Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 706/2017. 8 DE NOVIEMBRE DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S.Y.E.M.M.I.; VOTÓ CON S.J.F.F.G.S.. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: I.E.M.A..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 81, fracción I, inciso e), de la Ley de A.; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, con relación con lo previsto en los puntos primero y segundo, fracción III, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que impugna la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética; y se estima innecesaria la intervención del Pleno.

SEGUNDO.-Oportunidad y legitimación. Este aspecto no será materia de análisis por esta Segunda S., toda vez que el Tribunal Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del asunto, determinó que el recurso de revisión se interpuso oportunamente y por partes legitimadas para ello.(1)

TERCERO.-Para estar en aptitud de examinar la materia del presente recurso, es importante tener presentes los siguientes antecedentes:

I. Demanda de amparo indirecto. **********, por conducto de su representante legal, promovió demanda de amparo indirecto contra: (I) la emisión del acuerdo número **********, denominado "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a la que hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de marzo de dos mil dieciséis, en específico por lo que hace a su acuerdo tercero en el que impone a los titulares de un permiso de comercialización de hidrocarburos la obligación de acreditar ante la CRE que han solicitado su opinión favorable a la Comisión Federal de Competencia Económica; y, (II) el oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis -acuerdo de prevención- suscrito por el secretario ejecutivo de la Comisión Reguladora de Energía, como acto de aplicación del acuerdo de participación cruzada en comento.

Asimismo, solicitó la suspensión de los actos reclamados en los términos siguientes:

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 125, 128, 130, 138 y 148, segundo párrafo, de la Ley de A., se solicita a su señoría, se conceda a la quejosa la suspensión del Acuerdo de Participación Cruzada, así como el requerimiento de información para el efecto de que sean impedidos los efectos y consecuencias del primero en la esfera jurídica de la quejosa, así como para que tampoco se produzcan en ella los efectos de los segundos, hasta en tanto se dicta sentencia definitiva que resuelva el presente juicio; esto es, para que se expulsen provisionalmente de su esfera de derechos los efectos del Acuerdo de Participación Cruzada y sus actos concretos de aplicación, preservándose con ello la materia del proceso y permitiendo la eventual restitución en el goce de los derechos violados."

Previos los trámites de ley, el Juez de Distrito negó la suspensión provisional solicitada por la parte quejosa.

II. Sentencia interlocutoria sobre la medida cautelar solicitada. El dos de septiembre de dos mil dieciséis, el Juez Federal emitió sentencia interlocutoria en la cual negó el otorgamiento de la suspensión definitiva solicitada por la parte quejosa contra los actos reclamados, atento a las siguientes consideraciones esenciales:

• Valoración de la existencia de materia para la concesión de la medida cautelar. Una vez que el juzgador se percató que la suspensión fue solicitada a petición de parte de la quejosa, que eran ciertos los actos reclamados a la Comisión y Secretaría Ejecutiva, ambos de la Comisión Reguladora de Energía, y que la promovente de amparo, acreditó contar con un interés suspensional, se avocó a examinar la existencia de materia para la medida cautelar.

Al respecto, precisó que la parte quejosa solicitó la suspensión para el efecto de que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran y no se le aplique lo dispuesto en el Acuerdo Número **********, denominado "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía, interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a la que hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", publicado el tres de marzo de dos mil dieciséis, en el Diario Oficial de la Federación, así como lo dispuesto en el oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis; es decir, se trata de un acto positivo con ejecución de tracto sucesivo, susceptible de suspensión, por lo que existe materia para proveer sobre la medida cautelar solicitada.

• Ponderación simultánea del peligro en la demora, la apariencia del buen derecho. Precisado lo anterior, el Juez de Distrito sostuvo que, conforme a la línea jurisprudencial que ha sentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la forma en que se debe realizar el ejercicio ponderativo, a fin de examinar en forma casuística, y no a partir de consideraciones abstractas, cuál de las partes en el juicio de amparo debe soportar la tardanza del procedimiento principal -si las autoridades o el quejoso-, depende del análisis preliminar de apariencia de buen derecho de la pretensión constitucional o, por el contrario, la apariencia de inconstitucionalidad del acto reclamado, a la luz de los hechos y pruebas que hasta el momento obren en el expediente correspondiente.

Considerando lo anterior, la parte quejosa solicita la suspensión de los actos reclamados para el efecto de que no se le aplique lo dispuesto en el referido Acuerdo Número **********, así como el oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis.

• Sin embargo, en el caso en estudio no puede pasarse por alto que se reclama una resolución emitida por la Comisión Reguladora de Energía, mediante la cual se expiden disposiciones administrativas de carácter general para regular parte de las operaciones en materia energética de la nación y, que por lo mismo, se rige por la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, cuyo precepto 27 establece que la libertad decisoria con que cuentan los órganos, constitucionales especializados en campos como el que se estudia, a los cuales la propia Constitución les otorgara una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado, "debe ser respetada por este juzgador, ya que la libertad constitucionalmente otorgada a dichos órganos, implica que las posibilidades de injerencia del Juez constitucional sean menores y, por ende, la intensidad de su control se vea limitada dado que un control estricto de los actos emitidos por dichos órganos especializados llevaría al Juez constitucional a sustituir la competencia de órganos constitucionales especializados", lo que no es función propia del Poder Judicial Federal.

Máxime que, el otorgamiento de una suspensión sobre temas de alto grado de complejidad técnica y de especialización, tales como los que se ven involucrados en las resoluciones emitidas por los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, con base en un estudio preliminar e incompleto del fondo de la materia a resolver, resulta impropio no sólo por la sustitución de la competencia de los órganos especializados de que se habló con anterioridad, sino porque los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética emiten sus determinaciones sobre un área estratégica de relevancia nacional que constitucional y legalmente gozan de una presunción reforzada de corrección técnica y jurídica que no debe o puede ser materia de injerencia por parte del Poder Judicial Federal, a menos de que se trate de actos que sean evidentemente inconstitucionales o que vulneren de forma directa y preponderante los derechos fundamentales de la parte quejosa.

• En ese orden de ideas "las normas generales, actos u omisiones de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y únicamente, podrán ser suspendibles a través del juicio de amparo cuando dichos actos causen una afectación evidente y directa a los derechos fundamentales de la parte quejosa", lo que no sucede en el caso en estudio, dado que, para llegar a determinar si el acuerdo reclamado, en específico el acuerdo tercero, causan una afectación jurídica a la parte solicitante del amparo y, en su caso, el grado de afectación que dichas disposiciones le podrían llegar a causar, resultaría necesario entrar al estudio de fondo del presente juicio de amparo indirecto. Por ende, "debe negarse la medida cautelar solicitada".

• Aunado a lo anterior, tampoco procede conceder la suspensión solicitada, "toda vez que de concederse la misma se afectaría el orden público y el interés social", dado que el acuerdo que combate la parte quejosa "busca generar mayor transparencia y certidumbre en las transacciones comerciales para la adquisición y manejo del gas natural, así como regular el nuevo mercado energético y el sistema de competencia para la comercialización del gas natural", lo que a su vez alienta la inversión productiva, fomenta una sana competencia, proporciona una adecuada cobertura y confiabilidad, calidad y seguridad en el suministro y prestación de los servicios a precios competitivos, en beneficio de la sociedad, y la concesión de la suspensión que solicita la parte quejosa, podría afectar el orden público y el interés social.

