Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 341/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO Y EL PLENO DEL DECIMOQUINTO CIRCUITO. 4 DE MAYO DE 2016. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G. SALAS Y A.P.D.; VOTÓ CON RESERVA DE CRITERIO J.F.F.G.S.. DISIDENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIO: L.J.G. RAMOS.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción suscitada entre un Pleno de Circuito y un Tribunal Colegiado de diferente circuito, en un tema que corresponde a la materia laboral, especialidad de esta Segunda Sala.

SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que fue formulada por los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, con residencia en Guanajuato, Guanajuato, quienes están facultados para ello, en términos del artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo.

TERCERO.-El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, al resolver el recurso de queja **********, en sesión de doce de noviembre de dos mil quince, en la parte que interesa, determinó:

"QUINTO.-El agravio es fundado, atendiendo a la causa de pedir.-El Juez de Distrito -como se sintetizó en el considerando cuarto de este fallo- desechó la demanda de amparo, en virtud de que el Instituto Mexicano del Seguro Social no tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo cuando realiza actos positivos, negativos u omisivos que tienen origen en la relación laboral derivada de su carácter de ente asegurador, pues existe una relación de coordinación entre particulares que debe dirimirse ante los tribunales ordinarios, que lo es la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, según se desprende de los numerales 604 de la Ley Federal del Trabajo y 295 de la Ley del Seguro Social.-Incluso -puntualizó el resolutor-, porque el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo no deriva de la violación alegada, pues con independencia de que se aduzca la falta de respuesta o de dar trámite a una petición o a un recurso, para determinar si al instituto señalado como responsable le asiste esa calidad, debe analizarse si la omisión reclamada se vincula con sus atribuciones como ente asegurador, supuesto en el cual -reiteró-, actúa en un plano de igualdad y no de supra a subordinación con el particular.-En contradicción con esa consideración, el inconforme asegura que se perdió de vista el derecho fundamental violado, atinente a que el delegado y el director de la Unidad Médica Familiar cuarenta y siete, ambos del Instituto Mexicano del Seguro Social, omitieron dar respuesta a las peticiones que formuló por escrito, el quince de mayo y catorce de agosto, ambos de dos mil quince.-Ese planteamiento es fundado.-El contenido de los escritos aludidos, respectivamente, en esencia, es el siguiente: [se transcribe texto].-Del contenido del primero de esos escritos se desprende que se relaciona con aspectos atinentes a la seguridad social a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, pero no con algún aspecto relativo a su faceta de organismo fiscal autónomo, como podría ser la imposición de multas ante el incumplimiento de entero de las cuotas obrero-patronales o la práctica de una visita para constatar la observancia a dicha obligación.-Sin embargo, en el caso, no se está en el supuesto de desechar la demanda con fundamento en la jurisprudencia 211/2009, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 303, Tomo XXX, diciembre de 2009, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de epígrafe: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.’.-Ello, porque este Tribunal Colegiado considera que esa jurisprudencia ha dejado de tener vigencia, conforme al artículo sexto transitorio de la nueva Ley de Amparo, pues se sustentó en el marco de la legislación abrogada y su contenido se opone a lo dispuesto en la Ley de Amparo en vigor.-Para concluir en ese sentido, es necesario contrastar las consideraciones sustentadas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 57/2009, de la que derivó la jurisprudencia 211/2009 aludida, con el nuevo contexto jurídico que rige en nuestro país a partir de la expedición de la Ley de Amparo que, entre otros aspectos, maximizó la protección de los derechos humanos contra omisiones de autoridad y actos de particulares e incluyó en la legislación lo que se entiende por autoridad responsable.-El Alto Tribunal, en la aludida contradicción, analizó la procedencia del juicio de amparo cuando un derechohabiente reclama del Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de asegurador, la omisión de emitir respuesta a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición.-Señaló que de los artículos 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1o. y 11 de la Ley de Amparo, el concepto de autoridad para efectos del juicio constitucional, refiere a aquellas a quienes la norma legal faculta para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales, esto es, autoridades para efectos del juicio de amparo son las que ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo cual excluye a los actos de particulares.-Refirió que cuando se está en presencia de actos de autoridad, la relación jurídica se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación entablada entre los órganos de autoridad del Estado, por un lado, y el gobernado, por el otro, donde la voluntad del gobernante se impone de manera unilateral, imperativa y coercitiva, al poderse exigir mediante el uso de la fuerza pública o a través de otras autoridades, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución.-En ese contexto, puntualizó que es procedente el juicio de garantías cuando, en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. constitucional, se eleva una solicitud a un funcionario o servidor público en su calidad de autoridad y ésta no haya sido respondida.-Es decir, precisó, cuando se considere que se ha violentado en contra de un particular el derecho de respuesta a una petición elevada a un servidor público en su calidad de autoridad, procede el juicio de amparo, siempre y cuando dicha solicitud se hubiere formulado, en su calidad de autoridad para efectos del juicio de garantías, entendiéndose como tal a aquella que con fundamento en una norma legal se encuentra facultada para emitir actos unilaterales, a través de los cuales se crean, modifican o extinguen, por sí y ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica de los gobernados.-Luego, indicó que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene reconocido un doble carácter: 1. Como organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales; caso en el cual, actúa como autoridad con atributos propios que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de supra a subordinación.-2. Como ente asegurador y en sustitución del patrón, como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y patrón, o con base en un acto jurídico mediante el cual se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus beneficiarios; caso en el cual, actúa en un plano de igualdad, dado que involucra el cumplimiento de dicho acuerdo de voluntades.-Con motivo de esa distinción, sostuvo que son dos funciones del Instituto Mexicano del Seguro Social con finalidades diversas, ya que una se dirige a los patrones y demás sujetos obligados como una institución fiscal autónoma que cuenta con el poder de hacer efectivas las obligaciones consignadas en la ley que lo rige y, otra, enfocada hacia los asegurados y sus beneficiarios como institución pública descentralizada, con el fin de brindar un servicio de seguridad social.-En ese sentido, consideró que el carácter de acto de autoridad, para efectos del juicio de amparo, en relación con omisiones atribuidas al Instituto Mexicano del Seguro Social por no dar contestación a solicitudes formuladas en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. constitucional, debe atender al caso particular, es decir, al tipo de planteamiento o solicitud que se eleve a dicho instituto, pues depende del carácter con el que se solicite al instituto que actúe como deberá determinarse si la omisión de referencia puede considerarse o no como acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.-Esto es, determinó, si se eleva una solicitud a ese organismo descentralizado, en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, para que éste la responda en su carácter de organismo fiscal autónomo, la omisión que, en su caso, se reclame en el juicio de garantías sí debe ser considerada como acto de autoridad para efectos del amparo; pero si la solicitud se formula para que dicho instituto la responda en su carácter de asegurador, la omisión que, en su caso, se reclame en el juicio de garantías no debe ser considerada como acto de autoridad para efectos del amparo, toda vez que en el primer supuesto actúa revestido de imperio frente al particular; mas en la última hipótesis, la relación entre el instituto y el asegurado, se da en un plano de igualdad, puesto que el primero sustituye en sus obligaciones al patrón, por lo que no puede ser considerado como autoridad para efectos del juicio de amparo.-Según se observa de esos argumentos, el Alto Tribunal definió la procedencia o improcedencia del juicio de amparo en función del contenido de la petición que se eleve a una institución pública, en este caso, al Instituto Mexicano del Seguro Social; sin embargo, la nueva Ley de Amparo tiene una clara finalidad de hacer efectiva la protección de los derechos humanos y atribuir al juicio constitucional una nueva fisonomía que lo conciba como una garantía efectiva, eficaz y rápida de reparación en la violación de esos derechos; de modo que gracias a esa progresión puede impugnarse la falta de una respuesta a una petición, sin que incida el contenido de la petición para efectos de la procedencia del juicio de amparo.-El derecho fundamental de petición consignado en el artículo 8o. constitucional, se ha consagrado como una prerrogativa gestada y promovida en el seno del Estado democrático -que se caracteriza por la posibilidad de participación activa de las personas en la vida pública-, con el propósito de proporcionar al gobernado una herramienta eficaz para lograr el vencimiento de la omisión de cualquier autoridad frente al ejercicio de ese derecho, a fin de que la institución pública a quien se formula: 1. Dé respuesta por escrito.-2. En la contestación que emita sea congruente con lo solicitado por el gobernado.-3. Dé a conocer la respuesta recaída a la petición del gobernado en breve término.-La autoridad sólo respetará ese derecho cuando proporcione en su respuesta a la solicitud del particular la suficiente información para que éste pueda conocer plenamente su sentido y alcance, así como para manifestar su conformidad o inconformidad con ella y, en su caso, impugnarla.-Por tanto, si la información no existe o es insuficiente, el derecho de petición se quebranta, porque de nada sirve al particular que su planteamiento sea contestado, aun con pulcritud lógica, es decir, respondiendo con la debida congruencia formal a lo solicitado, pero sin proporcionarle la información que le permita conocer cabalmente el acto, decisión o resolución de la autoridad.-Lo anterior, en virtud de que la congruencia formal de la respuesta a una petición no es suficiente para ser acorde con el actual sistema jurídico mexicano, porque no satisface las exigencias previstas en el artículo 8o., en relación con el numeral 1o. en sus primeros tres párrafos, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que manda el respeto del ejercicio del derecho

e petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa.-La maximización en la protección constitucional de ese derecho se incluye en la nueva fisonomía del juicio de amparo, al prever la posibilidad de impugnar omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, según se puede consultar en la fracción I del artículo 103 de ese ordenamiento, cuyo contenido se reprodujo en el numeral 1o., fracción I, de la Ley de Amparo.-Incluso este último ordenamiento considera como autoridad responsable a aquella que omita el acto que, de realizarse, crearía, modificaría o extinguiría situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria.-Por cuanto a esa omisión, que es capaz de producir las consecuencias señaladas, actualmente puede ser atribuida a particulares cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad y cuyas funciones están determinadas por una norma general.-En cambio, antes de la entrada en vigor de la nueva Ley de Amparo, el ciudadano debía transitar por distintos juicios de amparo para lograr el reconocimiento de un derecho o la reparación a su transgresión.-Primero, debía vencer la contumacia de la autoridad a dar una respuesta; luego, controvertir la respuesta incongruente a lo solicitado; después, podía sufrir una respuesta sin fundamentos y motivos, y ello debía ser impugnado vía un segundo juicio de amparo; en forma posterior, debía reclamar, en un tercer juicio, los argumentos y motivos para no otorgar el derecho y, finalmente, en un último juicio de amparo, ya de fondo, el juzgador podía pronunciarse respecto de ese derecho.-Esa situación orilló a la transformación del sistema de procedencia del juicio de amparo, pues dio lugar a que en la nueva Ley de Amparo se contemplara, en aras de una justicia completa y una pronta reparación, la posibilidad expresa de ampliar la demanda cuando se tenga conocimiento de actos de autoridades que guarden estrecha relación con el acto reclamado en la demanda inicial, como es el caso de la respuesta a la petición durante la tramitación del juicio de amparo y, tratándose de actos materialmente administrativos, cuando en la demanda se aduzca falta o insuficiencia de fundamentación y motivación, la obligación de la autoridad responsable de complementar el acto reclamado, al rendir su informe justificado, a fin de que con el traslado que se le corra, el quejoso esté en posibilidad de ampliar la demanda en contra de esa complementación, en términos del artículo 117, último párrafo, de esa legislación, para que la controversia planteada se resuelva de fondo con el menor retardo y carga para el particular.-Disposiciones como las descritas tienen como finalidad evitar prácticas dilatorias, como son la omisión de respuesta; la respuesta incongruente; la respuesta falsa o equívoca; la respuesta sin fundamentos ni motivos o la respuesta incorrecta en cuanto al fondo.-Así es, la actual Ley de Amparo proporciona herramientas para que se efectivice el respeto a los derechos humanos a la seguridad jurídica y a la tutela judicial efectiva, posibilitando que los vicios consistentes en la omisión, en la respuesta incongruente o desapegada de la realidad y en la falta de fundamentación, se reparen en un mismo juicio.-Con esas prescripciones, la nueva Ley de Amparo refleja el quehacer de la jurisprudencia, por cuanto a la protección y garantía de reparación, tratándose de la violación al derecho fundamental de petición, puesto que, por una parte, expresamente se consigna como un acto que puede ser atribuible a cualquier ente público, la omisión, una de cuyas manifestaciones más claras consiste en la falta de respuesta a las solicitudes planteadas; pero además se concibe la posibilidad de que un particular pueda ser llamado al juicio al incurrir en violación de esos derechos fundamentales, con lo cual el legislador trata de dotar al gobernado de un instrumento rápido y eficaz para vencer la actitud posiblemente ilícita y que con anterioridad a esa nueva ley sólo era posible vía las instancias ordinarias, cuyas resoluciones requieren en la mayoría de los casos de mayor tiempo y, por último, la figura de la ampliación de la demanda se consigna expresamente en la ley con esa finalidad ya mencionada de lograr la reparación a violaciones de derechos fundamentales en el menor tiempo posible.-Ante ese avance jurídico, que busca hacer efectivo el respeto a los derechos humanos en el juicio de amparo, el contenido de la petición no puede ser materia de censura para definir si es procedente o no el juicio constitucional, porque los distintos planteamientos que pueden formularse a la autoridad aun de ser irrelevantes, infundados, vinculados o desvinculados con el quehacer público, no son el factor que determina si el ente gubernamental incurre o no en una violación al derecho de petición.-Visto así, ese derecho humano es abstracto, general, amplio y no exige que su contenido sea relevante o prudente a las potestades públicas, pues si así se exigiera, se privilegiaría su interpretación restrictiva, la cual no es acorde con la evolución constitucional, legal y jurisprudencial de su protección a través del juicio de amparo.-Esta forma de apreciar el acto importa una interpretación amplia, pro personae, porque no se restringe el derecho a acudir al juicio de amparo ante la falta de respuesta imputada a una institución pública, por virtud al contenido de la petición correspondiente.-Por tanto, la jurisprudencia que obliga a acudir al juicio laboral no puede tener vigencia, porque esa pretensión de que se incurre en una falta de respuesta puede simplemente analizarse atendiendo exclusivamente a verificar si la petición realmente se formuló y si la autoridad incurrió en la omisión que se le atribuyó.-Ciertamente la autoridad aun con la multiplicidad de actividades que la ley le permite realizar, por regla general, siempre actúa dotada de imperio frente a los gobernados, es decir, siempre se debe considerar que actúa en una relación de supra a subordinación y si bien puede excepcionalmente realizar actos dentro de un plano de coordinación, ése no puede ser el factor que determine que la omisión en responder a un escrito deba ser vencida en un juicio ordinario, porque el acto que se le atribuye en el juicio de amparo es una omisión sin calificativos y, por ende, no se puede identificar el acto como omisión de respuesta a pretensiones vinculadas con facultades ubicadas en un plano de coordinación.-El considerar que el juicio constitucional es procedente y efectuar su trámite, por cuanto a esa omisión, no ignora que la respuesta se otorgue por la autoridad, puede involucrar temas vinculados exclusivamente con las funciones del Instituto Mexicano del Seguro Social, como ente asegurador.-Pero tal situación no puede ser un factor para considerar que la omisión de respuesta deba ser impugnada en un juicio laboral, porque la postura que se sustenta en esta ejecutoria simplemente opta por dotar al particular del juicio de amparo para lograr la respuesta correspondiente en el sentido que sea, sin necesidad de plantearla o impugnar la omisión ante los tribunales laborales, pues el juicio respectivo, conforme a las reglas del capítulo XVII, ‘Procedimiento ordinario ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje’, de la Ley Federal del Trabajo, debe transitar por etapas de emplazamiento, citación a audiencia, conciliación, demanda y excepciones, ofrecimiento y admisión de pruebas, alegatos y sentencia, que ostensiblemente involucran mayor tiempo para obtener la resolución protectora.-En conclusión, la tesis de jurisprudencia 211/2009 ha perdido vigencia con motivo de la expedición de la nueva Ley de Amparo y esa declaración se formula con fundamento en el artículo sexto transitorio del decreto de creación de esa ley.-Es necesario reiterar que cuando la respuesta proporcionada por el instituto verse sobre aspectos relacionados con prestaciones de seguridad social en su faceta de ente asegurador en sustitución del patrón, dicha contestación, en caso de discrepancia del quejoso, no podrá ser materia de ampliación de la demanda de amparo, pues tales cuestiones son materia de un juicio laboral y en este punto sigue vigente la tesis 2a./J. 77/2008, de la Segunda Sala del Alto Tribunal, de rubro: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. AL COMPARECER AL JUICIO LABORAL COMO PATRÓN QUEDA DESPROVISTO DEL CARÁCTER DE AUTORIDAD.’.-Por último, es necesario puntualizar que la decisión de este Tribunal Colegiado, acerca de la pérdida de vigencia de la tesis 211/2009, no pugna con lo determinado por el Pleno del Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 64/2014 (10a.), consultable en la página 8, Libro 13, Tomo I, diciembre de 2014, Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: ‘JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. NO ES SUSCEPTIBLE DE SOMETERSE A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y/O CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO POR ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE MENOR JERARQUÍA.’, en el sentido de que, al margen de la posibilidad de que los Jueces nacionales estén facultados para ejercer el control de convencionalidad, ello no les otorga potestad para decidir si una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación transgrede o no una norma convencional, en razón de que la propia ley prevé mecanismos para sustituirla cuando se estime que dicha jurisprudencia desatiende o contradice un derecho humano, cualquiera que sea su origen, además de que enfatizó que la misma es obligatoria en términos de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Federal, así como en el 217 de la Ley de Amparo.-Efectivamente, ese criterio rige para el caso de la jurisprudencia vigente y, por ende, obligatoria, mas no para tesis de jurisprudencia que han perdido vigencia, como es el caso de la integrada conforme a la Ley de Amparo anterior y que ahora es inaplicable por oponerse a las nuevas prescripciones de la nueva Ley de Amparo.-En tales circunstancias, cuando la parte quejosa reclama del Instituto Mexicano del Seguro Social violación al derecho de petición contemplado en el artículo 8o. constitucional, ese organismo descentralizado tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, con independencia del doble carácter con el que actúa (como organismo fiscal autónomo o como ente asegurador), pues lo que trasciende es la defensa de ese derecho en contra de una institución pública, dado que la respuesta que llegara a emitir inevitablemente incidirá en la esfera jurídica del gobernado.-Ciertamente, la omisión del delegado y del director de la Unidad Médica Familiar cuarenta y siete, ambos del Instituto Mexicano del Seguro Social, de contestar los escritos de quince de mayo y catorce de agosto de dos mil quince, relativos al reconocimiento de la incapacidad permanente total y al otorgamiento de la pensión correspondiente, impide al peticionario, en caso de que obtenga una respuesta en sentido favorable, gozar de dicha pensión o conocer los motivos por los cuales no procede su otorgamiento, y ello evidentemente afecta su esfera jurídica, esto es, la omisión de dar respuesta invariablemente está incidiendo desfavorablemente y de forma unilateral en la situación jurídica del particular con total independencia de lo que llegue a responder con motivo de las peticiones que se le plantearon.-En consecuencia, si la relación entre el instituto aludido y el particular asegurado, cuando se reclama una violación al artículo 8o. constitucional, no es de coordinación, sino de supra a subordinación, la contienda que se suscite entre ambos debe dirimirse en el juicio de amparo, no así ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, como lo determinó el Juez Federal.-Ante el panorama expuesto, lo que se impone es revocar el auto sujeto a revisión para el efecto de que, al no existir motivo de improcedencia manifiesto e indudable, el Juez Federal se pronuncie sobre la admisión; sin que esta determinación obste para que, con base en los informes con justificación, las alegaciones o pruebas desahogadas en el juicio de amparo, se advierta de manera fehaciente alguna diversa causa de improcedencia, según se desprende de la tesis 2a./J. 73/2014 (10a.), consultable en la página 901, Libro 9, Tomo II, agosto de 2014, Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: ‘RECURSO DE QUEJA CONTRA EL AUTO QUE DESECHA UNA DEMANDA DE AMPARO. DE SER FUNDADO, EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEBE DEVOLVER LOS AUTOS AL JUEZ DE DISTRITO A EFECTO DE QUE SE PRONUNCIE SOBRE LA ADMISIÓN Y, EN SU CASO, SOBRE LA MEDIDA CAUTELAR.’.-No se pasa por alto que el Pleno del Decimoquinto Circuito emitió la tesis PC.XV. J/10 K (10a.), intitulada: ‘IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SE ACTUALIZA UNA CAUSA MANIFIESTA E INDUDABLE CUANDO SE RECLAMA AL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN, QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR (APLICABILIDAD DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 211/2009).’, en la que consideró que si en la jurisprudencia 2a./J. 211/2009 se precisó que contra la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de ente asegurador, es improcedente el juicio constitucional, al no estar en presencia de un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, ya que la relación que existe entre el asegurado y el instituto en dicho supuesto es de coordinación, entablada entre particulares, en las que actúan en un mismo plano (de igualdad), es indudable que si en una demanda inicial de amparo, el Juez de Distrito advierte de su lectura que se actualizan de manera patente las hipótesis indicadas en el criterio jurisprudencial aludido, ello constituye una causa manifiesta e indudable de improcedencia, pues sólo tendrá que aplicar los supuestos del caso concreto al criterio jurisprudencial reseñado.-Incluso, porque -precisó ese Pleno de Circuito-, el contenido de dicha jurisprudencia continúa vigente en el régimen jurídico de la actual Ley de Amparo, pues el Instituto Mexicano del Seguro Social, a la luz de las disposiciones de la Ley de Amparo abrogada y de las contenidas en la vigente, no ha cambiado su naturaleza jurídica y, por ello, no es autoridad para efectos del juicio constitucional, ni realiza actos equiparables a los de autoridad, tratándose de la omisión de dar respuesta, en su carácter de ente asegurador, a una solicitud elevada en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Como se observa, ese criterio, en esencia, se opone a lo resuelto en el presente fallo, en virtud de que aquí se estima que cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social omite dar respuesta a una petición actúa como autoridad y, por ende, el juicio de amparo es procedente.-Por tanto, denúnciese esa posible contradicción de tesis ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Alto Tribunal que se considera competente para conocer y resolver esa discrepancia de criterios, con apoyo en el artículo 10, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que el tema involucra un aspecto común a las Salas, como es el reclamo en amparo a una institución pública respecto de la violación al derecho de petición. ..."

