Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 207/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO PRIMERO DEL PRIMER CIRCUITO Y TERCERO DEL SEGUNDO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 25 DE OCTUBRE DE 2017. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.F.F.G.S.Y.E.M.M.I. DISIDENTES: J.L.P.Y.M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.B.H..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de esta denuncia de contradicción de tesis.(7)

SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.(8)

TERCERO.-Posturas de los Tribunales Colegiados de Circuito. Con el fin de verificar la posible existencia de la contradicción de tesis denunciada, a continuación se relatan los antecedentes relevantes de cada asunto, así como las consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes:

a) Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver los recursos de queja 24/2017 y 25/2017

1. Mediante escrito presentado el dos de febrero de dos mil diecisiete en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, la Universidad de las Américas, Sociedad Civil, por conducto de su apoderado, promovió juicio de amparo contra la titular de la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad de México, de quien reclamó la emisión del programa de verificación vehicular obligatoria para el primer semestre del años dos mil diecisiete, publicado el veintisiete de diciembre de dos mil dieciséis en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.

Ello con motivo de su primer acto de aplicación, el cual atribuyó al director general de Gestión de la Calidad de Aire, dependiente de la citada Secretaría, así como al representante legal del Centro de Verificación de Emisiones Vehiculares CU-9053, al negarle la constancia de verificación vehicular tipo cero "0", para el vehículo marca Jaguar, modelo dos mil cuatro, no obstante que cumplía con el máximo de emisiones contaminantes exigidas.

2. Conoció de la demanda de amparo el Juzgado Décimo Primero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, quien la registró bajo el expediente 141/2017 y, mediante proveído de siete de febrero de dos mil diecisiete, ordenó tramitar el incidente de suspensión, requirió a las señaladas como responsables, rendir su informe previó y señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental.

Asimismo, concedió la suspensión provisional para el efecto de que se realizara el cambio del holograma tipo "1" por el "0", debido a que el automóvil de la parte quejosa cumplía con los niveles de emisión de los contaminantes, exigidos por el programa de verificación vehicular obligatoria para el primer semestre del dos mil diecisiete.

3. En contra de la determinación anterior, el subdirector de Asuntos Contenciosos, en ausencia del director ejecutivo jurídico, en ausencia a su vez de la titular de la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad de México, así como la directora general de Gestión de la Calidad de Aire, también dependiente de ésta, interpusieron sendos recursos de queja.

Por acuerdos de trece de febrero de dos mil diecisiete, el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a quien por razón de turno correspondió conocer de los recursos, los registró bajo los expedientes 24/2017 y 25/2017.

En sesión de catorce de febrero de dos mil diecisiete, el citado órgano colegiado declaró infundados los recursos de queja, bajo las consideraciones siguientes:

Queja 24/2017

"CUARTO.-Los agravios que se hacen valer son ineficaces, atento a las siguientes consideraciones.

"...

"Por otra parte, la autoridad aduce que el J. a quo perdió de vista el fin del programa de verificación impugnado, así como el hecho de que tanto ese ordenamiento como las leyes y demás normas en que se sustenta son de orden público e interés social; que el interés particular no puede estar por encima del general, de modo que debe respetarse el derecho de la comunidad de tener un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y que la decisión del J., fomenta el incumplimiento del citado programa de verificación vehicular.

"Sobre la noción de orden público y afectación del interés social a la luz de la existencia de normas jurídicas, es de señalarse que la doctrina y los tribunales del Poder Judicial de la Federación han establecido, reiteradamente, que tales aspectos no constituyen nociones que puedan configurarse a partir de la declaración formal contenida en la ley en que se apoya el acto reclamado, pues toda norma jurídica guarda la noción de orden público en el sentido de que debe ser cumplida por el hecho de ser válida, esto es, por haber sido emitida conforme a las reglas del sistema jurídico, así como por proteger derechos de la colectividad, y de interés general, en cuanto a que existe la necesidad social de que ciertos hechos o conductas sean regulados; de ahí que el hecho de que el programa de verificación y las demás disposiciones en que se sustenta sean de orden público e interés social, es insuficiente para considerar incumplido el requisito previsto en el artículo 128, fracción II, de la Ley de A..

"Además, contrario a lo que alega la autoridad, el J. sí tomó en cuenta la finalidad del programa controvertido, pues a partir de considerar que tal ordenamiento pretende reducir las emisiones de contaminantes provenientes de vehículos automotores en circulación, así como asegurar una calidad de aire satisfactoria, concluyó que es procedente la medida cautelar, porque el vehículo del quejoso cumple los límites máximos de emisión permitidos, consideración ésta que, además no es controvertida por la recurrente.

"También se debe desestimar su argumento, referente a que con la decisión del J. de Distrito, se fomenta el incumplimiento del citado programa de verificación vehicular, porque además de carecer de sustento jurídico, la recurrente pierde de vista que el otorgamiento de la medida atiende a los aspectos legales antes comentados, aunado a que sólo, tiene efectos respecto de la quejosa, no en relación con toda la sociedad.

"Por otra parte, argumenta la recurrente que con la concesión de la suspensión provisional, en los términos apuntados por el J. de Distrito, se contravienen disposiciones de orden público y se causa perjuicio al interés social debido a que el parámetro de emisión de contaminantes no es el único que se debe verificar para obtener el holograma tipo ‘cero’; que la quejosa no acreditó haber cumplido con la totalidad de los requisitos para obtener el holograma ‘cero’, por lo que de concederse la suspensión en los términos que lo hizo el J. de Distrito, se contravienen disposiciones de orden público, pues se está dando mayor peso al interés particular sobre el general, lo que no es factible dado que se atentaría contra los criterios ambientales para la protección de la atmósfera.

"Sostiene que es incorrecto que se conceda la suspensión provisional, porque el juzgador se extralimitó en sus funciones al permitir que la quejosa realice el canje del holograma tipo ‘1’ que se le otorgó por el holograma ‘0’, atendiendo a los niveles de emisión de contaminantes, pues contraviene el artículo 131, segundo párrafo, de la Ley de A.; que la concesión de la suspensión, otorga efectos restitutorios, lo que sin duda equivale a resolver el fondo del juicio de amparo del que deriva el incidente de suspensión, restituyendo a la quejosa en el derecho que persigue con la promoción del juicio de amparo, lo que no es materia de la medida cautelar; que con la concesión de la suspensión, el J. de A., constituye en favor de la quejosa derechos con los que no cuenta, pues el programa de verificación vehicular obligatoria para el primer semestre de dos mil diecisiete, exige no sólo la emisión de un nivel de emisiones, sino que el vehículo cuente con convertidor catalítico de tres vías y sistema SDB (Sistema de diagnóstico A bordo), lo que, aduce, garantiza bajas emisiones de contaminantes.

"Son ineficaces los agravios propuestos por la recurrente, en virtud de que, en primer término, contrario a lo que argumenta, con la concesión de la suspensión en los términos precisados en el acuerdo recurrido, no es dable el considerar que se afecte el interés social ni que se contravengan como disposiciones de orden público.

"Esto se determina así, ya que este Tribunal Colegiado considera que nada varía el resultado de emisión de contaminantes, que es lo que a las normas ambientales importa, el hecho de que el vehículo de la quejosa tenga o no la tecnología a que se ha hecho referencia, ya que con independientemente de la existencia o ausencia de esos elementos tecnológicos, lo objetivamente cierto es que la recurrente en ningún momento controvierte y, menos, desvirtúa el hecho de que el vehículo que defiende la impetrante del amparo cumple los límites máximos de emisión de partículas contaminantes previsto en el programa controvertido, lo que materialmente es lo que garantiza una mejor calidad del aire.