En consecuencia, con fundamento en los artículos 128, 129 y 131 de la Ley de A., se niega la suspensión definitiva solicitada por la parte quejosa.

III. Recurso de revisión. Inconforme con la anterior sentencia interlocutoria, la quejosa **********, por conducto de su autorizado, interpuso recurso de revisión en su contra. En sus agravios, aduce sustancialmente lo siguiente:

• En el primer agravio, aduce que el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, en la parte que impide que se suspendan en el juicio de amparo los actos que de dichos órganos sean reclamados, viola el derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que impide al Juez que conozca de dichos procesos paralizar su ejecución y preservar la materia del juicio, con lo que la sentencia que lleguen a dictar no podrá ejecutarse y será meramente ilusoria.

En efecto, tal precepto transgrede el derecho de tutela cautelar efectiva, por cuanto a que le impide al juzgador dictar las medidas necesarias para preservar la materia del juicio de amparo y lograr que la sentencia que eventualmente dicte pueda ejecutarse y tener un efecto reparador en el goce y ejercicio de los derechos fundamentales de la quejosa, ya que en caso de conceder el amparo, sin haber paralizado la ejecución de los actos en él reclamados, dicha sentencia no podría ejecutarse y sus efectos sería sólo ilusorios.

• Más aún, no solamente transgrede el derecho fundamental de tutela cautelar efectiva, por cuanto a que no únicamente lo restringe o condiciona, sino que pretende su absoluta aniquilación, esto es, en sus términos no es posible suspender, en ningún caso, los actos reclamados a la Comisión Reguladora de Energía.

Siendo que el objetivo perseguido por la prohibición absoluta de que se suspendan los actos de la Comisión Reguladora de Energía no es legítimo, en tanto que no se invoca una causa que esté establecida en los tratados internacionales de derechos humanos ni en la Constitución -y sin que la necesidad de que los actos en materia de energía se ejecuten sea causa suficiente, pues a todas las autoridades del país les parecen igualmente importantes y trascendentes sus actos-.

Además, el motivo o finalidad que persigue la norma al proscribir absolutamente el otorgamiento de la suspensión, se desconoce, pues no se menciona expresamente en la ley, con lo que, de entrada, viola el estándar convencional, ya que como dicha referencia expresa es la que funge como parámetro de ponderación para determinar si se cumple o no con los requisitos de necesidad y proporcionalidad, la restricción es ilegítima.

• En su segundo agravio aduce que el fallo recurrido no cumple con los requisitos de fundamentación y motivación, dado que en primer lugar, se emplea el uso de términos ambiguos con alto poder retórico, es decir, se invocan la transparencia y la certidumbre en las transacciones, sin especificar si se refieren o no al derecho de acceso a la información.

En segundo término, la motivación del juzgador está basada en afirmaciones dogmáticas, como lo es que la finalidad del Acuerdo de Participación Cruzada busca mayor transparencia y certidumbre, pero no señala el sustento de su afirmación. Afirma también que su finalidad es la de "establecer" su procedencia lícita, sin invocar tampoco fuente o razonamiento alguno del que se desprenda que, efectivamente, es esa la finalidad del Acuerdo de Participación Cruzada.

• Estas categorías ambiguas y dogmáticas, nada guardan relación con la valoración de si el otorgamiento de la suspensión ocasiona o no perjuicios al interés social, pues el Juez de Distrito no señala cuál es el vínculo causal entre el hecho de que se suspendan temporalmente los efectos del acto de aplicación y se le impida a la Comisión Reguladora de Energía, sancionar a la quejosa por no entregar información a la Comisión Federal de Competencia Económica, respecto a la protección de la procedencia lícita del gas natural en el mercado, la calidad del mismo o la amplitud en la zona de cobertura de su distribución.

Por ello, es claro que la sentencia reclamada, se encuentra indebidamente motivada, ya que contrario a lo que sostiene el Juez de Distrito, de concederse la medida cautelar no se afectaría el orden público y el interés social, además de que en todo caso la motivación contenida en la sentencia recurrida es insuficiente, por ambigua, gratuita y por no guardar relación alguna con la valoración del interés social.

CUARTO.-Procedencia del estudio de la cuestión de constitucionalidad planteada. Como se desprende de la precedente relatoría de antecedentes, el punto jurídico que debe resolverse en la presente instancia, radica en determinar, primeramente, si el artículo 27 la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, al prever que no serán objeto de suspensión en el juicio de amparo las normas generales, actos u omisiones de los órganos reguladores coordinados en materia energética, resulta contrario al parámetro de regularidad constitucional.

Al respecto, resulta pertinente clarificar que es dable que en la presente instancia la recurrente pueda plantear la inconstitucionalidad del referido precepto legal. Es así, pues esta Segunda S. ha establecido que cuando un órgano jurisdiccional competente para conocer del juicio de amparo, actualice algún supuesto normativo de la Ley de A., "se abre la posibilidad de enjuiciar la disposición legal que lo faculte para actuar en el sentido que lo hizo".

En efecto, esta S. ha sostenido que en el recurso de revisión que se interponga contra la sentencia dictada por un Juez de Distrito en el juicio de amparo indirecto, procede analizar los planteamientos sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley de A. aplicadas en dicha sentencia, ya que la pretensión de la recurrente no es la de obtener una declaratoria de inconstitucionalidad del fundamento del acto reclamado en el juicio de amparo, "sino la de evitar que la decisión del tribunal de amparo se sustente en un precepto de la Ley de A. que considera es contrario a la Constitución, legitimándolo en consecuencia para proponer su estudio dentro de los recursos que prevé el citado ordenamiento legal".

Ilustra lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 39/2014 (10a.) que se lee bajo el título y subtítulo siguientes: "REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. PROCEDE ANALIZAR LOS PLANTEAMIENTOS SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE AMPARO APLICADAS POR EL JUEZ DE DISTRITO EN LA SENTENCIA RECURRIDA."(2)

Asimismo, esta Segunda S. ha precisado, que cuando se impugne un precepto de la Ley de A. mediante el recurso de revisión, "no debe tenerse como acto reclamado destacado", en atención a que el juicio de amparo es un medio de control constitucional y, por ende, "sólo a través de él o de los recursos que existen en su ley reglamentaria pueden hacerse valer esos aspectos pero de manera accesoria o secundaria a la cuestión principal -consistente en analizar la constitucionalidad de los actos reclamados destacados de las autoridades responsables que motivaron el ejercicio de la acción constitucional-".

Por ello, tampoco debe llamarse a juicio a las autoridades legislativas que expidieron la ley indicada ni, en su caso, reponer el procedimiento del juicio para tal efecto. De esa forma, la potencial inconstitucionalidad o inconvencionalidad de un precepto de dicha legislación "sólo implica que se inaplique al caso concreto y que trascienda a la sentencia de amparo respectiva, dependiendo de la regulación normativa que establezca y del vicio de inconstitucionalidad que se advierta"; en caso contrario, la validez constitucional y convencional del precepto impugnado, conlleva que se siga aplicando en el caso concreto. Finalmente, el pronunciamiento respecto a la constitucionalidad o convencionalidad del artículo, por tratarse de una cuestión accesoria o secundaria, no tiene por qué verse reflejado en un punto resolutivo de la sentencia de amparo respectiva.

