Ejecutoria, Tribunales Colegiados de Circuito
| Número de resolución | XXV.2o. J/1 (10a.) |
| Fecha de publicación | 28 Febrero 2017 |
| Fecha | 28 Febrero 2017 |
| Número de registro | 26971 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 39, Febrero de 2017, Tomo III, 1906 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
REVISIÓN ADMINISTRATIVA (LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) 414/2016. DELEGACIÓN ESTATAL EN DURANGO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. 13 DE SEPTIEMBRE DE 2016. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: C.C. GRACIA. SECRETARIO: H.A.C.M..
CONSIDERANDO:
SÉPTIMO.-Estudio.
1. Son inoperantes los agravios identificados como tercero, parte del cuarto y la última porción del quinto (en cuanto a la compatibilidad, generalidad y carga probatoria por los conceptos de bono de despensa y previsión social múltiple), al plantearse en ellos exclusivamente cuestiones que ya fueron abordadas en la ejecutoria de amparo dictada previamente en este mismo asunto, por este órgano jurisdiccional de amparo.
2. Al respecto se cita, por compartirse, la jurisprudencia VI.3o.A. J/17,(8) de rubro y texto siguientes:
"AGRAVIOS INOPERANTES. SON AQUELLOS A TRAVÉS DE LOS CUALES SE PRETENDE IMPUGNAR UNA SENTENCIA PRONUNCIADA POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN CUMPLIMIENTO DE UNA EJECUTORIA DE TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO.-Si de las constancias del juicio de nulidad del que derivó el recurso de revisión fiscal, se desprende que la sentencia impugnada se emitió en cumplimiento a una ejecutoria pronunciada por un Tribunal Colegiado de Circuito, en la que se fijaron los lineamientos en que ésta debía pronunciarse, los agravios aducidos para recurrirla resultan inoperantes, toda vez que al constituir cosa juzgada lo resuelto por el tribunal del Poder Judicial de la Federación, ya no puede cuestionarse."
3. En cambio, no existe pronunciamiento firme alguno por parte de este tribunal federal sobre las determinaciones de la S. recurrida, con relación a las causales de improcedencia hechas valer por la autoridad demandada, y sobre las cuales ahora insiste en sus agravios primero, segundo y parte del cuarto (este último en cuanto a la inexistencia de la resolución impugnada), por lo que debe procederse al estudio de tales inconformidades, precisamente porque al contestar la demanda invocó la causal de inviabilidad que ahora insiste se actualiza, prevista en la fracción XI del artículo 8o., en relación con el numeral 2o., párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.(9)
4. De no haberse hecho valer tales causales de improcedencia en el juicio contencioso, los agravios resultarían inoperantes, según lo indicó el Alto Tribunal, en la jurisprudencia 2a./J. 154/2007,(10) intitulada: "REVISIÓN FISCAL. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS DE LA AUTORIDAD EN LOS QUE PLANTEA CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD NO INVOCADAS ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA."
5. Pues bien, a efecto de determinar si asiste o no razón a la autoridad recurrente, en cuanto a la improcedencia del juicio por la inexistencia del acto impugnado y la incompetencia de la S. para conocer de la omisión planteada por la parte actora, debe partirse entonces de un breve estudio sobre la competencia material genérica del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y del análisis de los tipos de actuaciones administrativas contra las que procede el juicio contencioso administrativo.
6. Dicha competencia encuentra su fundamento constitucional en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal,(11) de cuya interpretación literal y teleológica se colige que los tribunales de lo contencioso administrativo federales están dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y tienen a su cargo dirimir cualquier controversia que se suscite entre la administración pública federal y los particulares, sin restringir o acotar tal facultad; por lo que su competencia debe ser entendida en forma amplia y genérica para no limitar sino privilegiar la garantía de acceso a la justicia, consagrada en el artículo 17 constitucional.(12)
7. Este amplio margen constitucional ha motivado que en la búsqueda de hacer efectiva la tutela judicial, tanto la ley orgánica de dicho tribunal como la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que al respecto se ha emitido, reconozcan la impugnabilidad en el juicio contencioso de las resoluciones administrativas en general (positivas y negativas), con la única condición de que sean unilaterales y obligatorias para el particular, en donde los actos administrativos resultan ser tan sólo una clase especial de tal actividad, pero no agotan, ni por mucho, el ejercicio de esa potestad administrativa, que es controvertible.
8. Por lo que hace a las resoluciones administrativas individuales, ha sido reiterado y constante el criterio de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que para determinar si es o no procedente el juicio de nulidad en su contra, debe analizarse la naturaleza de la actuación administrativa de que se trata, a fin de dilucidar si constituye realmente el producto final o voluntad definitiva de la administración pública, que suele ser de dos formas: a) como la última resolución dictada para poner fin a un procedimiento; o, b) como manifestación aislada que, por su naturaleza y características, no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial, en tanto contenga una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados.
9. Este criterio lo sostuvo en la tesis 2a. X/2003,(13) y lo ha reiterado en otras jurisprudencias,(14) siendo la primera del tenor siguiente:
"TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.-La acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la Administración Pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé el citado artículo 11; ahora bien, aunque este precepto establece que tendrán carácter de ‘resoluciones definitivas’ las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la Administración Pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial. En ese tenor, cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios de procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la administración pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados."
10. El primer tipo de actos a los que alude la transcrita tesis son propiamente las resoluciones administrativas, pues tienen su antecedente en un procedimiento previo, y constituyen un "acto administrativo decisorio -con presunción de legalidad- que decide sobre el fondo planteado o pone fin a un procedimiento, de efectos vinculantes -dotado de ejecutividad, en tanto no requiere intervención judicial y tiene ejecución coactiva-, que rige una situación jurídica concreta."(15)
11. En cambio, el segundo tipo de actos constituyen actuaciones aisladas y su impugnabilidad se encuentra supeditada a que contengan una determinación o decisión de la autoridad que, además, genere un perjuicio en la esfera jurídica del gobernado; en otras palabras, y como se anticipaba, el acto debe reunir las características de unilateralidad y obligatoriedad.
12. Para determinar si se reúnen estas características, debe dilucidarse la naturaleza jurídica del acto administrativo correspondiente, como lo indicó la Segunda S. del Alto Tribunal.
13. Así, la teoría general de los actos administrativos reconoce los actos de naturaleza positiva y los de naturaleza negativa. Un acto jurídico será de carácter positivo cuando consista en una conducta comisiva, es decir, en una acción de hacer.
14. Por otra parte, los actos de naturaleza negativa consisten en una conducta omisiva o en una abstención de dejar hacer lo que la ley ordena o en dejar de reconocer u otorgar lo que la norma impone; estos actos negativos se subclasifican en: a) abstenciones; b) negativas simples; y, c) actos prohibitivos.
15. Los actos negativos omisivos son abstenciones por parte de la autoridad, no expresadas materialmente, pero apreciables en la conducta negligente de aquélla. Los actos negativos simples son los que se expresan mediante el rechazo de la autoridad acerca de lo pedido. Los actos prohibitivos son aquellos que implican una orden o conducta positiva de la autoridad tendiente a impedir una conducta del particular afectado.
16. Además, con independencia de su forma de expresión, los actos negativos pueden tener efectos positivos cuando privan el ejercicio de un derecho del gobernado (verbigracia, disfrutar de una pensión de manera completa).(16)
17. Con base en esta clasificación de los actos administrativos, que como cualquier otra relacionada ayudan a dar claridad en...
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