"Aunado a lo anterior, con la concesión de la suspensión provisional en los términos del acuerdo recurrido, no se dan efectos restitutorios a dicha medida cautelar propios de la resolución que se dicte en el expediente principal, ni se constituyen derechos a la impetrante del amparo en contravención a lo dispuesto por el artículo 131 de la Ley de A..

"Lo anterior se determina de esta manera, en virtud de que el artículo 147 de la Ley de A., establece: (se transcribe). Del precepto legal transcrito con antelación, en específico de su segundo párrafo, se advierte que al ser la suspensión en el juicio de amparo una medida cautelar, se permite el que se dicten provisiones para conservar la materia del amparo y que, de ser jurídica y materialmente posible, se restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria.

"Ahora bien, si se tiene en cuenta que al haberse otorgado a la quejosa el holograma ‘1’, se le impide el que circule todos los días, no es dable el considerar que se esté en presencia de un acto consumado irreparablemente, respecto del cual, únicamente, sea posible restituir a la quejosa en el derecho fundamental que dice se le viola mediante el otorgamiento de la protección constitucional en la sentencia que resuelva el fondo, sino que la ejecución de los actos reclamados trascienden al futuro y tiene lugar por todo el tiempo en que el agraviado se encuentra impedido para usar su vehículo, misma que sí puede ser suspendida mediante la medida cautelar que nos ocupa.

"Así, se tiene que lo que prohíbe la Ley de A. es constituir derechos que el gobernado no tenía hasta antes de la promoción del amparo, caso distinto cuando a través de la medida cautelar, se le restablece provisionalmente en el goce de una prerrogativa que ya estaba en su esfera de derechos, sólo que se vio infringida por el acto de autoridad controvertido.

"Aunado a lo anterior, en el caso el J. de Distrito otorgó la suspensión provisional, atendiendo a la apariencia del buen derecho de la quejosa, ya que consideró que atendiendo a la finalidad del programa controvertido que es regular la emisión de contaminantes, lo que en realidad debe vigilarse es que se respete el nivel de emisión de esos contaminantes establecidos en las disposiciones de observancia general respectivas, y que en el caso la quejosa no rebasa esos niveles."

Queja 25/2017

"CUARTO.-Los agravios que se hacen valer son ineficaces, atento a las siguientes consideraciones.

"...

"Son ineficaces las anteriores argumentaciones de la recurrente, en virtud de que tal y como se advierte de la demanda de amparo, la quejosa reclama en el juicio constitucional el programa de verificación vehicular obligatoria para el primer semestre de dos mil diecisiete, que regula el otorgamiento de la constancia de verificación u hologramas, porque tras practicarse la prueba de emisión de contaminantes en su vehículo, se le otorgó la constancia de verificación u holograma tipo ‘1’. Asimismo, argumenta que su vehículo cumple los requisitos previstos en dicho programa para el otorgamiento del holograma tipo ‘0’.

"En el anterior orden de ideas, contrario a lo que refiere la recurrente, los actos reclamados en el juicio de garantías no revisten la naturaleza de actos negativos contra los que no proceda la suspensión en el amparo, pues mediante ellos, como resultado de la verificación del vehículo de la quejosa, no obstante los resultados de emisión de contaminantes que obtuvo, se le otorgó el holograma tipo ‘1’, con las restricciones de circulación que ello implica.

"Aunado a lo anterior, este Tribunal Colegiado considera que nada varía el resultado de emisión de contaminantes, que es lo que a las normas ambientales importa, el hecho de que el vehículo de la quejosa tenga o no la tecnología a que se ha hecho referencia, ya que independientemente de la existencia o ausencia de esos elementos tecnológicos, lo objetivamente cierto es que la recurrente en ningún momento controvierte y, menos, desvirtúa el hecho de que el vehículo que defiende la impetrante del amparo cumple los límites máximos de emisión de partículas contaminantes previsto en el programa controvertido, lo que materialmente es lo que garantiza una mejor calidad del aire.

"Asimismo, con la concesión de la suspensión provisional en los términos del acuerdo recurrido, no se dan efectos restitutorios a dicha medida cautelar propios de la resolución que se dicte en el expediente principal, ni se constituyen derechos a la impetrante del amparo en contravención a lo dispuesto por el artículo 131 de la Ley de A., así como tampoco se deja sin materia el juicio de garantías.

"Lo anterior se determina de esta manera, en virtud de que el artículo 147 de la Ley de A., establece: (se transcribe).

"Del precepto legal transcrito con antelación, en específico de su segundo párrafo, se advierte que al ser la suspensión en el juicio de amparo una medida cautelar, se permite el que se dicten provisiones para conservar la materia del amparo y que, de ser jurídica y materialmente posible, se restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria."

2. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el recurso de queja 193/2016

1. Por escrito de diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis, recibido en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de México, J.C.R.V. promovió juicio de amparo contra el titular de la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Estado de México, de quien reclamó la promulgación del programa de verificación vehicular obligatoria para el segundo semestre del año dos mil dieciséis, publicado el treinta de junio de dicho año en la Gaceta del Gobierno del Estado de México.

Asimismo, reclamó del Verificentro/ME-914, V.P., como primer acto de aplicación, la emisión de la constancia de verificación vehicular tipo "1", correspondiente al vehículo marca Volkswagen Jetta 2L, modelo dos mil cuatro, no obstante que cumplía con los límites máximos de emisión de contaminantes exigidos para la constancia tipo "0".

2. Por cuestión de turno, correspondió conocer de la demanda al Juzgado Segundo de Distrito en Materia de A. y Juicios Federales en el Estado de México, bajo el expediente 1424/2016, quien mediante auto de veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, negó la suspensión provisional solicitada, al considerar que su concesión, contravenía disposiciones de orden público y afectaba el interés social, de conformidad con lo previsto por el artículo 128, fracción II, de la Ley de A..

3. Inconforme con la determinación anterior, el quejoso interpuso recurso de queja, del cual conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, registrado con el expediente 193/2016.

En sesión de cuatro de octubre de dos mil dieciséis, el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento declaró infundado el recurso de queja, en atención a los razonamientos siguientes:

"QUINTO.-Estudio

"Tal como se advierte de la demanda de amparo, en el capítulo relativo a la suspensión, el recurrente solicitó la medida cautelar, en los términos siguientes:

"...

"Planteamientos que son infundados.

"Para comenzar con su análisis, debe partirse del contenido de los artículos 107, fracción X, de la Constitución Federal; 128 y 129 de la Ley de A., que establecen lo siguiente: (se transcriben).

"De la norma constitucional transcrita, en la parte que interesa, se observa que la procedencia de la suspensión de los actos reclamados requiere por parte del J. de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social; asimismo, de la disposición legal transcrita se advierte que la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes:

"a) Que lo solicite el agraviado; y,

"b) Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

"Por su parte, en el artículo 129, se señalan de manera enunciativa los supuestos en los cuales se entiende que se causa perjuicio al interés social y se contravienen disposiciones de orden público; en el caso, interesa destacar el contenido de la fracción X, que señala que se genera ese perjuicio y contravención cuando se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo en el caso de cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de la Ley de A.; se incumplan con las normas oficiales mexicanas o se afecte la producción nacional.

