Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

5.1. Naturaleza administrativa de la relación jurídica con el Estado de los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales.

A fin de resolver el tema planteado, este Tribunal considera, pertinente, analizar previamente la naturaleza de la relación con el Estado de los servidores públicos contemplados en el apartado B del artículo 123 constitucional y, en particular, el estatus de aquellos referidos específicamente en la fracción XIII de dicho apartado.

Desde el texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete, quedó expresamente plasmado que las bases de las leyes del trabajo, previstas en el artículo 123, regirían a los obreros, jornaleros, empleados domésticos y artesanos,(14) y si bien se previó que de igual forma, las mismas serían aplicables a todo contrato de trabajo, lo cierto es que un análisis del Diario de los Debates y de las discusiones que precedieron la aprobación del citado precepto, permite concluir que el artículo 123 no tenía como intención regular a los funcionarios y empleados públicos, sujetos a un nombramiento -y no a un contrato de trabajo- y a una compensación -mas no a un salario-.(15)

Para ello, debe recordarse que el proyecto de Constitución, inicialmente presentado por V.C., primer jefe del Ejército Constitucionalista y entonces encargado del Ejecutivo de la República Mexicana, contemplaba la protección de los trabajadores esencialmente en el artículo 5o., y que la propuesta de texto del artículo 123, surgió de un grupo de diputados Constituyentes, quienes en su iniciativa original, contemplaban sólo al trabajo económico, esto es, al que produce y referido más bien a los obreros industriales. No obstante, la comisión que elaboró el dictamen respectivo, determinó que era necesario equilibrar todo trabajo sujeto a salario y presentar una redacción más inclusiva del trabajo en general, pero aun así, la intención de dicha ampliación era comprender a empleados comerciales, artesanos y domésticos, mas no a los servidores públicos, quienes finalmente, como se advierte de los artículos 13, 89, fracción II(16) y 127 del propio Texto Constitucional entonces aprobado, serían como ya se afirmó, designados por nombramiento -no por contrato-, previéndose además que por sus servicios recibirían compensaciones -no salarios-.

Lo anterior, sin perjuicio de que la propia Constitución, implícitamente, reconoció que algunos servicios públicos, pudiesen ser prestados por quienes no tuvieran el carácter de funcionarios o empleados públicos, como los de transporte (ferrocarriles, tranvías, etcétera), casos en los que sería aplicable el derecho de huelga, previsto en la fracción XVIII del entonces artículo 123 constitucional, condicionado a que se diera aviso, con diez días de anticipación, a la Junta de Conciliación y Arbitraje, de la fecha señalada para la suspensión del trabajo.

El legislador ordinario, confirmó la diferencia existente entre los trabajadores en general y los trabajadores al servicio del Estado, cuando al publicarse en mil novecientos treinta y uno la primera Ley Federal del Trabajo, se precisó en su artículo 2o. que las relaciones de estos últimos, se regularían por leyes del servicio civil:

"Artículo 2o. Las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirán por las leyes del servicio civil que se expidan".

Así, en mil novecientos treinta y ocho, se expidió el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión y en mil novecientos cuarenta y uno, se expidió un nuevo estatuto con denominación y disposiciones similares, precisándose sobre todo en este último, una distinción entre los trabajadores de base y los de confianza (artículo 4o.), y a la vez, destacándose que "todos los miembros de las policías preventivas, judiciales y sanitarias, los Agentes de las Comisiones de Seguridad y los comandantes del Registro Aduanal", serían considerados trabajadores de confianza (artículo 4o., inciso c).

El artículo 5o. del propio estatuto, precisó que el mismo sólo regiría las relaciones de los Poderes de la Unión y los trabajadores de base y, que por tanto, los empleados de confianza no quedaban comprendidos en ella. Ahí, se precisó que también quedaban excluidos los miembros del ejército y armada, los miembros del Servicio Exterior Mexicano y el personal de vigilancia de todo género de establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras, quienes se regirían por sus leyes y reglamentos.

En cualquier caso, durante la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, se emitieron criterios que establecieron, claramente, que el artículo 123 constitucional, no era sustento, de las relaciones de los trabajadores al servicio del Estado y que éstas tenían una naturaleza distinta a la laboral y más bien derivada de lo señalado en el artículo 89, fracción II, de la Carta Magna.(17) Destacan al efecto, los criterios de rubro y texto siguientes:

"ESTATUTO DE TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, NO ES REGLAMENTARIO DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.-El Estatuto no es una ley reglamentaria del artículo 123 constitucional sino un ordenamiento desvinculado del mismo, que rige las relaciones jurídicas de los trabajadores de base y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales, representados por sus titulares respectivos."(18)

"ESTATUTO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, NATURALEZA JURÍDICA DEL.-Si bien es cierto que la naturaleza jurídica de la relación de trabajo establecida entre el Estado y sus servidores, es radicalmente distinta del nexo laboral existente entre patronos y trabajadores de la Industria o Empresas privadas, debe observarse, que la Ley Federal del Trabajo vigente, tiene el carácter de L.R. del artículo 123 de la Constitución, pues en tanto que el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión reglamenta, a su vez, la facultad que el artículo 89, fracción II, de la referida Ley Fundamental concede al ciudadano presidente de la República para nombrar y remover libremente a los empleados de la Unión cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes, así como las atribuciones que el mencionado ordenamiento Supremo concede a los Poderes Legislativo y Judicial para nombrar y remover a sus servidores, dado el Texto del Mandato Constitucional a que se ha hecho mérito, el Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado entraña una autolimitación del Poder Público y, esta autolimitación se inspira en el propósito fundamental de garantizar a los servidores del Estado su estabilidad en el puesto que desempeñan, con todas las consecuencias proteccionistas que de la misma se derivan, como son: derechos a escalafón, ascensos, riesgos profesionales, jubilaciones, etcétera, ya que el derecho de los servidores del Estado a la estabilidad en sus puestos, constituye el patrimonio básico de los mismos y de sus familiares."(19)

"ESTATUTO JURÍDICO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, NO ES REGLAMENTARIO DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.-El Estatuto de Trabajadores al Servicio del Estado no es una L.R. del artículo 123 constitucional sino un ordenamiento desvinculado del mismo, que rige las relaciones jurídicas entre los trabajadores de base y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales, representados por sus titulares respectivos."(20)

"ESTATUTO JURÍDICO PARA LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, NATURALEZA DEL (SUPLETORIEDAD DE LA LEY DEL TRABAJO).-El Estatuto Jurídico para los Trabajadores al Servicio del Estado, como L.R. del artículo 89, fracción II, de la Constitución Federal, y la Ley Federal del Trabajo, como reglamentaria del artículo 123 de la misma Ley Fundamental, rigen dos géneros de relaciones contractuales de trabajo de naturaleza jurídica radicalmente distinta como son el nexo laboral entre patronos y trabajadores de la industrias o empresas privadas y el nexo del Estado con sus servidores, pues mientras en el primero el contrato es susceptible de rescisión unilateral por parte del patrón si se allana a cubrir las prestaciones que para el caso le impone la ley, el segundo mantiene el principio de la estabilidad del trabajador en el empleo, del que sólo puede ser cesado por las causas limitativamente precisados en el mismo. Además, mientras la reglamentación contenida en la Ley del Trabajo la impone el Estado a los particulares, el Estatuto Jurídico es una auto-limitación que el Estado se impone a la radical facultad que le confiere el artículo 89 constitucional. Por estas razones la supletoriedad que a la Ley del Trabajo le confiere el artículo 8o. del Estatuto Jurídico no tiene un carácter general y sólo opera en los casos en que las características privativas de ambos ordenamientos lo permiten."(21)

"TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, SALVO LOS CASOS DE EXCEPCIÓN, EL CESE DE LOS, SÓLO SURTE EFECTOS A PARTIR DEL PRONUNCIAMIENTO QUE DICTE EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE. SALARIOS CAÍDOS.-No es exacto que con relación a los trabajadores de los Poderes de la Unión, sea aplicable la fracción XXI del artículo 123 de la Constitución Federal y las disposiciones que la reglamentan, pues aunque el Estatuto Jurídico y la Ley Federal del Trabajo tienen como propósito fundamental la protección de los que trabajan, la verdad es que entre el trabajador en general y el empleado público, existe diferencia por cuanto a la actividad a la que aplican su fuerza de trabajo, pues mientras los primeros la desarrollan en una actividad encaminada a un propósito lucrativo, los segundos lo hacen en beneficio de la función estatal que en sus finalidades tiende a satisfacer las necesidades de la comunidad a través de los servicios públicos en la mayoría de los casos; de aquí que la protección a los trabajadores sujetos al derecho laboral la otorgue el artículo 123 constitucional y su L.R., que lo es la Ley Federal del Trabajo, y al trabajador al Servicio del Estado el Estatuto Jurídico, que no tiene su origen en el artículo 123 citado, sino que constituye una reglamentación autolimitativa de las facultades que da la Constitución a los Poderes a través de los cuales se ejerce la soberanía, de manera que las situaciones de unos y otros trabajadores, aunque similares, no son iguales y por ello no pueden ser tratados en igual forma. Es por ello que el patrón puede rescindir el contrato de trabajo sin acudir a las Juntas de Conciliación y Arbitraje y sólo si no se justifica y comprueba el motivo al ser demandado a la reposición o a la reinstalación es condenado al pago de salarios caídos; en cambio, los titulares de las unidades burocráticas sólo pueden cesar a los trabajadores y justificar la causa después, en los casos a que se refieren las fracciones I, II, y IV del artículo 44 del Estatuto Jurídico, pero fuera de esos casos, sólo podrán hacerlo por resolución discrecional del Tribunal de Arbitraje, según lo dispone la fracción V del citado precepto y es hasta que dicha resolución se pronuncie cuando surte efectos el cese, de ahí la razón de la condena al pago de salarios caídos hasta esa fecha, ya que si el legislador al hacer uso de su soberanía, al dictar la ley, autolimitó sus facultades en los casos a que se refiere la fracción V invocada, otorgando la garantía a los trabajadores al servicio del Estado para que sea el Tribunal establecido al efecto, el que pronuncie la resolución discrecional sobre el cese que se solicite, es claro que no puede el titular burocrático dictarlo así, sin responsabilidad ulterior, pues aun en el caso de encontrarse justificado y aprobado, el pronunciamiento respectivo sólo surte efectos a partir de la fecha en que es dictado por el Tribunal de Arbitraje."(22)

"ESTATUTO DE TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO.-El artículo 123 Constitucional faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes sobre el trabajo, para regir entre obreros, jornaleros, empleados domésticos y de una manera general sobre todo contrato de trabajo; de manera que puede expedir una ley para cada clase de contrato de trabajo, a saber; obreros, jornaleros, domésticos, etc., sin violar dicho precepto y, en efecto, así lo ha hecho en parte, al expedir una Ley Federal del Trabajo, con capítulos especiales, para el trabajo ferrocarrilero, marítimo, doméstico, al elevar algunos contratos a la categoría de ley, y al establecer en la Ley Federal del Trabajo, artículo 2o., que las relaciones entre el Estado y sus servidores, se regirá por las leyes del servicio civil que expidan, al expedirse el Estatuto Jurídico, este es la Ley del Servicio Civil a que el precepto transcrito se refiere."(23)

Tal situación se modificó, parcialmente, con la reforma constitucional de mil novecientos sesenta,(24) en la que se reformó el artículo 123, precisamente para contemplar de manera especial un apartado "B", destinado a regular las relaciones de trabajo entre los Poderes de la Unión, los Gobiernos del Distrito y de los territorios federales y sus trabajadores, pero salvándose en la fracción XIII(25) de dicho apartado, la previsión de que los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal del servicio exterior, se regirían por sus propias leyes.