Da sustento a lo anterior, la tesis 2a. XCIX/2017 (10a.) intitulada: "RECURSO DE REVISIÓN. REGLAS PARA IMPUGNAR LAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE AMPARO."(3)

Atendiendo a las razones expuestas, esta Segunda S. considera que, en tanto es permisible impugnar las disposiciones de la Ley de A. que sean aplicadas por el Juzgador Federal y que causen perjuicio a la quejosa, luego entonces, esa misma posibilidad jurídica debe prevalecer en tratándose de aquellos casos atípicos en los que la parte recurrente combate normas que, a pesar de que no se encuentran contenidas en la referida ley reglamentaria, pretendan regular aspectos propios del juicio de amparo.

Tal y como acontece en la especie, respecto del precepto 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, cuyo enunciado normativo combatido en la presente revisión regula la manera en que deben proceder los Jueces y tribunales de amparo, respecto a las solicitudes de suspensión de los actos reclamados a los órganos reguladores coordinados en materia energética.

Es así, pues como se haya expuesto, la razón principal por la que se ha permitido, excepcionalmente, que en la revisión se combatan normas de la Ley de A., "radica en evitar que la decisión del tribunal de amparo se sustente en un precepto de la Ley de A. que considera es contrario a la Constitución"; por lo que no constituyen propiamente actos reclamados destacados, sino meras pretensiones de inaplicabilidad jurídica dentro del presente medio de control constitucional, a fin de que los plausibles vicios de inconstitucionalidad de las normas impugnadas que regulan el amparo, no trasciendan a la decisión que emitan los Jueces o tribunales en la materia y, con ello, se afecte la característica instrumental del amparo como un verdadero recurso efectivo para tutelar los derechos humanos reconocidos por el parámetro de regularidad constitucional.

En ese sentido, sería un verdadero despropósito restringir la posibilidad de impugnar en el recurso de revisión las normas jurídicas que regulen aspectos propios del juicio de amparo, sólo por el hecho de que el legislador haya decidido incorporarlas en algún ordenamiento diverso a la ley de la materia; pues lo que debe prevalecer es la justificación racional que esta Segunda S., ha establecido al emitir las tesis 2a. XCIX/2017 (10a.) y 2a./J. 39/2014 (10a.) ya citadas, respecto a la necesidad de examinar los preceptos adjetivos del presente medio de control constitucional que resulten contrarios a los derechos del ser humano, a fin de que no sean aplicados por los Jueces y tribunales de amparo.

En esa inteligencia, resulta procedente que en la especie se analice la constitucionalidad del precepto 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía; máxime que se cumple con todos los requisitos que la técnica jurídico procesal establece para ello, a saber: (I) tal norma fue efectivamente aplicada por el Juez de Distrito al momento de emitir la sentencia interlocutoria recurrida; (II) esa invocación normativa trascendió al sentido de dicho fallo, en tanto fue uno de los elementos fundamentales en los que el juzgador soportó su decisión de negar el otorgamiento a la parte quejosa de la suspensión definitiva solicitada contra los actos reclamados; y, (III) la recurrente, a través del presente recurso, expresa una serie de argumentos lógico jurídicos tendientes a evidenciar la inconstitucionalidad de tal norma general.

QUINTO.-Estudio. Una vez precisado lo anterior, se procede a examinar, primeramente, la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía y, en caso de determinar que debe ser inaplicado en la especie, se procederá a examinar si en el presente caso es dable otorgar la suspensión definitiva a la parte quejosa.

1. Análisis de la constitucionalidad del precepto impugnado. A fin de dilucidar si el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, resulta contrario al parámetro de regularidad constitucional, resulta oportuno tener en cuenta su contenido normativo:

"Artículo 27. Las normas generales, actos u omisiones de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que impongan multas, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva.

"Cuando se trate de resoluciones de dichos Órganos Reguladores Coordinados emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio, sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida.

"En ningún caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales.

"En las decisiones fundadas y motivadas que sean aprobadas por los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, no podrá alegarse un daño o perjuicio en la esfera económica por aquellos que realicen las actividades reguladas."

Como se desprende de la anterior cita, en lo que interesa, el legislador estableció que las normas generales, actos u omisiones de los órganos reguladores coordinados en materia energética podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto "y no serán objeto de suspensión".

A juicio de esta Segunda S., la porción normativa impugnada resulta inconstitucional en dos vertientes. Primeramente, atendiendo a su continente, ya que vulnera lo dispuesto en el precepto 107, fracción X, de la Constitución General de la República -por regular aspectos que únicamente atañen a la Ley de A.-. En segundo término, atendiendo a su contenido, pues -con independencia de que pretende regular aspectos que no pueden ser materia de otra ley que no sea la de A.-, su enunciación normativa resulta contraria al derecho humano a la tutela jurisdiccional efectiva.

A fin de dilucidar lo anterior, debe tenerse en cuenta, en principio, que el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal, prevé lo siguiente:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social."

Del anterior enunciado constitucional se desprende que fue la voluntad expresa del Poder Revisor de la Constitución que los casos y condiciones en que los actos reclamados puedan ser objeto de la aludida medida cautelar, deben establecerse en "la ley reglamentaria".

En ese sentido, si bien el Legislador Federal cuenta con un cierto grado de disponibilidad jurídica o libertad configurativa para regular los principios y reglas del otorgamiento de la suspensión de los actos reclamados, lo cierto es que existe un mandato constitucional, consistente en que dichas bases se desarrollen, precisamente, en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal.

En otras palabras, no le está permitido al legislador federal desarrollar las bases constitucionales del presente medio de control constitucional -como lo son las referidas a la suspensión de los actos de la autoridad-, en ningún otro ordenamiento legal que no sea, precisamente, la Ley de A. -Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-.

Aserto que se corrobora de la exposición de motivos de las reformas constitucionales a los preceptos 94, 100, 103, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el seis de junio de dos mil once en el Diario Oficial de la Federación, en la cual el Constituyente Permanente sostuvo que la modificación a tales preceptos constitucionales tuvo como finalidades, ente otras: (I) llevar a cabo una reforma integral al principal medio de protección de los derechos fundamentales, esto es, al juicio de amparo; y, (II) fortalecer y perfeccionar la estructura del Poder Judicial de la Federación y consolidar a su órgano superior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como un tribunal garante de la Constitución Federal. Para ello, se instrumentalizaron una serie de modificaciones a efecto de lograr la consecución de los aludidos objetivos de la reforma en comento, precisando que dichas "bases constitucionales se deberán desarrollar en la Ley de A.."(4)

En esa tesitura, resulta inconcuso que, por mandato expreso del Poder Revisor de la Constitución, el legislador federal no puede desarrollar las bases constitucionales del juicio de amparo en cualquier norma federal o general que estime conveniente, pues como se ha expuesto, esa función legislativa, se encuentra reservada de manera exclusiva a que lo haga en las disposiciones de la Ley de A., Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Carta Magna; de ahí que, naturalmente, los aspectos atinentes a los casos y condiciones en que los actos reclamados puedan ser objeto de suspensión en tal medio de control constitucional, no pueden sino ser desarrollados en dicho ordenamiento reglamentario.

En esa inteligencia, esta Segunda S., colige que el precepto 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, al prever que las normas generales, actos u omisiones de los órganos reguladores, coordinados en materia energética "no serán objeto de suspensión (en el juicio de amparo)", transgrede el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal, ya que, como se ha razonado, es en la Ley de A. donde deben desarrollarse los casos y condiciones en que se otorgue tal medida cautelar.

