Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LOS RECURSOS DERIVADOS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, EN EL QUE SE RECLAMAN LOS ACTOS QUE EMITE, RELACIONADOS CON EL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, SON COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.

Voto concurrente que formula el señor M.J.F.F.G.S. en el conflicto competencial 272/2015, resuelto en sesión de veinte de abril de dos mil dieciséis.

En el asunto al rubro citado, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por unanimidad de votos, que el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Circuito, es competente para conocer del recurso de queja interpuesto contra la resolución emitida por el Juez Cuarto de Distrito en el Estado de Tabasco, en la que desechó la demanda de amparo promovida por el quejoso, al considerar que la Comisión Federal de Electricidad no tenía el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Se arribó a tal determinación, al considerar que, si bien ha sido criterio de esta Segunda Sala para resolver los conflictos competenciales que por razón de materia se susciten entre Tribunales Colegiados especializados, atender: a) la naturaleza del acto reclamado; y, b) la naturaleza de la autoridad responsable, sin que sean relevantes los argumentos formulados por el particular (por tratarse de elementos subjetivos) o la materia en la que el Juez de Distrito con competencia mixta haya fijado su propia competencia.

Sin embargo, se consideró que de aplicar dichos criterios jurisprudenciales en el caso concreto, se estaría analizando el fondo de recurso de que se trata y no se resolvería el problema jurídico que dio origen al presente conflicto competencial; por lo que si los Tribunales Colegiados contendientes se declararon incompetentes para revisar si fue correcto que se actualizaba una causa manifiesta e indudable de improcedencia del juicio de amparo (61, fracción XXIII, en relación con el numeral 5o., fracción II, ambos de la Ley de Amparo), entonces, la litis del presente conflicto competencial se encontraba limitada a resolver cuál de los órganos jurisdiccionales deberá determinar si la Comisión Federal de Electricidad es o no autoridad para efectos del juicio de amparo cuando emite un aviso recibo en el que indica que procederá al corte del suministro de energía eléctrica si no se liquidan los adeudos en él referidos.

Por lo que de atender a los criterios jurisprudenciales citados (proceder a estudiar la naturaleza de los actos y de la autoridad), traería como consecuencia que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinara tanto la "naturaleza" de la Comisión Federal de Electricidad, como la de los actos que se le reclaman, cuando ésa es, precisamente, la cuestión que legalmente le corresponde dilucidar al Tribunal Colegiado que se determinó competente para conocer del recurso interpuesto en contra del desechamiento de la demanda.

En ese sentido, se señaló que esta Segunda Sala se limitaría a definir qué Tribunal Colegiado es competente para conocer del recurso de queja, siendo que, con posterioridad, le corresponderá a dicho tribunal determinar si fue o no válido que la Comisión Federal de Electricidad no haya sido considerada como autoridad para efectos del juicio de amparo promovido por el municipio actor.

Así, con base en tales razonamientos, se determinó que derivado de una nueva reflexión sobre la metodología a utilizar para resolver conflictos competenciales, correspondía al Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Circuito, conocer del recurso de queja del que deriva el presente conflicto competencial, pues de la interpretación sistemática de los artículos 37 y 38 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en los que se prevé la competencia para los Jueces de Distrito especializados,(1) se advertía que, conforme al diverso precepto 52 de la citada ley, existía una competencia residual de los Jueces de Distrito en materia administrativa para conocer de los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta a la judicial, salvo las excepciones previstas en las fracciones II del artículo 50 y III del 51 del referido ordenamiento.

Por tanto, como en el caso, el conflicto competencial derivaba de la interposición de un juicio de amparo en contra de un acto -que la parte quejosa consideró, precisamente, de autoridad- distinto de la judicial, referido a la prestación del suministro de energía eléctrica; se advertía que se surtía la competencia de un Juez de Distrito en materia administrativa y, consecuentemente, de un Tribunal Colegiado de Circuito con la misma especialidad, para conocer de los recursos derivados del juicio de amparo relativo.