Así, puede afirmarse que si bien antes de la reforma constitucional de mil novecientos sesenta, las relaciones de todos los funcionarios y empleados públicos con el Estado eran eminentemente de naturaleza administrativa y no laboral, a partir de dicho momento:

a) Las relaciones del Estado con sus trabajadores -de base-, serían en lo sucesivo de carácter laboral o al menos equiparadas a dicha naturaleza, en tanto que, por otra parte,

b) Seguirían teniendo una naturaleza especial "no laboral", las relaciones del Estado con personal afín a tareas de seguridad y del servicio exterior, las cuales, además, estarían sujetas a una regulación secundaria especializada, pues en el artículo 123, apartado "B", fracción XIII, constitucional, existe un mandato al Congreso para regular a este tipo de servidores públicos.

En el caso del personal de confianza, de conformidad con la fracción XIV(26) del citado apartado "B" del artículo 123 constitucional, se previó que el mismo disfrutaría de las medidas de protección al salario y de los beneficios de la seguridad social, por lo que para este tipo de trabajadores, se contempló también constitucionalmente un régimen especial.

Durante la Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación, se emitieron criterios en los que a raíz de la interpretación de legislación secundaria, se estableció una clara distinción entre los trabajadores administrativos que laboran en las instituciones de policía y quienes, estrictamente, se desempeñan como policías, reconociéndose implícitamente para los primeros una relación equiparable a la naturaleza laboral y como trabajadores de base, pero manteniéndose para el segundo grupo -policías- un régimen especial. Entre dichos criterios, destacan los siguientes que se transcriben como referencia:

"TRABAJADORES DEL ESTADO. EMPLEADOS ADMINISTRATIVOS DENTRO DE LA JEFATURA DE POLICÍA.-El inciso c), fracción II, del artículo 4o., del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, no incluye a los empleados administrativos que laboran en la Jefatura de Policía del Distrito Federal, porque dicha disposición no puede examinarse en forma aislada sino debe ser relacionada con el Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal, en el cual se distingue entre el personal de carrera y el personal integrado por auxiliares y asimilados, indicándose en el artículo 2o. de dicho reglamento que este personal se integra con dos grupos de elementos, el de línea y el de servicios, quedando incluidas en el primero todas aquellas personas a quienes se destinan para vigilar que no se altere el orden público y para intervenir como auxiliares en los actos que afecten a la integridad de las personas, la moral o las buenas costumbres, en tanto que el segundo lo integran aquellas personas que laboran en las oficinas y otras dependencias administrativas, no pudiendo inferirse que los empleados de las mismas, que no desempeñan funciones de vigilancia del orden público, aun cuando ostenten la denominación de ‘policías’ deben ser considerados como miembros de la Policía Preventiva del Distrito Federal, para los efectos señalados en el estatuto citado, pues por el contrario se trata de personal que conforme al artículo 36 del propio reglamento, debe ser permanente y no puede ser destituido o inhabilitado sino por sentencia de tribunal competente, que en el caso sólo puede ser el Tribunal de Arbitraje."(27)

"POLICÍA DEL DISTRITO FEDERAL, CARÁCTER DE LOS EMPLEADOS ADMINISTRATIVOS DE LA.-No puede estimarse que los empleados administrativos que laboran en las oficinas de la policía sean trabajadores de confianza y miembros de la Policía Preventiva para los efectos señalados en el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión; este criterio se encuentra robustecido por el Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal que postula como empleados de confianza tan sólo unos cuantos miembros de la policía, tal como se asienta en la tercera parte considerativa del decreto de fecha once de febrero de mil novecientos cuarenta y nueve, publicado en el Diario Oficial de la Federación del veinticinco de mayo del mismo año, por el que se adicionó el artículo 37 del citado reglamento."(28)

"TRABAJADORES DEL ESTADO. POLICÍAS Y EMPLEADOS ADMINISTRATIVOS. NO SON CONSIDERADOS POR LA LEY COMO DE CONFIANZA.-La Cuarta S. de la Suprema Corte ha estimado que el inciso c), fracción II, del artículo 4o. del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, no incluye a los empleados administrativos que laboran en la Jefatura de Policía, pues dicha disposición legal no puede examinarse en forma aislada, sino que precisa relacionarla con el Reglamento de Policía Preventiva del Distrito Federal, en el cual se distingue entre personal de carrera y el personal integrado por auxiliares y asimilados, indicándose en el artículo segundo de dicho reglamento de la policía preventiva que éste personal se integra con dos grupos de elementos, el de línea y el de servicios, quedando incluidas en el primero, todas aquellas personas a quienes se destina para vigilar que no se altere el orden público y para intervenir como auxiliares en los actos que afecten a la integridad de las personas, la moral o las buenas costumbres; en tanto que el segundo lo integran aquellas personas que laboran en las oficinas y otras dependencias administrativas, no pudiendo inferirse que los empleados de las mismas, quienes no desempeñan funciones de vigilancia del orden público, aun cuando ostenten la denominación de ‘policía’ deban ser considerados como miembros de la Policía Preventiva del Distrito Federal, para los efectos señalados en el estatuto, sino que por el contrario se trata de personal que, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 del propio reglamento, debe ser permanente y por lo tanto no puede ser destituido o inhabilitado, sino por sentencia de tribunal competente, que en el caso sólo puede ser el Tribunal de Arbitraje. Ahora bien, si el actor, desempeñaba un puesto de mecanógrafo, para los efectos del reglamento citado tenía el carácter de empleado administrativo dentro de la Jefatura de Policía, en la cual los puestos de confianza comprenden únicamente a la oficialidad, a los policías, cabos y sargentos, incluidos en el personal de línea, quienes por sus funciones están sujetos a un régimen en el que prevalece la disciplina militar; pero no se comprende en este personal a los mecanógrafos, quienes son simples amanuenses. Estimar por lo tanto en forma diferente el régimen de trabajo de dichos mecanógrafos, implicaría otorgar al artículo 4o. del Estatuto Jurídico, un alcance uniforme que no tiene, tratándose de empleados propiamente dichos de la Policía Preventiva del Distrito Federal, porque al distinguirse dos grupos de servidores en ella, uno administrativo y otro militarizado, es inconcuso que por la naturaleza de las funciones que desempeña cada uno de ellos, de hecho se rigen por disposiciones diferentes. Tan es así que todo el personal no militarizado, aun ostentando puestos de oficiales, cabos o sargentos, según el departamento u oficina en donde se hallen asignados, no están obligados a cumplir con determinadas normas a que se encuentra sujeto el personal de línea, como los son las llamadas ‘revistas’, el ‘acuartelamiento’, los ‘plantones’ o los ‘arrestos’ cuando incurren en algunas faltas, sino que sus actividades como las de cualquier otro servidor público, las desarrollan en una oficina. Por este motivo las califica la responsable como "burocráticas", oponiéndolas a las del personal militarizado que comprende a los policías de pie, de idiomas, montados, los policías de los cuerpos motorizados y los del cuerpo de bomberos, quienes inclusive, por disposición reglamentaria, están sujetos a otro tipo de nombramiento. Es también por esta razón que la condena por salarios caídos resulta procedente, pues es consecuencia del despido injustificado que sufrió el actor, por lo que la aplicación del artículo 41, fracción V, del estatuto, es correcta, ya que en este cuerpo de leyes se considera como obligación de los Poderes de la Unión, cubrir la indemnización que corresponde en estos casos, y el monto de dichos salarios caídos equivale al pago de daños y perjuicios ocasionados al empleado y de los cuales debe ser legítimamente resarcido."(29)