Una vez precisado lo anterior, esta Segunda S. estima que, en adición al vicio de inconstitucionalidad ya referido, la enunciación normativa del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, también resulta inconstitucional por vulnerar el derecho humano de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, ya que establece una prohibición absoluta de que el juzgador pueda conceder resoluciones provisionales, con la finalidad de garantizar la plena eficacia del pronunciamiento jurisdiccional sobre la existencia de las violaciones a los derechos humanos.

A efecto de ilustrar el anterior aserto, es oportuno tener en cuenta que existe una vinculación significativa entre el acceso a un recurso efectivo y la tutela cautelar de los derechos humanos. En efecto, las medidas asegurativas o cautelares, en sentido amplio, surgen en el proceso como una necesidad que permite garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y, por ello, se pueden conceptualizar como un conjunto de potestades procesales para que los operadores jurídicos emitan una decisión preliminar en el caso, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final, y evitar daños innecesarios a los derechos de las personas, en tanto se resuelve el fondo del negocio.

Habida cuenta que, en tratándose de los procesos cuya finalidad esencial es la salvaguarda de los derechos humanos, las medidas cautelares, cumplen con una doble funcionalidad que dotan de verdadera efectividad fáctica jurídica a los recursos internos. Es así, pues en principio, las referidas medidas procesales, tienen una función "cautelar" en el sentido de preservar una situación jurídica bajo el conocimiento de los Jueces y tribunales. En segundo término, cuentan con una función de "tutelar" en el sentido de preservar los derechos con los que cuentan los gobernados, en tanto se emita la sentencia o resolución que dé fin a la controversia planteada.

En esa tesitura, es evidente que las providencias o medidas cautelares tienen mayor significado en aquellos juicios en los que no solamente están en juego meros "bienes" de las partes, sino verdaderos derechos humanos, pues en esta materia es imprescindible evitar que durante la tramitación de un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales, se consuman de manera irreparable las violaciones a los referidos derechos de carácter fundamental y apriorísticos al derecho positivo.

En efecto, en el plano del ordenamiento jurídico interno, el proceso cautelar, se desarrolló para salvaguardar la eficacia de la propia función jurisdiccional. En tanto que en el ámbito del derecho de los derechos humanos, las medidas provisionales van más allá, pues aunado a su carácter eminentemente preventivo, protegen efectivamente los derechos fundamentales, en la medida en que buscan evitar lesiones irreparables a la persona humana.

Por ende, las medidas provisionales, constituyen principios jurídicos generales, reconocidos por las naciones civilizadas, que constituyen una característica inherente a la tutela jurisdiccional efectiva, en tanto permiten preservar los derechos humanos que se estiman vulnerados, evitando un daño irreparable a los derechos en litigio en un proceso judicial.

La seriedad de la función jurisdiccional y su eficacia, se encuentran entonces, vinculadas con el reconocimiento de la tutela cautelar, pues precisamente tales medidas provisionales o asegurativas están predispuestas tanto en función de la protección efectiva de los derechos humanos, como en el interés de la propia administración de justicia, de la cual garantizan su buen funcionamiento.

En suma, en tratándose de los medios de control de los derechos humanos, la institución de las medidas cautelares forman parte del núcleo esencial del principio de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva y, por ende, merecen especial atención por parte de los operadores jurídicos.

Sobre la base de lo anterior, es dable afirmar que la plena efectividad de los recursos internos estaría reducida si, a virtud de una norma jurídica secundaria, se impidiera al Juez llamado a dirimir una controversia de orden constitucional, conceder resoluciones provisionales con la finalidad de garantizar la plena eficacia del pronunciamiento jurisdiccional sobre la existencia de las violaciones a los derechos humanos que el Estado Mexicano se comprometió a salvaguardar. Tal limitación, generalmente, no podría estimarse apegada a la luz del derecho humano de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, salvo casos verdaderamente excepcionales y limitados.

Precisado lo anterior, se recuerda que, por lo que hace al sistema jurídico mexicano, es al juicio de amparo que consagra la Constitución Federal, al que se le asigna en su forma más elevada y perfecta la primordial función de asegurar la vigencia de la voluntad soberana de proteger los derechos humanos, en todo tiempo, forma, y circunstancia. Por ello, la cotidiana labor del Juez de A. se erige como el principal eje a partir del cual se garantiza y afianza la eficacia del orden constitucional de los derechos humanos.

Precisamente, para poder desarrollar dicha labor garantista, el Poder Constituyente consideró menester, entre otras cosas, que en tratándose del otorgamiento de la suspensión de los actos reclamados en el juicio de amparo se "privilegie la discrecionalidad de los Jueces".(5) Siendo que, para asegurar su correcta aplicación, se estableció la obligación constitucional del Juez "de realizar un análisis ponderado entre la no afectación del interés social y el orden público y la apariencia de buen derecho", en aras de que la medida cautelar sea eficaz y que no se concedan suspensiones que molestan la sensibilidad de la sociedad.

Tales consideraciones fueron plasmadas en la fracción X del precepto 107 de la Constitución Federal, que establece: "el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social".

Es por ello que el precepto 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, impugnado en la presente vía, también adolece un vicio de constitucional por lo que hace a su contenido, ya que al proscribir de manera absoluta que se suspendan las normas generales, actos u omisiones de los órganos reguladores coordinados en materia energética, se contraría la voluntad del Poder Revisor de la Constitución de "privilegiar la discrecionalidad de los Jueces" para poder ponderar en el caso concreto, si es factible o no otorgar la medida cautelar, atendiendo de manera conjunta a la apariencia del buen derecho -fumus boni iuris- y al peligro en la demora -periculum in mora-.

Traduciéndose esa prohibición normativa, desde luego, en un obstáculo irrazonable para la tutela jurisdiccional efectiva, pues sin importar la naturaleza de los actos emitidos por los órganos reguladores coordinados en materia energética, el artículo impugnado priva de manera absoluta al juzgador de la posibilidad de conceder las medidas provisionales necesarias, tanto para evitar un daño irreparable a la esfera jurídica de los quejosos, como para garantizar la plena eficacia del pronunciamiento jurisdiccional sobre la materia de la controversia respectiva; afectándose con ello la naturaleza del juicio de amparo como un verdadero recurso efectivo para la tutela de los derechos inherentes al ser humano.

Siendo que esa imposibilidad absoluta, de siquiera poder ponderar jurisdiccionalmente si en los casos concretos que son sometidos a la potestad de los Jueces y tribunales federales, es dable otorgar la suspensión de los actos de la autoridad, que se estiman lesivos de los derechos humanos, constituye una restricción que, únicamente, ha tenido cabida, mediante mandato de la propia Constitución Federal. En efecto, en el artículo 28, fracción VII, constitucional, se estableció que no serán materia de suspensión en el juicio de amparo las "normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones".

En ese sentido, en tanto la proscripción establecida en el artículo impugnado no versa sobre normas o conductas procedentes de los citados organismos, sino de los organismos reguladores coordinados en materia energética, resulta inconcuso que el contenido normativo del precepto 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, pretende establecer una limitante a la tutela cautelar, no reconocida por el Constituyente Permanente; misma que desde luego, no es susceptible de establecerse a nivel secundario "por razón de analogía", pues si el Poder Revisor de la Constitución, hubiese querido hacer extensiva a estos últimos órganos reguladores la referida limitación constitucional al acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, así lo hubiese plasmado expresamente en el texto constitucional; lo cual no aconteció.