CUARTO.-El Pleno del Decimoquinto Circuito, al resolver la contradicción de tesis **********, en sesión de veinticuatro de noviembre de dos mil catorce, en la parte que interesa, determinó:

"CUARTO.-Existencia de la contradicción de tesis. ... A partir de lo anterior, es posible concluir que los puntos de vista de los Tribunales Colegiados contendientes, al reflejar contradicción en sus consideraciones y razonamientos, pueden dar lugar a la formulación de una pregunta genuina, acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.-La pregunta es la siguiente: ¿El reclamo del derecho de petición conforme al artículo 8o. de la Carta Magna, en contra de actos dirigidos al Instituto Mexicano del Seguro Social como ente asegurador, puede ser analizado bajo el concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo en el auto inicial como motivo manifiesto e indudable de improcedencia y, por ende, para desechar la demanda? La formulación de la pregunta concreta se puede reconducir a una interrogante más abstracta, a saber: ¿Es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la Ley de Amparo abrogada, cuyo rubro es: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.’ y, con apoyo en ella, considerar que es motivo manifiesto e indudable para desechar la demanda de amparo, cuando se reclame el derecho de petición conforme al artículo 8o. de la Carta Magna, en contra de actos dirigidos al Instituto Mexicano del Seguro Social como ente asegurador? ... QUINTO.-Criterio que debe prevalecer. A fin de determinar el criterio que debe regir, con carácter de jurisprudencia, se estima necesario dividir la presente exposición en tres tópicos distintos: 1) Concepto de motivo manifiesto e indudable de improcedencia; 2) Ponderación excepcional que puede realizar el Juez de Distrito, en el auto inicial para establecer que determinado acto no es de autoridad para efectos del juicio de amparo, por existir jurisprudencia del Más Alto Tribunal del País, que resuelve la cuestión efectivamente planteada, es decir, al subsumirse el acto reclamado por el gobernado en su demanda inicial en la hipótesis resuelta en dicha jurisprudencia; y, 3) Aplicación de la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, como criterio obligatorio, por haber sido emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, bajo la Ley de Amparo abrogada, cuyo rubro es: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.’, atento a las disposiciones de la Ley de Amparo vigente.-Motivo manifiesto e indudable de improcedencia: Como se precisó, la cuestión analizada por ambos Tribunales Colegiados de Circuito, se refiere al estándar jurídico a aplicar por los Jueces constitucionales para determinar admitir o no una demanda de amparo, por ser un motivo manifiesto e indudable la omisión en una actuación de a quién se le atribuye el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo; es decir, en el caso de que el Instituto Mexicano del Seguro Social o alguna dependencia de éste no responda a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de ente asegurador; de ahí la relevancia de acudir a la norma procesal que regula la facultad de trámite correspondiente; el artículo 113 de la Ley de Amparo establece lo siguiente: ‘Artículo 113.’ [se transcribe].-De la anterior transcripción, se desprende que el Juez de Distrito debe desechar una demanda de amparo cuando encuentre un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, de lo que cobra singular relevancia precisar que por ‘manifiesto’ debe entenderse lo que se advierte en forma patente, notoria y absolutamente clara, y por ‘indudable’, que se tiene la certeza y plena convicción de algún hecho, esto es, que no puede ponerse en duda por lo claro, seguro y evidente que es. ... En suma, para que un motivo de improcedencia sea manifiesto e indudable, es necesario que de manera clara y patente así se advierta del escrito de demanda, de modo tal que se tenga la certeza y plena seguridad de su existencia.-Orienta lo antes considerado, a este Pleno de Circuito, la tesis 2a. LXXI/2002, emitida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro, texto y datos de localización siguientes: ‘DEMANDA DE AMPARO. DE NO EXISTIR CAUSA DE IMPROCEDENCIA NOTORIA E INDUDABLE, O TENER DUDA DE SU OPERANCIA, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE ADMITIRLA A TRÁMITE Y NO DESECHARLA DE PLANO.’ [se transcribe texto].-Ponderación excepcional que puede realizar el Juez de Distrito, en el auto inicial para establecer que determinado acto no es de autoridad para efectos del juicio de amparo, por existir jurisprudencia del Más Alto Tribunal del País, que resuelve la cuestión efectivamente planteada.-Con la finalidad de emprender el estudio respectivo, es preciso tener en consideración el contenido de las razones que dieron origen a la jurisprudencia 2a./J. 54/2012 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 297/2011 que, incluso, fue citada como argumento de apoyo por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, cuyas voces a continuación se reproducen: ‘AUTO INICIAL DE TRÁMITE DE LA DEMANDA DE AMPARO. NO ES LA ACTUACIÓN PROCESAL OPORTUNA PARA ANALIZAR SI EL ACTO RECLAMADO PROVIENE DE UNA AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’ [se transcribe texto].-Al respecto, cabe destacar que la anterior jurisprudencia surgió de la ejecutoria emitida el día dos de mayo de dos mil doce, que aparece publicada a partir de la página novecientos veintinueve, Libro X, Tomo 2, julio de dos mil doce, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; en ella, se precisó que el desechamiento en el auto inicial es una excepción a la regla general, que es la procedencia del juicio de amparo como medio de control de los actos de autoridad, que vulneren los derechos fundamentales que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en esa medida, en el proveído inicial del juicio de amparo indirecto, no podían llevarse a efecto análisis exhaustivos, por no ser ese momento el oportuno para esos fines, ya que en esa etapa procesal únicamente se pueden tomar en consideración los argumentos que se plasmen en el escrito inicial de demanda y las pruebas que se acompañen a ésta; aunado a que en el anterior arábigo 116 de la Ley de Amparo abrogada, al establecer los requisitos de una demanda de amparo indirecto, no obligaba a que el quejoso acreditara que el acto que reclama tiene la naturaleza de acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, sólo lo conmina a que se señale a su titular (en el caso de la contradicción ‘a quien expidió la ley general que, en el caso, se trata de una disposición general expedida por el secretario de Hacienda y Crédito Público’), y si en la demanda de amparo se cumplía, en principio, tal disposición, el juzgador Federal no está facultado para agregar análisis que no están establecidos en la ley; por lo que no debía analizarse si el acto reclamado provenía de una autoridad para efectos del juicio de amparo, la cual, en lo conducente y en los términos siguientes, estableció: [se transcribe texto].-Ahora bien, de su lectura integral, así como de la propia jurisprudencia que derivó de la misma, pueden inferirse las siguientes conclusiones, a saber: ... [resalta premisas de la ejecutoria correspondiente].-En otras palabras, y para la solución del caso en estudio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en dicho criterio jurisprudencial, la regla general, consistente en que el auto inicial de trámite de la demanda de amparo, no es la actuación procesal oportuna para analizar si el acto reclamado proviene de una autoridad para efectos del juicio constitucional, puesto que ello provendría del estudio e interpretación del Juez Federal, lo que hace evidente que el motivo de improcedencia no es manifiesto ni indudable; es decir, asume que ese tipo de causal de improcedencia, por regla general, requiere un análisis o interpretación del tipo de acto y su posible atribución a una autoridad que así se considere o no para efectos del juicio de amparo.-Sin que, con ello, deba entenderse necesariamente que tal determinación del Más Alto Tribunal del País no excluye la posibilidad de que existan casos en que sí se actualice por determinadas circunstancias la consideración de que los actos reclamados no son de autoridad para efectos del juicio constitucional, ya que de existir elementos de juicio indubitables, que no quepa duda alguna de que se actualiza la causal de improcedencia; verbigracia, en los casos de que la actuación y sujeto (autoridad) a quién se le atribuya subsumen en alguna hipótesis ya definida por el Más Alto Tribunal del País, en el que se precise que determinado tipo de actuaciones no pueden atribuirse a los emisores como autoridades para efectos del juicio de amparo; pues en estos supuestos, no sería posible arribar a una convicción diversa de modo tal que, con independencia de los informes justificados que rindan las autoridades responsables, los alegatos y las pruebas que éstas y las demás partes hagan valer en el procedimiento, no sean necesarios para configurar dicha improcedencia; dicho de otra forma, no se está en un supuesto de interpretación por parte del juzgador, sino de aplicación exacta de un criterio jurisprudencial, por encuadrar en el caso concreto ya definido, pues denota que la causal se encuentra plenamente probada y no requiere inferirse a base de presunciones.-Aplicación de la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, como criterio obligatorio, por haber sido emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la Ley de Amparo abrogada, cuyo rubro es: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.’, atento a las disposiciones de la Ley de Amparo vigente.-En concordancia con los dos puntos antes analizados, este Pleno del Decimoquinto Circuito considera que la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, cuyo rubro es: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.’, es de observancia obligatoria y aplica para la solución de la presente contradicción, por encuadrar en el caso concreto ya definido, debiendo permanecer vigente en el régimen de la actual Ley de Amparo, siendo excepción de las conclusiones alcanzadas en la jurisprudencia 2a./J. 54/2012 (10a.), cuyo rubro es: ‘AUTO INICIAL DE TRÁMITE DE LA DEMANDA DE AMPARO. NO ES LA ACTUACIÓN PROCESAL OPORTUNA PARA ANALIZAR SI EL ACTO RECLAMADO PROVIENE DE UNA AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’, ya que sólo sería suficiente la aplicación del criterio definido en primer término, sin que se requiera mayor pronunciamiento para que en el auto inicial del juicio constitucional pueda desecharse la demanda por una causa notoria e indudable de improcedencia, en términos del artículo 113 de la ley de la materia. La tesis de jurisprudencia es la siguiente: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.’ [se transcribe texto].-En efecto, de la ejecutoria emitida en la contradicción de tesis 57/2009, de la cual derivó la jurisprudencia recién transcrita, se advierte que la Segunda Sala consideró que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene reconocido un doble carácter, parte considerativa que a continuación se reproduce: [se transcribe].-Como se ve de la anterior transcripción, de las disposiciones tanto constitucionales como legales, que regulan la naturaleza jurídica y el objeto del Instituto Mexicano del Seguro Social, la Segunda Sala concluyó que tiene reconocido un doble carácter: 1. Como organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales; caso en el cual, actúa como autoridad con atributos propios que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de supra a subordinación; y, 2. Como ente asegurador y en sustitución del patrón, como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y patrón, o con base en un acto jurídico mediante el cual se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus beneficiarios; caso en el cual, actúa en un plano de igualdad, dado que involucra el cumplimiento de dicho acuerdo de voluntades.-Que el carácter de organismo fiscal autónomo de la entidad que nos ocupa se deriva de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley del Seguro Social, pues tiene la atribución de hacer efectivas las obligaciones de los sujetos obligados a través de un procedimiento administrativo de ejecución regulado por el diverso artículo 291 de la misma ley y, de manera complementaria, por el Código Fiscal de la Federación, dentro del capítulo III de su título V.-Y que, desde esa perspectiva, es válido sostener que son dos funciones del Instituto Mexicano del Seguro Social con finalidades diversas, ya que una se dirige a los patrones y demás sujetos obligados como una institución fiscal autónoma que cuenta con el poder de hacer efectivas las obligaciones consignadas en la ley que lo rige y, otra, enfocada hacia los asegurados y sus beneficiarios como institución pública descentralizada, con el fin de brindar un servicio de seguridad social.-Por tanto, el contenido de la jurisprudencia transcrita sigue aplicando, pues el Instituto Mexicano del Seguro Social, a la luz de las disposiciones de la abrogada Ley de Amparo y de las contenidas en la Ley de Amparo en vigor no ha cambiado su naturaleza jurídica y, por ello, no es autoridad para efectos del juicio constitucional, ni realiza actos equiparables a los de autoridad, tratándose de la omisión de dar respuesta en su carácter de ente asegurador, respecto de solicitudes formuladas por un particular, en ejercicio del derecho de petición, puesto que las características de dicha omisión siguen siendo las mismas, a saber: I. Su origen (petición) deriva de un acto jurídico mediante el cual el instituto se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus beneficiarios (vínculo laboral entre el trabajador y el patrón).-II. La relación jurídica que existe entre este organismo y la otra parte no es de supra a subordinación, sino que aquél actúa en un plano de igualdad, dado que involucra el cumplimiento del acuerdo de voluntades mencionado en el punto que antecede.-Así, el Instituto Mexicano del Seguro Social, en casos como los que dieron origen a esta contradicción de tesis, no actúa en ejercicio de una potestad administrativa, como organismo fiscal autónomo que le otorgue atribuciones de tal magnitud que actualicen una relación de supra a subordinación frente a los particulares, ni realice actos equiparables a dicha relación.-Se afirma lo anterior, sobre todo, porque los arábigos que fueron interpretados por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la Ley del Seguro Social que regula al instituto, no han sido modificados, en las reformas y adiciones que ha sufrido dicha normatividad, conforme a las publicaciones realizadas en los Diarios Oficiales de la Federación de dieciséis de enero, dieciocho de junio y nueve de julio de dos mil nueve, respectivamente, veintisiete de mayo de dos mil once, veintiocho de mayo de dos mil doce, dieciséis de enero y dos de abril de dos mil catorce.-Además, debe ser aplicada, aun cuando el artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo en vigor a partir del tres de abril de dos mil trece establece que: ‘... Para los efectos de esta ley los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.’; lo cierto es que la procedencia del juicio, en esos términos, está condicionada a que los actos de particulares sean equivalentes a los de autoridad; esto es, que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas en forma unilateral, obligatoria y en una relación de supra a subordinación.-Lo que no ocurre en los casos que dieron origen a la presente contradicción de tesis, donde si la solicitud se eleva al Instituto Mexicano del Seguro Social, en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, para que éste responda en su carácter de ente asegurador, la omisión que, en su caso, se reclame en el juicio de amparo no lo subsume como particular realizando actos equivalentes a los de una autoridad, ya que no dejará de ser ente asegurador en auxilio del patrón o sustitución de éste, dándose en un plano de igualdad su actuación u omisión, como en el caso en estudio.-Es así que el Instituto Mexicano del Seguro Social no realizó ni omitió actos equivalentes a los de autoridad y, por tanto, el juicio de amparo es notoriamente improcedente, por ser de aplicación exacta la hipótesis contenida en la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo criterio es aplicable al régimen jurídico contenido en la Ley de Amparo en vigor.-En suma, este Pleno de Circuito, por las razones apenas reseñadas, estima que la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, cuyo rubro es: ‘INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.’, en el supuesto hipotético que aquí se analizó (conforme a la contradicción de tesis que se generó de los criterios alcanzados por el Segundo y el Tercer Tribunales Colegiados del Décimo Quinto Circuito), continuará vigente al no oponerse a la Ley de Amparo en vigor, tal como prevé el sexto transitorio de dicha disposición. ..."

La anterior resolución dio origen a la siguiente tesis:

"Registro: 2008658

"Décima Época

"Instancia: Plenos de Circuito

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 16, Tomo II, marzo de 2015

"Materia: común

"Tesis: PC.XV. J/10 K (10a.)

"Página: 1931

"«Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de marzo de 2015 a las 9:00 horas»

"IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SE ACTUALIZA UNA CAUSA MANIFIESTA E INDUDABLE CUANDO SE RECLAMA AL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN, QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR (APLICABILIDAD DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 211/2009). Conforme a la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 54/2012 (10a.), el auto inicial no es la actuación procesal oportuna para analizar si el acto reclamado proviene de una autoridad para efectos del juicio constitucional; sin embargo, tal determinación no excluye la posibilidad de que existan casos en los que sí se actualice, por determinadas circunstancias, la consideración de que los actos reclamados no son de autoridad para efectos del juicio constitucional, ya que, de existir elementos de juicio indubitables de que se actualiza la causal de improcedencia; verbigracia, en los casos de que la actuación y sujeto (autoridad) a quien se les atribuya, subsumen en alguna hipótesis definida por el Alto Tribunal en el que se precise que determinado tipo de actuación u omisión no puede atribuirse a los emisores como autoridades para efectos del juicio de amparo, no sería posible arribar a una convicción diversa, de modo que, con independencia de los informes justificados que rindan las autoridades responsables, los alegatos y las pruebas que éstas y las demás partes hagan valer en el procedimiento, son innecesarios para configurar de manera notoria y manifiesta una improcedencia; dicho de otra forma, no se está en un supuesto de interpretación por parte del juzgador, sino de aplicación exacta de un criterio jurisprudencial por encuadrar en el caso concreto definido, pues denota que la causal se encuentre plenamente probada y no requiere inferirse con base en presunciones. En concordancia con ello, si la Sala referida, en la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, precisó que contra la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de ente asegurador, es improcedente el juicio constitucional, al no estar en presencia de un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, ya que la relación que existe entre el asegurado y el instituto en dicho supuesto es de coordinación, entablada entre particulares, en las que actúan en un mismo plano (de igualdad), es indudable que si en una demanda inicial de amparo, el Juez de Distrito advierte de su lectura que se actualizan de manera patente las hipótesis indicadas en el criterio jurisprudencial aludido, ello constituye una causa manifiesta e indudable de improcedencia, pues sólo tendrá que aplicar los supuestos del caso concreto al criterio jurisprudencial reseñado. Ahora bien, el contenido de dicha jurisprudencia continúa vigente en el régimen jurídico de la actual Ley de Amparo, pues el Instituto Mexicano del Seguro Social, a la luz de las disposiciones de la Ley de Amparo abrogada y de las contenidas en la vigente, no ha cambiado su naturaleza jurídica y, por ello, no es autoridad para efectos del juicio constitucional, ni realiza actos equiparables a los de autoridad, tratándose de la omisión de dar respuesta, en su carácter de ente asegurador, a una solicitud elevada en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

QUINTO.-Existencia de la contradicción de tesis. En principio, es relevante precisar que es criterio del Pleno de este Alto Tribunal que, para tener por configurada la contradicción de tesis, es innecesario que los elementos fácticos analizados por los Tribunales Colegiados contendientes sean idénticos, pues lo trascendente es que el criterio jurídico establecido por aquéllas en un tema similar sea discordante esencialmente.