"Respecto del orden público y el interés social, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido que son nociones íntimamente vinculadas en tanto el primero tiende al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población, mientras que el segundo, se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien, evitarle a aquélla algún mal, desventaja o trastorno. Así, por disposiciones de orden público debe entenderse aquellas contenidas en los ordenamientos legales, cuyo fin inmediato y directo sea tutelar derechos de la colectividad para evitarle algún trastorno o desventaja o para procurarle la satisfacción de necesidades o algún provecho o beneficio, y por interés social debe considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una ventaja o provecho, o la satisfacción de una necesidad colectiva, o bien, le evite un trastorno o un mal público.

"Sirven de apoyo a lo anterior, los criterios jurídicos emitidos por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de texto y rubro siguientes: ‘INTERÉS SOCIAL Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. SU APRECIACIÓN.’ y ‘SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA.’ «tesis 8», (se transcriben).

"Precisado lo anterior, ahora debe destacarse que, contrario lo sostenido por la recurrente, fue correcta la decisión del J. de Distrito de negar la suspensión definitiva, ya que de concederse, se contravendrían disposiciones de orden público y se afectaría el interés social.

"Así es, los artículos 1.3 y 1.4, del programa de verificación vehicular obligatoria para el segundo semestre del año dos mil dieciséis, publicado en la Gaceta de Gobierno del Estado de México el treinta de junio del año en cita, establecen lo siguiente: (se transcriben).

"De las disposiciones transcritas, se desprende que con el objeto de garantizar el derecho de las personas a vivir en un ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, así como para preservar la calidad del aire, la Secretaría del Medio Ambiente del Estado de México estableció la limitación a la circulación de los vehículos, partiendo de dos aspectos, por un lado de la inclusión en ellos de los mecanismos para diagnosticar el funcionamiento de los componentes relacionados con el control de emisiones de gases contaminantes; y por otro, la del nivel de las emisiones de cada uno de ellos, según la prueba realizada.

"Teniendo como base que el objetivo del programa es regular la calidad en el aire de la zona del Valle de México, debe partirse de la premisa de que la medida es una disposición que tiene como finalidad, la satisfacción de una necesidad colectiva, o bien, evitar un trastorno o un mal público.

"De esta manera, si el objeto primordial es abatir el deterioro ambiental en los dieciocho municipios conurbados del Estado de México, de la Zona Metropolitana del Valle de México, y proteger la salud de los habitantes de las mismas, como una obligación propia del gobierno, en conjunto con la sociedad, es evidente que la concesión de la medida cautelar de carácter provisional, seguiría mayor perjuicio a la sociedad, del que pudiera reportarle al quejoso, al no obtener la constancia de verificación vehicular con holograma ‘0’, que es lo que pretende.

"No se pasa por alto su argumento en el sentido de que ‘... pese a que el nivel de contaminantes de mi vehículo sea igual o incluso menor que el que se requiere para obtener la constancia vehicular tipo cero, se me dé un trato diferenciado e injustificado y se me cause un perjuicio de imposible reparación consistente en que durante el tiempo de vigencia de dicho programa de verificación vehicular, se restringe la circulación de mi vehículo de acuerdo con el mencionado acuerdo hoy no circula.’; sin embargo, se advierte que el impedimento, radica en que su unidad no cuenta con el Sistema de Diagnóstico a B., que es un módulo electrónico integrado por un conjunto de rutinas y monitores, diseñado para diagnosticar el funcionamiento de los componentes relacionados con el control de emisiones de gases contaminantes, de modo que no puede acceder a la prueba realizada a los vehículos que cuentan con el referido sistema, y por tanto, obtener el holograma ‘0’, aspectos que son materia del fondo del asunto, y por tanto, para efectos de la suspensión provisional, lo que trasciende es que no se demuestra la imposibilidad de la reparación del daño, y por el contrario, sí se acredita el perjuicio al interés social que se ha apuntado en esta sentencia.

"Aunado a lo anterior, no debe pasarse por alto que la determinación aquí alcanzada, es de carácter provisional, y que, únicamente, se cuenta con la demanda, y la norma publicada en la Gaceta Oficial del Estado de México, por lo que, una vez que se tengan mayores elementos, el J. de Distrito estará en aptitud de proveer lo conducente sobre la procedencia, o no, de la suspensión definitiva en el amparo, así como de la resolución del juicio en el fondo.

"En esas condiciones, se debe confirmar la negativa del J. a otorgar la medida cautelar provisional, ya que la sociedad está interesada en que subsistan las medidas adoptadas, a efecto de garantizar los derechos de las personas a un nivel de vida adecuado que les asegure la salud, y un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar; así como propiciar la participación y compromiso ciudadano en el cumplimiento de acciones que se establezcan para la reducción de emisiones domésticas que propician el cambio climático.

"De ahí que sea improcedente conceder la suspensión provisional al quejoso, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 128, fracción II, de la Ley de A., atendiendo al perjuicio que se ocasionaría al interés social y porque se contravendrían normas de orden público."

CUARTO.-Existencia de la contradicción de tesis. Con el propósito de determinar si existe la contradicción de criterios denunciada, debe destacarse que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia P./J. 72/2010(9), estableció que para que ésta se actualice basta que exista oposición respecto de un mismo punto de derecho, aunque no provenga de cuestiones fácticas exactamente iguales.

Es así que la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no incida o sea determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos secundarios o accidentales que, al final, en nada modifiquen la situación examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.

En ese sentido, si las cuestiones fácticas aun siendo parecidas influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque el criterio jurídico, se construyó a partir de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, entonces la contradicción de tesis no puede configurarse.

Lo anterior, porque no podría arribarse a un criterio único, ni tampoco sería posible sustentar una jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues implicaría una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis -mediante aclaraciones-, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

En el caso, de la síntesis de las ejecutorias transcritas, se advierte que el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar los recursos de queja 24/2017 y 25/2017 sostuvo, en síntesis, lo siguiente:

• Consideró que el hecho de que el programa de verificación y demás disposiciones en que éste se sustenta sean de orden público e interés social, era insuficiente para considerar incumplido el requisito establecido en el artículo 128, fracción II, de la Ley de A., para la concesión de la suspensión provisional.

En efecto, en atención a los criterios emitidos respecto a los conceptos de orden público e interés social, señaló que no basta para que ellos se configuren, la declaración formal contenida en la ley en que se apoya el acto reclamado, debido a que toda disposición jurídica guarda una noción de orden público en el sentido de que debe ser cumplida por el hecho de ser válida, y de interés general, en cuanto existe la necesidad social de que ciertos hechos o conductas sean regulados.

• Concluyó que, contrariamente a lo que alegaba la autoridad recurrente, el J. de Distrito sí atendió la finalidad del programa controvertido, consistente en reducir las emisiones de contaminantes, provenientes de vehículos, al considerar que el automóvil del quejoso cumplía con los límites máximos de emisión permitidos, por lo que se cumplía con la finalidad buscada.

• Refirió que de la concesión de la suspensión en los términos propuestos no era posible concluir que se afectara el interés social ni se contravinieran disposiciones de orden público, ya que el hecho de que el vehículo de la quejosa contara o no con la tecnología, consistente en el sistema de diagnóstico a bordo, no incidía en que cumplía con los límites máximos de emisión de contaminantes, lo que garantizaba una mejor calidad del aire.