Máxime que esta Segunda S. ha establecido que en tratándose de limitaciones constitucionales al ejercicio de los derechos humanos, reconocidos por el parámetro de regularidad constitucional, tales restricciones deben "ser leídas de la forma más favorable posible". Es decir, las limitaciones constitucionales a los derechos fundamentales, deben interpretarse de la manera más restrictiva posible, lo cual veda la posibilidad al operador jurídico de generar un entendimiento extensivo de tales restricciones y, consecuentemente, de pretender aplicarlas de manera análoga a situaciones similares, pero no contempladas expresamente por la propia Constitución Federal.

Ilustra lo anterior, la tesis 2a. CXXI/2015 (10a.) que se lee bajo el título y subtítulo: "RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES AL GOCE Y EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES. SU CONTENIDO NO IMPIDE QUE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN LAS INTERPRETE DE LA MANERA MÁS FAVORABLE A LAS PERSONAS, EN TÉRMINOS DE LOS PROPIOS POSTULADOS CONSTITUCIONALES."(6)

Atento a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda S. concluye que el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, al vedar de manera absoluta e irrestricta la posibilidad de que los juzgadores puedan ponderar la naturaleza del acto reclamado a los organismos reguladores coordinados en materia energética, resulta contrario al derecho humano a la tutela jurisdiccional efectiva.

2. Análisis de la medida cautelar solicitada. Una vez precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta que, en tanto se ha determinado que en la especie debe ser inaplicado el precepto 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía -que constituyó el fundamento esencial para que el Juez de Distrito, negara la suspensión definitiva contra los actos reclamados- por ser contrario al parámetro de regularidad constitucional, esta Segunda S., como órgano revisor -al haber ejercido su facultad de atracción para conocer del presente asunto-, procede a examinar, acorde con los principios y reglas de la Ley de A., si en el caso concreto debe otorgarse la suspensión solicitada por la parte quejosa.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que de la interpretación de los preceptos 128 a 138 de la Ley de A., con relación a la fracción X del artículo 107 constitucional, se colige que la tutela cautelar en el presente medio de control constitucional, comprende el examen y acreditación de los siguientes presupuestos jurídicos: (I) solicitud de parte o posibilidad de hacerlo oficiosamente; (II) certeza de los actos reclamados; (III) existencia de un interés suspensional; (IV) existencia de materia para la suspensión; y, (V) el análisis simultáneo de peligro en la demora, apariencia de buen derecho y orden público e interés social.

Da sustento a lo anterior, la jurisprudencia 2a. XXIII/2016 (10a.) intitulada: "SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN EL JUICIO DE AMPARO. REQUISITOS PARA CONCEDERLA."(7)

2.1. Solicitud de parte. Respecto del primero de los requisitos aludidos, debe tenerse en cuenta que en la especie la parte quejosa, expresamente, solicitó la suspensión de los actos reclamados para el efecto de que no se le aplique: (I) lo dispuesto en el acuerdo número **********, denominado "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía, interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a que la hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", publicado el tres de marzo de dos mil dieciséis, en el Diario Oficial de la Federación; y, (II) lo dispuesto en el oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis, por medio del cual se requirió diversa información -relacionada con la participación cruzada-.

En ese tenor, se colige que en el presente caso existe petición de parte respecto al otorgamiento de la medida cautelar.

2.2. Certeza de los actos reclamados. En la especie, se acredita la existencia de los actos que se imputan a las autoridades responsables, Comisión y Secretaria Ejecutiva, ambos de la Comisión Reguladora de Energía, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, consistentes en la emisión del acuerdo número **********, denominado "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía, interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a que la hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", en específico el acuerdo tercero, así como la emisión del oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis, por medio del cual se requirió a la parte quejosa diversa información.

Lo anterior, ya que al rendir sus informes previos, tales autoridades aceptaron los actos que se les reclaman,(8) respectivamente.

2.3. Interés suspensional. De conformidad con la Ley de A., sólo se concederá la medida cautelar cuando la parte quejosa, acredite el interés jurídico o legítimo que justifique su otorgamiento, es decir, cuando el acto reclamado, sus efectos o consecuencias, causen daños de imposible o difícil reparación a la parte quejosa, en su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que la parte quejosa, bajo protesta de decir verdad, expresó que es una compañía, cuyo objeto social es la realización de actividades de comercio de gas natural y que el diez de diciembre de dos mil quince, la autoridad responsable, Comisión Reguladora de Energía, le otorgó el título de permiso para llevar a cabo la actividad de comercialización de gas natural.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la empresa quejosa no combate de manera abstracta el "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía, interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a que la hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", sino con motivo de su acto de aplicación, consistente en el oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis, por medio del cual se le requirió diversa información para obtener la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica, en términos del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos.

En esa tesitura, esta Segunda S. colige que la empresa quejosa cuenta con el interés necesario para solicitar la medida cautelar contra los actos que reclama, ya que éstos se relacionan con ordenamientos generales que regulan su conducta dentro del sector de la comercialización del gas natural y, por ende, tienen trascendencia en su esfera jurídica.

2.4. Existencia de materia para la concesión de la medida cautelar. Como se ha referido, la parte quejosa solicitó la suspensión definitiva para el efecto de que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran y no se le aplique lo dispuesto en:

(I) El acuerdo número **********, denominado, "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a que la hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", publicado el tres de marzo de dos mil dieciséis, en el Diario Oficial de la Federación; y

(II) El oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis, por medio del cual se le requirió diversa información para obtener la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica, en términos del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos.

Es decir, en la especie se está frente a actos administrativos de carácter positivo y de tracto sucesivo, mismos que son susceptibles, por su naturaleza, de ser suspendidos. De ahí que existe materia para proveer sobre la medida cautelar solicitada; máxime que este Alto Tribunal no advierte que dichos actos hayan sido modificados, derogados o revocados.

2.5. Análisis simultáneo del peligro en la demora, la apariencia de buen derecho y la afectación al orden público e interés social. Respecto a los últimos requisitos que el derecho exige para resolver sobre la tutela cautelar, debe precisarse que ha sido criterio de esta Segunda S.(9) que, a pesar de que se reclame un acto cuyo fundamento es una norma general de orden público, para decidir sobre la suspensión el órgano jurisdiccional debe examinar el cumplimiento de los requisitos, previstos en el artículo 138 de la Ley de A..

Es así, pues no basta la sola circunstancia de que se pida la paralización de los efectos del acto fundamentado en un ordenamiento de orden público para negar la suspensión, bajo el argumento del carácter de éste y de que responde al interés general, ya que todas las normas generales participan en mayor o menor medida de esas características, sino que resulta imprescindible, incluso para la conservación de la materia del juicio, analizar los diversos grados de afectación al interés social y al orden público, la distinta naturaleza del objeto específico de los ordenamientos y la causación al quejoso de daños y perjuicios de difícil reparación.

En esos términos, son los Jueces y tribunales de amparo a quienes les corresponde realizar la ponderación de los intereses en conflicto en los casos relativos a medidas cautelares, debido a que tienen acceso directo e inmediato al material probatorio del asunto concreto, lo que es acorde, además, a la requerida independencia judicial, reconocida en el artículo 17 de la Constitución Federal.

En ese orden, los siguientes elementos: (I) el peligro en la demora; (II) apariencia del buen derecho; y, (III) la afectación al interés social y el orden público; deberán ser analizados de manera simultánea, toda vez que, desde un punto de vista lógico, podrían existir actos de autoridad que persigan una finalidad legítima y ser al mismo tiempo violatorios de derechos humanos -porque se desborde esa finalidad en forma desproporcional o inadecuada-.