"TRABAJADORES DEL ESTADO. POLICÍAS. EMPLEADOS ADMINISTRATIVOS, NO SON CONSIDERADOS POR LA LEY COMO DE CONFIANZA.-Se ha estimado que en manera alguna puede aceptarse como de confianza el puesto de empleado administrativo ya que el inciso c), de la fracción II, del artículo 4o. del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, no incluye a los empleados administrativos que laboran en la Jefatura de Policía, pues es preciso interpretar dicha disposición estatuaria relacionándola con el Reglamento de Policía Preventiva del Distrito Federal, en la cual se distingue entre personal de carrera, auxiliares y asimilados, definiéndose en el artículo 2o. del referido reglamento, cual es el personal de carrera. I. además en esta disposición reglamentaria que este personal queda comprendido por dos grupos de elementos, de línea y el de servicios, formado el primero de ellos por todas aquellas personas a quienes se destina para intervenir como auxiliares en la represión de los actos que afecten a la integridad de las personas, la moral o las buenas costumbres, en tanto que el segundo está integrado por las personas que laboran en las oficinas y demás dependencias administrativas, no pudiendo inferirse que los empleados administrativos, quienes no desempeñan funciones de vigilantes del orden, aun cuando ostenten la denominación de ‘Policía Preventiva del Distrito Federal’, para los efectos señalados en el estatuto, sino que por el contrario, se trata de personal que, de conformidad con lo establecido en el artículo 36, del propio reglamento, debe ser permanente y el cual no puede ser destituido o inhabilitado, sino por sentencia de tribunal competente. No se está por lo tanto, haciendo prevalecer una disposición reglamentaria con respecto a lo que marca una ley federal, sino que, es necesario atender la finalidad que se persiguió tratándose de los trabajadores administrativos de la Jefatura de Policía, al establecerse en el reglamento que su destitución sólo procedería mediante sentencia dictada por un tribunal competente, que en el caso sólo puede serlo el Tribunal de Arbitraje. Ahora bien, si se analiza con detenimiento dicho reglamento se encuentra que los empleados administrativos están excluidos de los puestos de confianza de la propia jefatura, el cual comprende tan sólo, a la oficialidad a los policías, cabos y sargentos, incluidos en el personal de línea y quienes por sus funciones quedan sujetos a un régimen distinto, en el que prevalece la disciplina militar. Por ello estimar en forma diferente este régimen de trabajo implicaría otorgarle al artículo 4o. del Estatuto Jurídico un alcance uniforme que no tiene tratándose de los empleados propiamente dichos de la Policía Preventiva del Distrito Federal, porque al distinguirse dos grupos de servidores en ella, uno administrativo y otro militarizado, es indiscutible que por la naturaleza de las funciones que desempeña cada uno de ellos, de hecho se rigen por disposiciones diferentes, tan es así, que los empleados administrativos, aun ostentando puestos de cabos o sargentos, según el departamento u oficio en donde se hallen asignados, no están obligados a cumplir con determinadas normas a que se encuentra sujeto el personal de línea, como lo son las llamadas ‘revistas’, el ‘acuartelamiento’, los ‘plantones’ o los ‘arrestos’ cuando incurren en algunas faltas, sino que sus actividades como las de cualquier otro servidor público, las desarrollan en una oficina."(30)

"TRABAJADORES DEL ESTADO. POLICÍA. EMPLEADOS ADMINISTRATIVOS. ESTÁN EXCLUIDOS DE LOS PUESTOS DE CONFIANZA.-Tratándose de los trabajadores administrativos de la jefatura de policía, su destitución sólo procedería mediante sentencia dictada por el tribunal competente, que en el caso sólo puede serlo el Tribunal de Arbitraje. Ahora bien, si se analiza con detenimiento el reglamento de policía se encuentra que los empleados administrativos están excluidos de los puestos de confianza de la propia jefatura, el cual comprende tan sólo a la oficialidad, a los policías, cabos y sargentos, incluidos en el personal de línea y quienes por sus funciones quedan sujetos a un régimen distinto, en el que prevalece la disciplina militar. Por ello estimar en forma diferente este régimen de trabajo implicaría otorgarle al artículo 4o. del Estatuto Jurídico un alcance uniforme que no tiene tratándose de los empleados propiamente dichos de la Policía Preventiva del Distrito Federal, porque al distinguirse dos grupos de servidores en ella, uno administrativo y otro militarizado, es indiscutible que por la naturaleza de las funciones que desempeña cada uno de ellos, de hecho se rigen por disposiciones diferentes. Tan es así, que los empleados administrativos, aun ostentando puestos de cabos o sargentos, según el departamento u oficina en donde se hallen asignados, no están obligados a cumplir con determinadas normas a que se encuentra sujeto el personal de línea, como lo son las llamadas ‘revistas’, el ‘acuartelamiento’, los ‘plantones’ o los ‘arrestos’ cuando incurren en algunas faltas, sino que sus actividades como las de cualquier otro servidor público, las desarrollan en una oficina."(31)

"TRABAJADORES DEL ESTADO, EMPLEADOS ADMINISTRATIVOS DE LA JEFATURA DE POLICÍA, NO CLASIFICADOS EMPLEADOS DE CONFIANZA.-En manera alguna puede aceptarse como de confianza un puesto de empleado administrativo, ya que el inciso C) de la fracción II, del artículo 4o. del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, no incluye a los empleados administrativos que laboran en la jefatura de policía, pues es preciso interpretar dicha disposición estatutaria relacionándola con el Reglamento de Policía Preventiva del Distrito Federal, en la cual se distingue entre personal de carrera, auxiliares y asimilados, definiéndose en el artículo 2o. del referido reglamento, cual es el personal de carrera. I. además en esta disposición reglamentaria que este personal queda comprendido por dos grupos de elementos, el de línea y el de servicios, formado el primero de ellos por todas aquellas personas a quienes se destina para evitar alteraciones del orden público y para intervenir como auxiliares en la represión de los actos que afecten a la integridad de las personas, la moral o las buenas costumbres, en tanto que el segundo está integrado por las personas que laboran en las oficinas y demás dependencias administrativas, no pudiendo inferirse que los empleados administrativos, quienes no desempeñan funciones de vigilante del orden, aun cuando ostenten la denominación de ‘policía’ deban ser considerados como miembros de la Policía Preventiva del Distrito Federal, para los efectos señalados en el estatuto, sino que por el contrario, se trata de personal que, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 del propio reglamento, debe ser permanente y el cual no puede ser destituido o inhabilitado, sino por sentencia de tribunal competente. Ahora bien, si se analiza con detenimiento dicho reglamento se encuentra que los empleados administrativos están excluidos de los puestos de confianza de la propia jefatura, el cual comprende tan sólo a la oficialidad, a los policías, cabos y sargentos, incluidos en el personal de línea y quienes por sus funciones quedan sujetos a un régimen distinto, en el que prevalece la disciplina militar. Por ello, estimar en forma diferente éste régimen de trabajo implicaría otorgarle al artículo 4o. del Estatuto Jurídico un alcance uniforme que no tiene tratándose de los empleados propiamente dichos de la Policía Preventiva del Distrito Federal, porque al distinguirse dos grupos de servidores en ella, uno administrativo y otro militarizado, es indiscutible que por la naturaleza de las acciones que desempeña cada uno de ellos, de hecho se rigen por disposiciones diferentes. Tan es así, que los empleados administrativos, aun ostentando puestos de cabos o sargentos, según el departamento u oficina en donde se hallen asignados, no están obligados a cumplir con determinadas normas a que se encuentra sujeto el personal de línea, como lo son las llamadas ‘revistas’, ‘acuartelamiento’, los ‘plantones’ o los ‘arrestos’ cuando incurren en algunas faltas, sino que sus actividades como las de cualquier otro servidor público, las desarrollan en una oficina."(32)

Sobre este último tema, la Segunda S. de este Alto Tribunal, atendiendo a las funciones que realizan los servidores públicos de las instituciones policiales, al resolver la contradicción de tesis 93/2012, determinó que sólo los miembros de las instituciones policiales que realicen efectivamente funciones de policía y estén sujetos al servicio profesional de carrera, se regirán por el régimen especial previsto en la aludida fracción XIII del Apartado B del artículo 123 constitucional, mientras que los diversos trabajadores administrativos se regularán en términos de la diversa fracción XIV del propio apartado B.(33)

Retomando la cronología que nos ocupa, conviene mencionar que en mil novecientos sesenta y tres,(34) se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del apartado "B" del artículo 123 constitucional y que la misma, en el último párrafo de la fracción II de su artículo 5o., previó que todos los miembros de los servicios policiacos y de tránsito, exceptuando quienes desempeñaren funciones administrativas, tendrían el carácter de trabajadores de confianza,(35) situación que desde luego genera inquietud en cuanto a si en efecto, los policías pueden tener dicho carácter o ser sólo considerados servidores públicos sujetos a leyes especiales, máxime que el texto vigente del citado precepto,(36) sigue considerando como trabajadores de confianza a empleados policiales y afines a la seguridad, como lo es el caso de los Ministerios Públicos; pero como ya fue apuntado, esta inquietud se resuelve también con lo resuelto en la contradicción de tesis 93/2012, ya citada.

Es relevante precisar que en mil novecientos setenta y dos, se incorporó a la fracción XIII que nos ocupa, un segundo párrafo que tuvo como fin el plasmar la obligación del Estado para proporcionar seguridad social a los miembros en activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, por conducto de un organismo al efecto encargado. El texto reformado, quedó redactado de la siguiente forma:

"Art. 123. ...

"...

"B)

"XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal de servicio exterior se regirán por sus propias leyes;

"(Adicionado, D.O.F. 10 de noviembre de 1972)

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este Apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y... ."

El precepto reformado, no modificó la naturaleza de la relación "no laboral" de los servidores públicos ahí beneficiados con una previsión de reconocimiento del derecho a recibir prestaciones de seguridad social, pues se mantuvo el supuesto específico de que las relaciones del Estado con este tipo de servidores públicos, serían reguladas por leyes específicas.

Tal reforma, desde luego, no implicó que sólo los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada pudieran tener tales prestaciones, y no los otros sujetos descritos en el precepto, esto es, los integrantes de los cuerpos de seguridad pública y del servicio exterior, sino sólo que, en su caso, esos beneficios, de concederse a estos últimos, tendrían que estar previstos en las leyes específicas aplicables a dichas funciones, en tanto que en el caso de los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada el referido derecho tenía una base constitucional expresa.