Cabe advertir que la regla de mérito no es absoluta, pues el Tribunal Pleno dejó abierta la posibilidad de que, previsiblemente, cuando la cuestión fáctica analizada sea relevante e incida en el criterio al cual arribaron los Tribunales Colegiados contendientes, sin ser rigorista, es válido declarar la inexistencia de la contradicción de tesis denunciada.

Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia y la tesis aislada, cuyos rubros son los siguientes: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(1) y "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(2)

Hechas las precisiones anteriores, conviene determinar los elementos fácticos y jurídicos que los tribunales contendientes consideraron en sus resoluciones respectivas.

I. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, al resolver el recurso de queja **********.

En el juicio

a) El quejoso solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, señalando como acto reclamado la omisión de dar contestación a la solicitud de reconocimiento de incapacidad total permanente y otorgamiento de la pensión correspondiente con motivo de un accidente de trabajo; señalando como autoridades responsables al delegado estatal en Guanajuato y al director de la Unidad Médica Familiar 43 del Instituto Mexicano del Seguro Social.

b) El Juez de Distrito desechó la demanda de amparo, en virtud de que el Instituto Mexicano del Seguro Social no tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo.

c) Inconforme, el quejoso interpuso recurso de queja.

El Tribunal Colegiado de Circuito sostuvo:

• No puede desecharse la demanda de amparo con fundamento en la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.", porque ha dejado de tener vigencia.

• En la contradicción de tesis 57/2009, de donde surgió la citada jurisprudencia, la Segunda Sala del Alto Tribunal definió la procedencia o improcedencia del juicio de amparo, en función del contenido de la petición que se hiciera al Instituto Mexicano del Seguro Social; sin embargo, la nueva Ley de Amparo tiene como finalidad hacer efectiva la protección de los derechos humanos y atribuir al juicio constitucional una nueva fisonomía que lo conciba como una garantía efectiva, eficaz y rápida de reparación en la violación de esos derechos; gracias a ello, puede impugnarse la falta de respuesta a una petición, sin que incida el contenido de la petición.

• El derecho fundamental de petición, contenido en el artículo 8o. de la Constitución Federal, tiene el propósito de lograr el vencimiento de la omisión de cualquier autoridad frente al ejercicio de ese derecho, a fin de que la institución pública dé respuesta por escrito, de manera congruente y en breve término.

• La nueva Ley de Amparo refleja el quehacer de la jurisprudencia, pues tratándose de violación al derecho de petición, consigna que puede ser atribuible a cualquier ente público; pero, además, concibe la posibilidad de que un particular pueda ser llamado a juicio, al incurrir en violación de esos derechos fundamentales.

• Así, el contenido de la petición no puede ser materia de censura para definir si es procedente o no el juicio constitucional, porque los distintos planteamientos que pueden formularse a la autoridad, no son el factor que determina si el ente gubernamental incurre o no en una violación al derecho de petición.

• Por regla general, la autoridad siempre actúa dotada de imperio frente a los gobernados, en una relación de supra a subordinación; y si bien, excepcionalmente, puede realizar actos dentro de un plano de coordinación, ése no puede ser el factor que determine que la omisión de responder a un escrito deba ser vencida en un juicio ordinario, porque el acto que se le atribuye en el juicio de amparo es una omisión sin calificativos.

• La postura que se sostiene, simplemente, opta por dotar al particular del juicio de amparo para lograr la respuesta respectiva; en todo caso, la que proporcione el instituto sobre prestaciones de seguridad social, como ente asegurador, en caso de discrepancia, no podrá ser materia de ampliación de la demanda de amparo, sino debe ser motivo de un juicio laboral.

• Por tanto, cuando la parte quejosa reclama del Instituto Mexicano del Seguro Social violación al derecho de petición, éste tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, con independencia del doble carácter con el que actúa (organismo fiscal autónomo o ente asegurador), pues lo que trasciende es la defensa de ese derecho en contra de una institución pública, dado que la respuesta que llegara a emitir, inevitablemente, incidirá en la esfera jurídica del gobernado.

II. El Pleno del Décimo Quinto Circuito, al resolver la contradicción de tesis **********.

Posturas que analizó

1. Un Tribunal Colegiado de Circuito revocó el acuerdo que desechó la demanda de amparo [promovida contra la omisión del delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder una solicitud de pensión], estimando que, conforme al artículo 113 de la Ley de Amparo vigente, para estimar que en el tema de causa manifiesta e indudable de improcedencia, el auto inicial no era el momento procesal oportuno para abordar el análisis en el tópico de autoridad para efectos del juicio de amparo.

2. El diverso Tribunal Colegiado de Circuito confirmó el acuerdo que desechó la demanda de amparo [promovida contra la omisión del jefe del Departamento de Pensiones Subdelegacional del Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder una solicitud de pensión], ya que el Instituto Mexicano del Seguro Social no tenía el carácter de autoridad, cuando omitía responder a una solicitud en el ejercicio de un derecho de petición.

Punto de contradicción que fijó: ¿Es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la Ley de Amparo abrogada, de rubro: "INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR." y, con apoyo en ella, considerar que es motivo manifiesto e indudable para desechar la demanda de amparo, cuando se reclame el derecho de petición conforme al artículo 8o. de la Carta Magna, en contra de actos dirigidos al Instituto Mexicano del Seguro Social como ente asegurador?

El Pleno de Circuito sostuvo:

• Una causa de improcedencia manifiesta e indudable, es aquella que se advierte de manera clara y patente; de modo que se tenga certeza y plena seguridad de su existencia.

• En la jurisprudencia 2a./J. 54/2012 (10a.), la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el auto inicial de trámite de la demanda de amparo, no es la actuación procesal oportuna para analizar si el acto reclamado proviene de una autoridad para efectos del juicio constitucional; sin embargo, ello no excluye la posibilidad de que existan casos en los que sí pueda considerarse, desde el auto inicial, que los actos reclamados no son de autoridad para efectos del juicio constitucional, cuando existan elementos de juicio indubitables; verbigracia, en el caso de que el Alto Tribunal precise que determinado tipo de actuación u omisión no puede atribuirse a los emisores como autoridades para efectos del juicio de amparo, pues en este supuesto no sería posible arribar a una convicción diversa.

• En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de rubro: "INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.", está vigente, es de observancia obligatoria y resulta suficiente su aplicación para desechar la demanda de amparo en el auto inicial.

• Lo anterior, porque el Instituto Mexicano del Seguro Social, a la luz de las disposiciones de la abrogada Ley de Amparo y de las contenidas en la Ley de Amparo en vigor, no ha cambiado su naturaleza jurídica y, por ello, no es autoridad para efectos del juicio constitucional, ni realiza actos equiparables a los de autoridad, tratándose de la omisión de dar respuesta en su carácter de ente asegurador, respecto de solicitudes formuladas por un particular, en ejercicio del derecho de petición.

• Las características de dicha omisión siguen siendo las mismas, a saber: su origen (petición) deriva de un acto jurídico, mediante el cual, el instituto se obliga a otorgar determinadas prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus beneficiarios (vínculo laboral entre el trabajador y el patrón); y la relación jurídica que existe entre este organismo y la otra parte no es de supra a subordinación, sino que aquél actúa en un plano de igualdad, dado que involucra el cumplimiento del acuerdo de voluntades.

• Así, el Instituto Mexicano del Seguro Social no actúa en ejercicio de una potestad administrativa como organismo fiscal autónomo, que le otorgue atribuciones de tal magnitud que actualicen una relación de supra a subordinación frente a los particulares, ni realiza actos equiparables a dicha relación.

• Esto, porque los artículos que fueron interpretados por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la Ley del Seguro Social que regula al instituto, no han sido modificados, en las reformas y adiciones que ha sufrido dicha normatividad.

• Además, debe ser aplicada, aun cuando el artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo, en vigor a partir del tres de abril de dos mil trece, establece que prevé el juicio de amparo contra actos particulares, ya que la procedencia del juicio, en esos términos, está condicionada a que los actos de particulares sean equivalentes a los de autoridad; esto es, que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas en forma unilateral, obligatoria y en una relación de supra a subordinación.

• Por tanto, si la solicitud se eleva al Instituto Mexicano del Seguro Social, en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 8o. de la Carta Magna, para que éste responda en su carácter de ente asegurador, la omisión que, en su caso, se reclame en el juicio de amparo, no lo subsume como particular realizando actos equivalentes a los de una autoridad, ya que no dejará de ser ente asegurador en auxilio del patrón o sustitución de éste, dándose en un plano de igualdad su actuación u omisión, como en el caso en estudio.

Los antecedentes relatados ponen en evidencia que sí existe contradicción de criterios, porque en los asuntos analizados por el Pleno de Circuito y el Tribunal Colegiado de Circuito contendientes, prevalecen los siguientes elementos comunes:

a) Asegurados del Instituto Mexicano del Seguro Social solicitaron el otorgamiento de prestaciones de seguridad social (pensión).

b) El Instituto Mexicano del Seguro Social no dio respuesta a su petición.

c) Ante ello, promovieron amparo indirecto, señalando como acto reclamado la omisión de dar contestación a su petición; y señalando como autoridad responsable a funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social [delegado, jefe de Departamento de Pensiones y director de la Unidad Médica Familiar].

d) Los asegurados estimaron que las autoridades vulneraron el derecho de petición contenido en el artículo 8o. de la Constitución Federal.

e) El Juzgado de Distrito desechó de plano la demanda de amparo, porque las autoridades señaladas como responsables no eran autoridad para efectos del juicio de amparo.