A juicio de esta Segunda S., los requisitos que la técnica jurídica procesal exige para el otorgamiento de la tutela cautelar, impiden la suspensión de los actos reclamados, pues con independencia de que se acrediten los requisitos de peligro en la demora y apariencia del buen derecho, lo cierto es que, de concederse la medida cautelar, se afectarían disposiciones de orden público y se generaría un perjuicio al interés social, por las razones que se exponen a continuación.

En principio, debe tenerse en cuenta que el orden público y el interés social son nociones íntimamente vinculadas en la medida que el primero tiende "al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población", mientras que el segundo se traduce en "la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien, evitarle a aquélla algún mal, desventaja o trastorno". De ahí que el orden público y el interés social, se afectan cuando "con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría".

Ilustra lo anterior, la jurisprudencia intitulada: "SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA."(10)

Ahora, respecto al orden público e interés social que podría verse afectado con el otorgamiento de la medida cautelar de los actos reclamados en el presente juicio de amparo, resulta oportuno precisar que, si bien en el Estado Mexicano existe el libre mercado que se basa en principios y derechos constitucionales como la propiedad privada, la libertad de comercio y la competencia económica -y por ende, la regla general es la libertad comercial y no intervención del Estado-, lo cierto es que existen algunas materias de contenido económico en las que la Constitución Federal impone la intervención del Estado para cumplir con toda una serie de fines legítimos que tienen relación con la estabilidad económica, la libre competencia, entre otros.

En efecto, el artículo 25 constitucional establece que el Estado mexicano tiene competencia para conducir y coordinar la actividad económica nacional, "para lo cual llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en un marco de libertades económicas". En este sentido, el Estado, bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad impulsará a las empresas privadas, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos.

Por su parte, el artículo 28, párrafos cuarto y quinto, constitucional,(11) señala que la exploración y extracción de hidrocarburos, constituye un área estratégica del Estado Mexicano, la cual debe ser manejada eficazmente por los organismos reguladores y las empresas estatales correspondientes.

De conformidad al artículo décimo transitorio de la reforma constitucional en materia energética, de veinte de diciembre de dos mil trece, el "marco jurídico regulatorio de los hidrocarburos debe establecer atribuciones a la Comisión Reguladora de Energía" en materia de: hidrocarburos; la regulación y el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, "el transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas", petrolíferos y petroquímicos; la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados; y la regulación de las ventas de primera mano de dichos productos.(12)

Por su parte, los artículos 1 y 2 de la Ley de Hidrocarburos(13) -normatividad reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto, de la Constitución, en materia de hidrocarburos- señalan que a la Comisión Reguladora de Energía, le corresponde regular, entre otras cosas "todas las actividades relacionadas con los mercados de petróleo, gas natural, petrolíferos y petroquímicos".

En tanto que el artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos -que sirve de fundamento para la emisión del acuerdo reclamado en el presente juicio- prevé que la Comisión Reguladora de Energía, con la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica, establecerá las disposiciones a las que deberán sujetarse los Permisionarios de: (I) transporte, (II) almacenamiento, (III) distribución; (IV) expendio al público; (V) "comercialización de Hidrocarburos, Petrolíferos y Petroquímicos"; y, (VI) los usuarios de dichos productos y servicios, "con objeto de promover el desarrollo eficiente de mercados competitivos en estos sectores".

Entre otros aspectos, dichas disposiciones podrán establecer: (I) la estricta separación legal entre las actividades permisionadas o la separación funcional, operativa y contable de las mismas; (II) la emisión de códigos de conducta; (III) límites a la participación en el capital social; (IV) la participación máxima que podrán tener los agentes económicos en el mercado de la comercialización; y, (V) en su caso, en la reserva de capacidad en los ductos de Transporte e instalaciones de Almacenamiento.

Las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior "contemplarán que las personas que, directa o indirectamente, sean propietarias de capital social de usuarios finales, productores o comercializadores de Hidrocarburos, Petrolíferos y Petroquímicos" que utilicen los servicios de transporte por ducto o almacenamiento sujetos a acceso abierto.

En el entendido de que "solamente podrán participar, directa o indirectamente, en el capital social de los permisionarios que presten estos servicios cuando dicha participación cruzada no afecte la competencia, la eficiencia en los mercados y el acceso abierto efectivo", para lo cual deberán: (I) realizar sus operaciones en sistemas independientes; o, (II) establecer los mecanismos jurídicos y corporativos que impidan intervenir de cualquier manera en la operación y administración de los permisionarios respectivos.

Habida cuenta que, en todo caso, la participación cruzada a la que se ha hecho referencia y sus modificaciones deberán ser autorizadas por la Comisión Reguladora de Energía, "quien deberá contar previamente con la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia Económica".

Dada la necesidad de regular adecuadamente la participación cruzada, respecto de usuarios finales, productores o comercializadores de Hidrocarburos, Petrolíferos y Petroquímicos, se emitió el "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía, interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a que la hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", publicado el tres de marzo de dos mil dieciséis, en el Diario Oficial de la Federación.

En dicho acuerdo -que constituye el acto reclamado en el presente juicio-, se precisa, en lo que interesa, que las participaciones en el capital social a que se refiere el artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos, pueden ser de tipo directo o indirecto. Serán del tipo directo cuando se cuente con "la mera titularidad de los documentos que representan el capital social". En tanto que las participaciones indirectas, se pueden llevar a cabo a través de instrumentos como fideicomisos, convenios, pactos sociales o estatutarios, esquemas de piramidación, "o cualquier otro mecanismo que otorgue, jurídicamente o de hecho, control sobre una persona moral".

En ese sentido, es dable colegir que se puede materializar la participación indirecta de una persona moral en el capital social de otras personas morales, pudiendo esta participación indirecta ser real si se refiere a "la conducción efectiva de una persona moral controladora hacia sus subsidiarias"; o bien, latente cuando "sea potencial la posibilidad de efectuarlo por medio de medidas persuasivas que pueden darse entre las personas morales" aun cuando no exista vínculo jurídico centralizado y jerarquizado, pero sí un poder real y, por tanto, "debe ser entendido como la capacidad para decidir sobre la totalidad o parte de las actividades de una o varias personas morales".

Por otra parte, se estima que la participación cruzada que puede afectar la competencia, la eficiencia en los mercados y el acceso abierto efectivo es aquella que "se da entre personas donde existe control de una u otra o control común".

Conforme a las anteriores consideraciones, puede concluirse que la participación cruzada contemplada en el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos, se refiere a una situación donde una persona tiene participación directa o indirecta, que constituya control en el capital social de dos tipos de personas morales:

(I) Una participación en una persona que utilice servicios de transporte y almacenamiento sujetos a acceso abierto, ya sea como comercializador, usuario final o productor de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos; y,

(II) Una participación en un permisionario prestador de servicios de transporte o almacenamiento de hidrocarburos, petrolíferos o Petroquímicos.

De tal manera que dichos sujetos "pertenezcan a un mismo grupo de interés económico", entendido éste como un conjunto de personas -físicas o morales- que "tienen intereses comerciales y financieros afines, y coordinan sus actividades para lograr un determinado objetivo común".