En la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, destaca el siguiente criterio que reconoció al supuesto previsto en la fracción XIII del apartado "B" del artículo 123 constitucional, como una "excepción" a lo señalado en el propio apartado. Esto es, la interpretación se dio en el sentido de que las relaciones con el Estado de los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad, así como del personal del servicio exterior, no se regularían por lo previsto en el citado apartado "B", sino en lo contemplado en las propias leyes aplicables a estas funciones:

"TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE CONFIANZA, COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS DERIVADOS DE LA RELACIÓN LABORAL DE LOS.-La situación jurídica de las personas que prestan sus servicios al Estado Federal, quedó definida, como garantía social, con la inclusión del Apartado ‘B’ del artículo 123 de la Constitución, que entró en vigor a partir del seis de diciembre de mil novecientos sesenta. El dispositivo anterior quedó colocado bajo el rubro general del propio artículo 123 que establece que el Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: ‘B’. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. El susodicho Apartado ‘B’ contiene las normas básicas aplicables a las relaciones de trabajo de todas las personas que presten sus servicios a las diferentes dependencias que integran el Gobierno Federal, con la única excepción contenida en la fracción XIII que señala que los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal de servicio exterior se regirán por sus propias leyes. La reglamentación de las bases anteriores está contenida en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. La fracción XIV del apartado constitucional en cita estableció que la ley reglamentaria determinará los cargos que serán considerados como de confianza, y agregó que las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social a que el propio precepto constitucional se refiere. Lo anterior significa, por una parte, que las personas que desempeñen cargos de confianza son trabajadores cuya calidad se encuentra reconocida por el propio Apartado ‘B’, y que gozarán de los derechos derivados de los servicios prestados en los cargos que ocupan, pues debe entenderse que la protección al salario debe hacerse extensiva, en general, a las condiciones laborales según las cuales deba prestarse el servicio, e igualmente a los derechos derivados de su afiliación al régimen de seguridad social que les es aplicable, de lo que resulta que la situación jurídica de estos trabajadores de confianza es la de estar protegidos por la propia disposición de la Carta Magna, excepto en lo relativo a derechos de carácter colectivo, y por lo que respecta a los derechos que derivan de la relación individual de trabajo sólo se encuentran excluidos de las normas que protegen a los trabajadores de base en cuanto a la estabilidad en el empleo, ya que estos derechos se encuentran consignados en la fracción IX del propio precepto en cita. En otras palabras, los trabajadores de confianza al servicio de los Poderes de la Unión gozan de los derechos que la Constitución concede a todos los trabajadores del Estado Federal, en lo que concierne a la relación individual de trabajo, excepto los relativos a la estabilidad en el empleo. Por otra parte, la disposición constitucional establece que los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje integrado según lo previene la ley reglamentaria, con excepción de los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores, que serán resueltos por el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En consecuencia las controversias derivadas de la relación de trabajo entre los titulares de las dependencias de los Poderes de la Unión y los trabajadores de confianza al servicio de las mismas, deben ser resueltos por el mencionado tribunal que es el único competente, constitucionalmente, para dirimir dichos conflictos, ya que el precepto en comento no los excluye y deben quedar comprendidos en el campo de su jurisdicción."(37)

Es en la Octava Época, que este Alto Tribunal, reconoce expresamente que la relación con el Estado de quienes se encuentran enmarcados en la fracción XIII del apartado "B" del artículo 123 constitucional, es de orden administrativo, criterios que, expresamente, surgieron con motivo de la función policial, en el siguiente sentido:

"POLICÍAS, COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA BAJA DEL SERVICIO DE LOS. CORRESPONDE AL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.-La relación Estado-empleado fue, en principio, de naturaleza administrativa, pero el derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón ‘sui géneris’. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos, a saber los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal de servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía preventiva del Distrito Federal constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, Apartado B, del artículo 123 constitucional y por el artículo 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con la administración pública sigue siendo de naturaleza administrativa y se rige por las normas, también administrativas, de la ley y reglamentos que les corresponden y que, por lo tanto, el acto de baja del servicio no es acto de particular sino de una autoridad, razones por las cuales el Juez de Distrito que debe conocer del juicio del amparo que se promueva contra dichos actos es el Juez de Distrito en Materia Administrativa, y no el de Materia Laboral."(38)

"POLICÍA FEDERAL DE CAMINOS, EXCLUSIÓN MIEMBROS DE LA, DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO.-El Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación adoptó el criterio mayoritario de que conforme a lo dispuesto por el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, quedan excluidos del régimen de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad y el personal del servicio exterior, respecto de los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y el Estado conserva su característica esencial de autoridad. En consecuencia, si de la lectura del Reglamento de la Policía Federal de Caminos se advierte que la estructura jerárquica militarizada de su organización corporativa sujeta a la disciplina militar y su funcionamiento tendiente a resguardar el orden en las vías federales y, eventualmente, a auxiliar al ejército mexicano, se llega al convencimiento de que dicho organismo es una corporación de seguridad pública, cuyo personal se encuentra militarizado, cabe concluir que la decisión del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje en el sentido de que un miembro de la policía mencionada carece de acción ante dicho tribunal para demandar su reinstalación en el puesto que desempeñaba, no es violatoria de garantías."(39)

Del criterio anterior, es posible también derivar que, cuando menos en ese momento, se consideró que, en los casos previstos, el Estado no adquiere frente al servidor público el carácter de patrón, sino de autoridad. Este tipo de criterios, más adelante superados -en lo que a esta última afirmación se refiere-, se reiteraron en similar sentido en la Novena Época, destacando como relevantes, los siguientes:

"POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.-La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito."(40)

"SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA Y PROTECCIÓN DEL ESTADO DE GUERRERO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE SUS CONFLICTOS CON LOS MIEMBROS DE UNA INSTITUCIÓN POLICIAL CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA ENTIDAD.-Del proceso legislativo que dio origen al decreto de reformas y adiciones al artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de la República (Diario Oficial de la Federación del 8 de marzo de 1999), se advierte que el Constituyente precisó que los miembros de las instituciones policiales se rigen por sus propias leyes y su relación con el Estado no es de naturaleza laboral, sino administrativa. Asimismo, el artículo 116, fracción VI, constitucional, faculta a las Legislaturas Locales para regular las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, pero sobre las bases determinadas en el propio artículo 123 y sus disposiciones reglamentarias. Por su parte, los artículos 42 y 44 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana del Estado de G., establecen que entre esa dependencia y sus servidores públicos existe una relación laboral regida por la Ley de Trabajo de los Servidores Públicos del Estado de G. N.ero 248, de cuyo artículo 113 se desprende que su aplicación corresponde al Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado, infiriéndose que dicho Tribunal, en principio, sería competente para conocer y dirimir las controversias entre los miembros de las instituciones policiales y la dependencia citada. Sin embargo, tales disposiciones no son acordes con los preceptos constitucionales citados, conforme a los cuales esa relación no es de naturaleza laboral sino administrativa y, en consecuencia, sus diferencias deben someterse a la jurisdicción concerniente a esta última materia, por lo que en atención al principio de supremacía establecido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe prevalecer ésta sobre las disposiciones referidas. En congruencia con lo anterior, si los artículos 118 de la Constitución Política; 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública N.ero 433 y 4 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N.ero 194, todas del Estado de G., instituyen la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer los procedimientos contenciosos de ese orden, suscitados entre las autoridades y los particulares, por afinidad, en observancia de la garantía prevista en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Federal, relativa a que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, ese órgano jurisdiccional debe conocer de los conflictos entre los miembros de una institución policial y la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, pues el vínculo administrativo en aquéllos los asimila a las contiendas en las cuales interviene y en razón de su especialidad, dicha jurisdicción es la más pertinente para conocer y resolver dichas controversias, resultando aplicables por analogía las tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicadas con los números 2a./J. 77/2004, 2a./J. 51/2001, 2a./J. 35/99, 2a./J. 82/98, 2a./J. 10/97, 2a./J. 32/96, 2a./J. 23/96, 2a./J. 77/95 y P./J. 24/95."(41)

"POLICÍAS MUNICIPALES. EL ARTÍCULO 5o., INCISO A), DE LA LEY NÚMERO 51 RELATIVA AL ESTATUTO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, DE LOS MUNICIPIOS Y DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS COORDINADOS Y DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE GUERRERO QUE LOS CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, EXCEDE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Antes de la reforma al citado precepto constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de marzo de 1999, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia de rubro: ‘POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.’ (A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Novena Época, Tomo I, Materia Constitucional, tesis 407, página 468), se pronunció en el sentido de que los grupos constituidos por los militares, los marinos, los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, incluidos en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, no son considerados constitucionalmente como trabajadores al servicio del Estado, sino que su relación con el poder público es de naturaleza administrativa. Por otra parte, del proceso de reformas que dio lugar al texto actual de la citada Norma Fundamental, se advierte que el Constituyente Permanente no tuvo la intención de modificar la naturaleza jurídica de la relación entre los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y miembros de los cuerpos policiales, considerándola laboral, sino que estimó más apropiado que el texto constitucional hiciera referencia específica a los agentes del Ministerio Público y a los miembros de las instituciones policiales, expresando claramente que los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización, lo que implica que se dejó intocada la naturaleza administrativa de la relación de esos grupos con el Estado. En ese sentido, se concluye que el artículo 5o. inciso a), de la Ley N.ero 51 relativa al Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, de los Municipios y de los Organismos Públicos Coordinados y Descentralizados del Estado de G. al considerar de confianza a los miembros de los cuerpos de policía, excede lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los excluye de la relación que se entabla con el Estado, la cual debe ser de índole administrativa y no laboral, de manera que al quedar excluidos de este régimen no puede estimarse que su cargo sea de confianza."(42)

"POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. SUS AGENTES PERTENECEN CONSTITUCIONALMENTE A UN RÉGIMEN ESPECIAL DONDE NO PUEDE RECLAMARSE LA POSIBLE AFECTACIÓN A DERECHOS LABORALES COMO EL DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO O CARGO O INMUTABILIDAD DE LAS CONDICIONES DE PERMANENCIA. Los agentes de la policía federal ministerial son empleados públicos nombrados mediante actos condición, que por virtud del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fueron excluidos de los derechos laborales de los trabajadores del Estado, pero particularmente carecen del derecho a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo, medida constitucional que se adoptó en congruencia con los principios del derecho internacional en la materia, particularmente en los artículos 9, punto 1, del Convenio 87 sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, aprobado el 17 de junio de 1948; y 1, puntos 2 y 3, del Convenio 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública aprobado el 27 de junio de 1978, ambos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en los que se recomendó la no inclusión como trabajadores estatales de militares, marinos, cuerpos de seguridad pública en los derechos laborales, como también se les excluyó de los derechos de estabilidad por las características peculiares de sus servicios públicos cuyo objeto es el establecimiento del orden, la estabilidad y defensa de la nación, o para su imagen interna, cuyo control requiere de una rígida disciplina jerárquica de carácter administrativo, una constante vigilancia y una movilidad de los cargos y servidores públicos en razón de las necesidades que se susciten para el Estado y que representa una medida de orden constitucional a la fecha y que reconoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia del Tribunal en P. P./J. 24/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, página 43, de rubro: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’ De todo lo anterior se sigue que la relación jurídica entre el Estado y un agente del servicio público de seguridad no es de trabajo, ni siquiera la que corresponde a un empleado de confianza como lo establece la jurisprudencia de la Segunda S. del alto tribunal 2a./J. 14/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., marzo de 1998, página 352, de rubro: ‘POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.’ por lo cual no pueden reclamar la posible afectación a derechos de estabilidad laboral ni la inmutabilidad de las condiciones de subsistencia de su nombramiento."(43)

"POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. LOS NOMBRAMIENTOS DE SUS AGENTES NO SON CONTRATOS DE TRABAJO SINO ‘ACTOS CONDICIÓN’. Los nombramientos a cargos públicos, como los de Policía Federal Ministerial, representan actos administrativos condicionados, también conocidos como ‘actos condición’, en virtud de que sus investiduras no se concretan mediante un acto unilateral (aunque sea discrecional) emitido por la persona facultada para hacer la designación, pues no puede imponerse obligatoriamente un cargo público a un administrado sin su aceptación, ni tampoco se trata de un contrato, porque el nombramiento no origina situaciones jurídicas individuales. Por ende, se trata de actos diversos en cuya formación concurren las voluntades del Estado y del particular que acepta el nombramiento, cuyos efectos no son fijar derechos y obligaciones recíprocas, sino condicionar la existencia del acto administrativo del que deriva el cargo a las disposiciones legales vigentes en las que se determinen abstracta e impersonalmente los derechos y obligaciones que les corresponden, de manera que esta modalidad representa una expresión de la voluntad de la administración pública mediante resolución, que se caracteriza porque su validez o extinción se relaciona necesariamente con acontecimientos futuros e inciertos que representan las condiciones a las cuales se subordina tanto el valor como la subsistencia del acto. Por tanto, los nombramientos de los agentes policiales, siendo actos condición, jurídicamente no pueden considerarse contratos de trabajo conforme a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que excluye a los miembros de los cuerpos de seguridad pública y policías de la aplicación de las normas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores, siendo esa expulsión el fin constitucional perseguido con la introducción de esa regulación, concretada mediante el decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 1960, en cuya exposición de motivos se mencionó que era necesario establecer bases constitucionales para un régimen protector de los empleados al servicio del Estado en términos semejantes -no iguales- a los previstos en el apartado A, por una parte, pero con la precisión, por la otra, de que de dicho estatus se haría la exclusión expresa de cuatro grupos: militares, marinos, miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, lo que a la fecha permanece a pesar de las reformas constitucionales posteriores."(44)

"POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. EL NOMBRAMIENTO Y LA PERMANENCIA EN EL CARGO DE SUS AGENTES NO SON SUSCEPTIBLES DE ANÁLISIS CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. El nombramiento de Policía Federal Ministerial representa un acto condición y, por ende, debe reconocerse que no tiene el efecto de fijar derechos ni obligaciones entre la persona designada y el Estado, sino de condicionar la existencia del acto al cumplimiento de las disposiciones legales existentes por parte de la persona destinataria, las que determinan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que le corresponden, aunado a que constitucionalmente los policías y el personal de seguridad pública se encuentran excluidos de los derechos de estabilidad en el empleo conforme a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, los nombramientos de los agentes policiales y su permanencia en dichos cargos representan cuestiones que no son susceptibles de análisis constitucional a través de la garantía de irretroactividad de la ley contenida en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que no pueden invocarse derechos adquiridos en ese ámbito, pues el acto condición se caracteriza por regir sobre la obligación de cumplimiento de las exigencias presentadas en términos de las leyes y exigencias de subsistencia vigentes, y la permanencia, al representar un estado de inmutabilidad y estancia en un mismo lugar. Esto es, se trata de un concepto referido hacia el futuro, ya que "permanecer" no es un concepto que actúe hacia el pasado ni afecta situaciones que pudieran constituir derechos adquiridos, sino que trata situaciones y acontecimientos que sólo se presentan en tiempo futuro, porque la satisfacción de requisitos para mantener dicho estado presupone que su contenido se satisfaga al porvenir, es decir, se trata de situaciones cuyo tiempo gramatical denota una acción, proceso o estado de cosas posteriores."(45)

"POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. CUANDO ALGUNA NORMA CALIFIQUE LABORALMENTE A SUS AGENTES COMO EMPLEADOS DE CONFIANZA, JURÍDICAMENTE NO PUEDE SER ENTENDIDA EN SU LITERALIDAD NI PODRÍAN RECONOCERSE ALCANCES PROPIOS DE ESTA CLASE DE TRABAJADORES. Los agentes de la Policía Federal Ministerial son empleados públicos nombrados mediante actos condición y regidos constitucionalmente por el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que los excluye como trabajadores de cualquier clase. Esta excepción está reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin que pase inadvertido que en algunos ordenamientos se les ha considerado incorrectamente como empleados de confianza, contradiciendo la regulación e interpretación constitucional. Incluso, preceptos con dichas características se han estimado inconstitucionales, como lo establece la jurisprudencia 2a./J. 14/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., marzo de 1998, página 352, de rubro: ‘POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.’ Por tanto, es inconcuso que cuando alguna norma califique laboralmente a dichos agentes policiales como empleados de confianza, jurídicamente no puede ser entendida en su literalidad ni podrían reconocerse alcances propios de esta clase de operarios, pues ello contravendría el sistema normativo constitucional establecido para el caso donde existe exclusión expresa del máximo orden jurídico que no admite ser contradicha ni entendida de manera diferente por provenir directamente del texto constitucional."(46)

"PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY ORGÁNICA RESPECTIVA, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 29 DE MAYO DE 2009, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La citada norma constitucional establece que los agentes del ministerio público se regirán por sus propias leyes y que podrán ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos de permanencia o removidos por causa de responsabilidad; esta regla se encuentra dirigida a aquellos que realizan la función establecida en los artículos 21 y 102, apartado A, de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el Constituyente Permanente previó un régimen específico para los agentes del Ministerio Público que se ubican en una posición fundamental en la procuración de justicia y, por ende, en la conformación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Ahora, el artículo 19 de la Ley Orgánica mencionada, en tanto dispone que serán removidos libremente por el Procurador General de la República los directores generales, entre los cuales se ubica el de Visitaduría, no contraviene la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, porque si bien el Director General de Visitaduría de la Procuraduría General de la República es agente del Ministerio Público de la Federación, conforme al numeral 4, fracción VIII, inciso l), del Reglamento de la Ley Orgánica citada, debe considerarse que ostenta ese carácter por disposición legal, como lo ordena el precepto 13, antepenúltimo párrafo, de la mencionada Ley Orgánica y, por ello, no forma parte del Servicio Profesional de Carrera, ni puede exigirse el seguimiento de procedimiento alguno para su remoción; pues incluso representa una autoridad jerárquicamente superior de los agentes del Ministerio Público de la Federación, debido a que sus funciones, entre otras, son verificar el cumplimento de la Constitución y de las leyes que de ella emanen, de la normativa interna de la Procuraduría a través de visitas de control y evaluación técnico-jurídicas y de seguimiento de las unidades administrativas y órganos de la Procuraduría, a través de sus agentes del Ministerio Público de la Federación Visitadores. En consecuencia, la remoción libre que prevé el artículo 19 de la ley orgánica aludida para los directores generales de la Procuraduría General de la República, en el caso específico del de Visitaduría, no se opone a la norma constitucional mencionada."(47)

Durante la Novena Época surgió una nueva modificación al precepto constitucional que nos ocupa, publicada en mil novecientos noventa y nueve, en los términos siguientes:

"Art. 123. ...

"B)

"(Reformado primer párrafo, D.O.F. 8 de marzo de 1999)

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"... .".

Dicha reforma, tuvo por objeto precisar que los miembros del Ministerio Público y los de la policía que lo auxilia, son parte de las instituciones de seguridad pública y se rigen por sus propias leyes, como puede observarse, en lo conducente, de la exposición de motivos correspondiente:

"Procesos legislativos

"Exposición de motivos

"Cámara de origen: senadores

"Exposición de motivos

"México D.F., a 10 de diciembre de 1997

"Iniciativa del ejecutivo

"CC Secretarios de la Cámara de Senadores del

"H. Congreso de la Unión

"Presentes.

"Uno de los principales compromisos del Ejecutivo Federal a mi cargo es el sustancial mejoramiento del sistema de justicia en nuestro país.

"Desde el inicio de la presente administración se han impulsado profundas reformas tendientes a fortalecer las instituciones encargadas de la procuración e impartición de justicia, a fin de brindar mayor seguridad jurídica a los particulares en el goce de sus derechos y el ejercicio de sus libertades, incrementar el acceso a la justicia y garantizar que las autoridades actúen con apego a la ley.

...

"Otro de los campos en los que se requiere una actuación decisiva de los poderes de la Unión, es el relativo al régimen jurídico de los cuerpos de seguridad pública.

"En el año de 1994 se adicionó, en el artículo 21 constitucional, el concepto de seguridad pública, la cual es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y municipios, en las respectivas competencias que la misma Constitución señala.

"La seguridad pública, ejercida por los cuerpos de seguridad pública, tiene por objeto salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. En consecuencia, es una función esencial para el desarrollo nacional y la convivencia armónica de la sociedad.

"Congruente con ello, la Constitución establece, de manera categórica. que la actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

"Sin embargo, es necesario reconocer que el objetivo de la seguridad pública no se ha cumplido cabalmente. En diversas ocasiones la sociedad y gobierno han manifestado su rechazo hacia la actuación de los malos elementos de los cuerpos de seguridad pública, quienes lejos de proteger y brindar seguridad a la ciudadanía, han aprovechado sus cargos para ofenderla, ya sea propiciando la impunidad o bien cometiendo ilícitos.

"Además, esos malos elementos han deteriorado gravemente la confianza de la población en estas instituciones, perjudicando con ello el buen nombre y actuación de aquellos elementos que, por el contrario, observan una conducta integra, cumplen con profesionalismo sus funciones e inclusive sacrifican su vida en el desempeño de sus deberes.

"La fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional dispone que tos miembros de los cuerpos de seguridad pública, al igual que los militares, marinos y personal del servicio exterior, se rigen por sus propias leyes. Sobre el particular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que estos cuatro grupos mantienen una relación de carácter administrativo con el Estado y no así de naturaleza laboral, como la del resto de los servidores públicos. En tal virtud, los miembros de tos cuerpos de seguridad pública no tienen los derechos laborales consagrados en el resto del citado artículo constitucional y sólo gozan de los beneficios que sus leyes respectivas les confieren.

"Ahora bien, algunas de estas leyes otorgaron a los miembros de instituciones encargadas de la seguridad pública, diversos beneficios como la permanencia en el cargo y establecieron un complejo sistema para la separación del mismo. Ello es aplicable aun y cuando no se satisfacen las mínimas aptitudes para realizar las importantes funciones que tienen asignadas, en detrimento de los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez que deben regir su actuación.

"Lo anterior, ha propiciado que estos malos elementos abusen de un recurso tan noble como el juicio de garantías, para hacer prevalecer sus intereses particulares por sobre el interés de la nación, a fin de continuar aprovechando el cargo que ocupan para atentar la impunidad y la corrupción.