• Finalmente, sostuvo que la concesión de la suspensión provisional en los términos propuestos, no daba efectos restitutorios a la medida cautelar, ni constituía derechos a la promovente, pues en términos del artículo 147 de la Ley de A., el J. de Distrito, tenía permitido tomar las medidas para conservar la materia del juicio de amparo, así como restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se emitía la sentencia.

Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el recurso de queja 193/2016, sostuvo lo siguiente:

• Concluyó que fue correcta la decisión del J. de Distrito de negar la suspensión provisional, ya que su concesión contravenía disposiciones de orden público y afectaba el interés social.

Al respecto, señaló que de los artículos 1.3 y 1.4 del programa de verificación obligatoria para el segundo semestre de dos mil dieciséis, se advertía que éste buscaba garantizar el derecho de las personas a vivir en un ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar; de ahí que estableciera la limitación a la circulación de los vehículos, a partir de dos aspectos, por un lado, la inclusión en ellos de mecanismos para diagnosticar el funcionamiento de los componentes relacionados con la emisión de gases contaminantes y, por otro, el nivel de estos últimos.

• En atención al objetivo del programa reclamado, consideró que la concesión de la medida cautelar provisional, ocasionaría un mayor perjuicio a la sociedad del que se genera al quejoso al habérsele negado la constancia de verificación vehicular con holograma "0".

Sin que pasara inadvertido el argumento del quejoso de que los niveles de contaminantes de su vehículo eran igual o menor que aquellos requeridos para obtener ésta; no obstante, el impedimento para conseguirla radicaba en que no contaba con el sistema de diagnóstico a bordo, el cual está diseñado para diagnosticar el funcionamiento de los componentes relacionados con el control de emisiones de gases de contaminantes; cuestiones que correspondían al fondo del asunto.

• En consecuencia, confirmó la negativa del J. a otorgar la medida cautelar provisional, pues señaló que la sociedad está interesada en que subsistan las medidas adoptadas, a efecto de garantizar los derechos de las personas a un nivel de vida adecuado, que asegure su salud, así como un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar.

En ese orden de ideas, esta Segunda S. considera que sí existe la contradicción de tesis, ya que los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes arribaron a soluciones contradictorias.

Así, mientras el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar los recursos de queja 24/2017 y 25/2017, determinó que era procedente conceder la suspensión provisional, debido a que no se afectaba el interés social ni se contravenían disposiciones de orden público, en tanto que el vehículo de la parte quejosa no excedía los límites máximos de emisión de contaminantes exigidos para obtener la constancia de verificación vehicular tipo cero "0", de acuerdo con el programa de verificación vehicular obligatoria para el primer semestre de dos mil diecisiete, publicado en la Gaceta de la Ciudad de México.

Por ello, concluyó que la medida cumplía con el objetivo consistente en lograr la disminución de gases contaminantes provenientes de automóviles, sin que fuera relevante el hecho de que el vehículo no contara con el sistema de diagnóstico a bordo, pues al cumplir con los límites de emisión se garantizaba una mejor calidad del aire.

En cambio, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al conocer del recurso de queja 193/2016, confirmó la negativa a otorgar la suspensión provisional, pues consideró que con su concesión se contravenían disposiciones de orden público y se afectaba el interés social.

Lo anterior, porque el programa de verificación vehicular obligatoria para el segundo semestre del año dos mil dieciséis establecía la limitación a la circulación de los vehículos, a partir de dos aspectos, por un lado, la inclusión de mecanismos para diagnosticar el funcionamiento de los componentes relacionados con la emisión de gases contaminantes y, por otro, el nivel de ellos, según la prueba realizada.

En ese sentido, sostuvo que no procedía conceder la suspensión provisional contra dicha medida, pues con ello se ocasionaría un mayor perjuicio a la sociedad del que pudiera generarse al quejoso, por no obtener la constancia de verificación vehicular tipo "0", al tener ésta como finalidad la satisfacción de una necesidad colectiva.

Establecido lo anterior, esta Segunda S. concluye que sí existe la contradicción de criterios, cuyo punto a dilucidar, consiste en determinar si procede conceder la suspensión provisional contra las medidas que definen las restricciones a la circulación vehicular, establecidas en los programas de verificación vehicular obligatoria, o bien si con ello se contravienen disposiciones de orden público y se afecta el interés social.

No es obstáculo para la existencia de la contradicción de tesis, el hecho de que los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes hayan resuelto los asuntos sometidos a su consideración, a partir de distintas disposiciones, como lo son los programas de verificación vehicular para el primer semestre del dos mil diecisiete, vigente en la Ciudad de México y el aplicable para el segundo semestre de dos mil dieciséis en el Estado de México.

Lo anterior, ya que dicha cuestión no imposibilita resolver el punto jurídico en cuestión, pues tal diferencia no fue determinante en la emisión de los criterios contendientes, ya que como se evidenciará más adelante, ambos ordenamientos prevén las mismas medidas para definir los límites a la circulación de los vehículos.

Sirve de apoyo, en lo conducente, la tesis 2a. LXXIX/2015 (10a.), de título y subtítulo: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO DEBE DECLARARSE INEXISTENTE POR EL HECHO DE QUE EN LAS SENTENCIAS CONTENDIENTES SE HUBIEREN APLICADO, RESPECTIVAMENTE, LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO ANTERIOR A LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 30 DE NOVIEMBRE DE 2012 Y LA VIGENTE, SIEMPRE Y CUANDO LOS PRECEPTOS SEAN IGUALES O COINCIDENTES."(10)

QUINTO.-Estudio. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda S., de acuerdo con las siguientes consideraciones.

Como presupuesto inicial, es preciso señalar que la suspensión de los actos reclamados es una medida transitoria que tiene como finalidad paralizar los actos combatidos en el juicio de amparo, a efecto de conservar la materia del juicio y, durante su tramitación, evitar que se ocasionen perjuicios al agraviado.

De esa manera, el artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(11) establece que los actos reclamados en el juicio de amparo podrán ser suspendidos en los casos y condiciones previstos en la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Para ello, tratándose de la suspensión a petición de parte, de acuerdo con el artículo 128 de la Ley de A.,(12) los Jueces de Distrito ordenarán tramitar el incidente relativo por cuerda separada y por duplicado; asimismo, para la concesión de dicha medida deberán verificar que se cumplan diferentes requisitos.

En principio, se constará la certeza del acto reclamado, para lo cual, tratándose de la suspensión provisional, deberá atenderse a las manifestaciones que bajo protesta de decir verdad, realice el quejoso en su escrito de demanda, así como los demás elementos que se adviertan de ella y de los documentos que, en su caso se acompañen.(13)

Una vez acreditada la certeza del acto reclamado, deberá verificarse que éste sea susceptible de ser suspendido, pues a ningún fin práctico llevaría pronunciarse, respecto al resto de los requisitos establecidos en la ley para conceder la medida cautelar, si el acto reclamado, por su propia naturaleza, no admitiera ser paralizado.

En caso de que el acto admita ser suspendido, se procederá a analizar si se cumplen los requisitos señalados en los artículos 128 y 129 de la Ley de A., esto es, que la solicite el quejoso, y que con su concesión no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

Para ello, en términos del artículo 138 de la Ley de A.(14) el Juzgador deberá realizar, siempre que la naturaleza del acto lo permita, un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.