Así, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito consideró que cuando el asegurado reclama del Instituto Mexicano del Seguro Social violación al derecho de petición, contemplado en el artículo 8o. constitucional, ese organismo descentralizado tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, con independencia del doble carácter con el que actúa (como organismo fiscal autónomo o como ente asegurador), pues lo que trasciende es la defensa de ese derecho en contra de una institución pública, dado que la respuesta que llegara a emitir inevitablemente incidirá en la esfera jurídica del gobernado; siendo inaplicable la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de la Segunda Sala.

En cambio, el Pleno del Decimoquinto Circuito resolvió que se actualiza una causa manifiesta e indudable de improcedencia, cuando se reclama del Instituto Mexicano del Seguro Social la omisión de dar respuesta a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, como órgano asegurador, pues la jurisprudencia 2a./J. 211/2009 sigue vigente y es aplicable, debido a que el instituto no ha cambiado de naturaleza y, por tanto, no es autoridad para efectos del juicio de amparo.

SEXTO.-Punto de contradicción. Conforme a los elementos fácticos y jurídicos antedichos, el punto de contradicción se reduce a determinar si el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, cuando se le atribuye la omisión de dar respuesta a una solicitud en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de ente asegurador, en términos de la nueva Ley de Amparo (vigencia de la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de la Segunda Sala, de rubro: "INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR)."

No se soslaya que la problemática principal a la que se enfrentaron el Pleno de Circuito y el Tribunal Colegiado de Circuito contendientes, fue la de definir si se actualizaba una causa de notoria e indudable improcedencia del juicio de amparo, respecto del acto reclamado al Instituto Mexicano del Seguro Social, consistente en la omisión de dar respuesta a una solicitud de otorgamiento de pensiones; sin embargo, esta Segunda Sala estima que la cuestión jurídica que subyace y que representa especial importancia, justamente es la definición que se haga sobre la naturaleza del Instituto Mexicano del Seguro Social, en cuanto se le atribuyan actos de autoridad relacionados con la violación al derecho de petición, en su carácter de órgano asegurador; en todo caso, la respuesta que se dé al punto de contradicción, permitirá resolver aquella cuestión.

SÉPTIMO.-Decisión. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que a continuación se define, conforme a las consideraciones siguientes:

De conformidad con la fijación del punto de contradicción, resulta necesario tener presente el contenido de la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de esta Segunda Sala, debido a que los órganos colegiados fijaron su postura a partir de la siguiente jurisprudencia:

"Registro: 165782

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXX, diciembre de 2009

"Materia: administrativa

"Tesis: 2a./J. 211/2009

"Página: 303

"INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.-El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio que cumple con la función del Estado de prestar el servicio público de seguridad social, y que además de tener la función de autoridad fiscal autónoma tiene el carácter de ente asegurador. Ahora bien, contra la omisión atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de asegurador, no procede el juicio de garantías pues no se está en presencia de un acto de autoridad para efectos del amparo, pues la relación que existe entre el asegurado y el instituto en comento en dicho supuesto es de coordinación, entablada entre particulares, en las que actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que en esta hipótesis, el juicio de amparo será improcedente."

En la contradicción de tesis 57/2009, de donde surgió la citada jurisprudencia, que resolvió esta Segunda Sala en sesión de veintiocho de octubre de dos mil nueve, por mayoría de cuatro votos de la M.M.B.L.R. y de los Ministros Mariano Azuela Güitrón, G.D.G.P. y S.S.A.A., en contra del voto del M.J.F.F.G.S., se fijaron como premisas importantes que sostienen el criterio, las siguientes:

• El concepto actual [dos mil nueve] de autoridad para efectos del juicio de amparo, refiere a aquellas a quienes la norma legal faculta para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales.

• El juicio de amparo es procedente, en ejercicio del derecho de petición, previsto en el artículo 8o. constitucional, cuando una solicitud se eleve a un funcionario o servidor público en su calidad de autoridad y ésta no haya sido respondida.

• El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo descentralizado con personalidad jurídica propia, forma parte de la administración pública federal paraestatal y cumple con la función de prestar el servicio público de seguridad social.

• El instituto tiene reconocido un doble carácter: como organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas obrero patronales, caso en el que actúa como autoridad en una relación de supra a subordinación; y como ente asegurador, en sustitución del patrón, caso en el cual, actúa en un plano de igualdad.

• Si se eleva una solicitud al Instituto Mexicano del Seguro Social en su carácter de organismo fiscal autónomo, la omisión que se reclame en el juicio de garantías sí debe ser considerada como acto de autoridad para efectos del amparo, pues con dicha omisión se lesionan las garantías individuales del particular solicitante.

• En cambio, si la solicitud se formula al instituto en su carácter de asegurador, la omisión que, en su caso, se reclame en el juicio de garantías, no debe ser considerada como acto de autoridad, porque actúa en sustitución del patrón, desprovisto de imperio y en una relación de coordinación.

Pues bien, atendiendo al punto de contradicción que se ha anunciado, resulta conveniente verificar si las condiciones en que se construyó el criterio jurisprudencial han variado.

En principio, debe señalarse el criterio que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido respecto de las características de la autoridad para efectos del juicio de amparo, conforme a las siguientes tesis aisladas y de jurisprudencia aprobadas por el Tribunal Pleno y esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respectivamente:

"Registro: 199459

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, febrero de 1997

"Materia: común

"Tesis: P. XXVII/97

"Página: 118

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.-Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.-El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado Mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades."

"Registro: 194367

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, marzo de 1999

"Materia: administrativa

"Tesis: 2a. XXXVI/99

"Página: 307

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.-La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado."

"Registro: 161133

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXIV, septiembre de 2011

"Materia: común

"Tesis: 2a./J. 164/2011

"Página: 1089

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.-Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del juicio de amparo son las siguientes: a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado."

De las tesis citadas, puede advertirse que este Alto Tribunal ha venido construyendo, con el paso del tiempo, un criterio que defina las características de las autoridades para los efectos del juicio de amparo, que sea acorde con la realidad imperante en el ámbito de las atribuciones y facultades que desarrollan las entidades del Estado.

Así, se dejó de lado el concepto de fuerza pública para distinguir a las autoridades, debido a que se reconoció que la evolución de la administración pública ha originado la creación de diversos y variados entes con atribuciones y actividades distintas; de manera que se fijó como pauta, para distinguir a una autoridad para efectos del juicio de amparo, la posibilidad de que un organismo realice actos unilaterales con fundamento en una norma legal, mediante los cuales cree, modifique o extinga situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, y sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado.

Cierto que ese criterio se fue diseñando durante la vigencia de la Ley de Amparo publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero de mil novecientos treinta y seis, en vigor hasta el dos de abril de dos mil trece, en cuyo artículo 11, disponía:

"Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado."

No obstante, en el Diario Oficial de la Federación del día dos de abril de dos mil trece, se publicó la nueva Ley de Amparo, que abrogó la anterior, y en la que se retomaron los anteriores criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir a las autoridades responsables.

Así, el artículo 5o., fracción II, dispone:

"Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

"...

"II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

"Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general."

Del texto de esta fracción, se advierten dos supuestos para considerar a un sujeto como autoridad responsable:

a) La autoridad que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas, con independencia de la naturaleza formal de dicho sujeto.

b) Los particulares cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

Como se ve, a diferencia de la Ley de Amparo anterior, la vigente atribuye la calidad de autoridad, con independencia de la naturaleza formal del órgano o sujeto que emite el acto. Es decir, el concepto de autoridad responsable quedó desvinculado de su naturaleza formal y atiende ahora, al tipo de acto que se impugne, el cual debe ser susceptible de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, de forma unilateral y obligatoria, precisando que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esa fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

En el proceso legislativo que dio origen a la inclusión de este nuevo concepto de autoridad para los efectos del amparo, específicamente en el dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia de Gobernación; de Estudios Legislativos, segunda a la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en la consideración sexta, se abordó el tema de autoridad responsable y particulares en los siguientes términos:

"Autoridad responsable y particulares

"Se define a la autoridad responsable como parte en el juicio de amparo en el artículo 5o., fracción II del presente proyecto. Tendrá tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

"En la teoría tradicional de los derechos fundamentales que ha sido predominante en México, su eficacia vertical implicaba que sólo fueran oponibles ante los actos del Estado. Esto estaba en gran medida justificado en que los derechos de las personas eran concebidos como limitantes de la actuación del Estado y provenía de las primeras declaraciones de derechos que surgieron como reacción a los Estados absolutistas y que representaban el ‘enemigo a vencer’ por el gran poder que detentaban sus gobernantes. Este concepto de verticalidad tuvo gran apoyo doctrinal y jurisprudencial en la relación jurídica de la ‘garantía individual’ de supra-subordinación entre el gobernado y los órganos de autoridad, y por lo mismo la procedencia del amparo se restringió al concepto de autoridad responsable que fuere constituida con ese carácter conforme a la ley o que bien dispusiera directa o indirectamente de la fuerza pública para hacer cumplir sus resoluciones.

"El énfasis que se hizo en esta concepción de los derechos como una afectación del Estado en la esfera de los particulares, si bien es comprensible, también ha quedado rebasado por la realidad actual por tres razones principales.

"La primera es que el surgimiento de los derechos económicos, sociales y culturales ha transformado el papel del Estado frente a los gobernados de tal suerte en que ya no debe ser visto únicamente como enemigo, sino todo lo contrario, debe ser percibido como un aliado para hacer estos derechos efectivos. La tutela, respeto y protección de este tipo de derechos debe verse a través de una actividad positiva del Estado a favor de los particulares, como sucede en la educación, la vivienda, la salud, la cultura, el deporte, el medio ambiente, y en otros derechos concretamente establecidos en las Normas Fundamentales.

"La segunda, es precisamente que hoy en día, en materia de derechos humanos, la vulneración más importante de tales derechos no sólo provienen del Estado, sino que también provienen de la actuación de los particulares en ciertas circunstancias. El medio ambiente ha sido principalmente vulnerado por los actos de particulares, más que del Estado mismo; la discriminación social no solamente proviene de los agentes del Estado, sino que lamentablemente es alimentada por prácticas dentro de la sociedad y de los mismos particulares; el derecho a la intimidad, a las comunicaciones privadas y a la protección de datos personales es una responsabilidad que hoy corresponde también a los particulares garantizar.