"En tal virtud, resulta indispensable someter el interés particular de los miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales al de la sociedad a la que deben proteger. Para lograr lo anterior, la presente iniciativa pretende dejar en claro que el alto interés nacional no está limitado al interés particular de dichos servidores públicos.

"En este contexto, la iniciativa propone establecer un marco constitucional que permitiría, por una parte, cumplir con el objeto de los sistemas de carrera de las instituciones de seguridad pública y, por la otra, contar con los mecanismos necesarios para remover libremente a aquellos servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en el cargo.

"De esta manera, en la legislación secundaria habrán de mantenerse, por una parte las ventajas que ofrecen los sistemas de carrera en lo relativo a la selección, ingreso, formación, capacitación, profesionalización, desarrollo, actualización, promoción, reconocimiento y separación de los miembros de las instituciones de seguridad pública y policiales y, por la otra, se regularía la libre remoción de quienes hubieran dejado de cumplir con requisitos de permanencia.

"Por lo antes expuesto, se somete a la consideración de esa Soberanía una propuesta de reforma a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución.

"Actualmente, el primer párrafo de la citada disposición señala que los miembros de los cuerpos de seguridad pública se rigen por sus propias leyes. Dicho precepto ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que tales cuerpos comprenden a los agentes del Ministerio Público y a la policía que los auxilia, además de otras instituciones encargadas de la función de seguridad pública. En este sentido, y a fin de evitar confusiones, se propone modificar el párrafo primero de la fracción XIII, únicamente para precisar que los miembros del ministerio público y los de la policía que lo auxilia, son parte de las instituciones de seguridad pública y se rigen por sus propias leyes.

"Asimismo, de aprobarse la iniciativa, se adicionaría a la fracción XIII un último párrafo que pondría la libre remoción del cargo de aquellos miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales que no cumplan con los requisitos que las leyes, vigentes en el momento de la remoción, señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que, en ningún caso, proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa utilizado para combatir el acto.

"Se reitera que no se trata de eliminar los beneficios de la carrera judicial. Los buenos elementos las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida sociedad. Sin embargo estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y, corrompan las instituciones.

"A fin de propiciar la efectividad de la reforma se propone señalar, en el artículo tercero transitorio, que las disposiciones expedidas con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto no conceden derecho a los miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales a la permanencia en el cargo, y así estar en posibilidad de remover libremente y sin posibilidad de reinstalación, a aquellos servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia necesarios para el óptimo desempeño de sus funciones.

"Por lo antes expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes, ciudadanos secretarios, me permito someter a consideración del Honorable Congreso de la Unión la presente Iniciativa de

"Decreto que reforma los artículos 16, 19, 20, 22 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Único.-Se reforma el segundo párrafo del artículo 16; se reforma el primer párrafo se adiciona un segundo párrafo y los dos subsecuentes pasan a ser tercero y cuarto párrafos del artículo 19; se adiciona un antepenúltimo párrafo y se recorren en su orden los dos siguientes al artículo 20; se adiciona un último párrafo del artículo 22; se reforma el primer párrafo y se adiciona un tercer párrafo a la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

"Artículo 123. ...

"A....

"I a XXXI

"B....

"I a XII.

"XIII. Los militares, marinos, miembros de las instituciones de seguridad pública, los del ministerio público y los de la policía que lo auxilia, así como el personal del servicio exterior se regirán por sus propias leyes.

".....

"Los miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales, de los municipios, entidades federativas y gobierno federal, podrán ser removidos libremente de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que en ningún caso proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa utilizado para combatir el acto. En su caso, sólo procederá indemnización.

"...

"XIII Bis. y XIV...

"Transitorio

"México, Distrito Federal, a los nueve días del mes de diciembre de mil novecientos noventa siete

"Sufragio efectivo. No reelección el presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

"E.Z.P. de León".

Es evidente que la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, no tuvo por finalidad eliminar el carácter administrativo de la relación del Estado con los cuerpos de seguridad y demás sujetos previstos en la fracción XIII del apartado B del artículo 123, sino más aún, reconocer tal naturaleza e incorporar a la misma a los agentes del Ministerio Público y a la policía que le auxilia.

De igual forma, en el marco precisamente de ese orden "administrativo", la reforma constitucional previó una restricción constitucional expresa relacionada con la permanencia de los miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales tanto del ámbito federal, como del local, lo cual es relevante, pues no tratándose, necesariamente, de personal de confianza, era necesario precisar cuál sería el principio de permanencia en el servicio aplicable a este tipo de servidores públicos.

Así, no sólo se precisó que este tipo de servidores públicos podrían ser removidos libremente de su cargo de no cumplir con los requisitos previstos en las leyes aplicables, sino también, que no podrían ser reinstalados o restituidos en sus puestos.

Por tanto, el precepto constitucional modificado en mil novecientos noventa y nueve, siguió reconociendo una naturaleza especial "no laboral" a este tipo de servidores públicos; lo que no impide que puedan reconocerse algunas prestaciones o beneficios a favor de los mismos.

De hecho, el que determinados servidores públicos, entre ellos los policías, deban regularse por sus propias leyes, no implica en ningún sentido el que los mismos carezcan de derechos o de garantías, sino sólo que sus derechos y obligaciones estarán referidos en una ley de naturaleza especializada.

No puede negarse que quienes se desempeñan en este tipo de instituciones, más allá de las obligaciones especiales que les son inherentes, bajo determinadas circunstancias ponen en peligro su salud y su vida al servicio de la sociedad, lo que incluso, podría justificar prestaciones adicionales o de naturaleza especial acorde a la función que desempeñan.

Así, se estima que quienes están contemplados en la fracción XIII del apartado "B" del artículo 123 constitucional, deben regularse, precisamente, por sus propias leyes, pues así lo exige la naturaleza especial de su función, la cual, impone condiciones sui generis tanto en términos de disciplina, vigilancia, rendición de cuentas y demás obligaciones, como en términos de derechos, pues se trata de servidores públicos sujetos a términos especiales de horario, estrés, seguridad y demás aspectos inherentes al servicio prestado, mismo que exige un trato diferenciado del Estado y de la propia sociedad a la que se sirve.

Es por ello que la Ley Fundamental establece en la porción normativa que nos ocupa, un régimen excepcional de trato a quienes sirven a la patria en posiciones de alto riesgo como las de seguridad pública, pues finalmente, se trata de personas que poniendo en grave riesgo su seguridad y su vida, sirven a la sociedad en busca de preservar el orden y la paz pública, así como en consecuencia, protegen los derechos y libertades de los integrantes de la sociedad, lo que desde luego, exige a la vez condiciones de servicios especiales, así como derechos y obligaciones propias de la función que se desempeña. Los derechos que se concedan en las leyes específicas que rijan a los miembros de las instituciones policiales, tendrían que buscar, precisamente, compensar la ausencia de derechos de orden laboral a quienes se desempeñen en este tipo de servicios.

Con tal espíritu, en una diversa reforma constitucional del año dos mil ocho, nuevamente se hicieron precisiones a la porción normativa que nos ocupa, tanto para incluir a los agentes del Ministerio Público y peritos, en el supuesto de excepción a la permanencia en el servicio contenida en el segundo párrafo del propio artículo 123, apartado "B", fracción XIII, de la Carta Magna, como para prever a favor de los mismos sistemas complementarios de seguridad social:

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social. ..."

La intención de la reforma arriba citada, puede apreciarse de mejor forma de una lectura del Dictamen que en la Cámara de Origen se emitió con respecto a la respectiva iniciativa:

"Procesos legislativos

"Dictamen/origen

"Diputados

"Dictamen

"México, D.F., a 11 de diciembre de 2007.

"Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Honorable Asamblea:

"A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, les fueron turnadas diversas iniciativas con proyecto de decreto que reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 73, 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45 numeral 6 incisos f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, 56, 60 y 88, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración de los integrantes de esta honorable asamblea el presente dictamen, basándose en los siguientes

"Antecedentes

"...

"Consideraciones

"En razón de su contenido, todas las iniciativas enunciadas en los antecedentes, han sido dictaminadas de manera conjunta, por coincidir con la materia del presente dictamen.

"Artículo 123

"Los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, constituyen el pilar sobre el cual debe conducirse todo servidor público. Ello es particularmente importante tratándose de los miembros de las instituciones policiales, de la procuración de justicia y la investigación de los delitos.

"La intención de contar con agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables, que puedan combatir de forma profesional, ética y efectiva la delincuencia, es una preocupación que dio origen a la reforma al artículo 123 constitucional de fecha 3 de marzo de 1999. En esa ocasión el constituyente pretendió incorporar mecanismos más eficientes para separar de la función a los elementos que, por cualquier circunstancia, se apartaran de los principios rectores de la carrera policial. Al efecto, se señaló que: ‘Los buenos elementos de las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida por la sociedad. Sin embargo estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y, corrompan las instituciones’.

"Lo anterior buscaba remover de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia a los malos elementos, sin que procediese su reinstalación, cualquiera que hubiera sido el sentido de la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa promovido y, en caso de que aquélla resultara favorable para los quejosos, sólo tendrían derecho a una indemnización.

"Sin embargo, posteriormente diversos criterios judiciales permitieron, de hecho, la reinstalación de dichos elementos a sus cargos. Ello debido a que, las sentencias de amparo, aun y cuando sean sólo para efectos, producen como consecuencia que las cosas regresen al estado en que se encontraban y, por consecuencia, a que el mal servidor público permanezca en la institución.

"Ante ello, la intención de la presente reforma a la fracción XIII del apartado B del artículo 123, es determinar que en caso de incumplir con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o al incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, los agentes del ministerio público, los peritos, y los miembros de las instituciones policiales de la federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios serán separados o removidos de su cargo sin que proceda, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución en sus cargos. Esto es, que aun y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En cambio, en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado con una indemnización.

"Se ha considerado importante incluir a los agentes del Ministerio Público y peritos en esta previsión constitucional, en la medida que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, la ética y eficiencia plena en sus ámbitos laborales.

"La confiabilidad de los dictámenes periciales constituye un elemento trascendental para las resoluciones del órgano jurisdiccional en su ámbito de competencia, y en su caso, le permite a la autoridad ministerial perfeccionar la integración de las indagatorias para una mejor persecución de delitos, en tanto que a la persona imputada le otorga mayores mecanismos de defensa ante una posible imputación infundada.