De concederse la suspensión provisional, el J. de Distrito deberá fijar los requisitos y efectos de la medida; asimismo, de existir un peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, deberá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que se encuentren hasta la emisión de la resolución que se dicte respecto a la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de terceros y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, ni quede sin materia el juicio de amparo.(15)

En ese contexto, se advierte que para conceder la suspensión provisional de los actos reclamados, el J. de Distrito debe tomar en cuenta, sucesivamente, los siguientes elementos:

a) Que el acto reclamado sea cierto.

b) Que el acto reclamado, de acuerdo a su naturaleza, sea susceptible de ser suspendido.

c) Que la suspensión la solicite el agraviado.

d) Que con la concesión de la medida no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, caso en el cual se podrá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social, cuando la naturaleza del acto lo permita; y,

e) Que exista peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso.

En el caso, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes al pronunciarse, respecto a la procedencia de la suspensión provisional contra las medidas que determinan las restricciones a la circulación vehicular, establecidas en los programas de verificación obligatoria, partieron del supuesto de que el acto reclamado era cierto, en tanto que en sus escritos de demanda los quejosos manifestaron haber obtenido la constancia de verificación correspondiente al holograma uno "1", como consecuencia de su aplicación.

Asimismo, coincidieron en que su naturaleza era susceptible de ser suspendida y que la medida cautelar, únicamente, se solicitaba, respecto a las consecuencias y efectos de tal determinación; no obstante, sustentaron criterios discrepantes en relación con la afectación al interés social y la contravención a disposiciones de orden público que el otorgamiento de dicha medida podía ocasionar.

En efecto, mientras uno sostuvo procedente conceder la suspensión provisional, debido a que consideró que no se afectaba el interés social ni se contravenían disposiciones de orden público, en la medida en que se cumplía con la finalidad del programa controvertido, en tanto que el vehículo de la parte quejosa no rebasaba los límites máximos permisibles de contaminantes exigidos para obtener el holograma tipo cero "0".

El otro órgano colegiado señaló que fue correcta la decisión de negar la suspensión provisional, pues del programa reclamado se advertía que la limitación a la circulación de los vehículos partía de dos aspectos a observar; por un lado, la sujeción a los mecanismos para diagnosticar el funcionamiento de los componentes relacionados con el control de emisiones de gases contaminantes y, por otro, la del nivel máximo de emisiones de cada uno de ellos, con los cuales se pretendía garantizar el derecho a vivir en un ambiente adecuado; de ahí que de concederse la medida suspensional, se causaría una afectación al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público.

Ahora, con el propósito de contextualizar la temática de esta contradicción de tesis, debe precisarse que como consecuencia de las altas concentraciones de contaminantes en la atmósfera, registradas durante el dos mil dieciséis en la Zona Metropolitana del Valle de México, el siete de junio de dos mil dieciséis, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la norma oficial de emergencia NOM-EM-167-SEMARNAT-2016,(16) que regula los niveles de emisión de contaminantes para los vehículos automotores que circulan en la Ciudad de México, H., Estado de México, Morelos, Puebla y Tlaxcala; los métodos de prueba para la certificación de dichos niveles y las especificaciones de los equipos que se utilicen para dicha certificación, así como las especificaciones para los equipos tecnológicos que se utilicen para la medición de emisiones por vía remota y para la realización de dicha medición.

De las consideraciones de la norma oficial de emergencia mencionada, se advierte que ésta tuvo como propósito la adopción de diferentes medidas, encaminadas a disminuir las concentraciones de contaminantes, a fin de garantizar una mejor calidad del aire.(17)

En cuanto a las emisiones de vehículos automotores, se fijaron niveles máximos de emisión más estrictos, así como nuevos métodos de prueba para la certificación de dichas emisiones, incluidos los procedimientos a seguir para su aplicación.

Al respecto, se enfatizó en la importancia de atender a los diferentes cambios tecnológicos de la industria automovilística, con la finalidad de mantener actualizados los métodos de prueba y las especificaciones técnicas para su práctica, así como los aparatos para su medición.

Dentro de estos cambios tecnológicos se destacó la incorporación del sistema de diagnóstico a bordo (SDB), el cual fue obligatorio para todas las unidades fabricadas a partir del dos mil seis y que consiste en un módulo electrónico formado por un conjunto de rutinas y monitores diseñado para diagnosticar el funcionamiento de los componentes relacionados con el sistema de emisiones contaminantes y otros sistemas del vehículo.

De esa manera, se estableció al sistema de diagnóstico a bordo como método principal(18) para la certificación de emisiones de las unidades que a partir del dos mil seis estaban obligadas a contar con éste, por tratarse de un mecanismo que posibilita, a diferencia de los otros métodos, monitorear de manera constante los componentes involucrados en el control de emisiones, entre ellos, de los sistemas de detección de condiciones inadecuadas de ignición en cilindros, de eficiencia del convertidor catalítico, de combustible, de sensores de oxígeno y de componentes integrales, cuya lectura es obligatoria como parte de la prueba, al tratarse de los sistemas directamente relacionados con los procesos de los que provienen las emisiones de los vehículos.(19)

Además del método de prueba de diagnóstico a bordo, se regularon los métodos dinámico, estático y para opacidad, los cuales son aplicables en atención a las características y especificaciones técnicas de los vehículos, así como del tipo de combustible que emplean.

Así, con motivo de la emisión de la norma oficial de emergencia NOM-EM-167-SEMARNAT-2016, se constriñó(20) a las autoridades a adecuar los programas de verificación vehicular obligatoria, a efecto de incorporar las nuevas especificaciones a las que deben someterse los vehículos en circulación para verificar que cumplen con las emisiones de contaminantes.

Como parte de dicho cambio, se modificaron los requisitos para la obtención de las constancias de verificación vehicular, en lo que interesa, para acceder a la constancia de verificación tipo cero "0", el programa de verificación vehicular obligatoria para el segundo semestre de dos mil dieciséis en el Estado de México y el aplicable para el Primer Semestre del dos mil diecisiete en la Ciudad de México, establecieron lo siguiente:

"Programa de Verificación Vehicular Obligatoria para el Segundo Semestre del año dos mil dieciséis

"...

"1.3 Constancia tipo cero ‘0’

"1.3.1 Podrán obtener este tipo de constancia:

"Los vehículos automotores a gasolina, de uso particular, dedicados al transporte público y privado de carga y de pasajeros(incluidos taxis), a gas natural, gas licuado de petróleo u otros combustibles alternos de fábrica o convertidos que cuenten con convertidor catalítico de 3 vías y Sistema de Diagnóstico a B. (SDB).

"Los vehículos para obtener este holograma deberán acreditar la prueba SDB y las pruebas de emisiones dinámica o estática según corresponda.

"Los criterios de aprobación del método de prueba a través del Sistema de Diagnóstico a B. (SDB), son los siguientes:

"a) La Conexión con la interfaz SAE J1962 es exitosa para continuar con el método de prueba a través del Sistema de Diagnóstico a B.. Después de conectado el interfaz, el SAECHVV, realizará automáticamente tres intentos de comunicación como lo establece la NOM-EM-167-SEMARNAT-2016.

"b) Códigos de preparación (RC), todos los códigos de preparación mencionados en el inciso c) siguiente, son reconocidos en estado ‘ready’ o ‘listo’.

