Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 228/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO DEL SÉPTIMO CIRCUITO, ACTUAL PRIMERO EN MATERIA PENAL Y PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO. 14 DE OCTUBRE DE 2015. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS J.N.S.M., J.F.F.G. SALAS Y M.B. LUNA RAMOS. DISIDENTES: E.M.M.I.Y.A.P.D.. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: M.A.D.C.T.C..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de posible contradicción de criterios de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de A. y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, vigentes estos últimos a partir del tres de abril de dos mil trece, en relación con los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, vigente a partir del veintidós siguiente; en virtud de que se trata de una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de diferente circuito y el tema de fondo se relaciona con la materia administrativa en la que se encuentra especializada esta S..

SEGUNDO.-La denuncia de la contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que fue formulada por uno de los Magistrados integrantes de un Tribunal Colegiado del que deriva uno de los criterios en contradicción, en términos de lo dispuesto en el artículo 227, fracción II, de la Ley de A. en vigor.

TERCERO.-El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, el veinticinco de junio de dos mil quince, resolvió el amparo en revisión 27/2015, bajo las siguientes consideraciones:

"SEXTO.-Estudio de agravios. Resulta fundado el único agravio expuesto por el inconforme.

"Previo a su estudio precisa indicar que:

"1. Como ya se señaló la audiencia constitucional tuvo lugar a las nueve horas con cincuenta minutos del día cinco de noviembre de dos mil catorce, en la cual se hizo constar que la autoridad señalada como responsable ahora inconforme hasta ese momento no había rendido su informe con justificación, no obstante estar debidamente notificada, según la constancia que obraba a fojas diecinueve.

"2. El seis de noviembre de dos mil catorce **********, en su carácter de tesorero municipal del Ayuntamiento de **********, Michoacán, presentó su informe con justificación, en el que negó los actos reclamados, indicando que no había emitido vía Internet ninguna orden de pago a cargo del quejoso e indicó que este último había promovido diversa demanda de amparo; informe al cual acompañó las constancias que estimó pertinentes (fojas veintiuno a la sesenta y cinco).

"3. En acuerdo del siete de noviembre de dos mil catorce, el J. de A., ordenó agregar el informe de mérito, junto con las constancias que anexó; lo anterior, para los efectos legales conducentes.

"4. La sentencia recurrida se engrosó el veintiuno de noviembre de dos mil catorce.

"En el considerando segundo de esa resolución el J. de A., como ya se indicó, en términos del artículo 260 de la Ley de A., impuso al recurrente una multa equivalente a cien días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el mes de octubre de dos mil catorce, ordenando girar oficio al administrador local de Recaudación Fiscal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que haga efectiva dicha sanción, y le comunicara lo anterior una vez que se cumpliera.

"Esa determinación del J. Segundo de Distrito en el Estado, como legalmente lo argumenta el aquí inconforme es ilegal;

"Lo anterior es así, porque el artículo 260, fracción II, de la Ley de A., establece:

"‘Artículo 260. Se sancionará con multa de cien a mil días a la autoridad responsable que: ... II.’ (se transcribe)

"Del contenido de esa disposición, se obtiene que la multa a que alude esta última sólo es aplicable en los casos en que la autoridad responsable no rinde informe con justificación o lo hiciere sin remitir, en su caso, la copia certificada de las constancias que sean necesarias para apoyarlo, y como el presupuesto del citado precepto no se da en el caso de que la autoridad que rinda su informe con justificación acompañándolo de las constancias conducentes, no procede imponérsele la sanción a que se refiere, aunque en el Juzgado de Distrito se reciba dicho informe con posterioridad a la celebración de la audiencia constitucional.

"Por consiguiente, si en autos está demostrado como así lo señala el inconforme en el agravio a estudio, que no fue omiso en rendir su informe con justificación como ya se precisó posteriormente a la celebración de la audiencia constitucional y antes de que se emitiera la sentencia recurrida es inconcuso, que la actitud de la autoridad señalada como responsable ahora inconforme, aunque extemporánea no se ubica en un silencio total de esta última, es decir, aquélla no asumió una conducta contumaz. Por consiguiente, el J. a quo, actuó contrario a derecho al imponer al inconforme la aludida multa.

"Es de invocarse en apoyo a lo antes considerado la tesis aislada, sustentada por la extinta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ... del texto: ‘MULTA POR NO RENDIR INFORME JUSTIFICADO. ES IMPROCEDENTE RESPECTO DE LA AUTORIDAD QUE LO EMITE Y NO SE RECIBE EN TIEMPO.’ (se transcribe)

"También es de traer a cuenta en apoyo a lo antes considerado, la tesis P./J. 45/96 ... del texto: ‘MULTAS PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 149 y 224 DE LA LEY DE AMPARO. NO GUARDAN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 3o. BIS DE LA PROPIA LEY.’ (se transcribe)

"Ahora, aun cuando ese criterio se forjó con sustento en la Ley de A. abrogada, lo cierto es que cobran aplicación al caso concreto bajo la vigencia de la actual ley, pues el numeral 149, párrafo cuarto, de la Ley de A. abrogada es de contenido análogo al 260, fracción II, de la Ley de A. vigente; máxime que el artículo sexto transitorio de la ley vigente, dispone que la jurisprudencia integrada conforme a la ley anterior continuará en vigor en lo que no se oponga a la presente ley.

"En consecuencia, ante lo fundado del aludido motivo de disenso, lo que procede es revocar en la materia del recurso la sentencia en el aspecto antes indicado y, por consecuencia, dejar insubsistente el punto resolutivo tercero del fallo recurrido en el que se impuso la multa al aquí recurrente.

"En ese orden de ideas, al margen de la legalidad o ilegalidad de que el J. de A., no haya tomado en cuenta el informe con justificación al momento de emitir el fallo impugnado, es de señalarse que a nada práctico conduciría su estudio, en virtud del sentido de esta resolución."

CUARTO.-El Segundo Tribunal Colegiado del Séptimo Circuito, actual Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Séptimo Circuito, al resolver el dos de abril de mil novecientos ochenta y seis, el amparo en revisión 128/84, sostuvo en la parte que interesa, lo siguiente:

"Ahora bien, la recurrente aduce que le ocasiona agravios la estimación efectuada por el a quo dado que, con toda oportunidad rindió su informe justificado, diecinueve días antes de la celebración de la audiencia constitucional (diecinueve de agosto de mil novecientos ochenta y tres) mediante el telegrama referido, pero que si este comunicado no llegó al momento de la celebración de dicha diligencia, no obstante la antelación con que se envió, esto indudablemente no es causa imputable a su autoridad y, por ende, le agravia la aplicación del artículo 149 de la Ley de A..