"Por todo lo anterior, se propone hacer aplicable a los servicios periciales, los cuales ya cuentan con la motivación de un servicio de carrera, el régimen constitucional previsto para Ministerios Públicos y policías, en cuanto a los sistemas de separación, cese o remoción.

"Como medida de combate a la corrupción en las instituciones policiales y de procuración de justicia, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia, que es pieza fundamental en el espíritu de la reforma.

"Como podrá observarse, esta reforma propicia un sano equilibrio entre, por un lado, la necesidad de mantener un servicio de carrera, necesario para motivar al personal a tener una expectativa de profesionalización y crecimiento y, por el otro, el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y ensucian y dañan a las instituciones.

"Finalmente, de conformidad con la iniciativa de reforma a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, presentada el pasado 15 de noviembre, ante el pleno del Senado de la República, se retoma como prioridad elevar el nivel de calidad de vida de los agentes del Ministerio Público, miembros de corporaciones policiales y peritos, así como de sus familias y dependientes, mediante sistemas complementarios de seguridad social que podrán establecer las autoridades del gobierno federal, de las entidades federativas y de los municipios a favor de ellos.

"Por lo anteriormente expuesto, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, sometemos a la consideración de esta Asamblea, el siguiente proyecto de:

"Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Único. Se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"Apartado A.

"Apartado B.

"I. a XII.

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del ministerio público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del ministerio público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del ministerio público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones.

"XIII bis. a XIV.

"Transitorios

"Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo dispuesto en los artículos transitorios siguientes."

La reforma de dos mil ocho, confirma la hipótesis de que el hecho de que quienes prestan servicios de seguridad, estén sujetos a una relación de orden administrativo y no laboral, no implica que dichos servidores públicos cuenten con menores derechos que quienes sí tienen una relación laboral, sino, únicamente, que el régimen o naturaleza jurídica de la relación es distinta, lo que puede justificar derechos y obligaciones especiales, previstos en una ley especializada, sin perjuicio de que algunos de estos derechos y obligaciones, se han plasmado constitucionalmente para mayor claridad.

En la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación, se han emitido al momento algunos criterios que reiteran lo antes expresado, en cuanto a la naturaleza administrativa de la relación que nos ocupa, destacando al efecto, los siguientes:

"AGENTES DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DE TABASCO. SU RELACIÓN JURÍDICA CON EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en diversas jurisprudencias que los grupos constituidos por militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales, a que se refiere la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tienen una relación de naturaleza administrativa con el poder público, debido a que al diferenciar a ese grupo de servidores públicos en las reglas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores y precisar que deberán regirse por sus propias leyes, la citada disposición constitucional los excluye de la aplicación de las normas de trabajo para los servidores públicos del Estado. En congruencia con lo anterior, se concluye que la relación jurídica entre los agentes de policía y el Estado de Tabasco y sus Municipios es de naturaleza administrativa, pues si bien a las Legislaturas Estatales corresponde regular las relaciones de sus trabajadores, sobre las bases del artículo 123 constitucional, conforme al artículo 116, fracción VI, de la Norma Suprema, al hacerlo deben respetar la exclusión prevista en el apartado B, fracción XIII, de aquel numeral, respecto de los miembros de las instituciones policiales, tal como lo dispone el artículo 39 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Tabasco."(48)

"MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. LA PROHIBICIÓN DE REINCORPORARLOS AL SERVICIO CONSTITUYE UNA RESTRICCIÓN CONSTITUCIONAL NO SUSCEPTIBLE DE REVISIÓN. La citada prohibición prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de la República, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, no da lugar a que pueda emprenderse un ejercicio de armonización o de ponderación entre derechos humanos, pues al ser una restricción constitucional es una condición infranqueable que no pierde su vigencia ni aplicación, la cual constituye una manifestación clara del Constituyente Permanente, que no es susceptible de revisión constitucional, ya que se trata de una decisión soberana del Estado Mexicano."(49)

Este último criterio de la Segunda S. es relevante, pues del mismo se deriva consistentemente el que lo previsto en la porción normativa que nos ocupa de la Carta Magna, constituye una "restricción constitucional" que no es susceptible de revisión constitucional a partir de un ejercicio de armonización o de ponderación entre derechos humanos.

Conviene citar que el texto vigente de la porción normativa que nos ocupa de la Carta Magna, deriva de una reforma publicada en dos mil dieciséis, lo que si bien ocurre en fecha posterior al inicio del presente expediente, resulta relevante para la mejor comprensión de la evolución del citado precepto y de su estado actual:

"Artículo 123.

"...

"Apartado B. ...

"(Reformada, D.O.F. 18 de junio de 2008)

XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

Las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones."

Esta última reforma tuvo como único objetivo ajustar la redacción del precepto a la reforma constitucional que estableció un régimen constitucional para la Ciudad de México, eliminándose en consecuencia la referencia al Distrito Federal.

Finalmente, es conveniente destacar criterios relevantes que sobre la materia, ha fijado la Segunda S. de este Alto Tribunal, en similares análisis de la evolución legislativa y jurisprudencial del tema en estudio:

• La relación que se establece entre el Estado y los servidores públicos referidos en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional es de índole administrativa; sin embargo, a fin de conciliar dicho régimen de excepción con el demás marco normativo, sea constitucional, sea secundario, se ha procurado matizar tal afirmación para efecto de aducir que tal naturaleza deviene propiamente de la naturaleza de las normas que rigen tales vínculos; el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional prevé que los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales se rigen por sus propias normas, excluyendo la aplicación de los derechos generales del apartado B y, en consecuencia, de la aplicación, en principio, de la legislación secundaria de mérito, a saber, la ley burocrática y, por mayoría de razón, de la Ley Federal del Trabajo.

• Empero, la Segunda S., en ejercicio de esa labor interpretativa, ha reconocido que, para efecto, por ejemplo, de la procedencia del juicio de amparo en contra de los actos del Estado dentro de estas relaciones "administrativas", aquél no actúa en calidad de autoridad, sino en un "plano de coordinación", en tanto que, se exige, se agote la instancia respectiva, para efecto de promover el juicio constitucional, actualizándose la excepción cuando el acto reclamado sea el acuerdo de inicio del procedimiento, puesto que tal criterio responde a la irreparabilidad del daño que se ocasiona al servidor público si se inicia el procedimiento y se le separa de su cargo, en virtud de que no podrá ser posible, aun ante lo injustificado de tal separación, reincorporarlo al servicio, al existir una restricción constitucional.(50)

• La Segunda S. ha reconocido la aplicación de la suplencia de la queja a favor de los policías en términos del artículo 79 de la Ley de Amparo, que establece que, la aludida figura opera "[... En materia laboral, en favor del trabajador, con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o por el derecho administrativo. En este rubro, se ha precisado que la figura de la suplencia sólo procede en tratándose de los miembros de las instituciones policiales, cuando el procedimiento se circunscriba a la permanencia del servidor público en su cargo, mientras que aquélla no operará cuando se trate de procedimientos disciplinarios, en tanto que en éstos, el Estado precisamente actúa en su calidad de supra a subordinación, es decir, como autoridad (ejercicio del ius puniendi)].(51)

• Asimismo, la propia Segunda S. de este Alto Tribunal, ha matizado los criterios sobre la naturaleza de las relaciones entre los miembros de las instituciones policiales y el Estado para efecto de no desconocer que, en ocasiones, es posible, con la finalidad de conceptualizar la indemnización prevista en el párrafo segundo de la fracción XIII del Apartado B del precepto 123 constitucional, la aplicación de lo establecido en las diversas fracciones del citado apartado B, e incluso del Apartado A -así como de su ley reglamentaria Ley Federal del Trabajo-, para concluir que dicha indemnización comprende el pago de 3 meses y 20 días por año efectivamente laborado.(52) Esto, no por considerar que la relación se torna laboral, sino atendiendo a criterios de equidad respecto de situaciones jurídicas similares, ante la ausencia de norma expresa.

De lo argumentado hasta este momento, es posible concluir que antes de la reforma de cinco de diciembre de mil novecientos sesenta, la relación entre los trabajadores y el Estado no era considerada de naturaleza laboral, sino administrativa, derivado ello, entre otras cosas, de la distinta manera de acceso al puesto para un servidor público, frente al de un trabajador privado; el primero como consecuencia de un acto administrativo de nombramiento (acto condición), el segundo como consecuencia de la celebración de un contrato o de la simple realización en el tiempo de un trabajo personal subordinado.

Incluso, el apartado "B" del artículo 123 constitucional adicionado en mil novecientos setenta, deriva de la idea de equiparar la relación del Estado con sus trabajadores, a una relación de trabajo, pero precisamente partiendo de la diferencia que existe entre empleados del Estado y trabajadores en general.

En el proceso legislativo de la reforma citada es sencillo identificar su finalidad:

"... la necesidad de comprender la labor de los servidores públicos dentro de las garantías al trabajo que consigna el antes citado artículo 123, con las diferencias que naturalmente se derivan de la diversidad de las situaciones jurídicas."

En el propio proceso legislativo de esta reforma de mil novecientos sesenta no se hace referencia a la exclusión de ciertas categorías de servidores públicos ni al mantenimiento de una naturaleza diversa de la relación de ciertos grupos de estos servidores con el Estado; sin embargo, la diferencia se hace expresa en el texto constitucional aprobado, particularmente en la fracción XIII del apartado B) del artículo 123, en donde se establece que cuatro de estos grupos deben regirse por sus propias leyes: militares, marinos, cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior.

Es la Suprema Corte de Justicia, mediante jurisprudencia, en una interpretación de esta fracción XIII, la que como arriba se ha ilustrado, mantiene la naturaleza administrativa de la relación de esos cuatro grupos con el Estado.

Lo anterior, en principio, deja a los citados grupos de servidores públicos (considerados en la fracción XIII), fuera de la cobertura de los derechos laborales del apartado "B" del artículo 123. El criterio se contiene en la tesis P./J. 24/95, arriba transcrita, de rubro: "POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA."(53) -postura que se ha reiterado hasta la presente Décima Época-, aunque conviene aclarar que, en suma, si bien ha prevalecido la idea de que los funcionarios referidos en la propia fracción XIII, están regulados en un régimen distinto al del resto de los servidores públicos, esto es, que no están sujetos a una relación simple y pura de servidor público y Estado, lo cierto es que dicha relación, en el caso, por su especialidad y características propias, presenta matices administrativo-laborales.