"c) Monitores (Método de Prueba SDB con los siguientes cinco monitores que no presentan falla).

"1. Sistema de Detección de Condiciones Inadecuadas de Ignición en Cilindros.

"2. Sistema de Eficiencia del Convertidor Catalítico.

"3. Sistema de Combustible.

"4. Sistema de Sensores de Oxígeno.

"5. Sistema de Componentes Integrales.

"Además se leerán sólo para registro los siguientes monitores, cuyos resultados no serán criterio de aprobación.

"1. Sistema de Calentamiento de Convertidor Catalítico

"2. Sistema Evaporativo

"3. Sistema Secundario de Aire

"4. Sistema de Fugas de Aire Acondicionado

"5. Sistema de Calentamiento del Sensor de Oxígeno

"6. Sistema de Recirculación de los Gases de Escape (EGR)

"Cuando un vehículo cuente con equipamiento de SDB y no se encuentre registrado en la tabla maestra, se procederá a darlo de alta y se efectuará la prueba correspondiente.

"Asimismo, deberán de cumplir con los límites máximos permisibles de la tabla siguiente, en la prueba dinámica o estática, según corresponda.

Ver tabla 1

"...

"Programa de Verificación Vehicular Obligatorio para el Primer Semestre del año dos mil diecisiete

"...

"7.4. Constancia de verificación tipo cero ‘0’ (holograma ‘0’). Se podrá otorgar este tipo de holograma a los:

"7.4.1. Vehículos a gasolina, gas natural, gas licuado de petróleo u otros combustibles alternos que cuenten con convertidor catalítico de 3 vías, con SDB que no presenten códigos de falla en el Sistema de Diagnóstico a B. y que obtengan como máximo las emisiones contenidas en este numeral:

Ver tabla 2

"7.4.2. Vehículos a diésel cuyos niveles de emisiones no rebasen el 1.0 m-1 de coeficiente de absorción de luz, siempre y cuando sean año modelo 2008 y posteriores.

"7.4.3. Cuando resulte con código de fallas en la prueba SDB se emitirá un rechazo conforme a la NOM-EM-167- SEMARNAT-2016.

"7.4.4. Cuando el vehículo regrese por su siguiente intento y resulte sin código de fallas en SDB pero sus emisiones no correspondan a los límites establecidos para este holograma, se estará a lo establecido en el numeral 7.4.6 del presente programa.

"7.4.5. Cuando un vehículo cuente con Sistema de Diagnóstico a B. (SDB) y no se encuentre registrado en la tabla maestra, se procederá a darlo de alta y se efectuará la prueba correspondiente. Asimismo, deberán de cumplir con los límites máximos permisibles establecidos, en la prueba dinámica o estática, según corresponda.

"7.4.6. Cuando un vehículo rebase los límites establecidos en el numeral 7.4.1 se emitirá holograma ‘1’ o rechazo, de acuerdo a sus emisiones. El vehículo podrá repetir la prueba después del rechazo."

De ese modo, en atención a las medidas adoptadas en la Norma Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-167-SEMARNAT-2016, los programas de verificación establecieron como medidas para otorgar la constancia de verificación vehicular, por una parte, los métodos de prueba de certificación de contaminantes a que podían ser sometidos, y, por otra, los niveles de máximos permisibles de emisión correspondientes a éstos.

En ese sentido, a efecto de obtener la constancia de verificación vehicular tipo cero "0", los vehículos deben, por una parte, aprobar sin fallas el método de prueba, mediante el sistema de diagnóstico a bordo (SDB), con el que se pretende tener un monitoreo constante de los diferentes componentes relacionados con la emisión de gases, a fin de identificar cualquier posible falla que incida en los niveles de emisión y, por otra, no rebasar los límites máximos permisibles correspondientes al método de prueba dinámico o estático, según sea el caso.

En consecuencia, aquellos automóviles que no cuenten con la tecnología, consistente en el sistema de diagnóstico a bordo, o bien, aun cuando tuvieran ésta no aprobaran la prueba mediante dicho sistema, o que aprobándolo rebasen los niveles máximos permisibles de contaminantes exigidos, no podrán obtener la constancia de verificación tipo "0" y, por tanto, estarán sujetos a las limitaciones de circulación establecidas en el Programa Hoy No Circula.(21)

En ese contexto, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que, no procede conceder la suspensión provisional, respecto a los efectos y consecuencias de establecer en los programas de verificación vehicular obligatoria, el método de prueba, mediante el sistema de diagnóstico a bordo como factor para determinar las restricciones de circulación.

Lo anterior porque no se cumple con el requisito establecido en el artículo 128, fracción II, de la Ley de A., pues de otorgarse la medida provisional, se causaría un perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público.

Al respecto, es criterio de esta S. que por disposiciones de orden público deben entenderse aquéllas, contenidas en los ordenamientos legales cuyo fin, inmediato y directo, sea el de tutelar los derechos de la colectividad para evitarle alguna desventaja, o bien para procurarle la satisfacción de necesidades o algún beneficio; mientras que por interés social debe considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una ventaja o le evite un trastorno.

De ese modo, se considera que afecta el orden público y el interés social cuando con el otorgamiento de la suspensión, se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.

Bajo ese contexto, se advierte que de concederse la suspensión provisional contra los efectos y consecuencias de establecer en los programas de verificación vehicular obligatoria como factor para determinar las restricciones de circulación, el método de prueba de sistema de diagnóstico a bordo, se estaría inobservando el propósito por el que se adoptó dicho método.

En efecto, la implementación del sistema de diagnóstico a bordo como método de prueba principal para la certificación de las emisiones, respondió a una serie de medidas encaminadas a hacer frente a las altas concentraciones de contaminantes suscitadas en la Zona Metropolitana del Valle de México; en ese sentido, se resaltó la importancia de aprovechar los beneficios de dicho cambio tecnológico, el cual permite vigilar y registrar el desempeño de los sistemas relacionados con los procesos que generan la emisión de gases de los vehículos.

De esa manera, acorde al nuevo contexto normativo, las limitaciones a la circulación a la que están sujetos los vehículos, no sólo atienden al cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, sino también a los diferentes métodos empleados para su certificación, entre ellos, el sistema de diagnóstico a bordo, el cual destaca por vigilar el mantenimiento óptimo de los componentes involucrados en la emisión de gases contaminantes.

Máxime que es de interés general que el Estado establezca medidas adecuadas para disminuir la concentración de contaminantes en la atmósfera, entre ellos, el establecimiento de nuevos métodos de certificación de emisión de contaminantes con los cuales se busca obtener una mejor calidad del aire y, en consecuencia, garantizar el derecho a un medio ambiente sano para las personas.

En ese orden de ideas, en términos del artículo 138 de la Ley de A., esta Segunda S. concluye que no procede la concesión de la suspensión de carácter provisional contra los efectos de establecer el método de prueba, consistente en el sistema de diagnóstico a bordo para determinar las restricciones de circulación vehicular, pues con el otorgamiento de dicha medida se ocasionaría un mayor perjuicio a la colectividad, de aquel que pudieran resentir los particulares al negárseles ésta.

Ello porque de permitir la circulación de los vehículos que aun cuando no rebasen los límites máximos de contaminantes, no cumplan con el método de prueba, de sistema de diagnóstico a bordo, se impediría garantizar el derecho de la sociedad a un medio ambiente sano, al tratarse de una medida encaminada a prevenir y controlar las emisiones de contaminantes de los vehículos, mientras que la afectación que resentirían los particulares, únicamente, implicaría sujetarse a las restricciones de circulación vehicular.

