Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Número de registro | 43013 |
| Fecha | 09 Noviembre 2018 |
| Fecha de publicación | 09 Noviembre 2018 |
| Número de resolución | 150/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 60, Noviembre de 2018, Tomo I, 368 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente L.M.A.M., en relación con la controversia constitucional 150/2016.
En sesión celebrada el tres de abril de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional citada al rubro, determinó, entre otras cuestiones, reconocer la validez del artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Chihuahua, reformado mediante Decreto LXV/RFLEY/0014/2016 I P.O., publicado el once de noviembre de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial de la entidad federativa.
Para arribar a esa conclusión, en forma previa al estudio de fondo, el Pleno desestimó(1) la causal de improcedencia hecha valer por las autoridades demandadas, en la que solicitaron el sobreseimiento en la controversia, por la cesación de efectos de la norma impugnada. A juicio de la mayoría de los integrantes de esta Suprema Corte, la reforma del artículo 44 impugnado no constituye un nuevo acto legislativo, pues el procedimiento parlamentario no cambió la trascendencia, contenido o alcance de la norma.
En primer lugar, considero que debía sobreseerse en la controversia constitucional respecto del artículo 44 cuestionado, porque, desde mi punto de vista, los efectos de la norma impugnada cesaron con motivo de un nuevo acto legislativo.
Lo anterior, en virtud de que el treinta y uno de mayo de dos mil diecisiete fue publicado el Decreto No. LXV/RFLEY/0338/2017 II. P.O., mediante el cual se reformó el citado artículo 44 y, si bien es cierto que la norma no fue modificada sustancialmente, desde mi perspectiva, el artículo impugnado estuvo sujeto a una deliberación parlamentaria, pues fue sometido en su integridad a consideración del legislador.
En este orden de ideas, ha sido mi criterio que, para la actualización de un nuevo acto legislativo, es suficiente con que la norma haya sido sometida expresa y realmente a la consideración del legislador, y que hubiera sido materia de un acto positivo de aprobación; esto es, que exista una propuesta concreta sobre el texto de la norma impugnada, con independencia de que sea totalmente novedosa o se pretenda su reforma, o incluso, cuando se ponga a consideración el texto preexistente.
En ese sentido, existe una modificación sustantiva o material en el momento en que la norma pasa por una etapa deliberativa dentro del procedimiento legislativo; esto es así, ya que ese paso repercute materialmente en el contenido de la norma, aun cuando la decisión del legislador haya sido no modificar el precepto materia de impugnación.
Con base en lo anterior, estimo que, al tratarse de un nuevo acto legislativo, debía decretarse el sobreseimiento en la controversia constitucional, respecto del artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Chihuahua, al haber cesado sus efectos, de conformidad con el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia.(2)
En segundo lugar, y por lo que hace al análisis del fondo de la controversia, el Pleno reconoció la validez del referido artículo 44,(3) por considerar que el requisito exigido para ser presidente del Tribunal Superior de Justicia, consistente en haber desempeñado el cargo de Magistrado durante un periodo mínimo de cinco años ininterrumpidos, no vulnera el principio de igualdad, no incumple con los parámetros de razonabilidad y objetividad, ni infringe el derecho del trabajo y de acceso a los cargos públicos.(4)
Lo anterior porque, de conformidad con lo previsto en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, las entidades federativas tienen libertad configurativa para regular la organización y funcionamiento del Poder Judicial Local, debiendo respetar los derechos humanos y las garantías de independencia y autonomía de la función judicial.
De esta manera, se concluyó que el requisito de antigüedad exigido por la norma impugnada no contraviene la Constitución Federal, porque, además de que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado conserva la facultad de elegir a su presidente, la norma cuestionada contiene una medida proporcional e idónea para alcanzar el fin constitucional de garantizar que la persona que ocupe el cargo de presidente del Tribunal Superior de Justicia cuente con experiencia y conocimientos suficientes en la organización del órgano jurisdiccional.