"Resulta infundado lo anterior, aunque cierta la manifestación de haber rendido el informe justificado, inexacto que el mismo se hubiera hecho en forma oportuna como a continuación se verá:

"Pues bien, de los autos que integran el juicio de garantías número ********** aparece que mediante proveído admisorio de veinte de junio de mil novecientos ochenta y tres, se ordenó solicitar de las responsables su informe respectivo que deberían rendir dentro del término de tres días, según el artículo 156 de la Ley de A.. Que la autoridad recurrente fue notificada de tal auto precisamente el cuatro de julio del citado año, como consta en la tarjeta acuse de recibo visible a foja 14 de los autos. Por lo que si la autoridad recurrente acredita haber rendido el informe mediante telegrama con fecha, primero de agosto de mil novecientos ochenta y tres, resulta incuestionable que dio cumplimiento para tal efecto en forma extemporánea, o sea después de los tres días que para ello disfrutaba lo que motivó que no obrara en autos, ya que si bien es cierto, que al hacer uso de la vía telegráfica, ejercitó el derecho que consagra el artículo 25 de la Ley de A., también lo es que el mismo establece que: ‘... se tendrán por hechas en tiempo las promociones si aquéllas depositaren el escrito u oficio relativo en la oficina de correos o telégrafos que corresponde, dentro de los términos en que deben hacer dichas promociones conforme a la ley.’. Consecuentemente, al celebrarse la audiencia constitucional de diecinueve de agosto del año multimencionado y no encontrarse el informe justificado de la recurrente en autos, el J. de Distrito estuvo en lo justo de haber obrado conforme a derecho, decretando la presuncionalidad de los actos reclamados a imponer multa en términos del artículo 149 de la Ley de A..

"Por tanto, infundados los agravios que esgrime la autoridad recurrente, debe confirmarse la sentencia en la parte recurrida, en la que se concede el amparo al quejoso ********** y, dejar firme la imposición de multa de doscientos pesos en favor del fisco federal."

Del criterio anterior, derivó la tesis que enseguida se reproduce:

"INFORME JUSTIFICADO RENDIDO POR CORREO O TELÉGRAFO. DEBE HACERSE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 25 DE LA LEY DE AMPARO.-Como el artículo 25 de la Ley de A. establece que: ‘... se tendrán por hechas en tiempo las promociones si aquélla deposita los escritos u oficios relativos, dentro de los términos legales, en la oficina de correos o telégrafos que corresponda al lugar de su residencia ...’, resulta evidente que si la responsable rinde su informe fuera de los términos legales y fue recibido cuando ya se había celebrado la audiencia constitucional debe estimarse extemporáneo y, por ende, confirmarse la sentencia que presumió la certeza de los actos reclamados e impuso la multa a que se refiere el artículo 149 de la Ley de A.." (Séptima Época. Registro digital: 246952. Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis aislada. Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 217-228, Sexta Parte, materia común, página 341)

QUINTO.-De las consideraciones sustentadas por cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se advierte que existe la contradicción de tesis denunciada.

En efecto, ambos Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron sobre el mismo tema jurídico, esto es, con relación a si procede o no la imposición de una multa a la autoridad responsable cuando rinde su informe justificado de manera extemporánea, esto es, posteriormente a la celebración de la audiencia constitucional.

Ciertamente, para el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, es ilegal la determinación del J. de Distrito que impuso a la autoridad responsable una multa con fundamento en el artículo 260, fracción II, de la Ley de A., toda vez que dicha sanción sólo es aplicable en los casos en que la autoridad no rinde su informe con justificación o lo hiciere sin remitir, en su caso, copia certificada de las constancias que sean necesarias para apoyarlo, resultando que tal supuesto no se actualiza cuando dicha autoridad sí rinde su informe con justificación acompañándolo de las constancias conducentes, de modo que en el caso examinado, como se demostró que la autoridad no fue omisa en rendir su informe, pues lo hizo posteriormente a la celebración de la audiencia constitucional y antes del dictado de la sentencia recurrida, la actitud de la responsable no se ubicó en un silencio total y, por tanto, no asumió una conducta contumaz.

Lo anterior, con apoyo en la tesis de esta S. de voz: "MULTA POR NO RENDIR INFORME JUSTIFICADO. ES IMPROCEDENTE RESPECTO DE LA AUTORIDAD QUE LO EMITE Y NO SE RECIBE EN TIEMPO." y la diversa del Tribunal Pleno P./J. 45/96, de rubro: "MULTAS PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 149 Y 224 DE LA LEY DE AMPARO. NO GUARDAN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 3o. BIS DE LA PROPIA LEY."

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado del Séptimo Circuito, actual Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Séptimo Circuito, al resolver el toca penal 128/84, determinó que si la responsable rinde su informe fuera del término legal y fue recibido cuando ya se había celebrado la audiencia constitucional, debe estimarse extemporáneo y, por ende, confirmarse la sentencia que presumió la certeza de los actos reclamados e impuso la multa a que se refiere el artículo 149 de la Ley de A..

Del criterio anterior, destaca el razonamiento relativo a que si la autoridad responsable rindió su informe justificado de manera extemporánea habiéndose celebrado la audiencia constitucional es de imponerse la multa prevista en el artículo 149 de la Ley de A. vigente en mil novecientos ochenta y seis, fecha en que fue dictada la resolución correspondiente.

De ahí que la materia de la contradicción de tesis consiste en determinar si se debe o no imponer una multa a la autoridad responsable que rindió su informe justificado con posterioridad a la celebración de la audiencia constitucional.

No es obstáculo a la conclusión anterior, que uno de los criterios se fundó en el contenido del artículo 149 de la Ley de A. vigente en mil novecientos ochenta y seis y la diversa resolución fue dictada el veinticinco de junio de dos mil quince, en la medida en que el aspecto atinente a la imposición de una multa derivada de la omisión de rendir el informe justificado de la autoridad señalada como responsable en el juicio de amparo indirecto, se encuentra prevista en ambas legislaciones. Así se desprende de la legislación que enseguida se reproduce:

Ver reproducción

Aun cuando existen diferencias accesorias en las diversas reformas de las que ha sido objeto el artículo 149 de la Ley de A., se advierte que en las citadas leyes se prevé la obligación por parte de las autoridades responsables de rendir su informe justificado dentro de un cierto número de días (cinco en el caso de la ley vigente en mil novecientos ochenta y seis y de quince días en la ley actual), que dicho término podrá ampliarse (si el J. de Distrito estima que la importancia del asunto lo amerita, de acuerdo con el artículo 149, o bien, atendiendo a las circunstancias, de acuerdo con el artículo 117 de la ley actual), si la autoridad no rinde su informe o lo hace sin remitir, en su caso, la copia certificada respectiva, se sancionará con una multa (primera parte del primer párrafo del artículo 149 antes citado y artículo 260, fracción II según, la nueva ley) y si el informe justificado es rendido fuera del plazo que señala la ley, será tomado en cuenta por el J. siempre que las partes hayan tenido la oportunidad de conocerlo.

De ahí que sustancialmente ambos preceptos aunque deriven de legislaciones diferentes, en los aspectos atinentes a la contradicción de tesis que se denuncia, prevén supuestos similares.

Tampoco es obstáculo a la existencia de la contradicción de tesis, que una de las ejecutorias fue emitida por mayoría de votos, ya que contiene el criterio del órgano jurisdiccional que la pronunció.

Lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia de esta S. que a continuación se reproduce:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. EXISTE AUN CUANDO LAS SENTENCIAS QUE CONTIENEN LOS CRITERIOS RELATIVOS HAYAN SIDO EMITIDAS POR MAYORÍA DE VOTOS.-Los artículos 184, fracción II, de la Ley de A. y 35, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establecen que las resoluciones de los Tribunales Colegiados de Circuito pueden emitirse válidamente por mayoría de votos, de manera que, desde el punto de vista formal, contienen el criterio del órgano jurisdiccional que las pronuncia y, por ende, son idóneas para la existencia de contradicción de tesis." (Novena Época. Registro digital: 168699. Segunda S.. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, materia común, tesis 2a./J. 147/2008, página 444)

SEXTO.-Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que a continuación se desarrolla:

En torno del informe justificado, esta Segunda S. ha sostenido, entre otros aspectos, lo siguiente:

"INFORME JUSTIFICADO.-Justificación de las razones, expuestas en él. A la autoridad responsable le corresponde acreditar la legalidad de sus procedimientos, pues el artículo 16 de la Ley Fundamental, impone a todas las autoridades del país la obligación de fundar y motivar sus actos, para que el particular afectado conozca las causas que motivan la decisión, y esté en la posibilidad de defenderse, por los medios legales establecidos." (A. en revisión 4017/1963. S. italianas, S.A. Resuelto el 21 de noviembre de 1963. Boletín 1963, página 458)

"INFORMES JUSTIFICADOS.-Los rendidos por las autoridades responsables solamente tienen el valor que merece la aseveración de cualquiera de las partes cuando son rendidos sin la debida justificación." (A. en revisión 839/1963. M.F.S.. Resuelto el 11 de septiembre de 1963. Boletín 1963, página 379)

Así el informe justificado que debe rendir la autoridad no sólo es una carga procesal sino un deber que tiene dicha autoridad, cuyo contenido esencial consiste en establecer si son o no ciertos los actos que se reclaman y, en caso afirmativo, defender su constitucionalidad de los mismos o invocar, en su caso, las causas de improcedencia o de sobreseimiento en el juicio (contradicción de tesis **********).

Ahora bien, de los artículos 149 de la Ley de A. vigente en mil novecientos ochenta y seis y 117 y 260, fracción II, de la actual Ley de A., antes reproducidos, se desprende la obligación relativa a que dicho informe sea rendido por la responsable con la suficiente anticipación para que sea del conocimiento de las partes y puedan imponerse de él.

Esto obedece a que el informe con justificación puede influir directa y determinantemente en el sentido del fallo, pues el propio precepto establece que aquél debe tener por objeto sostener y demostrar la constitucionalidad del acto reclamado, o bien, hacer valer la improcedencia del juicio, exponiendo las razones y fundamentos legales y agregando las constancias necesarias que lo sustenten.

De lo hasta aquí expuesto, se concluye que la obligación impuesta en los artículos 149 de la Ley de A. vigente en mil novecientos ochenta y seis y 117 de la actual ley, estriba en que en los juicios de amparo indirecto de los que conocen los Juzgados de Distrito, la responsable debe rendir su informe justificado con la suficiente anticipación que permita al quejoso conocerlo y pueda imponerse de su contenido.

Además, si la autoridad responsable no rinde el informe con justificación o lo hace sin exhibir las constancias que lo sustenten, se le impondrá una multa.

Ahora bien, mediante reforma al artículo 149, primer párrafo, de la Ley de A., publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de enero de mil novecientos ochenta y ocho, el precepto de referencia fue modificado en los términos que a continuación se reseña y que perduró con idéntica redacción en la Ley de A. vigente hasta el dos de abril de dos mil trece.

Ver cuadro comparativo

Por su parte, el Tribunal Pleno haciendo un examen del contenido del referido artículo 149 de la Ley de A. (anterior a la actual y posterior a la ley vigente en mil novecientos ochenta y seis), en relación con el aspecto atinente a cuando los informes justificados no se rinden con anticipación a la primera fecha señalada para la celebración de la audiencia constitucional, sostuvo la siguiente jurisprudencia P./J. 54/2000, al resolver la contradicción de tesis 29/98-PL, entre las sustentadas por la Segunda S. y la Primera S. de ese Alto Tribunal, publicada en la página cinco, Tomo XI, correspondiente a abril de dos mil del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, de rubro y texto siguientes:

"AUDIENCIA CONSTITUCIONAL. DEBE, EN PRINCIPIO, DIFERIRSE DE OFICIO CUANDO LOS INFORMES JUSTIFICADOS NO SE RINDEN CON OCHO DÍAS DE ANTICIPACIÓN A LA PRIMERA FECHA SEÑALADA PARA SU CELEBRACIÓN, SI EL QUEJOSO O EL TERCERO PERJUDICADO NO TIENEN CONOCIMIENTO DE SU CONTENIDO.-Cuando la autoridad responsable no rinda su informe justificado al menos ocho días antes de la celebración de la audiencia, y el quejoso o el tercero perjudicado no comparezcan a ésta a solicitar su diferimiento o suspensión, no debe verificarse tal actuación con apoyo en una aplicación aislada y restringida de la parte final del párrafo primero del artículo 149 de la Ley de A. (... el J. podrá diferir o suspender la audiencia, según lo que proceda, a solicitud del quejoso o del tercero perjudicado ...), sino relacionándolo de una manera lógica, sistemática y armónica con el párrafo último del propio precepto (si el informe con justificación es rendido fuera del plazo que señala la ley para ello, será tomado en cuenta siempre que las partes hayan tenido oportunidad de conocerlo y de preparar las pruebas que lo desvirtúen), por tanto, el J. de Distrito debe diferir, de oficio y por una sola vez, la celebración de la audiencia constitucional, con la finalidad de que las partes (principalmente el quejoso) se impongan del contenido del informe con justificación y estén en aptitud de preparar, ofrecer y desahogar las pruebas que, en su caso, estimen convenientes para desvirtuarlo. De esta manera se equilibra procesalmente a las partes y, a la vez, se podrá aplicar cabalmente el párrafo último del referido numeral de la ley de la materia, en virtud de que el J. de Distrito, al dictar la sentencia correspondiente, tomará en cuenta los informes justificados, aun cuando se hayan rendido sin la anticipación debida, pero ya con el pleno conocimiento del quejoso y del tercero perjudicado que les haya permitido defenderse de resultar necesario."

De las consideraciones que le dieron origen a la citada jurisprudencia, se advierte que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para resolver la contradicción de tesis 29/98-PL, se abocó al análisis y discernimiento del artículo 149 de la Ley de A. reformada, en tanto que la interpretación de éste fue el motivo de discrepancia entre los criterios sustentados por las S.s contendientes en aquella contradicción, específicamente para determinar si el J. de Distrito, de oficio, puede o no decretar el diferimiento de la audiencia para que el quejoso conozca el informe, cuando éste no fue rendido con la anticipación debida y el quejoso o el tercero perjudicado no lo solicitaron por no presentarse a la audiencia.

Al abordar el estudio del artículo 149 de la Ley de A., el Pleno de este Tribunal Constitucional precisó los supuestos y las consecuencias que el informe con justificación trae consigo, en los términos siguientes:

1. La autoridad debe, en primer lugar, negar o admitir la existencia de los actos que se le reclaman.

2. Si admite la certeza, entonces deberá exponer las razones para defender la constitucionalidad del acto.

3. Al defender la constitucionalidad del acto, la autoridad puede acompañar documentos o constancias de actos respecto de los cuales el quejoso afirme desconocer, o bien, dicho desconocimiento se desprenda de la lectura de la demanda.

4. También puede la autoridad hacer valer causales de improcedencia o sobreseimiento del juicio.

Derivado de estos supuestos, es que el carácter del informe con justificación adquiere relevancia ya que puede incidir en forma determinante en el sentido del fallo y, por ello, el artículo 149 establece la posibilidad de diferir y suspender la audiencia constitucional, para que el quejoso tenga conocimiento de aquél y pueda alegar o probar lo conducente.