Cabe destacar que la decisión alcanzada se refiere a la suspensión provisional, lo que no impide que el juzgador federal cuente con mayores elementos al pronunciarse, respecto a la suspensión definitiva, pues no puede perderse de vista que para resolver si procede o no conceder la medida cautelar de carácter provisional, únicamente, se cuenta con las manifestaciones y hechos afirmados por la parte quejosa en su demanda de amparo.

Por otra parte, no pasa inadvertido para esta Segunda S., el criterio sustentado en la contradicción de tesis 88/2015,(22) de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 125/2015 (10a.), de título y subtítulo: "SUSPENSIÓN DEFINITIVA. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LOS EFECTOS Y CONSECUENCIAS DE ESTABLECER EL AÑO MODELO DEL VEHÍCULO COMO FACTOR PARA DETERMINAR LAS LIMITACIONES A LA CIRCULACIÓN A QUE ESTARÁ SUJETO, QUE IMPONE EL PROGRAMA DE VERIFICACIÓN VEHICULAR OBLIGATORIA PARA EL DISTRITO FEDERAL."(23)

En el precedente citado, esta S. determinó que la concesión de la suspensión definitiva contra los efectos de establecer el año modelo del vehículo como factor para determinar las limitaciones a la circulación no contravenía disposiciones de orden público ni afectaba el interés social, pues al cumplirse con los niveles de contaminación exigidos por el programa de verificación vehicular, se respetaba el derecho de la colectividad a un medio ambiente sano.

Sin embargo, a diferencia del supuesto analizado en la jurisprudencia señalada, en el caso se trata de la procedencia de la suspensión de carácter provisional, cuya posible concesión como se expuso no puede desvincularse de la afectación que se generaría al interés social, así como a las disposiciones de orden público.

Máxime que, a partir de las nuevas medidas adoptadas en la Norma Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-167-SEMARNAT-2016, las restricciones a la circulación de los vehículos no derivan propiamente del modelo de los vehículos, sino de los métodos de prueba de certificación de contaminantes a los que pueden ser sometidos, así como a los límites máximos permisibles de emisiones correspondientes a ellos.

De ese modo, a diferencia de lo que sucede al establecer el año modelo como factor para determinar las limitaciones a la circulación de los vehículos, la aplicación del método de prueba, a través sistema de diagnóstico a bordo sí incide en el control y disminución de las emisiones de contaminantes, al tratarse de una medida dirigida a mantener el desempeño óptimo de los componentes involucrados en la emisión de gases contaminantes.

Consecuentemente, atento a lo anterior, esta Segunda S. estima que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:

De acuerdo con el artículo 128, fracción II, de la Ley de A., para otorgar la suspensión es necesario que con ello no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. En ese sentido, no procede conceder la suspensión provisional contra los efectos y consecuencias de establecer el método de prueba a través del sistema de diagnóstico a bordo (SDB) como factor para determinar las restricciones a la circulación de los vehículos, ya que la adopción de dicho método obedeció a la fijación de nuevas medidas para el control y disminución de los niveles de contaminación, de manera que con éste se pretende vigilar y registrar el desempeño de los sistemas relacionados con los procesos que generan la emisión de gases. En consecuencia, de otorgarse la medida cautelar se causaría una mayor afectación a la colectividad, en comparación con el daño que se ocasionaría a los particulares al sujetarse a las restricciones de circulación vehicular, pues se impediría garantizar el derecho a un medio ambiente sano, mediante la implementación de nuevos métodos a partir de los cambios tecnológicos de la industria automotriz, pues es de interés general que el Estado establezca medidas adecuadas para lograr el control y disminución de las concentraciones de contaminantes.

Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos redactados en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de la resolución, dése la publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 219 de la Ley de A. y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los Ministros A.P.D., J.F.F.G.S. (ponente) y presidente E.M.M.I. Los Ministros J.L.P. y M.B.L.R. emiten su voto en contra.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis 8 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su presidente, al terminar el año de 1973, Segunda Parte, página 44.

La tesis de rubro: "INTERÉS SOCIAL Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. SU APRECIACIÓN." citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 47, noviembre de 1972, Tercera Parte, página 58.

_______________

7. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción II, de la Ley de A. y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ambos preceptos legales, vigentes a partir del tres de abril de dos mil trece, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, vigente a partir del veintidós siguiente, pues se refiere a la posible contradicción de criterios entre Tribunales Colegiados en materia administrativa de diferente Circuito, cuya especialidad corresponde a esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

8. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, de la Ley de A. vigente, debido a que fue formulada por el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

.

9. El rubro y texto de la tesis señalan: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.-De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de A., pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de A. para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución.". Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7, registro digital: 164120.

10. El texto de la tesis señala: "La finalidad con que fue creada la contradicción de tesis radica, esencialmente, en preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que tiende a garantizar la seguridad jurídica. En esa línea de pensamiento, cuando se analicen las sentencias de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y se advierta la particularidad de que aplicaron, respectivamente, la Ley Federal del Trabajo anterior a la reforma indicada y la vigente, esa sola circunstancia no da lugar a declararla inexistente, siempre y cuando el examen de los preceptos aplicables para definir el criterio contradictorio arroje como resultado que, pese a la modificación legislativa, siguen manteniendo idéntico o coincidente contenido jurídico; de ahí que, en ese supuesto, lo conducente sea pronunciarse sobre el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.". Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 21, Tomo I, agosto de 2015, página 1194, registro digital: 2009829 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 28 de agosto de 2015 a la 10:30 horas».

11. "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social."

12. "Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes

"I. Que la solicite el quejoso; y

"II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

"La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.

"Asimismo, no serán objeto de suspensión las órdenes o medidas de protección dictadas en términos de la legislación aplicable por alguna autoridad administrativa o jurisdiccional para salvaguardar la seguridad o integridad de una persona y la ejecución de una técnica de investigación o medida cautelar concedida por autoridad judicial.

"Las normas generales, actos u omisiones del Instituto Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Federal de Competencia Económica, no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva."

13. Ello de acuerdo con la jurisprudencia 2a./J. 5/93, de rubro: "SUSPENSIÓN PROVISIONAL. PARA DECIDIR SOBRE SU PROCEDENCIA, DEBE ATENDERSE A LAS MANIFESTACIONES DEL QUEJOSO RESPECTO DE LA CERTIDUMBRE DEL ACTO RECLAMADO.-Para decidir sobre la procedencia o no de la suspensión provisional, los Jueces de Distrito deben atender a las manifestaciones del quejoso hechas en su demanda bajo protesta de decir verdad, cuando se duele de que existe peligro inminente de que se ejecute, en su perjuicio, el acto reclamado, ya que, por regla general, son los únicos elementos con que cuenta para resolver sobre la solicitud de concesión de la medida cautelar, sin que proceda hacer conjeturas sobre la improbable realización de los actos que el quejoso da por hecho se pretenden ejecutar en su contra, pues para resolver sobre la suspensión provisional, el J. debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos. Ello sin perjuicio de analizar si en el caso concreto se cumplen o no los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de A..". Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 68, agosto de 1993, página 12, registro digital: 206395.