Siendo que en el acuerdo tercero -que específicamente combate la empresa quejosa-, se precisa que aquellas personas morales que a la entrada en vigor del "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía, interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a que la hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", ya sean titulares de un permiso de transporte por ducto, almacenamiento o comercialización de hidrocarburos, Petrolíferos o Petroquímicos expedido por esta Comisión Reguladora de Energía con base en la Ley de Hidrocarburos y que se encuentren en el supuesto de participación cruzada, contarán con un plazo de seis meses, a partir del día siguiente al que el citado acuerdo entre en vigor, para acreditar "que han solicitado la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia Económica" para que, a su vez, la Comisión Reguladora de Energía, se encuentre en aptitud de resolver sobre la autorización, en definitiva, de la participación cruzada.

De lo hasta aquí expuesto, esta Segunda S. concluye que resulta improcedente la suspensión solicitada por la quejosa para el efecto de que no se le aplique el "Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía, interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a que la hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla", pues con su concesión se afectaría al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, en términos de lo señalado por los artículos 128 y 129, fracciones IV y XIII, de la Ley de A..

Es así, pues el citado acuerdo, en términos de lo establecido por el Congreso de la Unión en el artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos, tiene como finalidad esencial, promover el desarrollo eficiente de mercados competitivos en el sector de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos.

En efecto, la emisión de normas reglamentarias y resoluciones en materia de regulación de los hidrocarburos, tiende a procurar el desarrollo de una sana competencia en los mercados correspondientes. Esta atribución indudablemente constituye un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, validez y constituye además una expresión de la rectoría prevista, en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Federal que ejerce el Estado en materia de hidrocarburos.

Esto es, al verificar los tipos de participación cruzada que puedan darse en tal sector -ya sea directo, o indirecto real o latente-, la Comisión Reguladora de Energía, al ejercer la debida aplicación del precepto 83 de la Ley de Hidrocarburos, tiende a prevenir que el control que una persona física o moral tenga de usuarios finales, productores o comercializadores de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, se traduzca en una afectación a la competencia, a la eficiencia en los mercados y, en su caso, al acceso abierto efectivo.

Cuando la autoridad correspondiente, ordena en alguna resolución el establecimiento de normas tendientes a regular y autorizar las participaciones cruzadas que puedan existir en el mercado, está velando por la competitividad y eficiencia que debe prevalecer en el sector de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos.

Por tanto, una posible suspensión de este tipo de normas o resoluciones, privaría a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes y le inferiría un daño que de otra manera no resentiría, pues implicaría que los sujetos que pertenezcan a un mismo grupo de intereses económicos, esto es, de intereses comerciales y financieros afines, pudieren aprovechar esos intereses comunes para generar ventajas comerciales indebidas a su favor, en detrimento de la eficiencia y competitividad que debe prevalecer en el mercado, afectándose con ello a los consumidores.

Es decir, con la concesión de la medida cautelar, por lo que hace a los efectos de este tipo de resoluciones, se impediría al Estado ejercer su rectoría en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos.

Por otra parte, al proveerse sobre la suspensión, el Juez o Tribunal de amparo no tiene a su alcance todos los elementos técnicos necesarios para prever los efectos que una medida cautelar sobre la regulación del mercado de hidrocarburos puede tener. En efecto, la suspensión de la aplicación de medidas regulatorias, referentes a la participación cruzada, puede generar distorsiones en los mercados y en la competencia que pueden ser de difícil reparación en el mediano y largo plazo.

Máxime que el permitir la suspensión de este tipo de determinaciones, genera un fuerte incentivo para bloquear indefinidamente las mismas mediante la interposición de juicios prolongados, con lo cual se degrada la oportunidad y calidad del esfuerzo regulatorio, pues es la regulación eficaz justamente la que otorga oportunidad de entrar al mercado y seguridad jurídica a todos los actores de un mercado de operar con reglas claras que resultan aplicables a todos.

En conclusión, cuando se fijan aspectos regulatorios sobre el tipo de control que una persona física o moral pueda tener, directa o indirectamente, de usuarios finales, productores o comercializadores de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos que utilicen los servicios de transporte por ducto o almacenamiento sujetos a acceso abierto, tal actuar administrativo, que goza de la presunción de validez y legalidad, constituye la expresión material de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en materia de hidrocarburos, por lo que no procede conceder la suspensión de sus efectos en el juicio de amparo que contra él se interponga, pues de concederse, se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público; sin que se pasen por alto los posibles daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto, pues sobre este aspecto, prevalecen los intereses de la colectividad sobre los de índole comercial de la parte que solicite la medida cautelar.

Finalmente, conforme a las razones expresadas, tampoco podría concederse la tutela cautelar, respecto al oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis, por medio del cual se le requirió a la quejosa diversa información para obtener la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica, en términos del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos.

Es así, pues como se ha expuesto, el oficio en cita no es sino la expresión o actualización de los supuestos normativos, previstos en el acuerdo reclamado -es decir, su acto de aplicación- y, por ende, si como se ha razonado, es improcedente conceder la suspensión contra esa norma general, entonces, tampoco podrían suspenderse sus actos aplicativos, en tanto precisamente, es a través de ellos que la Comisión Reguladora de Energía puede cumplimentar con el propósito de vigilar que la participación cruzada no pugne con la competitividad y eficiencia que debe prevalecer en el sector de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos.

Por ende, de otorgarse la media cautelar, se causaría un mayor perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, en comparación con el perjuicio que se pudiera causar a la empresa quejosa, pues la obligación impuesta en el oficio reclamado, tiene como propósito que la autoridad responsable puede ejercer adecuadamente sus facultades en materia regulatoria, pues resulta inconcuso que para ello, requiere de allegarse de la información necesaria para determinar si la promovente de amparo se encuentra o no en un supuesto de participación cruzada que afectar la competencia, la eficiencia en los mercados y, en su caso, el acceso abierto efectivo.

Aunado a lo anterior, la improcedencia de la tutela cautelar contra los requerimientos de información que sean necesarios para el adecuado funcionamiento de los órganos estatales, tiene un asidero amplio en la línea jurisprudencial que ha emitido esta Segunda S. al respecto.

Al efecto, se citan las jurisprudencias 2a./J. 148/2015 (10a.), 2a./J. 115/2017 (10a.) y 2a./J. 78/2015 (10a.), que son de títulos, subtítulos y textos siguientes:

"SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. ES IMPROCEDENTE CONCEDERLA RESPECTO DE LOS EFECTOS Y CONSECUENCIAS DE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 32-B, FRACCIONES V, IX Y X, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014, ASÍ COMO DE LAS NORMAS GENERALES QUE LAS DESARROLLAN. Es improcedente conceder la suspensión en el juicio de amparo con motivo del requerimiento que, con apoyo en esas normas generales, la autoridad dependiente del Servicio de Administración Tributaria realiza a las entidades financieras y sociedades cooperativas de ahorro y préstamo, para que le envíen la primera remesa de información de hasta dos millones de sus cuentahabientes o socios, porque no se satisface el requisito previsto en el artículo 128, fracción II, de la Ley de A., pues de otorgarse la suspensión para que no entreguen aquella información se seguiría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, ya que se trata de información indispensable para inscribir en el Registro Federal de Contribuyentes a los cuentahabientes y socios respecto de las cuentas bancarias o créditos de préstamo contratados con aquéllas para que, en consecuencia, se encuentren plenamente identificados y localizables, a fin de que paguen las contribuciones que les correspondan por las operaciones que realizan en sus cuentas o créditos con esas entidades financieras y sociedades cooperativas; máxime que la información aludida es necesaria para que la autoridad pueda ejercer sus facultades de comprobación, lo que interesa a la sociedad en la medida que es de interés general que el Estado cuente con mecanismos efectivos para lograr que todos los ingresos a que tiene derecho sean percibidos en su integridad, logrando con ello hacer frente a las necesidades de la colectividad."(14)

