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

De conformidad con todo lo razonado, debe declararse parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional y reconocerse la validez de las disposiciones impugnadas.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente e infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Zapopan, Estado de Jalisco.

SEGUNDO.-Se sobresee en relación con los artículos 53 al 75 y 102 al 107 del Código Urbano para el Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de septiembre de dos mil ocho.

TERCERO.-Con la salvedad anterior, se reconoce la validez de los artículos impugnados del Código Urbano para el Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de septiembre de dos mil ocho.

N. y publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 142/2001 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042.

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1. "Artículo 86. ... Corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio, acatando en todos los casos las decisiones del Ayuntamiento."

2. "Artículo 52. Son obligaciones del síndico: ... III. Representar al Municipio en todas las controversias o litigios en que éste sea parte, sin perjuicio de la facultad que tiene el Ayuntamiento para designar apoderados o procuradores especiales. ..."

3. "Artículo 35.-1. Son atribuciones de la mesa directiva: ... V.R. jurídicamente al Poder Legislativo del Estado, a través de su presidente y dos secretarios, en todos los procedimientos jurisdiccionales en que éste sea parte, ejercitando de manera enunciativa mas no limitativa todas las acciones, defensas y recursos necesarios en los juicios: civiles, penales, administrativos, mercantiles o electorales, así como los relativos a los medios de control constitucional en todas sus etapas procesales, rindiendo informes previos y justificados, incluyendo los recursos que señala la Ley de Amparo y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la demás legislación aplicable en la materia, y con las más amplias facultades para pleitos y cobranzas para toda clase de bienes y asuntos e intereses de este Poder, en la defensa de sus derechos que la ley le confiere en el ámbito de sus atribuciones. La mesa directiva puede delegar dicha representación de forma general o especial. ..."

4. "Artículo 36. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado."

5. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; ..."

6. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ... II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."

7. "N.. registro IUS: 178565. Jurisprudencia, Materia: Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 24/2005, página 782."