14. "Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, en su caso, acordará lo siguiente:

"I.C. o negará la suspensión provisional; en el primer caso, fijará los requisitos y efectos de la medida; en el segundo caso, la autoridad responsable podrá ejecutar el acto reclamado;

"II. Señalará fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental que deberá efectuarse dentro del plazo de cinco días; y

"III. Solicitará informe previo a las autoridades responsables, que deberán rendirlo dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, para lo cual en la notificación correspondiente se les acompañará copia de la demanda y anexos que estime pertinentes."

15. "Artículo 139. En los casos en que proceda la suspensión conforme a los artículos 128 y 131 de esta ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, el órgano jurisdiccional, con la presentación de la demanda, deberá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, ni quede sin materia el juicio de amparo. Cuando en autos surjan elementos que modifiquen la valoración que se realizó respecto de la afectación que la medida cautelar puede provocar al interés social y el orden público, el juzgador, con vista al quejoso por veinticuatro horas, podrá modificar o revocar la suspensión provisional."

16. La cual tuvo una vigencia inicial de seis meses y, posteriormente, fue prorrogada por otro periodo de igual duración, mediante aviso publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis.

17. En las consideraciones de la NOM-EM-167-SEMARNAT-2016 se señala: "... Que en lo que va del año 2016 se han presentado altas concentraciones de ozono en la Zona Metropolitana del Valle de México que tienen su origen en complejas reacciones químicas que ocurren por la interacción de la luz solar y contaminantes primarios como los óxidos de nitrógeno y los compuestos orgánicos volátiles; que estas concentraciones de ozono se han visto favorecidas por condiciones meteorológicas tales como la poca dispersión de contaminantes, asociada a una alta radiación solar, altas temperaturas, estabilidad atmosférica y poca humedad en el ambiente, lo que motivó que la Comisión Ambiental de la Megalópolis declarara contingencia ambiental los días 16 y 17 de marzo, 5 de abril, 3, 4, 5, 14 y 31 de mayo, por lo que tomando en consideración los valores de concentración máxima permisible para el ser humano de contaminantes en el ambiente, determinados por la Secretaría de Salud, resulta necesario adoptar medidas para disminuir el riesgo para la población que habita o realiza actividades en los Estados de México, H., Morelos, Puebla, Tlaxcala y la Ciudad de México; ..."

18. En las consideraciones de la norma oficial de emergencia NOM-EM-167-SEMARNAT-2016, se estableció: "... Que la presente Norma Oficial Mexicana de Emergencia determina al sistema de diagnóstico a bordo como el método de prueba principal para certificación de emisiones de vehículos en circulación que a partir del año 2006, en su condición de vehículos nuevos en planta deben contar con dicho sistema, ello en virtud de que tecnológicamente el referido sistema garantiza las bajas emisiones vehiculares, pues monitorea de manera constante el funcionamiento de todos los sistemas involucrados en el control de emisiones, de tal forma que al someterse a procedimientos de verificación vehicular solamente se confirman las condiciones del vehículo mediante el uso de herramientas tecnológicas y no con base en una mera inspección visual o una medición de gases en el escape que no permiten identificar los fallos en los componentes del motor que contribuyen al incremento en las emisiones contaminantes; ..."

19. 5.2 Método de Prueba a través del Sistema de Diagnóstico a B. (SDB)

5.2.1 Disposiciones generales

5.2.1.1 Los sistemas de diagnóstico a bordo, incluyendo el OBDII, EOBD y similares contienen los siguientes monitores:

1. Sistema de Detección de Condiciones Inadecuadas de Ignición en Cilindros.

2. Sistema de Eficiencia del Convertidor Catalítico.

3. Sistema de Combustible.

4. Sistema de Sensores de Oxígeno.

5. Sistema de Componentes Integrales.

6. Sistema de Calentamiento de Convertidor Catalítico.

7. Sistema Evaporativo.

8. Sistema Secundario de Aire.

9. Sistema de Fugas de Aire Acondicionado.

10. Sistema de Calentamiento del Sensor de Oxígeno.

11. Sistema de Recirculación de los Gases de Escape (EGR).

5.2.1.2 Para los efectos de la presente norma, serán obligatorios los siguientes monitores:

1. Sistema de Detección de Condiciones Inadecuadas de Ignición en Cilindros.

2. Sistema de Eficiencia del Convertidor Catalítico.

3. Sistema de Combustible.

4. Sistema de Sensores de Oxígeno.

5. Sistema de Componentes Integrales.

20. "Sexto transitorio. Las autoridades competentes, federales o locales, modificarán sus PVVO aplicando las especificaciones y los criterios de verificación vehicular establecidos en la presente Norma Oficial Mexicana de Emergencia."

21. "Acuerdo que establece las medidas para limitar la circulación de los vehículos automotores en los Municipios conurbados del Estado de México de la Zona Metropolitana del Valle de México (zmvm) (hoy no circula) para controlar y reducir la contaminación atmosférica y contingencias ambientales atmosféricas

"...

"SEXTO.-Las limitaciones a que se refiere este acuerdo no serán aplicables a los vehículos destinados a:

"I. Los vehículos que porten el holograma exento ‘E’, doble cero ‘00’ o cero ‘0’ obtenido en el proceso de verificación vehicular que opera en los Estados que integran la Comisión Ambiental de la Megalópolis y demás entidades federativas con quienes se suscriban convenio de homologación de verificación vehicular.

"Programa Hoy No Circula en el Distrito Federal

"IV. Reglas aplicables a la circulación con base en hologramas.

"Los hologramas a los que hace referencia el presente programa, son los que se obtienen bajo los criterios del Programa de Verificación Vehicular Obligatoria en el Distrito Federal.

"...

"IV.2. ‘00’ y ‘0’ La circulación de los vehículos de uso particular, de carga, de transporte colectivo de pasajeros y taxis, que hayan obtenido en el proceso de verificación vehicular el holograma ‘00’ o ‘0’, quedarán exentos de todas las limitaciones establecidas en el presente programa."

22. Fallada por unanimidad de votos, en sesión de uno de julio de dos mil quince.

23. El texto de la tesis señala: "En atención a la facultad prevista en el artículo 147 de la Ley de A. y a la apariencia del buen derecho, el J. constitucional puede válidamente conceder la suspensión definitiva de los efectos y consecuencias de establecer el año modelo del vehículo como factor para determinar las limitaciones a la circulación a que estará sujeto y no los niveles de contaminación que emita, que impone el Programa de Verificación Vehicular Obligatoria para el Distrito Federal, pues con ello no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, ya que la medida cautelar respeta el derecho de la colectividad a un medio ambiente sano, al exigir que el vehículo del quejoso se sujete a los controles de contaminación y restricciones establecidas para cualquier otro, y su derecho a que las cosas se mantengan en el estado que guardan y se preserve la materia del juicio de amparo promovido. Sin que esto signifique que la suspensión definitiva concedida permita que el quejoso obtenga automáticamente el holograma ‘0’ o algún otro, sino únicamente implica que, si cumple con las especificaciones de los niveles de emisión señalados en el propio programa para obtener determinado holograma, el año modelo de su vehículo no sea impedimento para que éste le sea asignado, en tanto se resuelve el fondo del amparo.". Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 23, Tomo II, octubre de 2015, página 2031, registro digital: 2010225 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 16 de octubre de 2015 a la 10:10 horas».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de enero de 2018 a las 10:06 horas en el Semanario Judicial de la Federación.