Como lo advirtió el Pleno de este Alto Tribunal, al introducir el legislador con las reformas de once de enero de mil novecientos ochenta y ocho, que el informe debe ser presentado cuando menos ocho días antes de la celebración de la audiencia constitucional, se pone de relieve que el objeto de dicho dispositivo es que el informe sea rendido en forma oportuna, para que se haga del conocimiento de las partes y puedan imponerse de su contenido.

De ahí que la interpretación del precepto se tornara más estricta en aquellos casos en los que el informe no se rinde con la anticipación prevista en la ley, pues esa tardanza es imputable únicamente a la responsable y, por ello, no puede redundar en perjuicio del quejoso, por lo que el Tribunal Pleno estimó que con mayor razón debe dársele a conocer dicho informe, además de que el J. debe contar con todos los elementos para llegar a la verdad material, es decir, para establecer si la autoridad que actuó en ejercicio de sus funciones, violó los derechos fundamentales del gobernado, lo que justifica que dicho J. de oficio pueda diferir la audiencia cuando el informe justificado es rendido sin la anticipación debida.

Dadas las razones anteriores, es que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que cuando la autoridad responsable no rinde su informe justificado con ocho días de anticipación a la celebración de la audiencia constitucional y el quejoso o el tercero perjudicado no comparece a ésta a solicitar su diferimiento o suspensión, el J. de Distrito debe diferir, de oficio y por una sola vez, la celebración de la audiencia constitucional, con la finalidad de que las partes se impongan del contenido del informe y estén en aptitud de preparar y ofrecer las pruebas que, en su caso, estimen convenientes para desvirtuarlo, ello en razón de que tal actuación no debe verificarse con apoyo en una aplicación aislada y restringida de la parte final del párrafo primero del artículo 149 de la Ley de A., sino relacionándolo de una manera lógica, sistemática y armónica con el último párrafo del propio precepto.

Lo anterior constituyó el tema medular del criterio plasmado en la jurisprudencia P./J. 54/2000 emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

No obstante que la jurisprudencia reproducida, se refiere a la Ley de A. reformada en mil novecientos ochenta y ocho, que prevé reformas posteriores a la vigente en mil novecientos ochenta y seis y es anterior a la Ley de A. en vigor, destaca el aspecto atinente al diferimiento o suspensión de la audiencia constitucional que debe realizar el J. de Distrito cuando los informes justificados no se rinden dentro del término legal, lo que tiene como finalidad que las partes puedan conocer el contenido del informe con justificación y estén en aptitud de preparar, ofrecer y desahogar las pruebas que en su caso estimen convenientes para desvirtuarlo, a fin que de exista un equilibrio entre las partes, entre otras finalidades y el J. podrá, en su caso, diferir o suspender la audiencia según lo que proceda a solicitud del quejoso o tercero perjudicado.

Precisado el marco normativo relacionado con la obligatoriedad de la autoridad para que rinda su informe justificado en términos de lo dispuesto en los artículos 149 de la Ley de A. anterior y 117 de la actual Ley de A., procede examinar el aspecto atinente a la imposición o no de una multa a la autoridad responsable como consecuencia del incumplimiento de tal obligación, en específico cuando rinde su informe justificado con posterioridad a la celebración de la audiencia.

Al respecto, cabe recordar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado en diversos precedentes que la pena administrativa guarda una similitud fundamental con la sanción penal, pues considera que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico como parte de la potestad punitiva del Estado y que en uno u otro supuestos la conducta humana es ordenada o prohibida, por lo que ha concluido este Alto Tribunal que dada esa similitud puede acudirse a los principios penales que en su caso serían aplicables al procedimiento administrativo sancionador sólo en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

Apoya la anterior consideración la jurisprudencia del Tribunal Pleno que en seguida se reproduce:

"DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.-De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el derecho público estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal." (Novena Época. Registro digital: 174488. Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, materias constitucional y administrativa, tesis P./J. 99/2006, página 1565)

En este contexto, cabe destacar que si bien los principios de tipicidad y taxatividad normalmente se encuentran referidos a la materia penal, también son aplicables a las infracciones y sanciones en materia administrativa.

El principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. De acuerdo con ello, en materia administrativa sólo puede regir dicho principio, pues si alguna disposición administrativa establece que debe sancionarse cierta infracción, la conducta realizada por el administrado debe encuadrar en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía ni por mayoría de razón.

Esto es, el principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de este modo la descripción legislativa de las conductas ilícitas deben gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado, al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma.

En tal sentido, se ha pronunciado el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 100/2006, que a continuación se reproduce:

"TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS.-El principio de tipicidad, que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del principio de legalidad en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas, debe afirmarse que la descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón." (Novena Época. Registro digital: 174326. Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, materias constitucional y administrativa, tesis P./J. 100/2006, página 1667)

Por lo que se refiere al principio de taxatividad que rige en la formulación legislativa de las normas de carácter penal, recientemente el Tribunal Pleno, al resolver el siete de julio de dos mil quince la acción de inconstitucionalidad **********, entre otros aspectos, ha razonado lo siguiente:

"A efecto de entrar en materia, es necesario aludir al principio de taxatividad que rige en la formulación legislativa de las normas de carácter penal, consagrado en los artículos 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a lo siguiente:

"El artículo 9 de la citada convención, establece el principio de legalidad, en los términos siguientes:(1)

"‘Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello.’

"Ahora bien, como acertadamente lo aduce el accionante, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación a tal principio, se ha pronunciado, al resolver el Caso de F.R. Vs. Guatemala, por sentencia de veinte de junio de dos mil cinco (párrafo 90) y el C.C.P. y otros Vs.. Perú, por sentencia de treinta de mayo de mil novecientos noventa y nueve (párrafo 121), respectivamente, como sigue:

"‘90. El principio de legalidad constituye uno de los elementos centrales de la persecución penal en una sociedad democrática. Al establecer que «nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable», el artículo 9 de la convención obliga a los Estados a definir esas «acciones u omisiones» delictivas en la forma más clara y precisa que sea posible. Al respecto, la Corte ha establecido:

"‘... Con respecto al principio de legalidad en el ámbito penal, ... la elaboración de los tipos penales supone una clara definición de la conducta incriminada, que fije sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no punibles o conductas ilícitas sancionables con medidas no penales.

"‘En un Estado de derecho, los principios de legalidad e irretroactividad presiden la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente cuando viene al caso el ejercicio de su poder punitivo.

"‘En un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que las sanciones penales se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita.

"‘En este sentido, corresponde al J. Penal, en el momento de la aplicación de la ley penal, atenerse estrictamente a lo dispuesto por ésta y observar la mayor rigurosidad en el adecuamiento de la conducta de la persona incriminada al tipo penal, de forma tal que no incurra en la penalización de actos no punibles en el ordenamiento jurídico.’

"‘121. La Corte entiende que en la elaboración de los tipos penales es preciso utilizar términos estrictos y unívocos, que acoten claramente las conductas punibles, dando pleno sentido al principio de legalidad penal. Este implica una clara definición de la conducta incriminada, que fije sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no punibles o conductas ilícitas sancionables con medidas no penales. La ambigüedad en la formulación de los tipos penales genera dudas y abre el campo al arbitrio de la autoridad, particularmente indeseable cuando se trata de establecer la responsabilidad penal de los individuos y sancionarla con penas que afectan severamente bienes fundamentales, como la vida o la libertad. Normas como las aplicadas en el caso que nos ocupa, que no delimitan estrictamente las conductas delictuosas, son violatorias del principio de legalidad establecido en el artículo 9 de la Convención Americana.’