Respetuosamente, compartiendo la decisión a la que arribó la Sala al resolver este asunto, me parece que la justificación para adoptar un criterio distinto al que se ha venido sosteniendo al resolver los conflictos competenciales en los que se encuentran involucrados actos atribuidos a la Comisión Federal de Electricidad, debe sustentarse en las razones que a continuación se exponen:

En la Séptima Época esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los asuntos relacionados con la naturaleza de la Comisión Federal de Electricidad y de los actos derivados de la prestación del servicio público de energía eléctrica, señaló que el contrato de suministro (contrato de adhesión) era de naturaleza mercantil,(2) en virtud de que no existía igualdad entre sus partes contratantes y que sus condiciones generales no podían modificarse, al estar impuestas por disposiciones legales de carácter imperativo y de eminente interés público.(3)

En la Novena Época, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver sobre la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que facultó a la Comisión Federal de Electricidad para suspender temporalmente el suministro de energía eléctrica, determinó, en una parte de las ejecutorias correspondientes,(4) que la comisión no tenía el carácter de autoridad responsable por ser un organismo descentralizado y no formar parte del Poder Ejecutivo, por lo que su naturaleza era distinta a la del Estado.(5)

Particularmente, esta Segunda Sala, a partir del año dos mil, sostuvo que cuando se reclamaba de la Comisión Federal de Electricidad el corte de suministro de energía eléctrica, la vía procedente para impugnar dicho acto era la administrativa, en virtud de que la comisión actuaba como autoridad.(6)

Posteriormente, en el año dos mil diez y dos mil catorce, este órgano jurisdiccional modificó dicho criterio y consideró que las controversias derivadas del servicio de suministro de energía eléctrica, inclusive su corte o suspensión, no eran actos de autoridad, toda vez que el origen de dicho contrato era un acuerdo de voluntades que se traducía en una relación de coordinación y no de supra a subordinación, entre el organismo descentralizado y los particulares, y que en virtud de dicho contrato, ambas partes adquirían derechos y obligaciones recíprocos, razón por la cual, las controversias derivadas del contrato de suministro de energía eléctrica debían resolverse en la vía ordinaria mercantil.(7)

A partir del dos mil catorce, se abandonó dicho criterio, al resolver el amparo directo 34/2014, y los amparos en revisión 94/2014 y 491/2014, en los cuales se determinó que en contra de los actos que emite la comisión con motivo de la prestación del servicio público de energía eléctrica, sí procedía el recurso de revisión o el juicio de nulidad, en virtud de que los contratos celebrados entre la comisión y los particulares eran administrativos,(8) partiendo para ello de considerar la inexistencia de un plano de igualdad entre las partes, porque el usuario no puede sugerir modificaciones relacionadas con la tarifa aplicable, las garantías de duración del contrato, la fecha límite de pago y los requisitos de reanudación del servicio, por tratarse de condiciones del contrato que derivan de la ley y no de la voluntad de las partes.

Finalmente, en agosto de dos mil quince, esta Segunda Sala, al resolver el amparo directo en revisión 4729/2014,(9) determinó que, de una interpretación armónica del artículo 1049, en relación con el 75, fracciones V y XXV, ambos del Código de Comercio, se desprendía que el suministro de energía eléctrica proporcionado por la Comisión Federal de Electricidad a los particulares es de naturaleza comercial, por lo que las controversias que se generan respecto de los derechos y obligaciones derivadas de dicho contrato (como la negativa a devolver cantidades pagadas indebidamente) son impugnables en la vía ordinaria mercantil.(10)

Tales criterios orientaron la solución de diversos conflictos competenciales en diferentes sentidos, tal es el caso -por señalar algunos-, de los identificados con los números 147/2015 y 149/2015, fallados en sesión de siete de octubre de dos mil quince, así como el diverso conflicto competencial 168/2015, en sesión de catorce del mismo mes y año, y 169/2015 y 187/2015, resueltos en sesión de once y veinticinco de noviembre de dos mil quince, en los que se determinó que el tribunal competente para conocer de los recursos derivados de los juicios de amparo en los que se reclame un acto emitido por la Comisión Federal de Electricidad, era uno especializado en materia administrativa.