"Y finalmente la tercera razón es porque la vía de protección procesal que permita prevenir o reparar violaciones de derechos humanos realizadas por particulares era prácticamente nula o de una eficacia muy limitada.

"En muchos casos de la jurisprudencia y doctrina jurídica en México se ha interpretado y reflejado que los destinatarios de los derechos básicos de las personas no sólo son las autoridades, sino también a los demás gobernados, y que la continuación de esta teoría tradicional nos puede conducir a la violación de los compromisos internacionales que ha asumido el Estado Mexicano.

"En un análisis de derecho comparado se ha visto que el constitucionalismo latinoamericano cada vez abandona más la teoría tradicional o liberal de los derechos fundamentales para reconocer la plena eficacia horizontal de los derechos humanos. Países como Argentina, Venezuela, Uruguay, Chile, Perú y Bolivia admiten en lo general el amparo contra particulares, ya sea por su disposición normativa lo contempla expresamente, o que por no excluirlo en la norma constitucional se ha abierto en legislación secundaria y en interpretación jurisprudencial.

"En el caso de países como Costa Rica, Colombia y Guatemala, su admisión es de forma restrictiva, ya que procede el amparo contra particulares cuando actúen en ejercicio de funciones o potestades públicas, cuando actúen por ley o concesión del Estado, cuando estén en posición de poder de superioridad frente a los otros gobernados, o cuando los remedios jurisdiccionales resulten insuficientes.

"Estas dictaminadoras coinciden en que éste no es un cambio menor y que debe considerarse el impacto en la administración de justicia de la eficacia horizontal de los derechos humanos. Tales derechos se protegen con los mismos medios que tiene un particular para defenderse de los actos de autoridad, y por consecuencia pudiera interpretarse equivocadamente que los derechos remediables por las vías civil, penal o laboral, necesariamente deban iniciarse por la vía constitucional.

"Sin embargo, sí existen casos en los que deban tener este cauce procesal para obtener una protección más eficaz, más justa y por tratarse de una violación directa a este tipo de derechos. Por ello se considera que la mejor forma de plasmar este concepto en esta ley y de explicarlo en el presente dictamen es definir el acto de autoridad y que los particulares tendrán dicha calidad cuando sus actos u omisiones sean equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos del acto de autoridad que objetivamente se define en la fracción II, y cuya potestad o función derive de una norma general y abstracta.

"En casos paradigmáticos sobre el tema en países como Argentina, Colombia, Perú y Bolivia, que datan desde los años 50, donde se ha verificado que ha sido posible obtener la protección constitucional contra actos de particulares. En un caso se interpretó que si bien el nacimiento del amparo y de los derechos fundamentales había sido diseñado para proteger a los particulares contra la autoridad pública, también tuvieron los Constituyentes la sagacidad y prudencia de no fijar exclusivamente en los Textos Constitucionales que la protección de los derechos humanos sólo fuera contra ataques que provengan de la autoridad, ni que pudieran emanar de otros particulares o sus agrupaciones, ya que éstos acumulan gran poder material o económico y cuya fuerza se opone incluso a las del Estado. En otros casos donde la vía ordinaria se había considerado más adecuada para remediar una violación a estos derechos, los tribunales constitucionales estimaron que, por lo contrario, al tratarse de violaciones directas a derechos fundamentales y por los alcances sociales que se concretan en este tipo de derechos, la vía constitucional resultaba idónea y más efectiva.

"A pesar de que los particulares pueden tener el carácter de autoridad en el juicio de amparo cuando realicen los actos identificados en el segundo párrafo de (sic) del artículo en cuestión, esto no implica el desconocimiento de las vías ordinarias de resolución, así como el agotamiento de los elementos procesales respectivos. El reconocimiento de estos actos de autoridad dependerá del planteamiento realizado por el quejoso y la posibilidad de evaluar por parte de tribunal el acto como lesivo de su esfera de derechos fundamentales. En ningún momento se pretende que el Poder Judicial de la Federación sustituya a las autoridades ordinarias competentes para la resolución de este tipo de conflictos.

"Hay que tomar en cuenta que en la gran mayoría de los casos este tipo de violaciones requieren la mediación de las autoridades ordinarias, las cuales tienen que valorar inicialmente este tipo de actos. Sin embargo, siempre existirán actos que puedan llegar de manera directa al amparo cuando los particulares estén en una situación de supra-subordinación y sin medios de defensa que le permitan solventar su pretensión."

Así, de conformidad con lo antedicho, a partir del tres de abril de dos mil trece, día en que entró en vigor la Ley de Amparo, por disposición del artículo primero transitorio del decreto respectivo, para definir cuándo se está en presencia de una autoridad para los efectos del juicio de amparo, debe tenerse en cuenta: a) la existencia de un ente y organismo del Estado, independientemente de su naturaleza formal; b) que emita actos jurídicos, desde luego, derivados de las facultades que les confiera una norma jurídica u omita hacerlos; y, c) que cree, modifique o extinga una situación jurídica en forma unilateral y obligatoria.

Como puede advertirse, la definición de autoridad para efectos de juicio de amparo, que ofrece el artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo vigente, sigue esencialmente las notas distintivas que se describen en la jurisprudencia 2a./J. 164/2011 de esta Segunda Sala, pero resulta ser más flexible, debido a que acepta la posibilidad de que los actos de particulares sean considerados de autoridad, cuando afecten derechos de las personas y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

Así, teniendo como referencia lo anteriormente indicado, habrá que determinar si el Instituto Mexicano del Seguro Social, bajo el nuevo modelo de autoridad, reúne las características apuntadas, cuando se le atribuye violación al derecho de petición contenido en el artículo 8o. de la Constitución Federal, por no dar respuesta a una solicitud de otorgamiento de alguna pensión prevista en la Ley del Seguro Social.

En primer lugar, no existe duda que el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de organizar y administrar el seguro social, como lo dispone el artículo 5(3) de la Ley del Seguro Social. Tampoco que su origen constitucional está previsto en el artículo 123, apartado A, fracción XXIX,(4) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esta manera, el Instituto Mexicano del Seguro Social constituye un ente del Estado, independientemente de que su naturaleza formal sea de organismo descentralizado, pues forma parte de la administración pública estatal, de conformidad con el artículo 1o., párrafo último, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.(5)

En segundo lugar, debido a que el Instituto Mexicano del Seguro Social organiza y administra el Seguro Social; que éste comprende el régimen obligatorio y el régimen voluntario;(6) y que el régimen obligatorio incorpora los seguros de riesgos de trabajo; enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; y guarderías y prestaciones sociales, de conformidad con el artículo 11 de la Ley del Seguro Social;(7) en cumplimiento de lo que dispone la propia ley, debe emitir actos a través de los cuales resuelva si los asegurados o beneficiarios reúnen los requisitos legales para disfrutar de una pensión, como lo ordenan los artículos 2(8) y 8(9) de la indicada legislación

En relación con los actos que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social en materia de pensiones, al resolver el amparo en revisión 772/2015, en sesión de veintiocho de octubre de dos mil quince, por unanimidad de cinco votos (la Ministra M.B.L.R. se separó de consideraciones), esta Segunda Sala expuso las ideas siguientes, relevantes para la solución de esta contradicción de tesis:

"Es cierto que el instituto, como ente asegurador, es un organismo descentralizado y, al someterse a la jurisdicción laboral, actúa en igualdad como todo particular y, en esos casos, el juicio de amparo no puede sustituir a la jurisdicción ordinaria en la resolución de conflictos sobre seguridad social.

"Tales remedios judiciales, en materia de seguridad social, encuentran regulación especial en los artículos 295 de la Ley del Seguro Social, así como 899-A a 899-G de la Ley Federal del Trabajo. Dichos procedimientos tienen la amplitud de competencia y conocimiento que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en materia de legalidad y probatoria, que no tiene el juicio de amparo en la medida que éste es una instancia subsidiaria de protección de los derechos humanos.

"Sin embargo, existen casos excepcionales en los que dicho organismo público, como ente asegurador, emite o ejecuta actos que afectan directamente la protección y garantía constitucional y convencional del derecho a la seguridad social o de cualquier otro derecho fundamental, como el derecho a la salud, de manera unilateral y obligatoria, además, de que los emite en ejercicio de sus funciones que están determinadas por las normas generales que reglamentan la garantía y satisfacción del derecho a la seguridad social, y para combatirlos es necesario y eficaz acudir directamente al juicio de amparo indirecto, sin agotar la jurisdicción ordinaria en materia de seguridad social. En esos casos no se puede desconocer que el instituto actúa como autoridad para efectos del amparo, en términos del artículo 5o., fracción II, párrafo primero, de la Ley de Amparo, pues con el acto de aplicación, consistente en la resolución que niega el otorgamiento de la pensión de viudez a la quejosa, de forma unilateral, esto es, no en un plano de igualdad, le niega ese beneficio.

"En efecto, el Instituto Mexicano del Seguro Social presta un servicio público para dar cumplimiento a las obligaciones del Estado Mexicano en materia de seguridad social. Tal es el mandato contenido en el artículo 4 de la Ley del Seguro Social, el cual coincide con su calidad del servicio que se presta, de manera universal y en atención al interés social y general, a todos quienes cumplan los requisitos previstos en la ley para ser incorporados en ese régimen de seguridad social y gozar de las prestaciones que taxativamente surgen y se otorgan conforme a las disposiciones de la ley que lo regula. En el ejercicio de esa actividad, los particulares ejercen derechos configurados legalmente y su protección se encuentra prevista en ley, y para el ejercicio de esos derechos los particulares se encuentran en una relación de asimetría con dicho instituto.