"Por su parte, el artículo 14 de la Carta Magna dispone lo siguiente:

"‘Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"‘Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

"‘En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

"‘En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.’

"De acuerdo con la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma que los términos mediante los cuales especifiquen los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos.

"Asimismo, se ha sostenido que la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar leyes con expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señala como típicas.

"Finalmente, se ha considerado que las leyes deben incluir todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del procesado.(2)

"Al respecto, es importante recordar lo señalado por este Tribunal Pleno, al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 29/2011, en la que sostuvo que las normas jurídicas son expresadas mediante enunciados lingüísticos denominados disposiciones. Así, el acto legislativo es un proceso complejo mediante el que los deseos de la población son expresados en las disposiciones normativas que serán dirigidas a sus destinatarios con el fin de guiar su conducta de acuerdo con esos intereses, lo cual se logra con la obediencia de la norma. En el caso de las normas de carácter obligatorio, el orden jurídico previene una consecuencia adicional: una sanción para el destinatario que no cumpla con ese deseo.

"En materia penal, existe una exigencia de racionalidad lingüística que es conocida precisamente como principio de taxatividad. Este principio constituye un importante límite al legislador penal en un Estado democrático de derecho en el que subyacen dos valores fundamentales: la certeza jurídica y la imparcialidad en la aplicación del derecho.(3) Se traduce en un auténtico deber constitucional del legislador según el cual está obligado a formular en términos precisos los supuestos de hecho de las normas penales.(4) En otros términos, el principio de taxatividad puede definirse como la exigencia de que los textos en los que se recogen las normas sancionadoras describan con suficiente precisión qué conductas están prohibidas y qué sanciones se impondrán a quienes incurran en ellas.(5)

"Comúnmente se entiende al principio de taxatividad como una de las tres formulaciones del principio de legalidad, el cual abarca también los principios de no retroactividad y reserva de ley.

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos recoge estos principios en su artículo 14, que establece que en los juicios del orden penal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate.

"La precisión de las disposiciones es una cuestión de grado;(6) por ello, lo que se busca con este tipo de análisis no es validar las normas si y sólo si se detecta la certeza absoluta de los mensajes del legislador, ya que ello es lógicamente imposible, sino más bien lo que se pretende, es que el grado de imprecisión sea razonable, es decir, que el precepto sea lo suficientemente claro como para reconocer su validez, en tanto se considera que el mensaje legislativo cumplió esencialmente su cometido dirigiéndose al núcleo esencial de casos regulados por la norma.(7)

"Sin embargo, el otro extremo sería la imprecisión excesiva o irrazonable, es decir, un grado de indeterminación tal que provoque en los destinatarios confusión o incertidumbre por no saber cómo actuar ante la norma jurídica; la certeza jurídica y la imparcialidad en la aplicación del derecho, se insiste, son los valores subyacentes al principio de taxatividad.

"De esta manera, la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,(8) ha señalado que la aplicación exacta de la ley penal exige que las disposiciones normativas sean claras y precisas, pues de no ser así se podría arribar a tal incertidumbre que conllevaría a no poder afirmar (o negar) la existencia de un delito o pena en la ley y, por tanto, a no poder determinar si se respeta (o se infringe) la exacta aplicación de la ley penal.

"En este sentido, es claro que en el derecho humano de exacta aplicación de la ley en materia penal, se puede advertir una vertiente consistente en un mandato de ‘taxatividad’; los textos que contengan normas sancionadoras deben describir claramente las conductas que están regulando y las sanciones penales que se puedan aplicar a quienes las realicen.(9)

"Sin embargo, habrá que aclarar que el mandato de taxatividad sólo puede obligar al legislador penal a una determinación suficiente y no a la mayor precisión imaginable; por tanto, no se puede exigir una determinación máxima. Desde esta perspectiva, la taxatividad tiene un matiz consistente en que los textos legales que contienen las normas penales únicamente deben describir con suficiente precisión qué conductas están prohibidas y qué sanciones se impondrán a quienes incurran en ellas; la exigencia en cuanto a la claridad y precisión es gradual.(10)

"En este sentido, se puede esclarecer una cierta tensión estructural en el mandato de la taxatividad: alcanzar el punto adecuado entre precisión (claridad) y flexibilidad de una disposición normativa para que, en una sana colaboración con las autoridades judiciales, dichas disposiciones puedan ser interpretadas para adquirir mejores contornos de determinación, es decir, como la legislación penal no puede renunciar a la utilización de expresiones, conceptos jurídicos, términos técnicos, vocablos propios de un sector o profesión (y, por ello, necesitados de concreción) entonces el legislador y las autoridades judiciales se reparten el trabajo para alcanzar, de inicio, una suficiente determinación y, posteriormente, una mayor concreción.

"Para analizar el grado de suficiencia en la claridad y precisión de una expresión no debe efectuarse teniendo en cuenta únicamente el texto de la ley, sino que se puede acudir (i) tanto a la gramática, (ii) como en contraste (u observando) dicha expresión en relación con otras expresiones contenidas en la misma (u otra) disposición normativa. Incluso, la Primera S. de este Alto Tribunal ha ido más allá al considerar imprescindible atender (iii) al contexto en el cual se desenvuelven las normas, (iv) y a sus posibles destinatarios.(11)

"Cabe apuntar que ante dichas formulaciones del principio de legalidad en materia penal deriva la importancia que la dogmática jurídico-penal asigna al elemento del delito llamado tipicidad, entendido como la constatación plena del encuadramiento exacto entre los componentes de una hipótesis delictiva descrita en la ley y un hecho concreto acontecido y probado en el mundo fáctico.

"La tipicidad es un presupuesto indispensable del acreditamiento del injusto penal y constituye la base fundamental del principio de legalidad que rige, con todas sus derivaciones, como pilar de un sistema de derecho penal en un estado democrático de derecho.

"Conforme al principio de legalidad en materia penal, no existe pena ni delito sin ley que los establezcan, de modo que, para que una conducta o hecho determinado pueda ser considerado como delito y, que por ello, deba ser motivo de aplicación de una pena, es indispensable una ley que repute ese hecho o conducta como tal.

"Principio de referencia del que se deriva la formulación de taxatividad, que exige la formulación de términos precisos del supuesto de hecho de las normas penales, a partir de dos directrices: a) la reducción de vaguedad de los conceptos usados para determinar los comportamientos penalmente prohibidos; y, b) la preferencia por el uso descriptivo frente al uso de conceptos valorativos.(12)

"Lo que no es otra cosa que la exigencia de un contenido concreto y unívoco en la labor de tipificación de la ley. Es decir, que la descripción típica no debe ser vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación, pues para garantizar el principio de plenitud hermética en cuanto a la prohibición de analogía o mayoría de razón en la aplicación de la ley penal, ésta debe ser exacta, y no sólo porque a la infracción corresponda una sanción, pues sucede que las normas penales deben cumplir una función motivadora en contra de la realización de delitos, para lo que resulta imprescindible que las conductas punibles estén descritas con exactitud y claridad, pues no se puede evitar aquello que no se tiene posibilidad de conocer con certeza.

"En consecuencia, la formulación de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido sin problemas por el destinatario de la norma. De manera que esta exigencia no se circunscribe a los meros actos de aplicación de encuadrar la conducta en la descripción típica, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de forma tal, que los términos mediante los cuales especifiquen los elementos respectivos sean claros y exactos.