Y en sentido, opuesto a ello, esto es, considerar que los actos que tengan relación con los contratos de adhesión en los que participe la Comisión Federal de Electricidad, deben ser del conocimiento de un Tribunal Colegiado civil,(11) se resolvieron los conflictos competenciales 215/2015 y 221/2015, en sesión de veintisiete de enero de dos mil dieciséis, y 219/2015, fallado en sesión de tres de febrero de dos mil dieciséis, en los que esta Segunda Sala arribó a la convicción de que los actos relacionados con los contratos de adhesión en los que participe la Comisión Federal de Electricidad son de naturaleza mercantil.

Ahora bien, derivado de que en la actualidad, en el marco de la denominada reforma energética, se emitió la Ley de la Industria Eléctrica, reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo sexto y 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que tiene por objeto regular la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica y las demás actividades de la industria eléctrica.

Asimismo, que mediante decreto publicado el once de agosto de dos mil catorce, se expidió la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, la cual dispone que a partir de su entrada en vigor, la Comisión Federal de Electricidad se transforma, por ministerio de ley, en una empresa productiva del Estado, propiedad del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio y goza de autonomía técnica, operativa y de gestión, la cual tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio púbico de energía eléctrica por cuenta y orden del Estado Mexicano.

Que, acorde a lo anterior, la Comisión Reguladora de Energía emitió la resolución por la que expide las disposiciones administrativas de carácter general que establecen las condiciones generales para la prestación del suministro eléctrico y su anexo conteniendo tales disposiciones, difundida el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, en las que se establecen los derechos y obligaciones de los suministradores y de los usuarios finales no participantes del mercado que cuenten con un contrato de suministro; se precisa la naturaleza de los actos celebrados entre suministradores y usuarios finales, los cuales se regirán mediante modelos de contratos previamente aprobados por la Comisión Reguladora de Energía para el suministro de energía eléctrica, así como las vías para atender las quejas de los usuarios finales, ya sea usuarios de suministro básico, los solicitantes del servicio que aún no lo hayan recibido y los terceros que resulten afectados.

Así como que a la fecha se tiene conocimiento de que la Comisión Federal de Electricidad ha elaborado los modelos de contratos conforme a la normatividad vigente; sin embargo, no se han aprobado y no existe constancia fehaciente que evidencie bajo qué regulación (si la vigente o la abrogada) se está prestando el servicio de energía eléctrica cuyos actos vienen reclamando en amparo los quejosos, esto es, la normatividad emitida a consecuencia de la reforma energética se encuentra vigente, pero no es posible asegurar, con los elementos probatorios con que se cuentan en este momento, si dicha normatividad es plenamente aplicable, toda vez que resulta incierto, si los contratos que soportan la prestación del servicio fueron emitidos conforme a la legislación vigente o sigue rigiendo para ellos la ley abrogada.

Consecuentemente, toda vez que derivado de tal problemática esta Segunda Sala, por el momento, no está en condiciones de atender los criterios bajo los cuales ha resuelto múltiples conflictos competenciales sometidos a su potestad, incluso, los relacionados con actos emitidos por la Comisión Federal de Electricidad; es, precisamente, lo que motiva que en una nueva reflexión, se resuelva que en este caso no es posible atender a la naturaleza del acto y de la autoridad responsable, a fin de determinar cuál es el tribunal competente para conocer de los recursos que deriven de los juicios de amparo en los que estén involucrados actos de la referida comisión, pues con ello, como se dijo, se estaría analizando el fondo de recurso de que se trata, y no se resolvería el problema jurídico que dio origen al presente conflicto competencial.

De ahí que comparta el criterio de esta Segunda Sala, pues conforme a lo aquí expuesto, considero que por el momento la solución del problema jurídico planteado se debe limitar a definir qué Tribunal Colegiado es el competente para conocer del recurso de que se trata, siendo que, con posterioridad, le corresponderá a dicho tribunal determinar si fue o no válido que la Comisión Federal de Electricidad no sea considerada como autoridad para efectos del juicio de amparo.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aisladas 2a./J. 43/2014 (10a.), 2a. CVII/2014 (10a.), 2a. XLII/2015 (10a.), 2a./J. 167/2011 (9a.), 2a./J. 112/2010, y 2a./J. 113/2010, citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de mayo de 2014 a las 10:40 horas, del viernes 17 de octubre de 2014 a las 12:30 horas y del viernes 21 de agosto de 2015 a las 10:10 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 6, Tomo II, mayo de 2014, página 888, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014, página 1095 y Libro 21, Tomo I, agosto de 2015, página 1183, y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IV, Tomo 4, enero de 2012, página 3217 y Novena Época, T.X., agosto de 2010, páginas 364 y 365, respectivamente.

