Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 42587 |
| Fecha | 08 Septiembre 2017 |
| Fecha de publicación | 08 Septiembre 2017 |
| Número de resolución | 108/2014 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 46, Septiembre de 2017, Tomo I, 376 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto particular que formula el señor M.J.R.C.D., en la controversia constitucional 108/2014, promovida por el Poder Legislativo del Estado de Sonora.
Tema del voto: ¿El Poder Legislativo del Estado cuenta con interés legítimo para impugnar la omisión del Poder Ejecutivo de entregarle recursos financieros conforme a un calendario de pagos? No, porque, en mi opinión, el faltante de recursos que impugna en modo alguno afecta el ejercicio de una atribución conferida a dicho poder establecida en la Constitución Federal. En este sentido, se debió sobreseer en el juicio constitucional por falta de interés legítimo del Poder actor.
I. Antecedentes:
El Poder Legislativo del Estado de Sonora demandó del Poder Ejecutivo de la entidad, la retención de los recursos aprobados en su favor para los ejercicios fiscales dos mil trece y dos mil catorce, así como el incumplimiento del calendario de transferencia de recursos en dichos ejercicios fiscales.
Siendo yo el Ministro instructor inicialmente, deseché la demanda precisamente por falta de interés legítimo del Poder actor.(1) Este Poder interpuso recurso de reclamación 63/2014-CA., el cual fue resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte, quien determinó modificar el auto recurrido y ordenó que se admitiera la demanda de controversia.(2) En sesión de veintinueve de junio de dos mil dieciséis, la Sala desechó por mayoría de tres votos,(3) el proyecto que presenté reiterando la falta de interés legítimo del Poder actor ya en un análisis más desarrollado. El asunto fue returnado al señor M.A.Z.L. de L. para la elaboración de un nuevo proyecto de resolución de sentencia.(4)
II. Sentencia de la mayoría:
En sesión de once de enero de dos mil diecisiete, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos,(5) resolvió declarar procedente y fundada la controversia, sobreseer respecto de los recursos que van de la segunda quincena de febrero a la segunda quincena de julio de dos mil catorce y declarar la invalidez de las omisiones de pago de los recursos correspondientes a la segunda quincena de septiembre y segunda quincena de octubre de dos mil catorce, así como el pago parcial de la segunda quincena de agosto y los retrasos en el pago de la primera quincena de agosto, primera quincena de septiembre y primera quincena de octubre, todas de dos mil catorce.
III. Razones del voto:
En mi opinión, la controversia constitucional se debió sobreseer por falta de interés legítimo del Poder Legislativo actor, ya que, el faltante de recursos en los pagos que impugna, en modo alguno afecta el ejercicio de una atribución conferida a dicho Poder Legislativo, en términos del artículo 116, fracción II, ni al principio de división de poderes establecido en el artículo 41, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Poder promovente lejos de plantear un conflicto competencial por violación directa a los citados preceptos constitucionales, formuló conceptos de invalidez de mera legalidad, referidos a la omisión atribuida al Poder Ejecutivo Estatal respecto de la entrega incompleta de recursos económicos. Este tipo de argumentos y de problemática no configura un genuino conflicto competencial, sino un mero problema de legalidad que únicamente implica un contraste entre el citado calendario de transferencias y los pagos efectivamente realizados. Los argumentos que da la resolución en los que se considera fundada la controversia constitucional porque, según indica, "se afectan las funciones más esenciales del Congreso, ya que no puede cumplirlas"; así como el relativo a que es facultad del Congreso aprobar anualmente el presupuesto de egresos, no justifican cuál es la competencia o el principio violados.(6)
En efecto, para determinar si puede darse una violación directa al artículo 41 o al artículo 116 de la Constitución Federal, que establecen, desarrollan y dan contenido al principio de división de poderes, así como si se actualiza una transgresión a las "prohibiciones implícitas" referidas al mismo (no intromisión, no dependencia, y no subordinación), que protegen la división funcional de competencias de los órganos del Estado, deben analizarse las garantías institucionales específicamente atribuida a cada poder, ya que son justamente las que otorgan contenido a ese concepto general de división de poderes y a las prohibiciones implícitas que protegen su desarrollo y ejercicio funcional.(7)
Es por ello que considero que lo que permite definir si la legalidad de la actuación de alguno de los poderes pudiera llegar a verse como una afectación al ámbito competencial de otro, no es simplemente la referencia genérica al principio de división de poderes o las prohibiciones implícitas referidas, sino que resulta necesario el estudio sobre el significado y alcance de las garantías institucionales específicas de cada poder.