"Lo anterior, implica que al prever las penas la autoridad legislativa no puede sustraerse del deber de describir las conductas que señalen como merecedoras de sanción penal, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, pues ello es necesario para evitar confusiones en su aplicación, o demérito en la defensa del procesado. Por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza resultará violatoria de la garantía indicada."

En el caso que se examina, los principios de taxatividad y tipicidad, aun cuando como se ha indicado rigen la materia penal, resultan aplicables al derecho administrativo sancionador, de modo que constituyen una herramienta útil para analizar el contenido del artículo 149 de la Ley de A. anterior y los artículos 117 y 260, fracción II, del citado ordenamiento en vigor, en cuanto al tema de la imposición o no de una multa a las autoridades que no cumplan su deber de rendir su informe justificado dentro del término legal o no acompañen las constancias a que se refieren en lo conducente los preceptos antes reseñados u omitan referirse a la representación del promovente, pero que sí se sujeten a los mandatos normativos después de celebrada la audiencia constitucional. De ahí que para su examen de nueva cuenta se reproducen dichos preceptos:

Ley de A. anterior

"Artículo 149. ...

"Las autoridades responsables deberán rendir su informe con justificación exponiendo las razones y fundamentos legales que estimen pertinentes para sostener la constitucionalidad del acto reclamado o la improcedencia del juicio y acompañarán, en su caso, copia certificada de las constancias que sean necesarias para apoyar dicho informe.

"...

(Reformado, D.O.F. 16 de enero de 1984)

"Si la autoridad responsable no rinde informe con justificación, o lo hace sin remitir, en su caso, la copia certificada a que se refiere el párrafo segundo de este artículo, el J. de Distrito le impondrá, en la sentencia respectiva, una multa de diez a ciento cincuenta días de salario. ..."

Ley de A. vigente a partir del 3 de abril de 2013

"Artículo 117. La autoridad responsable deberá rendir su informe con justificación por escrito o en medios magnéticos dentro del plazo de quince días, con el cual se dará vista a las partes. ..."

"Artículo 260. Se sancionará con multa de cien a mil días a la autoridad responsable que:

"...

"II. No rinda el informe con justificación o lo haga sin remitir, en su caso, copia certificada completa y legible de las constancias necesarias para la solución del juicio constitucional u omita referirse a la representación que aduzca el promovente de la demanda en términos del artículo 11 de esta ley; ..."

"Artículo 11. Cuando quien comparezca en el juicio de amparo indirecto en nombre del quejoso o del tercero interesado afirme tener reconocida su representación ante la autoridad responsable, le será admitida siempre que lo acredite con las constancias respectivas, salvo en materia penal en la que bastará la afirmación en ese sentido.

"...

"La autoridad responsable que reciba la demanda expresará en el informe justificado si el promovente tiene el carácter con que se ostenta."

De los citados numerales se advierte que cuando la autoridad responsable no rinda su informe con justificación, o lo haga sin remitir copia certificada de las constancias que sean necesarias para apoyar dicho informe y, en el caso del último numeral citado, omita también referirse a la representación que aduzca el promovente de la demanda en términos del artículo 11 de la ley, se le sancionará con una multa.

Como se ve, los preceptos de referencia en armonía con los principios de taxatividad y tipicidad, describen la conducta generadora de la sanción, ya que existe una predeterminación normativa clara y precisa de la conducta ilícita y de las sanciones correspondientes, al establecer que cuando la autoridad responsable no rinda informe con justificación, o lo haga sin remitir, en su caso, la copia certificada a que se refiere el artículo 149 de la anterior Ley de A., el J. de Distrito le impondrá a dicha autoridad en la sentencia respectiva una multa, o bien, de acuerdo con la nueva ley, se impondrá dicha sanción a la autoridad responsable que no rinda el informe con justificación o lo haga sin remitir, en su caso, copia certificada completa y legible de las constancias necesarias para la solución del juicio constitucional u omita referirse a la representación que aduzca el promovente de la demanda en términos del artículo 11 de la Ley de A. (artículo 260, fracción II, de la nueva Ley de A.), el cual establece que cuando quien comparezca en el juicio de amparo indirecto, en nombre del quejoso o del tercero interesado, y afirme tener reconocida su representación ante la autoridad responsable, le será admitida siempre que lo acredite con las constancias respectivas y la autoridad responsable que reciba la demanda expresará en el informe justificado si el promovente tiene el carácter con que se ostenta.

De ahí que no cabe una interpretación extensiva de los preceptos de la Ley de A. en cita, considerando que la ley es clara y precisa en cuanto establece con suficiente precisión qué conducta está prohibida y qué sanción se le impondrá a quien incurra en ella, pues dada la omisión de la autoridad cuando no rinda su informe justificado dentro del plazo legal o cuando omita remitir las constancias que le han de acompañar a que se refieren los preceptos legales en comento o cuando omita referirse a la representación que aduzca el promovente en términos de la nueva Ley de A., tendrá lugar la imposición de la multa, de modo que el juzgador puede conocer el alcance y sentido de la norma que contiene la obligación de la autoridad y la consecuencia de la conducta infractora, por lo que no resulta lícito ampliar las hipótesis normativas previamente establecidas, ya sea por analogía o por mayoría de razón.

En consecuencia, tomando en cuenta que los artículos 149 de la Ley de A. anterior y 117 de la actual Ley de A. en vigor, establecen los plazos en que se debe rendir el informe justificado, incluso por la vía postal -en términos de la jurisprudencia del Tribunal Pleno «P./J. 13/2015 (10a.)», de voz: "MEDIOS DE IMPUGNACIÓN PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO EN VIGOR. CUALQUIERA DE LAS PARTES PUEDE INTERPONERLOS VÍA POSTAL, CUANDO RESIDA FUERA DE LA JURISDICCIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO QUE CONOZCA DEL JUICIO."(13) y de la tesis de esta S. «2a. XCI/2014 (10a.)», de rubro: "PROMOCIONES EN EL AMPARO. ES VÁLIDA SU PRESENTACIÓN POR VÍA POSTAL CUANDO LA PARTE INTERESADA RESIDA FUERA DE LA JURISDICCIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO QUE CONOZCA DEL JUICIO Y LAS DEPOSITE OPORTUNAMENTE, SALVO EL CASO EN QUE EXISTAN FACILIDADES PARA EL USO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN."(14) aplicables al citado informe justificado por mayoría de razón-, así como de la obligación de exhibir las constancias correspondientes y la relativa a la referencia de la representación que aduzca el promovente del juicio de amparo, en términos de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de A., atento al principio de tipicidad que rige en el derecho administrativo sancionador, cuando la autoridad no rinda el informe justificado o no cumpla con los demás deberes citados, dentro de los plazos legales, pero sí lo hace antes del día y hora programados para la celebración de la audiencia constitucional, e incluso lo hace durante esta última, no se hará acreedora a la imposición de la multa descrita en el artículo 260, fracción II, de la Ley de A., en la medida que la autoridad responsable simplemente no ha incurrido en omisión alguna que implique la imposición de la sanción y, entenderlo de otro modo, contravendría el principio de tipicidad que rige el derecho administrativo sancionador, situación diversa a lo que acontece cuando posteriormente a la celebración de la audiencia constitucional la autoridad lo haga, ya que en ese caso se tendrán como no presentados el informe justificado y/o las demás constancias e incumplido el otro deber, con todas sus consecuencias, en tanto que equivale a una omisión en su presentación y/o cumplimiento.