Al respecto, si bien voté en contra de la procedencia de la controversia constitucional respecto del artículo 44 impugnado, obligado por la votación mayoritaria alcanzada en el considerando respectivo, al pronunciarme sobre el fondo del asunto, coincidiendo con la mayoría, consideré que debió reconocerse la validez de la norma cuestionada, pues el requisito de antigüedad exigido para ser elegible como presidente del Tribunal Superior de Justicia es acorde con las garantías de autonomía e independencia de la función judicial que reconoce nuestra Constitución, aunque con algunas razones adicionales que expreso en este voto.
En este sentido, estoy de acuerdo con la sentencia en que la medida no vulnera la autonomía e independencia del Poder Judicial Local, primero, porque el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado conserva la facultad de elegir libremente a su presidente; y, segundo, porque el requisito de antigüedad en el cargo de Magistrado es acorde con la finalidad prevista en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, respecto a que los poderes judiciales de las entidades federativas se integren con perfiles idóneos.
Asimismo, estimo que existen razones adicionales para sostener que el requisito de antigüedad como Magistrado, exigido para ser elegible como presidente del Tribunal Superior de Justicia, es constitucional.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal,(5) las Constituciones y las leyes orgánicas de las entidades federativas deberán garantizar la independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, prevé que los nombramientos de los integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia, o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.
Como se puede apreciar, el artículo 116, fracción III, constitucional contempla, entre otras, dos finalidades imperiosas: por una parte, el deber de las Constituciones de garantizar la independencia judicial y, por la otra, establece las bases mínimas que deben ser cubiertas por las personas que sean nombradas como Magistrados y Jueces de los Poderes Judiciales de las entidades federativas.
Estos objetivos constitucionales no pueden leerse en forma aislada, sino conjunta, pues ambos forman parte del sistema de garantías de la función judicial que hace posible la protección del derecho humano de acceso a la justicia.
Esta Suprema Corte ha sostenido que las garantías de autonomía e independencia judicial son parte del contenido esencial del derecho humano de acceso a la justicia, consagrado en el artículo 17 constitucional,(6) y que con éstas se permite a los juzgadores contar con las condiciones necesarias para llevar a cabo una administración de justicia de manera independiente, imparcial y eficaz.
Ese derecho de acceso a la justicia no se limita a brindar a las personas una tutela judicial, sino que también garantiza el acceso a una justicia completa e imparcial, y ello sólo se logra a través de la independencia judicial(7) y de la autonomía para el ejercicio de la función, sin encontrarse supeditada a otros órganos del Estado ni a intereses de cualquier índole.(8)
En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que la independencia de Jueces y Magistrados es esencial para la función judicial, y debe ser garantizada por el Estado, tanto en su faceta institucional como individual, a efecto de que los integrantes de los órganos jurisdiccionales no se vean sometidos a posibles restricciones en el ejercicio de su función por órganos ajenos al Poder Judicial.(9)
Además, la Corte Interamericana sostuvo que, conforme con el punto 2 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas, relativos a la independencia de la judicatura,(10) la independencia judicial también implica la protección de Jueces y Magistrados contra presiones externas, de manera que sus decisiones se basen únicamente en los hechos y el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas.(11)
A este respecto, la Constitución no establece un catálogo cerrado ni exhaustivo de requisitos que deben ser cumplidos por las personas que pretendan ejercer la función judicial, pues las legislaturas locales cuentan con libertad de configuración para establecer la regulación que permita el mejor funcionamiento del Poder Judicial.
Además, me parece que ése es el espíritu de la reforma constitucional en materia de impartición de justicia, de mil novecientos ochenta y siete, en la que se reformó el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, que estableció las bases de organización de los Poderes Judiciales de las Entidades Federativas, que actualmente continúan vigentes.
En este sentido, en la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, ante la Cámara de Senadores, se sostuvo lo siguiente:
"La inclusión en nuestro texto constitucional de las bases para la organización y funcionamiento de los Poderes Judiciales de los Estados es una aspiración, que esta iniciativa hace suya y revitaliza, expresada desde el voto particular de la minoría de la Comisión Constituyente de 1842, recogida por D.V.C. en las ideas contenidas en su declaración de Veracruz de 1914, y reiteradas en su discurso inaugural del Congreso Constituyente de 1o. de diciembre de 1916, para consolidar un Poder Judicial respetable, digno, vigoroso e independiente, tanta (sic) en el ámbito federal como en el local.