Es importante describir que el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 24/95, derivó de una serie de siete conflictos competenciales resueltos en la Octava Época, sobre si el Juez competente para resolver conflictos de un acto de baja del servicio de policías, era el Juez en Materia Administrativa o en materia laboral. Éstos tuvieron como resultado la tesis aislada antes citada S/N de rubro: "POLICÍAS, COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA BAJA DEL SERVICIO DE LOS. CORRESPONDE AL JUEZ DE DISTRITO DE MATERIA ADMINISTRATIVA."(54)

Posteriormente, en la reforma constitucional del ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, se modificó la fracción XIII, para incluir los grupos del Ministerio Público y de la policía que lo auxilia; lo que se vuelve a modificar en la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho, para quedar los seis grupos enunciados de la siguiente manera: militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales.

Ahora bien, de un análisis de las razones esgrimidas por esta Suprema Corte para dejar fuera a estos grupos de la protección del apartado B del artículo 123, podemos inferir que el artículo delega y mandata al legislador ordinario la posibilidad de regular a estos grupos mediante sus propias leyes. Así, de manera clara, es la Suprema Corte de la Octava Época que al interpretar una habilitación constitucional al legislador ordinario para la emisión de leyes propias para cada uno de estos grupos, la que decide con gran claridad que la naturaleza de éstos es administrativa y no es laboral, cuestión que hasta la presente Décima Época se mantiene.

Es así que, actualmente, la fracción XIII debe continuarse interpretando en el sentido que, aun cuando está dentro del apartado "B", y que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado, lo cierto es que está estableciendo un régimen especial y de exclusión de las personas mencionadas en esta fracción, que son los militares, los marinos, el personal del servicio exterior, los agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales.

Por tanto, el artículo 123, apartado "B", fracción XIII, debe entenderse en el sentido de que los seis grupos enunciados se regirán por sus propias leyes y se encuentran bajo un régimen de exclusión del propio apartado, sujeto a restricciones constitucionales expresas e implícitas. Expresas en lo que se refiere al rubro de permanencia, e implícitas en lo que se refiere a lo que cada ley especial prevea respecto a cada grupo regulado.

Recordemos que este artículo, en la reforma de mil novecientos noventa y nueve, determina una restricción constitucional muy importante en el sentido de que este tipo de servidores públicos no podían, aun cuando obtuvieran una sentencia favorable, ser reinstalados.

Entonces, la idea fundamental de este régimen de exclusión es particularmente el que este tipo de servidores públicos no pertenece a ninguna de las situaciones en las que está regulado ni el apartado "A" ni el apartado "B", sino que se establece una regulación específica, en relación con sus propias leyes, mismas que tendrían además que considerar las bases que la propia fracción XIII que nos ocupa contiene y ha empezado a desarrollar con mayor precisión.

Ahora bien, el que este tipo de servidores públicos no cuenten con derechos laborales propiamente dichos, no impide como se ha dicho, que puedan gozar de garantías mínimas en el desempeño de su función y, por ello, la fracción en análisis ha concedido a este tipo de servidores públicos determinadas prestaciones e incluso, el derecho a una posible indemnización. Prestaciones que desde luego, pueden ampliarse o precisarse en la ley especial correspondiente.

Conviene en ello citar la tesis 2a./J. 8/2013 (10a.), de la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se afirma que los policías tienen una relación administrativa con el Estado, lo cual los excluye del régimen de trabajo:

"AGENTES DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DE TABASCO. SU RELACIÓN JURÍDICA CON EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en diversas jurisprudencias que los grupos constituidos por militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales, a que se refiere la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tienen una relación de naturaleza administrativa con el poder público, debido a que al diferenciar a ese grupo de servidores públicos en las reglas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores y precisar que deberán regirse por sus propias leyes, la citada disposición constitucional los excluye de la aplicación de las normas de trabajo para los servidores públicos del Estado. En congruencia con lo anterior, se concluye que la relación jurídica entre los agentes de policía y el Estado de Tabasco y sus Municipios es de naturaleza administrativa, pues si bien a las Legislaturas Estatales corresponde regular las relaciones de sus trabajadores, sobre las bases del artículo 123 constitucional, conforme al artículo 116, fracción VI, de la Norma Suprema, al hacerlo deben respetar la exclusión prevista en el apartado B, fracción XIII, de aquel numeral, respecto de los miembros de las instituciones policiales, tal como lo dispone el artículo 39 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Tabasco."(55)

Para ello véase también la tesis de rubro y contenido siguiente: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. NO OPERA TRATÁNDOSE DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, YA QUE LA RELACIÓN QUE TIENEN CON EL ESTADO NO ES DE NATURALEZA LABORAL, SINO ADMINISTRATIVA.-El artículo 76 bis, fracción IV, de la Ley de Amparo señala que las autoridades que conozcan del juicio de amparo en materia laboral deberán suplir la queja deficiente en los conceptos de violación de la demanda y en los agravios sólo cuando se trate de la parte obrera. En congruencia con lo anterior y tomando en consideración que el Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en la tesis de jurisprudencia P./J. 24/95, de rubro: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, página 43, que la relación Estado-empleado en el caso de los militares, marinos, cuerpos de seguridad pública y del personal del servicio exterior es de naturaleza administrativa, se concluye que la suplencia prevista en la citada fracción no opera tratándose de los miembros de los cuerpos de seguridad pública, pues aun cuando el acto reclamado emana de un tribunal burocrático, el vínculo existente entre aquéllos y el Estado no es de carácter laboral, sino administrativo."(56)

En suma, los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales:

a) No tienen una relación de tipo laboral con el Estado, sino una relación de índole administrativa, aunque ésta, por su especificidad, puede presentar matices administrativos-laborales.

b) Están excluidos de la aplicación de los derechos generales del apartado B del artículo 123 constitucional, y, en consecuencia, de la aplicación, en principio, de la legislación secundaria respectiva, a saber, de la ley burocrática y, por mayoría de razón, de la Ley Federal del Trabajo; lo que no excluye que las leyes que les rigen, prevean garantías mínimas en la prestación de sus servicios y otros derechos que puedan ser incluso afines a las prestaciones que se otorgan en el derecho laboral burocrático, pero que tienen naturaleza administrativa y no laboral; y,

c) No gozan por tanto de derechos laborales colectivos de rango constitucional como el de huelga o el de formar sindicatos para la defensa de sus intereses comunes, lo que no impide que las leyes que les rigen, puedan considerar derechos o garantías afines a la protección y defensa de sus propios derechos e intereses.

Lo anterior es acorde a lo pactado por México en el Convenio N.ero 87, relativo a la Libertad Sindical y a la Protección al Derecho Sindical,(57) aprobado en mil novecientos cuarenta y ocho, y ratificado por México el primero de abril de mil novecientos cincuenta, en el que se deja a los Estados firmantes, la libertad de determinar hasta qué punto se aplicarían a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas en el propio convenio, situación que el Estado Mexicano, resolvió en la porción normativa en análisis, en el sentido de no considerar a los mismos en el contexto de una relación laboral que hiciere aplicables dichas garantías, lo que no descarta el que, como se ha mencionado, puedan en las leyes que les rigen, establecerse garantías afines u otro tipo de garantías específicas pero de orden administrativo y no laboral:

"Artículo 9.

"1. La medida en que las garantías previstas en el presente Convenio se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía se determinará por la legislación nacional.

"2. De conformidad con los principios establecidos en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, la ratificación de este Convenio por un miembro no deberá considerarse como si afectara a cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo ya existentes, que concedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía garantías previstas en el presente Convenio."

De hecho, para el cálculo de la indemnización que, en su caso, corresponda en términos de la fracción XIII, apartado "B" del artículo 123 constitucional, la Segunda S. de este Alto Tribunal, como ya se dijo, ha reconocido que tiene carácter prioritario al respecto, establecido en la legislación especializada que regula a los grupos de servidores públicos a que se ha hecho referencia, sobre lo que pudiese plasmar la Carta Magna, respecto de trabajadores en general o trabajadores del Estado, aunque a falta de lo previsto en la ley correspondiente, sí resulta necesario acudir a una interpretación constitucional:

"SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los servidores públicos enunciados en el referido dispositivo (agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios) el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fue objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normatividad constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de tal concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que ‘la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización’, deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos."(58)

Se estima relevante citar también lo previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San J. de Costa Rica"(59), la cual, prevé en su artículo 16.3, lo siguiente, con respecto al derecho de asociación:

"Artículo 16. Libertad de Asociación

"1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.

"2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

"3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía".

Lo anterior, ilustra que queda en la decisión de cada Estado firmante de la citada convención, el determinar si los miembros de las fuerzas armadas y de la policía podrán o no disfrutar del derecho de asociación, así como en su caso, bajo qué restricciones.

Así, es evidente que cuando menos en el ámbito internacional, existe un marco jurídico que permite generar un tratamiento especial a las fuerzas armadas e integrantes de las instituciones policiales, supuesto que el Estado Mexicano decidió asumir en la fracción XIII, del apartado "B", del artículo 123 constitucional, en el sentido de reconocer a este tipo de servidores públicos una relación de índole administrativo y no laboral, y de dejar a cada ley específica, el determinar los derechos y obligaciones que corresponderían al servidor público de que se trate, así como en su caso, la definición específica de sus derechos de asociación, pues al menos desde la lectura del precepto constitucional, queda claro que los mismos carecen de la titularidad de derechos laborales y en particular, del derecho a la organización y negociación sindical.

En el caso de grupos distintos a los policías y a las fuerzas armadas, pero previstos en la fracción XIII referida, es posible considerar que el Estado Mexicano, más allá de lo pactado internacionalmente, consideró también al efecto una restricción constitucional expresa, la cual, si bien no es objeto de análisis en este asunto, permite asentar la complejidad que encierra la interpretación de lo señalado en el referido apartado "B" en cuestión, y la conveniencia de estudiar cada grupo regulado en la multicitada fracción XIII en su propio contexto.

Ante lo señalado, no queda duda que quienes son miembros de las instituciones policiales, están sujetos a un régimen de excepción constitucional expreso, que impide a los mismos disfrutar de los derechos que los trabajadores del Estado contempla el apartado "B" del artículo 123 constitucional, pues como reiteradamente se ha dicho, la naturaleza que rige la relación del Estado con los policías es de orden administrativo y no laboral.