Esto es, si el informe justificado es depositado por vía postal o presentado después del plazo establecido en el párrafo primero del artículo 117 de la Ley de A. vigente (y su correlativo 149 de la ley anterior), pero antes de la conclusión de la audiencia constitucional, no se trata de una conducta sancionable en términos del artículo 260, fracción II, de la citada Ley de A.; en cambio, si la autoridad lo deposita por vía postal o lo presenta una vez cerrada dicha audiencia, tal conducta sí es sancionable. En cualquier caso, la inobservancia de los deberes de acompañar al informe justificado, las constancias que permitan la solución del juicio constitucional y/o los relativos a la representación que aduzca el promovente de la demanda en términos del artículo 11 de la vigente Ley de A., harán acreedor al omiso de la sanción a que se refiere el señalado artículo 260, fracción II.

Atento a lo anteriormente considerado, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que a continuación se redacta:

Los artículos 149 de la anterior Ley de A., y 117 y 260, fracción II, de dicho ordenamiento vigente disponen, respectivamente, que se sancionará con multa a la autoridad cuando no rinda el citado informe, lo haga sin remitir copia de las constancias para apoyarlo, o bien, omita referirse a la representación que aduzca tener el promovente de la demanda de amparo en términos del artículo 11 de la ley. Ahora, el mencionado artículo 260, fracción II, es una norma que prevé una sanción, por lo cual su contenido no admite una interpretación extensiva a conductas diversas de las señaladas en la norma, toda vez que conforme al principio de tipicidad, la realización del hecho que se pretende castigar debe encuadrar exactamente en el supuesto previsto en la ley, a fin de que los destinatarios y el órgano jurisdiccional sepan con exactitud, de manera predeterminada, clara y precisa, las condiciones imprescindibles que actualizan la omisión punible. En consecuencia, si el informe justificado es depositado por vía postal o presentado después del plazo establecido en el párrafo primero del artículo 117 de la Ley de A. vigente (y su correlativo 149 de la ley anterior), pero antes de la conclusión de la audiencia constitucional, no se trata de una conducta sancionable en términos del artículo 260, fracción II, de la citada Ley de A.; en cambio, si la autoridad lo deposita por vía postal o lo presenta una vez cerrada dicha audiencia, tal conducta sí es sancionable. En cualquier caso, la inobservancia de los deberes de acompañar al informe justificado las constancias que permitan la solución del juicio constitucional y/o los relativos a la representación que aduzca el promovente de la demanda en términos del artículo 11 de la vigente Ley de A., harán acreedor al omiso de la sanción a que se refiere el señalado artículo 260, fracción II.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de A.; remítanse de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros: J.N.S.M., J.F.F.G.S. y M.B.L.R.. Los Ministros E.M.M.I., y presidente A.P.D. emiten voto en contra. Fue ponente la M.M.B.L.R..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_____________

1. Al respecto señala T.A.: "Aunque el principio de máxima taxatividad legal no está expresamente establecido por el artículo 9, la Corte ha declarado violaciones a sus disposiciones cuando los códigos penales no contienen definiciones claras y precisas ...". "Convención Americana sobre Derechos Humanos comentada". Suprema Corte de Justicia de la Nación y K.A.S.. 2014. p. 258.

2. El análisis anterior se encuentra en la tesis aislada P.I., del Tribunal Pleno. Tesis publicada en la página 82 del Tomo I, correspondiente a mayo de 1995, materias penal y constitucional, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: "EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTÍA DE. SU CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA TAMBIÉN A LA LEY MISMA.-La interpretación del tercer párrafo del artículo 14 constitucional, que prevé como garantía la exacta aplicación de la ley en materia penal, no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe estar redactada de tal forma, que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos. La autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del procesado. Por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza, resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14 de la Constitución General de la República."

Asimismo, la jurisprudencia 1a./J. 10/2006, dictada por la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la hoja 84 del T.X., correspondiente a marzo de 2006, materias constitucional y penal, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: "EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY PENAL. LA GARANTÍA, CONTENIDA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TAMBIÉN OBLIGA AL LEGISLADOR.-El significado y alcance de dicha garantía constitucional no se limita a constreñir a la autoridad jurisdiccional a que se abstenga de imponer por simple analogía o por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al hecho delictivo de que se trata, sino que también obliga a la autoridad legislativa a emitir normas claras en las que se precise la conducta reprochable y la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito, a fin de que la pena se aplique con estricta objetividad y justicia; que no se desvíe ese fin con una actuación arbitraria del juzgador, ni se cause un estado de incertidumbre jurídica al gobernado a quien se le aplique la norma, con el desconocimiento de la conducta que constituya el delito, así como de la duración mínima y máxima de la sanción, por falta de disposición expresa."

3. V., F.C., V., El principio de taxatividad en materia penal y el valor normativo de la jurisprudencia, Civitas, Madrid, 2002, p. 21.

4. V., M., J.J., Principio de legalidad y causas de justificación (Sobre el alcance de la taxatividad), Doxa. Cuadernos de filosofía del derecho, número 24, Universidad de Alicante, 2001, p. 527.

5. V., F.C., V., El principio de taxatividad en materia penal ... op. cit., p. 21.

6. Al respecto, señala V.F.: "Ahora bien ... la precisión de las disposiciones es una cuestión de grado. La precisión y la imprecisión constituyen los extremos de un continuo en el que existen infinidad de grados. No es fácil determinar a partir de qué zona del continuo hay que considerar la imprecisión deja de ser ‘tolerable’ y pasa a ser ‘excesiva’ ... Como la precisión o imprecisión se predica finalmente del precepto enjuiciado, ocurrirá entonces lo siguiente: a) Si se concluye que el precepto es suficientemente preciso, se considerará que es constitucionalmente válido (a los efectos del test de taxatividad), aunque se presenten algunos casos dudosos. 2) Si, por el contrario, se concluye que el precepto es demasiado impreciso, se reputará constitucionalmente inválido y, en consecuencia, no se podrá aplicar a ningún caso, aunque se trate de un caso claro". V., F.C., V., El principio de taxatividad ..., op. cit., p. 120.