En este sentido, lo primero que hay que hacer notar, es que en el caso no estamos frente a un conflicto similar a aquel en el que surgieron las tesis que el actor utiliza para pretender fundamentar su pretensión. Estas tesis surgen en un contexto en el cual se impugnaba una ley que impedía gestionar y administrar al Poder Judicial de un Estado sus propios recursos, lo que resultó transgresor de las garantías institucionales de independencia y autonomía del Poder Judicial previstas en el artículo 116, fracción III, cuya función tiene, además, el objetivo constitucional de proveer justicia en los términos del artículo 17 de la Constitución Federal.(8)
Éste es el entramado de garantías y objetivos funcionales que dio contenido a las prohibiciones implícitas referidas en ese caso concreto, desde el ámbito competencial definido específicamente para el Poder Judicial. Mediante el uso de las tesis señaladas no es posible trasladar las mismas garantías institucionales que le corresponden a uno de los Poderes, en este caso al Judicial, a otro, como lo es el Poder Legislativo. Lo que en cualquier caso debería demostrarse en los conceptos del actor es que las propias garantías institucionales del Poder Legislativo resultan vulneradas, calificándose a través de las prohibiciones implícitas de no intromisión, no dependencia o no subordinación, que redundaría en una violación al principio de división de poderes. Sin embargo, esto no se hace en el caso que nos ocupa, ya que en ningún momento se demuestra que la actuación que se pretende ilegal pudiera llegar a implicar una violación directa a la Constitución.
En el caso, el actor nunca identifica las garantías institucionales específicas que considera se vulneran y que resultan protegidas constitucionalmente, únicamente realiza afirmaciones en el sentido de que la supuesta actuación ilegal del Ejecutivo vulnera de manera general su capacidad de ejercicio competencial. Hay que tomar en cuenta que este tipo de actuación, cuando resulta ilegal, tiene su propio mecanismo de control a través de la fiscalización administrativa y financiera de la cuenta pública por conducto del órgano de fiscalización estatal, por lo que de ninguna manera queda sin posibilidad de defensa o corrección de la actuación pretendidamente irregular, ya que al ejercer este órgano sus funciones detectará una discordancia entre el presupuesto asignado a los distintos poderes y lo efectivamente entregado, haciendo las observaciones correspondientes para una eventual calificación de la cuenta.
Tampoco se plantea un conflicto competencial similar al que han promovido Municipios de diversas entidades federativas, respecto de la retención de participaciones federales, puesto que en estos casos el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, tutela expresamente las garantías de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional.(9)
Es con base en estas garantías establecidas a nivel constitucional, que debe revisarse si se actualiza o no una trasgresión al principio de división de poderes. Éste es el mecanismo para entender el significado de la autonomía, tanto de órganos, como de órdenes competenciales, controlables a través de la vía de controversia constitucional. De este ejercicio resulta evidente el problema de la pretensión del actor, ya que traslada garantías de otros órganos o poderes a su propio ámbito de ejercicio competencial sin sustento constitucional expreso y sin plantear la defensa de atribuciones tuteladas directamente por el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, a su favor.
Finalmente, las vulneraciones a la división de poderes deben derivar de las normas de la Constitución y no de una cita ilustrativa a la doctrina, por más autorizada que ésta sea, como lo la reflexión del número 30 de los papeles del Federalista, en donde se explica que el dinero es el principio vital del cuerpo político y lo que le permite el cumplimiento de sus funciones más esenciales. Si bien esto puede ser cierto, no veo cómo es que esto se traduce en un principio de afectación de una competencia al Congreso en la Constitución Mexicana, si la misma no establece una garantía específica como sí lo hace en el caso de la hacienda de los Municipios. Pareciera que la sentencia lo que está sugiriendo es que esta debería ser una protección para el Congreso, pero no puede funcionar como fundamento de una afectación concreta.(10)
De este modo, en mi opinión, se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(11) en relación con la fracción I, inciso h), del propio precepto constitucional, por falta de interés legítimo del Poder Legislativo promovente, puesto que la improcedencia de una controversia constitucional puede derivar de alguna disposición de la ley reglamentaria de la materia, lo cual permite considerar no sólo los supuestos que de manera específica prevé su artículo 19, sino también los que puedan derivar del conjunto de normas que la integran y de las bases constitucionales que la rigen.(12)
En consecuencia, al no existir un verdadero planteamiento de violación a una atribución o garantía institucional reconocida en la Constitución Federal, el Poder Legislativo carece de interés legítimo para impugnar los actos que refiere en su demanda y, en consecuencia, lo procedente era sobreseer en la controversia constitucional.
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1. Por auto de 7 de noviembre de 2014.
2. En sesión de 27 de mayo de 2015, por mayoría de 4 votos. En contra del emitido por el Ministro C.D..
3. De los Ministros G.O.M., P.H. y Z.L. de L.; estuvo ausente el M.P.R..
4. Por acuerdo de 30 de junio de 2016.
5. La votación mayoritaria fue de los señores M.A.Z.L. de L. (ponente), J.M.P.R., A.G.O.M. y presidenta N.L.P.H..
6. Página 32 de la resolución en donde se citan los papeles de El Federalista, Número 30.
7. Tesis P./J. 80/2004, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre 2004, página 1122, de rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS."
8. Tesis P./J. 83/2004, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre 2004, página 1187, de rubro: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES."
9. Tesis 1a. CXI/2010, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2010, página 1213, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
10. Página 32 de la resolución.
11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."
12. Al respecto, sirve de apoyo la tesis P. LXIX/2004, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1121, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ACTUALICE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, NO ES INDISPENSABLE QUE EXISTA Y SE VINCULE CON UNA DISPOSICIÓN EXPRESA Y ESPECÍFICA AL RESPECTO EN ESE ORDENAMIENTO JURÍDICO."
Este voto se publicó el viernes 08 de septiembre de 2017 a las 10:17 horas en el S.J. de la Federación.