"En la prestación de ese servicio público, el instituto está facultado para emitir actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de manera unilateral u obligatoria, o bien, puede incurrir en omisión de actos que, de realizarse, crearían situaciones, modificarían o extinguirían situaciones jurídicas. Tal es el caso de determinaciones sobre la procedencia o no de prestaciones de seguridad social, previstas en la ley a la que tienen derecho los particulares, las cuales se emiten de forma unilateral y de manera vinculante para los particulares, y que prevalecen hasta que se dicta el laudo o resolución que las invaliden en el juicio o medio de defensa procedente.

"Por último, la función del Instituto Mexicano del Seguro Social está prevista y regulada en el artículo 123, apartado A, fracción XXIX, constitucional y en la Ley del Seguro Social; de manera que no entabla relaciones con los particulares en el ámbito de la autonomía de la voluntad, sino en los términos vinculantes de las propias normas generales que rigen su función.

"De esta forma, de manera excepcional, el juicio de amparo indirecto es procedente para conocer de los actos que emita el Instituto Mexicano del Seguro Social como ente asegurador, y en los que sea necesario acudir directamente al juicio de amparo indirecto, sin que medie la jurisdicción ordinaria, a fin de obtener la protección efectiva de los derechos humanos involucrados; pues debe tenerse en cuenta que en el presente caso, se advierte que el oficio atribuido a la autoridad del Instituto Mexicano del Seguro Social contiene una resolución en la que se niega la pensión de viudez, con base en el artículo 154, fracción II, de la Ley del Seguro Social, el cual, la quejosa tilda de inconstitucional."

Como puede verse, en una aproximación a la problemática que incumbe a esta contradicción de tesis, esta Segunda Sala expuso que en la prestación del servicio público de seguridad social, el Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con la legislación que lo rige, está facultado para emitir actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de manera unilateral u obligatoria, o bien, puede incurrir en omisión de actos que, de realizarse, crearían, modificarían o extinguirían situaciones jurídicas; caso concreto: la resolución sobre la procedencia o no de prestaciones de seguridad social, previstas en la ley, a la que tienen derecho los particulares (asegurados o beneficiarios).

También se explicó que el Instituto Mexicano del Seguro Social no entabla relaciones con los particulares en el ámbito de la autonomía de la voluntad, sino en los términos vinculantes de las propias normas generales que rigen su función.

A partir de lo cual, se concluyó que, de manera excepcional, el juicio de amparo indirecto es procedente para conocer de los actos que emita el Instituto Mexicano del Seguro Social como ente asegurador, y en los que sea necesario acudir directamente al juicio de amparo indirecto, sin que medie la jurisdicción ordinaria, a fin de obtener la protección efectiva de los derechos humanos involucrados; como el caso de la resolución que niega una pensión, con base en un artículo de la Ley del Seguro Social, cuya constitucionalidad es cuestionada.

De esta manera, esta Sala puso de relieve que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene la facultad para emitir actos que incidan la situación jurídica del asegurado o beneficiario, en relación con la procedencia de pensiones que establece la ley o, incluso, puede incurrir en omisión; motivo por el cual, excepcionalmente, será procedente el amparo para obtener la protección efectiva de los derechos humanos involucrados.

Es decir, asumiendo que el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo del Estado y que puede emitir actos conforme a la ley que lo regula, incluso, incurrir en omisiones, en el precedente citado se definió una pauta para evidenciar cuándo resulta necesario hacer procedente el juicio de amparo, respecto de actos y omisiones del instituto: siempre que exista necesidad de proteger la efectividad de los derechos humanos involucrados.

Por tanto, resulta necesario explicar cómo se entiende el derecho de petición contenido en el artículo 8o. de la Constitución Federal, el que se encuentra involucrado en los juicios de amparo que fueron desechados y que motivaron los criterios que se encuentran en contradicción.

El derecho de petición está reconocido en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:

"Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."

Como se observa, el derecho de petición contenido en la norma constitucional en cita, se sustenta en la obligación que tienen todos los funcionarios y empleados públicos de contestar, en breve término, cualquier solicitud que formulen los particulares por escrito.

Al respecto, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el siguiente criterio jurisprudencial:

"Registro: 189914

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Materia: común

"Tesis: P./J. 42/2001

"Página: 126

"PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.-El derecho de petición es consagrado por el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como uno de los derechos públicos subjetivos del gobernado frente a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del Gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que la existencia de este derecho como garantía individual y la procedencia del juicio de amparo para su salvaguarda requieren que la petición se eleve al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad, es decir en una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no en una relación de coordinación regulada por el derecho privado en que el ente público actúe como particular."

De lo expuesto puede colegirse que el juicio de amparo, en relación con el derecho de petición, es procedente cuando se pone en evidencia que el funcionario o servidor público obligado a contestar una solicitud, en su calidad de autoridad, por estar facultado para emitir actos con apoyo en una norma jurídica, ha omitido responder la petición, pues esto supone una violación al derecho reconocido en el artículo 8o. de la Constitución Federal, lo que hace necesario acudir directamente al juicio de amparo indirecto, sin que medie la jurisdicción ordinaria, a fin de obtener la protección efectiva del derecho humano involucrado.

Por tanto, considerando que el Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con la legislación que lo rige, está facultado para emitir actos a través de los cuales resuelve sobre la procedencia de una pensión o demás prestaciones de seguridad social, con los cuales pueden crearse, modificarse o extinguirse situaciones jurídicas de los asegurados o beneficiarios; esta Segunda Sala estima que cuando se atribuye al citado instituto la omisión de responder una solicitud en materia de pensiones, resulta procedente el juicio de amparo indirecto, debido a que, en este caso, es necesario garantizar la protección efectiva del derecho humano de petición, con la única finalidad de que el funcionario o empleado público del instituto emita una respuesta a la petición.

En el entendido de que, respecto de la respuesta que, en su caso, formule el instituto, no procederá ampliación de la demanda de amparo indirecto, sino que el asegurado o beneficiario, una vez conocida la respuesta a su petición y de estimar que no se satisface su interés, debe acudir a la vía ordinaria laboral, en materia de seguridad social, de conformidad con los artículos 295 de la Ley del Seguro Social y 899 A de la Ley Federal del Trabajo, que establecen:

"Artículo 295. Las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto sobre las prestaciones que esta ley otorga, deberán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en tanto que las que se presenten entre el instituto y los patrones y demás sujetos obligados, se tramitarán ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."

"Artículo 899 A. Los conflictos individuales de seguridad social son los que tienen por objeto reclamar el otorgamiento de prestaciones en dinero o en especie, derivadas de los diversos seguros que componen el régimen obligatorio del Seguro Social, organizado y administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, y de aquellas que conforme a la Ley del Seguro Social y la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, deban cubrir el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y las Administradoras de Fondos para el Retiro, así como las que resulten aplicables en virtud de contratos colectivos de trabajo o contratos-ley que contengan beneficios en materia de seguridad social.

"La competencia para conocer de estos conflictos, por razón de territorio corresponderá a la Junta Especial de la Federal de Conciliación y Arbitraje del lugar en el que se encuentre la clínica del Instituto Mexicano del Seguro Social a la cual se encuentren adscritos los asegurados o sus beneficiarios.

"En caso de que se demanden únicamente prestaciones relacionadas con la devolución de fondos para el retiro y vivienda, corresponderá la competencia a la Junta Especial de la Federal de Conciliación y Arbitraje de la entidad federativa donde se encuentre el último centro de trabajo del derechohabiente."

Como consecuencia de lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 211/2009, de esta Segunda Sala, de rubro: "INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR.", ha dejado de tener vigencia conforme a la nueva Ley de Amparo.

Conforme a las anteriores consideraciones, el criterio que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 226, fracción II, de la Ley de Amparo, es el siguiente:

El Instituto Mexicano del Seguro Social constituye un ente público del Estado, independientemente de que su naturaleza formal sea de organismo descentralizado encargado de organizar y administrar el seguro social de conformidad con la ley que lo rige y, por tanto, facultado para emitir actos a través de los cuales resuelve sobre la procedencia de una pensión o demás prestaciones de seguridad social, con los cuales pueden crearse, modificarse o extinguirse situaciones jurídicas de los asegurados o beneficiarios. Por tanto, si el derecho de petición reconocido en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se sustenta en la obligación de todos los funcionarios y empleados públicos de contestar en breve término cualquier solicitud formulada por escrito por los particulares, entonces, cuando se atribuye la omisión de responder una solicitud en materia de pensiones, procede el juicio de amparo indirecto en su contra, debido a que en este caso es necesario garantizar la protección efectiva de ese derecho humano, con la única finalidad de que el funcionario o servidor público del instituto dé respuesta a la petición; en el entendido de que contra ésta no procede ampliación a la demanda de amparo indirecto, sino que una vez conocida, y de estimar que no se satisface su interés, el asegurado o beneficiario deben acudir a la vía ordinaria laboral, en materia de seguridad social, acorde con los artículos 295 de la Ley del Seguro Social y 899-A de la Ley Federal del Trabajo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los tribunales antes mencionados; envíense la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, conforme al artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S. y presidente A.P.D.. La Ministra M.B.L.R. votó en contra. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente; en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7, registro 164120.

2. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P. XLVII/2009, página 67, registro IUS: 166996.

3. (Reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"Artículo 5. La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo."

4. "Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:

"...

"XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares."

5. "Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.

(Reformado, D.O.F. 11 de agosto de 2014)

"La Oficina de la presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados integran la administración pública centralizada.

"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

6. "Artículo 6. El seguro social comprende:

"I. El régimen obligatorio; y

"II. El régimen voluntario."

7. "Artículo 11. El régimen obligatorio comprende los seguros de:

"I.R. de trabajo;

"II. Enfermedades y maternidad;

"III. Invalidez y vida;

"IV. Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y

"V. Guarderías y prestaciones sociales."

8. "Artículo 2. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado."

9. "Artículo 8. Los derechohabientes para recibir o, en su caso, seguir disfrutando de las prestaciones que esta ley otorga, deberán cumplir con los requisitos establecidos en la misma y en sus reglamentos.

"Para tal efecto el instituto expedirá a todos los derechohabientes, un documento de identificación a fin de que puedan ejercitar los derechos que la ley les confiere, según el caso."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 24 de junio de 2016 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.