7. En este mismo sentido, la Primera S. ha redefinido la taxatividad en el siguiente criterio jurisprudencial: "PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS. El artículo 14, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagra el derecho fundamental de exacta aplicación de la ley en materia penal al establecer que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. Este derecho fundamental no se limita a ordenar a la autoridad jurisdiccional que se abstenga de interpretar por simple analogía o mayoría de razón, sino que es extensivo al creador de la norma. En ese orden, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito; esta descripción no es otra cosa que el tipo penal, el cual debe estar claramente formulado. Para determinar la tipicidad de una conducta, el intérprete debe tener en cuenta, como derivación del principio de legalidad, al de taxatividad o exigencia de un contenido concreto y unívoco en la labor de tipificación de la ley. Es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación. Así, el mandato de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma. Sin embargo, lo anterior no implica que para salvaguardar el principio de exacta aplicación de la pena, el legislador deba definir cada vocablo o locución utilizada al redactar algún tipo penal, toda vez que ello tornaría imposible la función legislativa. Asimismo, a juicio de esta Primera S., es necesario señalar que en la aplicación del principio de taxatividad es imprescindible atender al contexto en el cual se desenvuelven las normas, así como sus posibles destinatarios. Es decir, la legislación debe ser precisa para quienes potencialmente pueden verse sujetos a ella. En este sentido, es posible que los tipos penales contengan conceptos jurídicos indeterminados, términos técnicos o vocablos propios de un sector o profesión, siempre y cuando los destinatarios de la norma tengan un conocimiento específico de las pautas de conducta que, por estimarse ilegítimas, se hallan prohibidas por el ordenamiento. El principio de taxatividad no exige que en una sociedad compleja, plural y altamente especializada como la de hoy en día, los tipos penales se configuren de tal manera que todos los gobernados tengan una comprensión absoluta de los mismos, específicamente tratándose de aquellos respecto de los cuales no pueden ser sujetos activos, ya que están dirigidos a cierto sector cuyas pautas de conducta son muy específicas, como ocurre con los tipos penales dirigidos a los miembros de las Fuerzas Armadas." [Décima Época. Jurisprudencia. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Tomo I, julio de 2014, materia constitucional, tesis 1a./J. 54/2014 (10a.), página 131 y Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de julio de 2014 a las 8:05 horas]

8. Precedente: A. directo en revisión 3266/2012. Resuelto en sesión de 6 de febrero de 2013. Aprobado por unanimidad de 5 votos. Ministro Ponente: A.Z.L. de L.. Secretaria: C.C.R..

9. Asimismo, es identificado que la vulneración a la exacta aplicación de la ley penal (en su vertiente de taxatividad) podría vulnerar otros derechos fundamentales en los gobernados. No sólo se vulneraría la seguridad jurídica de las personas (al no ser previsible la conducta: incertidumbre), sino que se podría afectar el derecho de defensa de los procesados (ya que sería complicado conocer qué conducta es la que se atribuye), y se podría posibilitar arbitrariedades gubernamentales por parte de los aplicadores de las disposiciones (legalidad o igualdad jurídica).

10. V. al respecto, el estudio de V.F.C.. El principio de taxatividad en materia penal y el valor normativo de la jurisprudencia. Una perspectiva constitucional, Madrid, Civitas, 2002, pp. 21 y ss.

11. La legislación no sólo debe ser precisa para quienes potencialmente pueden verse sujetos a ella, sino también se debe atender al contexto en que se desenvuelven las normas (para observar si dentro del mismo se puede tener un conocimiento específico de las pautas de conducta que, por estimarse ilegítimas, se hallan prohibidas por el ordenamiento). En cuanto a los puntos (iii) y (iv), en sentido idéntico ya se ha pronunciado la Primera S. en las consideraciones del amparo en revisión 448/2010, en sesión de 13 de julio de 2011. Y en un sentido similar en la jurisprudencia 1a./J. 1/2006, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 537 (sic), cuyo rubro es: "LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE QUE ESTABLEZCAN CONCEPTOS INDETERMINADOS."; así como "PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS.", Décima Época. Jurisprudencia. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Tomo I, julio de 2014, materia constitucional, tesis 1a./J. 54/2014 (10a.), página 131 y Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de julio de 2014 a las 8:05 horas.

12. M., J.J., Op. cit. pág. 527.

13. "MEDIOS DE IMPUGNACIÓN PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO EN VIGOR. CUALQUIERA DE LAS PARTES PUEDE INTERPONERLOS VÍA POSTAL, CUANDO RESIDA FUERA DE LA JURISDICCIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO QUE CONOZCA DEL JUICIO.-El artículo 23 de la Ley de A. dispone que si alguna de las partes reside fuera de la jurisdicción del órgano de amparo que conozca o deba conocer del juicio, la demanda y la primera promoción del tercero interesado podrán presentarse, dentro de los plazos legales, en la oficina pública de comunicaciones del lugar de su residencia, en la más cercana en caso de no haberla, o bien, en forma electrónica a través del uso de la firma electrónica, sin hacer referencia a la posibilidad de que cualquiera de las partes pueda interponer los medios de defensa que correspondan, a través de la vía postal, pues este mecanismo está reservado para la demanda y la primera promoción del tercero interesado; sin embargo, en aras de salvaguardar el principio constitucional y convencional de acceso a la justicia, ese beneficio debe hacerse extensivo a los medios de impugnación cuando aquéllas residan fuera de la jurisdicción del órgano de amparo que conozca del juicio, ya que al existir la misma razón, prevalece la misma justificación para que a través de las oficinas públicas de comunicaciones todas las partes puedan acceder a los órganos jurisdiccionales que conocen del juicio de amparo."

14. "PROMOCIONES EN EL AMPARO. ES VÁLIDA SU PRESENTACIÓN POR VÍA POSTAL CUANDO LA PARTE INTERESADA RESIDA FUERA DE LA JURISDICCIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO QUE CONOZCA DEL JUICIO Y LAS DEPOSITE OPORTUNAMENTE, SALVO EL CASO EN QUE EXISTAN FACILIDADES PARA EL USO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN.-Conforme al artículo 23 de la Ley de A., si alguna de las partes reside fuera de la jurisdicción del órgano de amparo que conozca o deba conocer del juicio, la demanda y la primera promoción del tercero interesado podrán presentarse, dentro de los plazos legales, en la oficina pública de comunicaciones del lugar de su residencia, en la más cercana en caso de no haberla, o bien, en forma electrónica, a través del uso de la firma electrónica; por su parte, el artículo 80 del propio ordenamiento prevé que los medios de impugnación, así como los escritos y las promociones que se realicen en ellos, podrán presentarse en forma impresa o electrónica, y que en este último caso, las copias o las constancias impresas no serán exigidas a quienes hagan uso de dicha tecnología, salvo que sea necesario proporcionarlas por esa vía. Consecuentemente, como de la lectura concatenada de ambas normas se advierte que ninguna establece la posibilidad de presentar los recursos por la vía postal, pues este mecanismo está reservado exclusivamente para la demanda y la primera promoción del tercero interesado, resulta válida la presentación de cualquier medio de defensa previsto en dicha ley a través del Servicio Postal Mexicano, a condición de que quien lo haga resida fuera de la jurisdicción del órgano de amparo ante quien deba presentarse el recurso, y dentro de los plazos legales previstos para ello, toda vez que si la ley autoriza promover la demanda utilizando este medio de comunicación en aquellos casos en los que el quejoso tiene su domicilio fuera de la residencia del órgano que deba conocer de ella, no existe razón alguna para privarlo de la posibilidad de que las subsecuentes promociones y recursos se envíen a su destino por la vía postal, pues de lo que se trata es de favorecer su defensa, con arreglo al principio de acceso a la justicia tutelado por el párrafo segundo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, poniendo a disposición de las partes un mecanismo oficial que garantiza oficialmente la certeza del momento de la presentación de las promociones, sobre todo para las personas que radican en lugares distantes del juzgado o tribunal en el que se sustancia el juicio, a quienes se les dificultaría trasladarse a ellos, ya sea por el tiempo o los gastos que pudieran ocasionárseles, como ocurre cuando resuelven órganos auxiliares ubicados fuera de la residencia del órgano que conoció originalmente de un asunto. Lo anterior, salvo el caso en que ya existan las facilidades para el uso de tecnologías de la información previstas en el artículo 3o. de la Ley de A., supuesto en el cual, el uso de la vía postal quedará excluido por este otro de mayor eficacia."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 17 de junio de 2016 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.