"SUSPENSIÓN PROVISIONAL. ES IMPROCEDENTE CONCEDERLA EN EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO CONTRA EL ANEXO 24 DE LA RESOLUCIÓN MISCELÁNEA FISCAL PARA 2017 Y EL ANEXO 24 DE LA CUARTA RESOLUCIÓN DE MODIFICACIONES A LA RESOLUCIÓN MISCELÁNEA FISCAL PARA 2016. Es improcedente conceder la suspensión provisional en el juicio de amparo promovido contra los anexos referidos, por no satisfacerse el requisito previsto en el artículo 128, fracción II, de la Ley de A., pues de otorgarse, se causaría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, ya que se permitiría al contribuyente incumplir con la obligación de enviar mensualmente su información contable a través del buzón tributario, lo que afectaría la implementación por parte del Estado de los mecanismos electrónicos de comunicación, almacenamiento de información y fiscalización que permiten, por una parte, facilitar a los contribuyentes cumplir sus obligaciones fiscales y, por otra, que los procesos de recaudación y fiscalización sean más ágiles y eficientes, con el objeto de lograr una mayor recaudación para satisfacer las necesidades colectivas. Máxime que dichos anexos no incurren en el vicio de inconstitucionalidad detectado en el diverso anexo 24 de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2015."(15)

"INFORMACIÓN DE OPERACIONES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 31-A DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN EL AMPARO PROMOVIDO CONTRA LA APLICACIÓN DE DICHO PRECEPTO Y LAS REGLAS FISCALES RELACIONADAS CON LA OBLIGACIÓN PREVISTA EN ÉL. De la exposición de motivos del proceso legislativo que culminó con la adición del precepto aludido mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de diciembre de 2013, así como de las reglas fiscales relacionadas con ese numeral, y atento al artículo 128 de la Ley de A., se concluye que no procede conceder la suspensión contra la aplicación del artículo 31-A y las reglas aludidas, al contravenirse disposiciones de orden público y afectarse el interés social, ya que la obligación impuesta a los contribuyentes, consistente en enviar mensualmente su información contable sobre operaciones relevantes por la forma oficial que aprueben las autoridades hacendarias, es decir, a través de la forma oficial 76 en la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria, si bien no constituye en sí mismo el ejercicio de las facultades de comprobación, trasciende al ejercicio de éstas, de manera que al permitir que los contribuyentes, aun de modo provisional, no presenten su información relevante mediante las formas establecidas para ello, obstaculizaría, retrasaría o dificultaría el ejercicio de la revisión correspondiente, la cual es necesaria para verificar el cumplimiento de las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y proporcionar información a otras autoridades fiscales, que incumben al interés de la sociedad; además, de concederse la suspensión para que no se cumpla con las obligaciones derivadas del precepto legal y las reglas de que se trata, se causaría un mayor perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, en comparación con el perjuicio que se pudiera causar a la quejosa, pues la obligación impuesta persigue un mayor control en el ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades y no consiste únicamente en la remisión de información a través de una vía electrónica, sino que también incide en la selección de información de operaciones que la autoridad considera relevantes y que requiere para su análisis en el ejercicio de sus facultades."(16)

SEXTO.-Decisión. Atento a lo anteriormente expuesto, lo procedente es confirmar la sentencia interlocutoria recurrida -aunque por consideraciones distintas a las establecidas por el Juez Federal- y, por ende, negar la suspensión solicitada por la empresa quejosa contra los actos reclamados.

A similares consideraciones arribó esta Segunda S. al resolver el amparo en revisión **********.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia interlocutoria recurrida.

SEGUNDO.-Se niega la suspensión definitiva de los actos reclamados en el presente juicio de amparo.

N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S. y presidente E.M.M.I.E.M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas. Ausente la M.M.B.L.R..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_____________

1. Fojas 66 vuelta y 67 amparo en revisión **********. (incidente)

2. Consultable en la página 984 del Libro 6, Tomo II, mayo de 2014, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de mayo de 2014 a las 10:40 horas».

3. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 43, Tomo II, junio de 2017, página 1445, Décima Época «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 16 de junio de 2017 a las 10:22 horas».

4. Cámara de Senadores. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 94, 100, 103, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 19 de marzo de 2009. Gaceta No. 352.

5. Cámara de Senadores. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 94, 100, 103, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 19 de marzo de 2009. Gaceta No. 352.

6. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 23, Tomo II, octubre de 2015, página 2096, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 de octubre de 2015 a las 10:05 horas».

7. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 30, Tomo II, mayo de 2016, página 1376, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de mayo de 2016 a las 10:30 horas».

8. Fojas 206 a 211, del cuaderno del incidente de suspensión relativo al juicio de amparo **********.

9. Contradicción de tesis **********.

10. Consultable en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995. Tomo VI, P.S., página 343, Materia Común.

11. "Artículo 28. ... No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado. ..."

12. "Décimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico a fin de establecer, entre otras, las siguientes atribuciones de las dependencias y órganos de la administración pública federal:

"...

"c) A la Comisión Reguladora de Energía: en materia de hidrocarburos, la regulación y el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, el transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos; la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados, y la regulación de las ventas de primera mano de dichos productos. En materia de electricidad, la regulación y el otorgamiento de permisos para la generación, así como las tarifas de porteo para transmisión y distribución. ..."

13. "Artículo 1. La presente ley es reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Hidrocarburos.

"Corresponde a la Nación la propiedad directa, inalienable e imprescriptible de todos los Hidrocarburos que se encuentren en el subsuelo del territorio nacional, incluyendo la plataforma continental y la zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, en mantos o yacimientos, cualquiera que sea su estado físico.

"Para los efectos de esta Ley, se considerarán yacimientos transfronterizos aquellos que se encuentren dentro de la jurisdicción nacional y tengan continuidad física fuera de ella.

"También se considerarán como transfronterizos aquellos yacimientos o mantos fuera de la jurisdicción nacional, compartidos con otros países de acuerdo con los tratados en que México sea parte, o bajo lo dispuesto en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar."

"Artículo 2. Esta Ley tiene por objeto regular las siguientes actividades en territorio nacional:

"I. El Reconocimiento y Exploración Superficial, y la Exploración y Extracción de Hidrocarburos;

"II. El tratamiento, refinación, enajenación, comercialización, Transporte y Almacenamiento del Petróleo;

"III. El procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como el Transporte, Almacenamiento, Distribución, comercialización y Expendio al Público de Gas Natural;

"IV. El Transporte, Almacenamiento, Distribución, comercialización y Expendio al Público de Petrolíferos, y

"V. El transporte por ducto y el Almacenamiento que se encuentre vinculado a ductos, de Petroquímicos."

14. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 24, Tomo II, noviembre de 2015, página 1266, Décima Época «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 27 de noviembre de 2015 a las 11:15 horas».

15. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 46, Tomo I, septiembre de 2017, página 719, Décima Época «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 29 de septiembre de 2017 a las 10:38 horas».

16. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 22, septiembre de 2015, Tomo I, página 436, Décima Época «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de septiembre de 2015 a las 10:30 horas».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 08 de diciembre de 2017 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.