"Dado que nuestra Constitución cumple el cometido de ser el estatuto nacional de los estados que integran la federación, es necesario que nuestra norma fundamental señale las bases conforme a las cuales los poderes judiciales de los estados, deban cumplir con la relevante tarea de impartir justicia, en condiciones de calidad similar en todo el territorio nacional.
"Las bases que se plantean en esta iniciativa armonizan la necesidad de que los tribunales de justicia cumplan plenamente con los principios que se contienen en el artículo 17 constitucional que se propone, con es (sic.) respeto al principio fundamental de la autonomía constitucional de los Estados. Para ello, las bases contienen la afirmación y los medios para lograr la independencia del Poder Judicial, calidad de la cual deben surgir los restantes atributos de la impartición de justicia; y deja a las Constituciones y leyes locales, la regulación del Poder Judicial Local, para que ellas establezcan las especiales características y modalidades que más se adecuen a las particularidades geográficas, etnográficas, demográficas y económicas de cada entidad federativa.
"La inclusión en nuestro texto constitucional de las bases para la organización y funcionamiento de los poderes judiciales, es una petición expresa del XIII Congreso Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de la República Mexicana que se celebró en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, el día 16 de mayo de 1986."
A partir de lo anterior, considero que la libertad de configuración legislativa permite que el Congreso Local regule la estructura del Tribunal Superior de Justicia del Estado, así como los requisitos de acceso para ocupar su presidencia, siempre y cuando, ello no implique una intromisión o una injerencia en la vida interna del Poder Judicial Local.
En consecuencia, estimo que el requisito de antigüedad exigido por la disposición impugnada no vulnera la independencia y autonomía del Poder Judicial Local, porque –como se sostiene en la sentencia– el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado conserva la facultad de elegir libremente a su presidente.
Sin embargo, aun cuando considero que dicho requisito podría ser de utilidad para una mejor organización y el buen funcionamiento del Poder Judicial de los Estados, ello no significa que exista una fórmula única para garantizar el óptimo desempeño de la función judicial, ni que la medida adoptada por el legislador de Chihuahua sea la mejor o que deba ser tomada como un modelo vinculante a las demás entidades federativas. Simplemente, se trata de un modelo válido –entre otros posibles– que no encuentra obstáculo constitucional.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de octubre de 2018.
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1. En sesión del 2 de abril de 2018, por mayoría de 6 votos.
2. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."
3. "Artículo 44. El presidente del Tribunal Superior de Justicia lo será también del Pleno y no integrará sala. Durará en su encargo tres años, pudiendo ser reelecto para el periodo inmediato siguiente, por una ocasión. Su elección se hará de entre los Magistrados, por el voto de las dos terceras partes de los integrantes presentes del Pleno.
"Para ser elegido presidente se requiere haber desempeñado el cargo de Magistrado durante un periodo mínimo de cinco años ininterrumpidos. ..."
4. Se aprobó en sesión del 2 de abril de 2018, por mayoría de 9 votos.
5. "Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"...
"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.
"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las Leyes Orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.
"...
"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica. ..."
6. Así se sostuvo en la tesis jurisprudencial de rubro: "AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL. EL LEGISLADOR DEBE ESTABLECERLAS Y GARANTIZARLAS EN LA LEY.". Registro digital: 2001845. Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIII, Tomo 1, octubre de 2012, página 89, P./J. 29/2012 (10a.).
7. Criterio contenido en la jurisprudencia de rubro: "PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS. MARCO JURÍDICO DE GARANTÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." Registro digital: 190976. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, octubre de 2000, página 32, P./J. 101/2000.
8. Controversia entre órganos del Poder Judicial de la Federación 1/2005, resuelta el 11 de octubre de 2005.
9. Sentencia de la CIDH, Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C. No. 197, párrafo 67, y sentencia de la CIDH, C.A.B. y otros ("Corte Primera de lo Contencioso Administrativo") Vs. Venezuela. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. S.C.N.1., párrafo 55.
10. "Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura.
"... 2. Los Jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo."
11. Sentencia de la CIDH, Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C. No. 197, párrafo 80.
Este voto se publicó el viernes 09 de noviembre de 2018 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.