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1. A la cual, era dable acudir para determinar la competencia material de los Tribunales Colegiados.

2. "ENERGÍA ELÉCTRICA. CONTRATOS DE SUMINISTRO DE. SON DE ADHESIÓN." (Séptima Época. Registro digital: 241654. Instancia: Tercera Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen 67, Cuarta Parte, materias civil y administrativa, página 28)

3. Ello, conforme a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, vigente en ese momento, se hablaba de que las actividades de la industria eléctrica eran de utilidad pública y que la venta de energía eléctrica sólo podía efectuarse conforme a las tarifas fijadas y los contratos aprobados por la Secretaría de Industria y Comercio.

4. Así lo determinó en el amparo en revisión 3294/1998, fallado en sesión de 18 de octubre de 1999, por unanimidad de 10 votos.

5. Para sustentar lo anterior, el Pleno citó las siguientes tesis: "SERVICIO PÚBLICO CONCESIONADO. SU SUSPENSIÓN POR LA CONCESIONARIA NO CONSTITUYE ACTO DE AUTORIDAD." (Tesis aislada del Pleno P. LXXXIV/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, mayo de 1997, página 175) y "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LOS RECIBOS O FACTURAS QUE EXPIDE POR CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO SON ACTOS DE AUTORIDAD." (Tesis aislada 2a. CXLIX/97 de la Segunda Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1997, página 368)

6. Ejemplo de ello, son las siguientes tesis: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO ES LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD CUANDO APERCIBE DE REALIZAR O REALIZA EL CORTE DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA.", "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LA DETERMINACIÓN MEDIANTE LA CUAL APERCIBE AL CONSUMIDOR DE REALIZAR O REALIZA EL CORTE DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO." y "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL ‘AVISO-RECIBO’ DE LUZ CONTIENE UN APERCIBIMIENTO IMPLÍCITO, QUE VÁLIDAMENTE PUEDE CONSIDERARSE DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, MAS NO CONSTITUYE EL ‘AVISO PREVIO’ QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 26, FRACCIÓN I, Y ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA." (Tesis 2a. II/2000, 2a./J. 91/2002 y 2a./J. 66/2004, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, enero 2000, página 76, T.X., agosto 2002, página 245 y Tomo XIX, mayo de 2004, página 524)

7. Bajo ese criterio se emitieron las siguientes tesis: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO, NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO." (Tesis 2a./J. 112/2010). "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL CORTE O SUSPENSIÓN DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO." (Tesis 2a./J. 113/2010). "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO QUE EXPIDE POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO CONSTITUYE ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO DE REVISIÓN O DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA." [Tesis 2a./J. 167/2011 (9a.)]. "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD, EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO NO CONSTITUYE NI ES EQUIPARABLE A UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO (LEY DE AMPARO VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013)." [Tesis 2a./J. 43/2014 (10a.)]

8. Tal como se desprende de la siguiente tesis: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LOS CONTRATOS DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO DEBEN CONSIDERARSE COMO CELEBRADOS ENTRE PARTICULARES, SINO COMO VERDADEROS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS." [Tesis aislada 2a. CVII/2014 (10a.)]

9. Por mayoría de tres votos, con el voto en contra de los Ministros E.M.M.I. y J.F.F.G.S..

10. Derivado de dicho criterio se emitió la tesis aislada: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD, LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LA NEGATIVA A DEVOLVER CANTIDADES PAGADAS CON MOTIVO DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA MERCANTIL [INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS AISLADA 2a. CVII/2014 (10a.)].". [Tesis aislada 2a./J. XLII/2015 (10a.)]

11. Por mayoría de votos.

Este voto se publicó el viernes 24 de junio de 2016 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.